018-131/2010 Občina Hrastnik

Številka: 018-131/2010-7

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 94/2007 - ZRPJN-UPB5; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu predsednice mag. Maja Bilbija ter članic mag. Nataše Jeršič in Sonje Drozdek šinko, ob sodelovanju svetovalke Njives Prelog, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za "Storitve inženirja po pogodbenih določilih FIDIC in nadzornika po Zakonu o graditvi objektov pri izvedbi projekta REGIJSKI CENTER ZA RAVNANJE Z ODPADKI - CEROZ II. FAZA" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba Hidroinženiring d.o.o., Slovenčeva 95, Ljubljana (v nadaljevanju vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Občina Hrastnik, Pot Vitka Pavliča 5, Hrastnik (v nadaljevanju: naročnik), dne 2.8.2010

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo vlagatelja, z dne 5.5.2010, se ugodi tako, da se razveljavi naročnikova odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika, ki je vsebovana v dokumentu Obvestilo o izbiri najugodnješega ponudnika št. 430-2/2010, z dne 23.4.2010.

2. Zahtevi za povrnitev stroškov se ugodi. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo v višini 5000 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki prično teči naslednji dan po izteku roka določenega v tej točki. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 7.1.2009 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za "Storitve inženirja po pogodbenih določilih FIDIC in nadzornika po Zakonu o graditvi objektov pri izvedbi projekta REGIJSKI CENTER ZA RAVNANJE Z ODPADKI - CEROZ II. FAZA". Naročnik je predmetno javno naročilo oddal po odprtem postopku. Javni razpis je naročnik objavil na Portalu javnih naročil, in sicer pod objavo št. JN314/2009 z dne 14.1.2009. Dne 23.4.2010 je sprejel odločitev o oddaji javnega naročila, s katero je družbo NAVOR, projektiranje, storitve in raziskave d.o.o., Ulica XIV. divizije 12, Celje izbral kot najugodnejšega ponudnika (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).
Zoper navedeno odločitev je vlagatelj dne 5.5.2010 pri naročniku vložil zahtevek za revizijo, v katerem zatrjuje nepravilnosti naročnikovega ravnanja. Vlagatelj pri tem ugotavlja, da je naročnik vlagateljevo ponudbo označil za nepravilno zgolj iz razloga neobičajno nizke cene. Vlagatelj pri tem poudarja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji podal zahtevan opis del, ki jih od izvajalca storitev inženirja po pogodbenih določilih FIDIC pričakuje, kar je vlagatelj v okviru svoje ponudbene cene tudi upošteval. Naročnik je vlagatelja pozval k obrazložitvi s predloženimi obrazci, ki jih razpisna dokumentacija ni vsebovala in od vlagatelja zahteval razčlenitev cene. Omenjeni obrazec je vseboval razčlenitev cene, in sicer Tabelo 1 Storitve nadzornikov, Tabelo 2 Ostali stroški storitev inženirja, Tabelo 3 Ostali stroški in Tabelo 4 Rekapitulacija. Pri tem vlagatelj opozarja, da je naročnikov poziv na obrazložitev nesorazmerno nizke cene vključeval dodatne elemente, ki jih v razpisni dokumentaciji ni predvidel, kar je v nasprotju s 3. odstavkom 71. člena ZJN-2. Vlagatelj poudarja, da navedenih elementov (število ur posameznega nadzornika) naročnik ni nedvoumno vnaprej določil, prav tako pa slednjega iz razpisne dokumentacije posredno ni mogoče ugotoviti ali sklepati na število ur, ki naj bi jih naročnik za posameznega nadzornika predvidel. Po vlagateljevih navedbah naročnik v Obvestilu o izbiri najugodnejšega ponudnika navaja seštevke ur za posameznega nadzornika, ki naj bi po njegovem mnenju ustrezali in na tej podlagi zatrjuje, da zaradi neskladnosti števila ur, vlagatelj ne more zagotoviti izpolnitve pogodbenih obveznosti. Vlagatelj pojasnjuje, da je v ponudbo vključil prevzem vseh pogodbenih obveznosti in da je število ur pri tem povsem irelevantno, saj je pogodbena cena fiksna. Prav tako je naročnik zavajajoče tolmačil razpisno dokumentacijo, da se zahteva minimalna vsakodnevna dvourna prisotnost. Naročnikov sklep o številu sprejemljivih ur, ki postavljajo mejnik med ustreznim in neustreznim številom ur, ne izvira ne iz zahtev razpisne dokumentacije ne iz ZGO. Vlagatelj je podal oceno predvidenih ur za odgovornega nadzornika skladno z določili iz razpisne dokumentacije in na podlagi lastnih izkušenj z izvajanjem storitev gradbenega nadzora po FIDIC in ZGO. Po vlagateljevih navedbah je srž problema, da se naročnik sedaj sklicuje na drugačno mersko enoto, kot jo je postavil v razpisni dokumentaciji, kjer je mersko enoto označil z izvedbenimi nalogami. V Obvestilu o izbiri najugodnejšega ponudnika pa je naročnik zamenjal postavljeno mersko enoto po principu funkcionalnosti na mersko enoto števila ur. Glavni cilj naročnika in izvajalca je, da se storitev nadzora opravlja skladno z zahtevami iz razpisne dokumentacije in ZGO, ali bo nadzornik pri tem potreboval 2 uri, 45 ali 30 minut pa je v domeni izvajalca, ne pa naročnika. Naročnik po vlagateljevih navedbah izvajalca nadzora ne potrebuje za določen časovni okvir prisotnosti na gradbišču, temveč za efektivno opravljanje del, ne glede na potrebno število ur posameznega nadzornika. Vlagatelj kot izkušen izvajalec storitev gradbenega nadzora nesporno ugotavlja, da je v posameznih dnevih zadostna prisotnost na gradbišču tudi 20 minut, v drugih dneh, ko se izvajajo ključni gradbeni elementi, pa tudi bistveno daljše časovno obdobje, do 2 uri. Vlagatelj se je s podajo in podpisom ponudbe zavezal, da bo za fiksno ceno opravil celoten obseg del, pri čemer je naročnik kot zavarovanje dobre izvedbe predvidel bančno garancijo, ki pomeni dodatno varnost za naročnika. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev naročnikove odločitve o oddaji javnega naročila in povračilo stroškov postopka.

Naročnik je dne 28.5.2010 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo kot neutemeljen zavrnil. V obrazložitvi sklepa naročnik pojasnjuje, da je vlagateljeva ponudba tipični primer nerealno nizko ponujene cene v primerjavi z ocenjeno iz razpisa in ostalih ponudb, zaradi česar je od vlagatelja tudi zahteval, da jo specificira. Ker je iz dopolnitve jasno razvidno, da je izvajalec v primerjavi z zahtevami iz razpisne dokumentacije planiral bistveno premajhno število ur za izvedbo storitev in posledično temu premajhen znesek, ga je naročnik pisno pozval, da se dne 9.3.2010 udeleži sestanka za izbor izvajalca teh storitev, kateremu se vlagatelj ni odzval. Komisija naročnika je obravnavala dodatne obrazložitve vlagatelja in ugotovila, da členitev cen ponujenih storitev po številu ur, ki jih vlagatelj ponuja, ne zagotavlja izvedbe z razpisno dokumentacijo predvidenih obveznosti. Po naročnikovih trditvah iz razpisne dokumentacije izhaja, da bo moral ponudnik opravljati storitve inženirja po FIDIC in nadzornika po ZGO tudi v fazi projektiranja 4,5 mesecev, poizkusnega obratovanja 12 mesecev, reklamacijske dobe, ki bo trajala 12 mesecev in zaključka investicije, ki bo trajal 6 mesecev. Na podlagi navedenega gre po naročnikovih zatrjevanjih logično sklepati, da je planirano število ur, s katerimi je vlagatelj utemeljeval ponudbeno ceno, bistveno premajhno in ne zagotavlja izpolnitev pogodbenih obveznosti. Naročnik si ne želi, da bi družba, s katero bo sklenil pogodbo, šla v stečaj, saj bi mu to povzročilo nepremostljive težave pri doseganju ciljev projekta. Poleg tega sredstva iz bančne garancije za dobro izvedbo ne bodo imela nobenega pomena, če ponudnik sredi projekta ne bo več solventen in v stanju izpeljati projekt do konca. Na podlagi navedenega naročnik zavrača vlagateljev zahtevek za revizijo.

Z vlogo z dne 3.6.2010 je vlagatelj nadaljeval revizijski postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, z dne 9.6.2010, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 10.6.2010, skladno z 2. odstavkom 17. člena ZRPJN, odstopil vlagateljev zahtevek za revizijo, skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila, v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je na podlagi 2. odstavka 21. člena ZRPJN za razjasnitev dejanskega stanja od naročnika zahtevala dodatna pojasnila v zvezi z razpisno dokumentacijo.

Naročnik je na poziv Državne revizijske komisije z vlogo z dne 5.7.2010 posredoval pojasnila, kjer je pojasnil, da rok za izvedbo (gradnje) v razpisni dokumentaciji ni bil definiran na 14,5 mesecev, temveč je bil vključen v postavko "projektiranje in gradnja" (skupaj 20 mesecev). Naročnik zatrjuje, da bi od ponudnika lahko zahteval, da v celotnem obdobju 20 mesecev zagotovi dnevno prisotnost vseh nadzornikov, vendar se je v prid vlagatelja odločil, da bo upošteval le rok fizične izvedbe projekta (brez projektiranja), ki je po pogojih iz razpisa za izbor izvajalca del 14,5 mesecev. Navedeni rok po naročnikovih navedbah iz razpisa za izbor izvajalca storitev inženirja ni bil ločeno prikazan. Poleg tega v razpisni dokumentaciji za izbor izvajalca storitev inženirja FIDIC in nadzornika po ZGO sicer ni bilo definirano število ur angažiranja izvajalcev storitev, toda tak pristop se je po naročnikovih navedbah pokazal kot edina možnost za analizo v nadaljevanju postopka izbora izvajalca storitev. Naročnik je mnenja, da je s strani vlagatelja neodgovorno, da je za izvedbo storitev inženirja FIDIC, ki bo nosilec naloge, glavni koordinator ter neposredna vez med naročnikom, izvajalcem del in Ministrstvom za okolje in prostor za celotno obdobje trajanje pogodbe 50 (55) mesecev, predvidel le 88 ur, kar pomeni le 1,73 ur mesečno. Naročnik meni, da ocenjen obseg porabe časa, kljub temu, da v razpisni dokumentaciji ni bil definiran, kaže na to, da vlagatelj podcenjuje obseg in vsebino naloge in da so okviri na podlagi katerih je vlagatelj oblikoval ceno, dovolj prepričljivi, da je naročnik vlagateljevo ponudbo zavrnil.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 14.7.2010, v odgovoru na naročnikovo vlogo pojasnil, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni nikjer eksplicitno navedel podatka o predvideni dolžini trajanja gradnje. Pri tem vlagatelj izpostavlja, da je neupravičeno naročnikovo zatrjevanje, da bi lahko zahteval vsakodnevno prisotnost vseh nadzornikov tekom celotnega obdobja 20 mesecev. Naročnik po vlagateljevih zatrjevanjih nima osnove, da po roku za oddajo ponudbe, po lastni presoji, prilagaja predmet javnega naročila, kot se mu zdi to potrebno in primerno.

V obravnavanem primeru je med strankama sporno, ali je naročnik ravnal pravilno, ko je vlagateljevo ponudbo izločil iz postopka oddaje javnega naročila iz razloga neobičajno nizke cene.

Državna revizijska komisija je pri presoji dejanskega vprašanja v dokazne namene vpogledala v celotno dokumentacijo o predmetnem javnem naročilu, dodatno obrazložitev naročnikove odločitve, v ponudbo vlagatelja, v pojasnila naročnika z dne 5.7.2010, ter v vlagateljev odgovor na poziv na izjasnitev glede naročnikovih pojasnil, z dne 14.7.2010. Po preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, skladno z določilom 3. alineje prvega odstavka 23. člena ZRPJN, ter skladno z določilom šestega odstavka 22. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS. št. 128/06 z nadaljnjimi spremembami, v nadaljevanju ZJN-2) v 1. odstavku 79. člena določa, da mora naročnik po pregledu in ocenjevanju ponudb v razumnem roku, ki ne sme biti daljši od 60 dni, sprejeti odločitev o oddaji naročila. Če naročnik meni, da je pri določenem naročilu ponudba neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila glede na blago, gradnje ali storitve, mora naročnik, preden zavrne takšno ponudbo, pisno zahtevati podrobne podatke o elementih ponudbe, za katere meni, da so merodajni za izpolnitev tega naročila, oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb in jih je naročnik predhodno določil in od ponudnika zahtevati, da jih vrednostno utemelji. Te podrobnosti se lahko nanašajo zlasti na: a) ekonomičnost načina gradnje, proizvodnega procesa ali ponujene storitve; b) izbrane tehnične rešitve in/ali izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvedbi gradnje, dobavi blaga ali opravljanju storitev; c) izvirnost gradenj, blaga ali storitev, ki jih predlaga ponudnik; d) skladnost s predpisi o zagotavljanju zaposlovanja in pogoji za delo, ki veljajo v kraju izvedbe gradenj, storitev ali dobav blaga; e) možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč. Naročnik mora preveriti te postavke ob posvetovanju s ponudnikom, upoštevajoč predložena dokazila. V kolikor naročnik ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, tako ponudbo izloči (49. člen ZJN-2). Naročnik mora zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov, ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila (9. člen ZJN-2).

Državna revizijska komisija je najprej presojala postopek preverjanja neobičajno nizke cene. V zvezi s tem gre ugotoviti, da je naročnik ravnal pravilno, ko je na podlagi pregleda ponudb in ocene, da je cena vlagateljeve ponudbe neobičajno nizka, od vlagatelja zahteval podrobne podatke o elementih ponudbe. Vlagateljeva zatrjevanja, da je naročnik v pozivu na dodatno obrazložitev nesorazmerno nizke cene vključil še dodatne elemente, ki jih prvotna razpisna dokumentacija ni vsebovala, je Državna revizijska komisija presodila za neutemeljena, kajti naročnik ima na podlagi 1. odstavka 45. člena ZJN-2 obveznost kot tudi pravico, da preveri vrednost ponudbe iz vseh vidikov, ki bi lahko vplivali na izvedbo predmeta javnega naročila. Poleg tega je naročnik šele na podlagi razčlenitve vlagateljeve ponudbe cene ponujenih storitev po številu ur, prišel do spoznanja, da število ur, s katerimi je vlagatelj utemeljeval svojo ponudbeno ceno, ne zagotavlja izpolnitev pogodbenih obveznosti oz. izvedbe predmetnega naročila.

Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija v nadaljevanju presojala utemeljenost vlagateljevih trditev, da število ur posameznega nadzornika ni bilo nedvoumno vnaprej določeno, kakor tudi, da števila ur ni bilo mogoče ugotoviti niti posredno iz razpisne dokumentacije.

Državna revizijska komisija na podlagi vpogleda v razpisno dokumentacijo v obravnavanem primeru ugotavlja, da naročnik za izbor izvajalca storitev inženirja obveznega števila ur angažiranja izvajalcev ni definiral, kar v dodatnih pojasnilih priznava tudi sam naročnik. Iz 2. točke Dodatka A, B in C razpisne dokumentacije izhaja, da mora odgovorni nadzornik svoje ugotovitve vsakodnevno vpisovati v gradbeni dnevnik, kar sicer časovno napotuje na opredelitev števila ur, vendar pa naročnik v nadaljevanju časovni okvir trajanja gradnje ni natančneje opredelil. Iz terminskega plana je razviden zgolj 20 mesečni časovni okvir gradnje, skupaj s projektiranjem in upravnim dovoljenjem, nikjer pa ni razvidno dejstvo, da naj bi gradnja natančno trajala 14,5 mesecev. Enako gre ugotoviti tudi glede naročnikove zahteva po dve urni prisotnosti odgovornega nadzornika na gradbišču, kakor to izhaja iz naročnikove obrazložitve odločitve o izbiri. Slednja prav tako iz razpisne dokumentacije ni razvidna, navedeno pa v dodatnih pojasnilih priznava tudi naročnik. Državna revizijska komisija se na podlagi navedenega v nadaljevanju ni več spuščala v presojo, ali je vlagatelj v svoji ponudbi predvidel zadostno število ur za izvedbo naročila ali ne. Ob ugotovljenih pomanjkljivostih razpisne dokumentacije gre ugotoviti, da je naročnik ponudnikom pri pripravi ponudbe prosto prepustil, kolikšno število ur bodo namenili izvedbi predmetnega naročila, kar je posledično vplivalo tudi na končno ponudbeno ceno, ki je bila v obravnavanem primeru tudi določena kot edino merilo. Slednje odkazuje na dejstvo, da je naročnik ravnal v nasprotju z dolžnostjo zagotavljanja, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov, ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila. Naročnik mora namreč z razpisno dokumentacijo zagotoviti medsebojno primerljivost ponudb, na podlagi katere, ob postavljenem merilu, opravi izbiro najugodnejšega ponudnika. Zato mora biti razpisna dokumentacija takšna, da se zagotovijo minimalne zahteve za izvedbo naročila, ki jih naročnik zasleduje in jih ne more postaviti šele naknadno v postopku izbire najugodnejšega ponudnika, kakor je to v obravnavanem primeru storil naročnik. Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik ravnal v nasprotju z zahtevo, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov, ni razlikovanja (9. člen ZJN-2), ter da mora biti ponudnik mora izbran na pregleden način in po predpisanem postopku (8. člen ZJN-2), s čimer je naročnikovo odločitev o izbiri mogoče objektivno preveriti. Državna revizijska komisija je v obravnavanem primeru odločila tako, kakor izhaja iz izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval tudi povračilo stroškov, ki so mu nastali z revizijo, in sicer za plačilo takse, sestavo revizijskega zahtevka 1.440,00 EUR, sestava nadaljevanja revizijskega zahtevka 1.440,00 EUR, materialnih stroški 35,00 EUR vse povečano za 20 % DDV. Ker je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, mora naročnik vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo.

Državna revizijska komisija je vlagatelju kot potrebne priznala stroške za takso v višini 5.000,00 EUR. Povračilo preostalih stroškov je zavrnila, kajti vlagatelj je v revizijskem postopku nastopal sam, brez pooblaščenca. Na podlagi 1. odstavka 17. člena Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/07, z nadaljnjimi spremembami) pa je le odvetnik tisti, ki je upravičen do plačila za svoje delo in do povračila stroškov z zvezi z opravljenim delom po odvetniški tarifi. Prav tako Državna revizijska komisija ni priznala materialnih stroškov, ker jih vlagatelj niti po višini, niti po vsebini ni obrazložil, ne izkazal (peti odstavek 22. člena ZRPJN). Državna revizijska komisija je višjo stroškovno zahtevo vlagatelja zavrnila, saj je ocenila, da stroški nad priznano višino niso bili potrebni, oziroma zanje ni najti pravne podlage v veljavnih predpisih.

Na podlagi navedenega je naročnik vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 5.000,00 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (5. odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 2.8.2010





Predsednica senata:
mag. Maja Bilbija
Članica Državne revizijske komisije

















Vročiti:
- Hidroinženiring d.o.o., Slovenčeva 95, Ljubljana,
- Občina Hrastnik, Pot Vitka Pavliča 5, Hrastnik,
- NAVOR, projektiranje, storitve in raziskave d.o.o., Ulica XIV. divizije 12, Celje,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne, službe in koncesije, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana.