018-160/2010 Splošna bolnišnica Jesenice

Številka: 018-160/2010-4

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999, 90/1999, 110/2002, 42/2004, 61/2005, 78/2006 ter 53/2007; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), v senatu Vide Kostanjevec kot predsednice senata ter mag. Maje Bilbija in mag. Nataše Jeršič kot članic senata, ob sodelovanju svetovalca Andraža Žvana, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Čiščenje prostorov in opreme ter notranjega transporta s prevozom in spremstvom bolnikov ter službe receptorja", in na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja AKTIVA ČIšČENJE, d.o.o., Ljubljanska cesta 12F, Trzin, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Mužina in partnerji d.o.o., Brdnikova ulica 44, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika SPLOšNA BOLNIšNICA JESENICE, Cesta maršala Tita 112, Jesenice (v nadaljevanju: naročnik) dne 6.8.2010

ODLOČILA

1) Vlagateljevemu zahtevku z dne 22.6.2010 se delno ugodi in se delno razveljavi postopek oddaje javnega naročila, tako da se razveljavi:

- merilo "Prisotnost na trgu - reference", kot je določeno v 13. členu Navodil za izdelavo ponudbe na strani 14 in 15 razpisne dokumentacije,
- pogoj, da ponudnik zagotavlja, da imajo receptorji in transportni delavci opravljen verificiran tečaj iz komunikacije do 31.10.2010, kot je določen v 40. točki 8. člena Navodil za izdelavo ponudbe na strani 13 razpisne dokumentacije.

V preostalem se zahtevek za revizijo zavrne kot neutemeljen.

2) Zahtevi vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se delno ugodi. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 2.980,00 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 7.5.2010 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila po odprtem postopku. Obvestilo o javnem naročilu je naročnik dne 14.5.2010 objavil na portalu javnih naročil (pod št. objave JN3855/2010), dne 18.5.2010 pa še v Uradnem listu EU (pod št. objave 2010/S 95-143886).

Vlagatelj je z vlogo z dne 22.6.2010 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je naročnik na vprašanje ponudnika podal odgovor, da lahko ponudnik predloži ponudbo s podizvajalci, ne sme pa predložiti skupne ponudbe. Po mnenju vlagatelja ta določba krši določila Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06, 16/08, 34/08, 19/10; v nadaljevanju: ZJN-2). Nedopustnost omejevanja sodelovanja ponudnikov v obliki skupne ponudbe je toliko bolj nezakonita zato, ker je naročnik v razpisni dokumentaciji določil zelo stroge zahteve v zvezi s predložitvijo referenc. V členu 13 razpisne dokumentacije je naročnik kot pogoj določil: "Izvajanje storitev čiščenja v letih 2007 - 2009 neprekinjeno vsaj 12 mesecev v najmanj treh zdravstvenih oz. socialno varstvenih ustanovah, od tega najmanj v dveh bolnišnicah - ena ustanova - ena referenca." Po vprašanju enega izmed ponudnikov je naročnik ta pogoj spremenil in določil: "Potencialni ponudnik izpolni pogoj za sodelovanje, če predloži vsaj dve podpisani referenci (vsaj ena iz splošnih bolnišnic) za čiščenje in transport ter eno za izvajanje receptorskih del." Vlagatelj navaja, da obstaja na trgu le en ponudnik (sedanji izvajalec), ki lahko izpolni takšen pogoj. Zahteva, da je treba predložiti vsaj dve podpisani referenci (od tega vsaj eno iz splošnih bolnišnic) za čiščenje in transport, je po mnenju vlagatelja diskriminatorna, saj objektivno neupravičeno preferira določenega ponudnika, ki edini izpolnjuje ta pogoj. Vlagatelj navaja, da naročniku ni uspelo upravičiti diskriminatornost takega pogoja, saj še vedno ni jasno, kakšno prednost pripisuje ponudniku, ki poleg reference za čiščenje in transport v splošni bolnišnici razpolaga tudi z referenco za čiščenje in transport na drugem področju. Predmetni razpis omogoča sodelovanje zgolj tistim ponudnikom, ki poleg reference za čiščenje in transport v splošni bolnišnici, za katero vlagatelj navaja, da jo ima, razpolagajo s še eno referenco za čiščenje in transport, čeprav le-ta sploh ni povezana s predmetom javnega naročila in je torej nesorazmerna. Pogoj po razpolaganju z referenco za čiščenje in transport v splošni bolnišnici je sorazmeren s predmetom javnega naročila in mu vlagatelj ne ugovarja, ugovarja pa zahtevi, da mora imeti ponudnik poleg reference v splošni bolnišnici še eno referenco na drugem področju, saj takšna zahteva ni vezana na objektivne potrebe naročnika. Vlagatelj opozarja, da je takšen pogoj diskriminatoren do ponudnikov, kot je vlagatelj, ki sicer razpolagajo z referenco za čiščenje in transport v splošni bolnišnici, kljub temu pa jim naročnik noče priznati sposobnosti s sklicevanjem na pogoj, ki ni povezan s tem javnim naročilom.
Vlagatelj nadaljuje, da je iz enakih razlogov nezakonito tudi merilo "prisotnost na trgu - reference". Ponder 5% ni nizek in predstavlja pomemben razlikovalni element. Naročnik je merilo določil na naslednji način:
- 4 - 5 referenc na področju čiščenja, transporta (tudi bolnikov) v zdravstvenih ali socialnih javnih zavodih (od tega vsaj dve splošni bolnišnici) 2 točki;
- 6 - 9 referenc na področju čiščenja, transporta (tudi bolnikov) v zdravstvenih ali socialnih javnih zavodih (od tega vsaj tri splošne bolnišnice) 3 točke;
- 10 ali več referenc na področju čiščenja, transporta (tudi bolnikov) v zdravstvenih ali socialnih javnih zavodih (od tega vsaj štiri splošne bolnišnice) 5 točk.
Vlagatelj poudarja, da je nerazumno in pretirano določilo, ki favorizira ponudnika, ki razpolaga s 4-5, 6-9 ali celo z 10 ali več referencami. Merilo, ki daje prednost ponudnikom s 4 do 10 referencami, je diskriminatorno. Vlagatelju ni jasno, zakaj bi naročnik vrednotil ponudbe s 5, 9 ali 11 referencami oz. kakšno dodano vrednost naj ocenjevanje po tako deplasiranem merilu sploh predstavlja. Ker na noben način ni izkazana ekonomska ugodnost merila, je to v nasprotju z 48. členom ZJN-2, navaja vlagatelj, in dodaja, da bo lahko sedanji izvajalec, ki edini lahko izpolni to merilo, ponudil 5% višjo ceno na mesec.
Po mnenju vlagatelja naročnik tudi nerazumno enači pomembnost storitev čiščenja in transporta, saj je iz razpisne dokumentacije razvidno, da naročnik zahteva 52 delavcev za čiščenje, 9 za transport in 7 za recepcijo. Vlagatelj sklepa, da predstavlja 77% posla čiščenje, 13% posla transport in 10% storitve recepcije. Glede na takšno strukturo je naročnik merilo "prisotnost na trgu" oblikoval nesorazmerno in v nasprotju z načelom zagotavljanja konkurence ter enakopravne obravnave ponudnikov. Ker naročnik potrebuje le 9 delavcev za transport, je merilo, po katerem bo vrednotil ponudbe z 10 ali več referencami na področju čiščenja, transporta (tudi bolnikov) v zdravstvenih ali socialnih javnih zavodih, neupravičeno diskriminatorno. Neupravičeno in nesorazmerno je ravnanje naročnika, ki pri javnem naročilu, katerega bo v delu transporta izvajalo le 9 delavcev, daje prednost subjektom, ki imajo 5, 9 ali 11 referenc za čiščenje.
Vlagatelj navaja, da je naročnikova zahteva, da imajo receptorji in transportni delavci opravljen verificiran tečaj iz komunikacije, nejasen in premalo natančno opredeljen, naročnik pa te zahteve tudi na podlagi vprašanja ni natančneje opredelil.
Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev objave javnega naročila in razpisne dokumentacije v delih, ki se nanašajo na:
- določilo, da ponudnik ne sme predložiti skupne ponudbe,
- pogoj, po katerem je treba predložiti vsaj dve podpisani referenci (od tega vsaj eno iz splošnih bolnišnic) za čiščenje in transport,
- merilo "prisotnost na trgu - reference",
- pogoj, da ponudnik zagotavlja receptorje in transportne delavce z opravljenim verificiranim tečajem iz komunikacije.
Vlagatelj zahteva tudi povračilo stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je dne 6.7.2010 izdal sklep, s katerim je zahtevek za revizijo v delu, ki se nanaša na razveljavitev določila, da ponudnik ne sme predložiti skupne ponudbe, zavrgel, v preostalem delu pa zavrnil. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da vlagatelj v delu, ki se nanaša na prepoved predložitve skupne ponudbe, ni izkazal, da bi mu lahko nastala škoda, saj se sklicuje na to, da mu je nastopanje v skupni ponudbi prepovedano, hkrati pa zahtevek za revizijo vlaga samostojno, kljub tretjemu odstavku 9. člena ZRPJN, ki določa, da lahko zahtevek za revizijo vložijo le vsi partnerji skupaj.
V zvezi z revizijskimi navedbami, ki se nanašajo na pogoj referenc, naročnik navaja, da pogoj zajema tako čiščenje kot transport, od tega mora biti vsaj ena referenca iz splošnih bolnišnic, druga pa je lahko (ne pa nujno) tudi iz druge zdravstvene ustanove ali socialno varstvene ustanove. Tak pogoj izpolnjuje v Sloveniji in EU več deset, verjetno pa tudi več sto ponudnikov. Pogoj je sorazmeren, ker ni vrednostno omejen, zahteva pa se vsaj 12 mesečno trajanje posla, kar je običajno in manj, kot bo trajal posel pri naročniku.
Na revizijske navedbe v zvezi z merilom "prisotnost na trgu - reference" naročnik odgovarja, da mu dodatne reference s področja čiščenja ali transporta prinašajo neposredno korist, saj izvajalec prenaša znanje in izkušnje v okviru organizacije na istovrstne storitve izvajanja v drugih organizacijah, kjer opravlja enakovrstne storitve, zaradi česar se navedene storitve optimizirajo oziroma izvajajo kakovostneje. Naročnik zahteva izvajanje storitev po standardih ISO9001 in ISO14001, navedena standarda pa omogočata stalne izboljšave v vseh delovnih procesih. Izkušnje v različnih organizacijah za istovrstne storitve ponudnik po veljavnem standardu serije ISO prenaša na druge istovrstne delovne procese pri drugih strankah, kar neposredno vpliva na kakovost opravljenih storitev. Ponudniki lahko pri tem merilu dobijo največ 5%, skupno število referenc pa je navzgor omejeno, saj naročnik meni, da obseg izkušenj nad določenim številom ne prinaša novih izkušenj, zato jim ne pripisuje dodatnih koristi. Naročnik ugotavlja, da je merilo upravičeno diskriminatorno, saj z njim loči storitve nižje kakovosti od storitev višjih kakovosti. Prav tako je merilo po mnenju naročnika sorazmerno s predmetom in obsegom pridobljene koristi. Naročnik navaja, da ne glede na število zaposlenih delavcev na posameznih podpodročjih obema vrstama pripisuje enak pomen, zato enako vrednoti reference z vsakega podpodročja (čiščenje, transport).
Naročnik navaja, da je dal ponudnikom dovolj pojasnil glede zahteve, da imajo receptorji in transportni delavci opravljen verificiran tečaj iz komunikacije. Naročnik ni omejeval vrste in obsega tečaja iz komunikacije niti ni zahteval posebne oblike verifikacije, zato te zahteve tudi ne bo mogel razlagati v škodo ponudnikov.

Vlagatelj je naročnika z vlogo z dne 12.7.2010 obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. Vlagatelj v vlogi ugotavlja, da naročnik ni odgovoril na vrsto njegovih navedb, ter navaja, da v celoti vztraja pri zahtevku za revizijo in njegovem pravovarstvenem predlogu.

Po pregledu dokumentacije ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija ugotovila, da je zahtevek za revizijo utemeljen, in sicer zaradi razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede vprašanja, ali so posamezne določbe razpisne dokumentacije, ki jih vlagatelj izpostavlja v zahtevku za revizijo, skladne s pravili javnega naročanja. Naročnik v razpisni dokumentaciji opredeli predmet javnega naročanja, določi pogoje, ki jih morajo izpolnjevati ponudniki za priznanje osnovne, ekonomsko - finančne in tehnično - kadrovske sposobnosti, ter opiše in ovrednoti merila, na podlagi katerih bo ugotavljal, kateri ponudnik z izkazano sposobnostjo je predložil najugodnejšo ponudbo. ZJN-2 naročnika na več mestih zavezuje, da osnovne elemente javnega naročanja, torej predmet, pogoje in merila, določi na pregleden in sorazmeren način, ki zagotavlja enakopravno obravnavo ponudnikov in pošteno konkurenco. Prvi odstavek 7. člena ZJN-2 tako določa, da naročnik v postopku javnega naročanja ne sme omejevati konkurence med ponudniki, zlasti ne sme omejevati možnih ponudnikov z izbiro in izvedbo postopka, ki je v nasprotju s tem zakonom, pri izvajanju javnega naročanja pa mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma preprečevanju omejevanja konkurence. V skladu s prvim in drugim odstavkom 9. člena ZJN-2 mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila, pri čemer ne sme ustvarjati okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo diskriminacijo. Javno naročanje se mora izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in uporabe pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega naročila (10. člen ZJN-2).

V zvezi z določanjem pogojev za priznanje sposobnosti ZJN-2 v osmem odstavku 41. člena ZJN-2 določa. da lahko naročnik od kandidatov in ponudnikov zahteva, da izpolnjujejo minimalno stopnjo sposobnosti glede ekonomskega in finančnega statusa in tehnične in poklicne sposobnosti. Količina informacij za ugotavljanje minimalne stopnje sposobnosti ponudnika za posamezno naročilo mora biti povezana in sorazmerna s predmetom naročila. Zahtevane minimalne stopnje sposobnosti ponudnika mora naročnik navesti v obvestilu o javnem naročilu. Ponudniki lahko izkažejo izpolnjevanje tehnične oz. kadrovske sposobnosti glede na naravo, količino ali pomembnost in uporabo gradnje, storitve ali blaga, pri čemer lahko ponudniki, kot to določa 2. alineja točke a) drugega odstavka 45. člena ZJN-2, tehnično sposobnost izkažejo s predložitvijo seznama najpomembnejših dobav blaga ali opravljenih storitev v zadnjih treh letih, skupaj z zneski, datumi in navedbo javnih ali zasebnih naročnikov.

Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da je naročnik zahtevek za revizijo v delu, ki se je nanašal na razveljavitev določila, da ponudnik ne sme predložiti skupne ponudbe (naročnik je takšno prepoved podal v odgovoru na vprašanje enega izmed ponudnikov, in sicer dne 10.6.2010) zavrgel z obrazložitvijo, da vlagatelj v tem delu ne izkazuje aktivne legitimacije. V zvezi s tem delom svoje odločitve je naročnik vlagatelja v pravnem pouku tudi podučil, da lahko v primeru, če meni, da je bil zahtevek za revizijo v tem delu zavržen neupravičeno, v skladu z drugim odstavkom 13. člena vloži pritožbo na Državno revizijsko komisijo. Ker Državna revizijska komisija od vlagatelja v delu, ki se nanaša na razveljavitev prepovedi predložitve skupne ponudbe, ni prejela pritožbe, tudi zahtevka za revizijo v tem delu ni vsebinsko obravnavala.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zahteva razveljavitev razpisne dokumentacije v delu, ki se nanaša na pogoj, da je treba predložiti vsaj dve podpisani referenci, od tega vsaj eno iz splošnih bolnišnic, za čiščenje in transport. Naročnik je pogoj predložitve referenc določil v 13. členu Navodil za izdelavo ponudbe, kjer je zapisal:

"Razpisni pogoj: Izvajanje storitev čiščenja v letih 2007 - 2009 neprekinjeno vsaj 12 mesecev v najmanj treh zdravstvenih oz. socialno varstvenih ustanovah, od tega najmanj v dveh bolnišnicah - ena ustanova = ena referenca".

Citirani pogoj je naročnik v odgovoru na vprašanje enega izmed ponudnikov (objava odgovora dne 8.6.2010) spremenil na naslednji način:

"Spremeni se razpisni pogoj. Potencialni ponudnik izpolni pogoj za sodelovanje, če predloži vsaj dve podpisani referenci (vsaj ena iz splošnih bolnišnic) za čiščenje in transport ter eno za izvajanje receptorskih del".

Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da je takšna zahteva diskriminatorna, ker ni jasno, kakšno prednost pripisuje naročnik ponudniku, ki poleg reference za čiščenje in transport v splošni bolnišnici razpolaga tudi z referenco za čiščenje in transport na drugem področju. Po mnenju vlagatelja predmetni razpis omogoča sodelovanje zgolj tistim ponudnikom, ki poleg reference za čiščenje in transport v splošni bolnišnici razpolagajo s še eno referenco za čiščenje in transport, čeprav le-ta sploh ni povezana s predmetom javnega naročila in ni vezana na objektivne potrebe naročnika.

Kot je mogoče razumeti vlagatelja, ta zgoraj citirani pogoj interpretira na način, da mora ponudnik, ki želi izpolniti pogoj, obvezno predložiti (poleg reference iz splošne bolnišnice) še eno referenco za čiščenje in transport na drugem področju. Državna revizijska komisija po pregledu razpisne dokumentacije ugotavlja, da za takšno interpretacijo pogoja za predložitev referenc ni najti podlage. Vlagatelj si zahtevo iz 13. člena Navodil za izdelavo ponudbe ter odgovor naročnika z dne 8.6.2010 razlaga napačno. Tako iz 13. člena Navodil za izdelavo ponudbe kot tudi iz odgovora naročnika z dne 8.6.2010 je razvidno, da naročnik primarno zahteva reference s področja čiščenja in transporta v splošnih bolnišnicah, torej objektih, kot je naročnikov. To je nesporno razvidno iz dikcije "vsaj ena iz splošnih bolnišnic", v skladu s katero mora biti vsaj ena referenca iz splošne bolnišnice, možno (in ne nujno!) pa je, da ponudnik poleg ene reference iz splošne bolnišnice predloži še eno referenco za čiščenje in transport iz druge socialno-varstvene ustanove. Tako oblikovan pogoj širi možnost predložitve referenc, saj poleg predložitve reference iz splošne bolnišnice dopušča tudi predložitev reference iz druge ustanove, ki pa mora biti iz zdravstvenih oz. socialno-varstvenih ustanov in mora (glede na predmet naročila) vključevati tudi transport bolnikov. Ne drži torej navedba vlagatelja, da lahko ta pogoj izpolnijo le tisti ponudniki, ki poleg reference za čiščenje in transport v splošni bolnišnici razpolagajo tudi z referenco za čiščenje in transport na drugem področju, saj lahko pogoj izpolnijo tudi tisti ponudniki, ki razpolagajo le z referencami za čiščenje in transport v splošni bolnišnici, med katere sodi, kot je razvidno iz zahtevka za revizijo, tudi vlagatelj. Vlagatelj namreč izrecno navaja, da sam razpolaga z referencami za čiščenje in transport v splošni bolnišnici in da pogoju v tem delu niti ne oporeka. Ker je predložitev reference za čiščenje in transport iz drugih ustanov le fakultativna, ne pa obligatorna, in ker iz vlagateljevih navedb izhaja, da sam razpolaga z referencami za čiščenje in transport v splošni bolnišnici, tudi ni mogoče slediti (sicer splošnim) revizijskim navedbam, da lahko pogoj za predložitev referenc izpolni le določen ponudnik.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik z oblikovanjem pogoja iz 13. člena Navodil za izdelavo ponudbe ni omejeval konkurence na način, da bi lahko pogoj izpolnili samo tisti ponudniki, ki poleg reference iz splošne bolnišnice obvezno razpolagajo tudi z referenco na drugem področju, temveč je le dopustil možnost, da ponudniki poleg ene reference iz splošne bolnišnice predložijo še referenco z drugega področja. Zato naročniku ni mogoče očitati, da je pogoj referenc določil v nasprotju s pravili javnega naročanja. Za pogoj, ki je oblikovan na način, da ga lahko izpolnijo tako ponudniki, ki razpolagajo le z referencami iz področja čiščenja in transporta v splošnih bolnišnicah, kot tudi ponudniki, ki poleg takšnih referenc razpolagajo tudi z referencami iz področja čiščenja in transporta v drugih zdravstvenih oz. socialno-varstvenih ustanovah, tako ni mogoče ugotoviti, da je nepovezan s predmetom javnega naročila oz. da je nesorazmeren in da onemogoča enakopravno obravnavo ponudnikov. Zato je Državna revizijska komisija vlagateljeve navedbe v tem delu obravnavala kot neutemeljene.

Vlagatelj v nadaljevanju tudi navaja, da je merilo "prisotnost na trgu - reference" določeno na nezakonit način. Vlagateljeve revizijske navedbe v tem delu je treba presojati z vidika zgoraj citiranih določb ZJN-2 ter z vidika 48. člena ZJN-2, ki določa, da lahko naročnik odda naročilo bodisi na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe z uporabo različnih meril v povezavi s predmetom naročila, kot so na primer kakovosti, cene, tehničnih prednosti, estetskih in funkcionalnih lastnosti, okoljskih lastnosti, stroškov poslovanja, stroškovne učinkovitosti, poprodajnih storitev in tehnične pomoči, datuma dobave ter roka za dobavo ali dokončanje del, bodisi na podlagi najnižje cene (prvi odstavek 48. člena ZJN-2). Naročnik mora v primeru oddaje naročila na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe v obvestilu o javnem naročilu oz. v razpisni dokumentaciji opisati in ovrednotiti posamezno merilo za oddajo naročila, pri čemer merila ne smejo biti diskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila (četrti odstavek 48. člena ZJN-2).

Merilo je element za vrednotenje, (medsebojno) primerjanje ali presojanje ponudb. Merilo je vnaprej podan razlikovalni znak med ponudbami, katerega izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Kdaj je merilo smiselno povezano z vsebino javnega naročila oz. kdaj naj naročnik določen element opredeli kot merilo, je odvisno od presoje vprašanja, ali bo razlikovanje po določenem elementu tudi resnično zagotavljalo prednost pred ostalimi ponudbami pri dejanski in konkretni izvedbi naročila. Merilo mora biti povezano z neko okoliščino, katere večje ali manjše izpolnjevanje se mora odražati pri večji ali manjši ekonomski koristi oz. prednosti za naročnika pri izvedbi predmeta javnega naročila. To pomeni, da mora biti merilo komercialne narave in povezano s konkretno ponudbo oz. izvedbo javnega naročila, ne pa z osebnimi lastnostmi ponudnika. S tega vidika je zato treba razlikovati med pogoji za ugotavljanje sposobnosti posameznih ponudnikov in merili za izbiro najugodnejše ponudbe. Medtem ko so pogoji izločitvene narave in so namenjeni ugotavljanju osebne, finančne, tehnične in kadrovske usposobljenosti ponudnika, morajo biti merila oblikovana tako, da merijo dejansko ekonomsko ugodnost ponudbe. Razlikovanje med pogoji in merili je razvidno iz samih določil ZJN-2, saj jih urejajo različne določbe, posledično pa morajo biti pogoji in merila jasno razmejeni tudi v razpisni dokumentaciji.

Naročnik je merilo "prisotnost na trgu - reference" določil na naslednji način:

- 4 - 5 referenc na področju čiščenja, transporta (tudi bolnikov) v zdravstvenih ali socialnih javnih zavodih (od tega vsaj dve splošni bolnišnici) 2 točki;
- 6 - 9 referenc na področju čiščenja, transporta (tudi bolnikov) v zdravstvenih ali socialnih javnih zavodih (od tega vsaj tri splošne bolnišnice) 3 točke;
- 10 ali več referenc na področju čiščenja, transporta (tudi bolnikov) v zdravstvenih ali socialnih javnih zavodih (od tega vsaj štiri splošne bolnišnice) 5 točk.

Kot dokazilo za izkazovanje referenc je naročnik predvidel obrazec OBR-11, v katerega morajo ponudniki vpisati ime in naslov referenčnih ustanov, kontaktne osebe in telefonske številke, vrsto storitev in površine čiščenja ter obdobje izvajanja storitev. Z izpolnitvijo in podpisom obrazca OBR-11 ponudniki hkrati izjavijo, da so pravilno in pravočasno izpolnjevali pogodbene obveznosti iz prejšnjih pogodb, sklenjenih v obdobju 2007 - 2009, ter da naročniki zoper njih niso vlagali upravičenih reklamacij glede kakovosti blaga in nespoštovanja drugih določil pogodbe.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da mu ni jasno, zakaj bi naročnik vrednotil ponudbe s 5, 9 ali 11 referencami oz. kakšno dodano vrednost naj takšno ocenjevanje referenc predstavlja, merilo pa naj bi bilo po vlagateljevem mnenju tudi v nasprotju z 48. členom ZJN-2, saj naj ne bi bila izkazana ekonomska ugodnost merila.

V zvezi z zgornjimi vlagateljevimi navedbami Državna revizijska komisija ugotavlja, da je primerljivo dejansko stanje obravnavalo tudi Sodišče ES v zadevi C-315/01, GAT proti ÖSAG (avstrijska družba za avtoceste), kjer je le-to glede uporabe prava Skupnosti v postopkih oddaje javnega naročila za dobavo blaga zapisalo, da naročnik ne sme določiti referenc, ki se nanašajo na blago, ki ga ponudnik dobavlja drugim strankam (ko gre torej za razmerje izven predmetnega javnega naročila), kot merilo za ocenjevanje ponudb, temveč kot pogoj za ugotavljanje sposobnosti. Ob tem Državna revizijska komisija opozarja, da je bilo v zadevi C-315/01 sporno zlasti dejstvo, da je naročnik zahteval le spisek referenc glede dobave blaga, brez morebitnih subjektivnih ocen o kvaliteti blaga ali podobno. Tako opredeljene reference po stališču Sodišča ES niso v dovolj tesni povezavi s samim predmetom javnega naročila oz. niso neposredno povezane z ekonomsko ugodnostjo same ponudbe, zaradi česar so kot merilo nedovoljene.

Iz predmetne razpisne dokumentacije je razvidno, da je naročnik tudi v predmetnem javnem naročilu predvidel ocenjevanje določenega števila referenc iz spiska na obrazcu OBR-11, saj so morali ponudniki, kot je bilo že zapisano, vanj vpisati le ime in naslov referenčnih ustanov, kontaktne osebe in telefonske številke, vrsto storitev in površine čiščenja ter obdobje izvajanja storitev. Naročnik je torej, podobno kot v zadevi C-315/01, GAT proti ÖSAG, merilo določil tako, da bo ocenjeval spisek referenc oz. da bo dodeljeval različno število točk glede na različno število navedenih referenc v obrazcu OBR-11. Takšna določitev merila ne izpolnjuje zahtev iz ZJN-2. Ni sprejemljivo, da bi se kot merilo upošteval spisek, ki vsebuje le seznam predhodnih pogodbenih strank in podatek o kvadraturi in obdobju čiščenja, saj takšno merilo ni povezano z ugotavljanjem ekonomsko najugodnejše ponudbe. Zgolj različno število referenc ne zagotavlja relevantnih informacij o kvaliteti, temveč lahko kvečjemu služi za ugotavljanje (tehnične) usposobljenosti ponudnika v smislu predhodnih profesionalnih izkušenj s čiščenjem površin določene kvadrature, pri čemer tudi razlikovanje glede na to, ali ima posamezen ponudnik 5, 6 ali 10 referenc (na kar opozarja tudi vlagatelj v zahtevku za revizijo), ne more predstavljati podlage za ugotavljanje, katera ponudba je ekonomsko bolj ali manj ugodna. Naročnik se pri tem sicer sklicuje na dejstvo, da naj bi zahteval izvajanje storitev čiščenja po standardih ISO9001 in ISO14001, vendar je takšna zahteva podana le pri izvajanju predmetnega javnega naročila, medtem ko iz opisa meril ni razvidno, da bi bili standardi kakovosti kakorkoli upoštevani pri ocenjevanju ponudb.

Na podlagi navedenega je v tem delu mogoče slediti vlagatelju, ki navaja, da merilo "prisotnost na trgu - reference", kot je določeno v predmetni razpisni dokumentaciji, ne meri ekonomske ugodnosti posamezne ponudbe, ter da ni jasno, kakšno vrednost naj bi prinašalo ocenjevanje različnega števila referenc. Ker je tako oblikovano merilo "prisotnost na trgu - reference" določeno v nasprotju z določilom 48. člena ZJN-2, je Državna revizijska komisija razpisno dokumentacijo v tem delu v skladu s 3. alinejo prvega odstavka 23. člena ZRPJN razveljavila.

Vlagatelj v nadaljevanju zahtevka za revizijo navaja, da je merilo "prisotnost na trgu - reference" tudi nesorazmerno, saj naj bi naročnik nerazumno enačil storitve čiščenja s storitvami transporta, in to kljub temu, da naj bi transport glede na število delavcev predstavljal le 13% posla. V zvezi s temi navedbami Državna revizijska komisija sicer ugotavlja, da pomembnosti posameznih segmentov predmetnega javnega naročila ni mogoče ugotavljati zgolj glede na število delavcev, ki so predvideni za njihovo izvajanje, in da je predmetno javno naročilo sestavljeno tako iz čiščenja prostorov in opreme kot tudi notranjega transporta s prevozom in spremstvom bolnikov ter službe receptorja. Ne glede na to pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da merilo "prisotnost na trgu - reference" že zaradi zgoraj navedenih razlogov ne izpolnjuje zahtev, ki jih določa ZJN-2, zaradi česar ga je v skladu s 3. alinejo prvega odstavka 23. člena ZRPJN tudi razveljavila.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo tudi navaja, da je naročnikova zahteva, da imajo receptorji in transportni delavci opravljen verificiran tečaj iz komunikacije, nejasen in premalo natančno opredeljen, naročnik pa te zahteve tudi na podlagi vprašanja ni natančneje opredelil. V zvezi s temi navedbami Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik zahtevo glede verificiranega tečaja iz komunikacije določil v 40. točki 8. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, kjer je zapisal:

"Da ponudnik zagotavlja, da imajo receptorji in transportni delavci opravljen verificiran tečaj iz komunikacije do 31.10.2010".

Na vprašanje enega izmed ponudnikov, kaj razume pod verificiran tečaj iz komunikacije, je naročnik dne 8.6.2010 podal naslednje pojasnilo:

"Izveden tečaj, ki ga izvaja oseba, ki ima za to ustrezno izobrazbo in izkušnje z vodenjem takih tečajev".

Naročnik v zvezi s citirano zahtevo pojasnjuje, da ni omejeval vrste in obsega tečaja iz komunikacije niti ni zahteval posebne oblike verifikacije, zato naj posledično ne bi mogel interpretirati tega določila v škodo ponudnika. Po mnenju Državne revizijske komisije niti zahteva iz 40. točke 8. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe niti naročnikovo pojasnilo nista skladna z določbami ZJN-2. V skladu z že citiranim osmim odstavkom 41. člena ZJN-2 lahko naročnik od kandidatov in ponudnikov zahteva, da izpolnjujejo minimalno stopnjo sposobnosti glede ekonomskega in finančnega statusa in tehnične in poklicne sposobnosti, pri čemer mora biti količina informacij za ugotavljanje minimalne stopnje sposobnosti ponudnika za posamezno naročilo povezana in sorazmerna s predmetom naročila. Točka e) drugega odstavka 45. člena ZJN-2 določa, da lahko ponudniki izkažejo izpolnjevanje tehnične sposobnosti z navedbo izobrazbene in strokovne kvalifikacije oseb pri izvajalcu storitve oziroma gradnje in/ali kvalifikacije oseb, odgovornih za vodenje projektov, zlasti pa oseb, ki bodo vodile izvedbo storitve oziroma gradnje, naročnik pa je dolžan v skladu s šestim odstavkom 45. člena ZJN-2 v obvestilu o javnem naročilu ali v povabilu k oddaji ponudb navesti, katero dokazilo za izpolnjevanje tega pogoja bo štel kot ustrezno.

Kot je razvidno iz 40. točke 8. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, naročnik v njej ni določil, katero dokazilo bo štel kot ustrezno za dokazovanje opravljenega verificiranega tečaja iz komunikacije, niti ni določil, kakšne vrste naj bi ta tečaj bil oz. katera institucija ga sploh izvaja. Tega ni pojasnil niti na podlagi prejetega vprašanja, saj je v odgovoru zapisal le, da gre za tečaj, ki ga izvaja oseba, ki ima za to ustrezno izobrazbo in izkušnje z vodenjem takih tečajev, ne da bi pojasnil, kakšno izobrazbo oz. izkušnje naj bi imel voditelj tečaja. Državna revizijska komisija opozarja, da je naročnik dolžan v skladu z 81. členom ZJN-2 na ali preko portala javnih naročil posredovati dodatna pojasnila v zvezi z razpisno dokumentacijo, pri čemer morajo biti pojasnila jasna in nedvoumna. Ni mogoče sprejeti argumentacije naročnika, da zaradi splošnega opisa obravnavane zahteve iz 40. točke 8. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe ne bo mogoča interpretacija v škodo ponudnikov, saj morajo biti pogoji, ki so izločilne narave, opisani jasno in razumljivo, ne da bi pri tem dopuščali različne interpretacije oz. da bi bilo šele od bolj ali manj ozke ali široke razlage odvisno, ali je ponudnik izpolnil določen pogoj. Državna revizijska komisija zato ugotavlja, da je naročnik pogoj iz 40. točke 8. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe določil v nasprotju z določili ZJN-2, zaradi česar je razpisno dokumentacijo v tem delu v skladu s 3. alinejo prvega odstavka 23. člena ZRPJN razveljavila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v predmetnem revizijskem postopku zahteval povrnitev stroškov, nastalih z revizijo. V zahtevku za revizijo je zahteval povrnitev 5.000,00 EUR za takso, 1.975,00 EUR za nagrado za postopek in 20,00 EUR za izdatke, vse povečano za 20% DDV.

Ker je zahtevek za revizijo delno utemeljen, je Državna revizijska komisija na podlagi tretjega in šestega odstavka 22. člena ZRPJN in skladno z določili 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35/2009) ter 13. člena Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2008, v nadaljevanju: ZOdvT) vlagatelju kot potrebne priznala naslednje stroške, nastale z revizijo:

- za zastopanje v revizijskem postopku - nagrado v višini 800,00 EUR z 20 % DDV,
- takso za revizijski zahtevek - stroške v višini 5.000,00 EUR.

Skupaj znašajo potrebni stroški vlagatelja 5.960,00 EUR. Višjo stroškovno zahtevo je Državna revizijska komisija zavrnila kot neutemeljeno, ker je kot nepotrebne ocenila stroške za odvetniško nagrado nad priznano višino. Državna revizijska komisija vlagatelju tudi ni priznala priglašenih stroškov pod postavko "izdatki", ker vlagatelj slednje postavke po vsebini in višini ni specificiral skladno s 6. delom Tarife ZOdvT (Izdatki).

Ker je zahtevek za revizijo delno utemeljen, je Državna revizijska komisija ob upoštevanju 154. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999, 96/2002, 58/2003, 2/2004, 2/2004 (10/2004 - popr.), 69/2005, 90/2005, 43/2006, 52/2007, 45/2008; v nadaljevanju: ZPP) v povezavi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN odločila, da se vlagatelju v sorazmerju z njegovim uspehom v postopku delno povrnejo potrebni stroški, nastali z revizijo, in sicer v višini 2.980,00 EUR.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 6.8.2010

predsednica senata
Vida Kostanjevec, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije






















Vročiti:

- SPLOšNA BOLNIšNICA JESENICE, Cesta maršala Tita 112, 4270 Jesenice
- Odvetniška pisarna Mužina in partnerji d.o.o., Brdnikova ulica 44, 1000 Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana
- RS, Ministrstvo za finance, Sektor za sistem javnega naročanja, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana