018-087/2010 Republika Slovenija, Ministrstvo za zdravje

Številka: 018-87/2010-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja - ZRPJN (Uradni list RS, št. 78/99 in nasl.) v senatu predsednice Miriam Ravnikar šurk ter članic mag. Maje Bilbija in Sonje Drozdek šinko, ob sodelovanju višje svetovalke Zlate Jerman, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Vzpostavitev in vzdrževanje informacijske podpore za zbiranje podatkov iz lokalnih čakalnih seznamov in spremljanje čakalnih dob na nacionalnem nivoju", začetega na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja HERMES SOFTLAB, d.o.o., Litijska cesta 51, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika REPUBLIKA SLOVENIJA, MINISTRSTVO ZA ZDRAVJE, štefanova 5, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 19. 5. 2010

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo vlagatelja, z dne 29. 3. 2010, se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

3. Vlagatelj mora vplačati v roku 15 dni na račun št. 01100-1000358802 pri ministrstvu, pristojnem za finance, še znesek v višini 5.000,00 EUR, kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo.

Obrazložitev

Naročnik je dne 12. 2. 2010, pod št. 4300-4/2010-2, izdal Sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila "Vzpostavitev in vzdrževanje informacijske podpore za zbiranje podatkov iz lokalnih čakalnih seznamov in spremljanje čakalnih dob na nacionalnem nivoju". Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je naročnik objavil na portalu javnih naročil dne 16. 2. 2010, pod št. objave JN1164/2010 in v Uradnem listu EU dne 18. 2. 2010, pod št. objave 2010/S 34-049400.
Vlagatelj je še pred potekom roka, določenega za predložitev ponudb, z vlogo, z dne 29. 3. 2010, vložil zahtevek za revizijo, s katerim je predlagal razveljavitev postopka oddaje predmetnega javnega naročila.

Vlagatelj je kot kršitev naročnika zatrjeval, da je naročnik zadnjih 61 od skupno 71 odgovorov na vprašanja objavil na portalu javnih naročil dne 23. 3. 2010, v času med 11.10 in 15.27 uro, kar je manj kot šest polnih dni do roka za predložitev ponudb dne 29. 3. 2010 do 9.00 ure. Poleg tega naročnik na nekatera vlagateljeva vprašanja sploh ni odgovoril, na določena vprašanja pa je odgovoril površno, pavšalno ali nepopolno. Tako je naročnik na vprašanje št. 29, na štiri točke a, b, c in d odgovoril samo na prvi del (pod a), na vprašanje št. 41 naročnik ni podal odgovora, čeprav so odgovori na to vprašanje bistvenega značaja, ker se naročnik sklicuje na zagotovljene, uigrane in usposobljene kadrovske kapacitete pri gostitelju, v odgovoru pa govori samo o infrastrukturi in ne o kadrih. Vlagatelj je zato mnenja, da je naročnik s tem, ko ni podal odgovorov, tiho pritrdil, da nima ustreznih argumentov za sklicevanje na bodoče kompetence bodočega osebja, lastnega ali pogodbenega. Na vprašanje št. 54 je naročnik v odgovoru ponovil svojo nedopustno namero, da bodoče rešitve v sklopu eZdravje gradi na vnaprej izbrani tehnološki platformi. Na vprašanje št. 56 se naročnik obnaša, kot da vprašanje ni jasno in namenoma daje neustrezen odgovor. Na vprašanje št. 62 je naročnik odgovoril s ponovitvijo zahteve in ni odgovoril.

Vlagatelj je dalje izpodbijal predmet in pogoje za obravnavano javno naročilo. Zatrjeval je, da je naročnik dne 7. 8. 2009 pričel postopek oddaje javnega naročila s predmetom Informacijska podpora za zbiranje podatkov iz lokalnih čakalnih seznamov in spremljanje čakalnih dob na nacionalnem nivoju, katerega pa je nato po prejemu treh ponudb prekinil. Naročnik je po mnenju vlagatelja pri novem javnem naročilu, ki je predmet obravnavanega spora, uporabil ponudbe s prvega neuspelega razpisa kot osnovo za izračun vrednosti javnega naročila in referenc. Bistvene razlike med javnima naročiloma so v splošnih pogojih in merilih, manj pa v opredelitvi predmeta javnega naročila. Med odpiranjem ponudb v prvem javnem naročilu in objavo drugega javnega naročila je preteklo pet mesecev, kar je tri mesece več, kot je bilo predvideno obdobje za implementacijo predmetne rešitve po prvem javnem naročilu in za dva meseca več od zahtevanega obdobja za implementacijo rešitve po obravnavanem javnem naročilu. Ti podatki so pomembni, ker je prav časovna stiska eden od bistvenih elementov, na katerega se sklicuje naročnik v odgovorih na vprašanja, v zvezi s postavljenimi pogoji, ki naj bi po naročnikovem tolmačenju zagotavljali, da bo izbran ponudnik, ki bo v stanju rešiti časovno stisko. Zaradi tega imajo ponudniki v primerjavi s časom, potrebnim za pripravo razpisa, na voljo nesorazmerno kratek čas za izvedbo projekta. Časovna omejitev sama po sebi ni problematična, vendar jo naročnik izkorišča tudi za omejitev ponudnika glede na velikost, število referenc in ustrezno tehnologijo. Naročnik je navedel kombinacijo pogojev, katerih ne more izpolniti veliko ponudnikov. Že omejen nabor ponudb iz prvega neuspešno končanega razpisa, kjer je naročnik prejel le tri ponudbe, kaže na zelo zahtevne pogoje. Z dodatnimi omejitvami pa je naročnik še dodatno omejil nabor potencialnih ponudnikov na obstoječe izvajalce v zdravstvu v Sloveniji in s tem po nepotrebnem omejil konkurenco. Naročnik je kršil načelo enakovredne obravnave ponudnikov in je omejil konkurenco na tisto, ki naj bi bila dovolj velika, z nesorazmerno veliko izkušnjami in v stanju v časovno kratkem obdobju (90 dni) implementirati rešitev na točno določeni tehnologiji. Naročnik naroča informacijski sistem in zapoveduje izbrano tehnologijo po vzoru obstoječe sedem let stare aplikativne rešitve. V nasprotju s tem je vlagatelj mnenja, da če bi bili pogoji drugače napisani, bi lahko ponudil in izvedel drugačno rešitev, enake kvalitete in z ustreznimi referencami. Tako je postopek oddaje predmetnega javnega naročila v prvi vrsti nezakonit, ker s postavljenimi pogoji neutemeljeno in javno določa izključno tehnologijo ene konkretne blagovne znamke, in sicer proizvajalca Oracle. Posledično izloča vse ostale produkte in ostale proizvajalce ter nabor dobaviteljev omejuje na implementatorje Oracle rešitev. Ker je predpisana tehnologija Oracle baza in Oracle srednji nivo programske opreme, je ta zahteva neupravičeno diskriminatorna. Naročnik s tem ravna nezakonito in negospodarno. Vlagatelj bi sicer, zaradi svoje velikosti, kompetentnosti kadrovskega tima, s katerim razpolaga, z obsegom referenc s področja javne uprave in nasploh izgradnje velikih informacijskih rešitev in z avtorstvom najsodobnejših rešitev v zdravstvu, lahko izpolnil kriterije in oddal za naročnika sprejemljivo ponudbo, vendar je naročnik s postavitvijo neutemeljene kombinacije pogojev (reference, tehnologija, čas izvedbe, obvezna implementacija tudi obstoječega načina pošiljanja podatkov) postavil vlagatelja v neenak diskriminatoren položaj v primerjavi z nekaterimi drugimi izvajalci. Vlagatelj ne more sprejeti takšnega nezakonitega ravnanja naročnika, ker je prisiljen ponuditi nekaj, kar je daleč od optimalnega tako za njega kot za naročnika. Zato vlagatelj želi s tem zahtevkom opozoriti naročnika in Ministrstvo za finance na nesmotrno in negospodarno ravnanje z javnimi sredstvi. Vlagatelj bi bil v stanju v nediskriminatornih okoliščinah za državo in družbo zagotoviti veliko ugodnejšo rešitev v enakem času, ker z rešitvijo na drugi tehnologiji že razpolaga. Vlagatelj ne zahteva od naročnika, da spremeni tehnične pogoje v smeri rešitve, s katero on razpolaga, ampak zahteva, da umakne diskriminatorne pogoje in omogoči konkurenci prijavo s standardnimi, varnimi, zanesljivimi, preizkušenimi in cenovno ugodnejšimi rešitvami. Vlagatelj zahteva, da naročnik omogoči tako njemu, kot tudi ponudnikom s sedaj dovoljeno in sprejemljivo tehnologijo, da zagotovi po vseh merilih najugodnejšo rešitev NAČAS. Vlagatelj izpostavlja, da je povsem vseeno, če lahko ponudbo odda več ponudnikov, kolikor morajo vsi ponuditi isto tehnologijo enega proizvajalca. Tudi pravila evropskega prava zahtevajo, da morajo tehnične specifikacije omogočati enakopraven dostop vsem ponudnikom in ne smejo ustvarjati ovir za odpiranje javnih naročil konkurenci, tehnične specifikacije pa se, če tega ne upravičuje predmet naročila, ne smejo sklicevati na posamezno znamko ali vir ali na posebni postopek ali na blagovne znamke, patente, tipe ali poreklo ali proizvodnjo, če bi se s takim navajanjem dajala prednost nekaterim podjetjem ali nekaterim proizvodom ali bi bili s tem izločeni. Na ravni ZJN-2 predstavlja naročnikovo ravnanje kršitev 37. člena ZJN-2. Poleg navedenega so naročnikove tehnične specifikacije tudi v izrazitem pojmovnem nasprotju z vsebino celotne določbe 37. člena ZJN-2, po kateri mora biti oblikovanje tehničnih specifikacij takšno, da poleg tega, da ne sme nedopustno omejevati konkurence, sledi oziroma utemeljuje funkcionalne zahteve naročnika. Tudi Sodišče EU je celo pri javnih naročilih izpod vrednostnega praga uporabe direktiv opozorilo na nedopustnost ravnanja, kot izhaja iz naročnikove razpisne dokumentacije (v zadevi C- 59/00). Četudi bi bilo ugotovljeno, da lahko hipotetično predmet naročila ponudi več proizvajalcev, gre zapisana izvajanja v celoti smiselno interpretirati z vidika načela enakopravnosti in nedopustnih omejitev konkurence. Vezano na enako predmetno diskriminacijo naročnik tudi ne dovoli ponudniku, da bi v svoji rešitvi ponudil drugačno platformo, kar izhaja iz odgovora na vprašanje št. 56, ker bi na primer vlagatelj kot ponudnik lahko ponudil tudi licenčno opremo in bi usposobil kadre naročnika za skrbništvo takšne rešitve. V nasprotju s tem pa naročnik na vprašanje, ali so vsi kadri, ki bodo skrbeli za sistem, že na voljo, ni odgovoril oziroma je precej površno odgovoril, da bo podporni center vzpostavljen, s čimer je sam sebe negiral s sklicevanjem na uigran tim administratorjev pri gostitelju (odgovor na vprašanje št. 41). Več kot očitno je, da naročnik ne ravna gospodarno, saj bo kupil in plačal sistem v določeni tehnologiji, brez da bi dovolil predložitev drugačne ponudbe.

Vlagatelj je dalje v zvezi s časovno omejitvijo izvedbe na 90 dni zatrjeval, da je rešitev mogoče izvesti samo pod pogoji, če je ta rešitev že vsaj delno ali v celoti narejena. Ker se zahteva izvedba rešitve v točno določeni tehnologiji, so potencialni ponudniki, ki imajo napol ali v celoti narejeno rešitev v drugih tehnologijah, v podrejenem položaju. Naročnik v odgovoru na vprašanje št. 22, v zvezi z integracijo IS v ogrodje zVEM in v povezavi z eNaročanjem navaja, da je možno, da se bodo pogoji in zahteve glede konkretnih projektov v času izvedbe spremenili, vendar je naročnikova ocena, da ne bistveno, predvsem z vidika skupnih stroškov investicije ne. Naročnik predvideva, da bo s končnimi in celovitimi specifikacijami za vzpostavitev povezave in integracije razpolagal v fazi priprave analize in pripravi končne specifikacije, ki jo bo pripravil izvajalec v sodelovanju z naročnikom. Več kot evidentno je, da je NAČAS neizvedljiv v zastavljenem časovnem okvirju, ker naročnik zahteva medsebojno integracijo NAČAS v ogrodje zVEM, za katerega ni navedena niti specifikacija, kaj šele da bi bilo objavljeno javno naročilo ali da bi le-ta že bil na razpolago, kar je predpogoj za delovanje sistema NAČAS.

Vlagatelj je dalje nasprotoval pogoju glede števila in velikosti referenc, glede katerega je naročnik v odgovoru št. 15 podal utemeljitve. Vlagatelj se glede na naročnikov odgovor sprašuje, zakaj je naročnik postavil tako kratek rok izvedbe, zakaj ne najame svetovalca, zakaj poleg cene kot merilo ni postavil še izkušnje ponudnika, zakaj je število referenc omejil na pet, ko očitno dodatno število referenc dodatno poveča verjetnost rutine, zakaj zahteva pet referenc, ko sam pravi, da je že pri štirih verjetnost že skoraj povsem gotova, ali se pri razpisih, kjer je zahtevano manjše število referenc, naročniki avtomatično odločajo za hazard, zakaj je ponudnik, ki ima bogate izkušnje z zalednimi sistemi v zdravstvu, bolj primeren od tistega, ki ima bogate izkušnje v e-poslovanju, internetnih tehnologijah in aplikacijah z množico uporabnikov, ko gre pri projektu za kombinacijo enega in drugega in predvsem, zakaj so te izkušnje sprejemljive samo v kombinaciji z izbrano tehnologijo in zakaj naročnik govori o primernosti ponudnika in ne o najbolj primerni ponudbi. Vendar pa glede na čas objave odgovora dne 23. 3. 2010 ob 11.21 uri potencialnemu ponudniku ni preostalo nič več časa za dodatne zahteve za pojasnila in mu je ostalo manj kot šest dni do roka za predložitev ponudbe. Projekt NAČAS se dotika zdravstvene problematike v zelo omejen segmentu, prinaša pa v zdravstveni sistem komponento e-poslovanja, ki je za zdravstvene sisteme popolna novost. Zato je vlagatelj mnenja, da naročnik neupravičeno poudarja en pomemben aspekt problema na račun drugih, prav tako pomembnih aspektov.

Vlagatelj je dalje zatrjeval, da je naročnik v razpisni dokumentaciji opredelil tehnološke zahteve in s tem marsikateremu potencialnemu ponudniku postavil nepremostljive omejitve. Tehnološke omejitve so osnovane na izbiri naročnika, da bo rešitev gostovala na obstoječi IKT infrastrukturi MJU, kjer so zagotovljeni usposobljeni ljudje za sistemsko in aplikativno administracijo. Za aplikacijski nivo sistema je predvideno javansko strežniško izvajalno okolje z intranetnim in internetnim aplikacijskim strežnikom Oracle, za bazni del pa Oracle podatkovna zbirka. Vlagatelj je mnenja, da morajo za takšno pogojevanje tehnologije obstajati tehtni razlogi, ki upravičujejo vnaprejšnjo diskriminacijo ponudnikov in omejevanje konkurence. Predmet javnega naročila je postavitev in vzdrževanje informacijskega sistema za vodenje nacionalne čakalne liste. Slednji projekt je v nacionalnem projektu eZdravje opredeljen kot le eden izmed množice dobro opredeljenih in ovrednotenih sistemov. V javno dostopni študiji izvedljivosti projekta eZdravje je opredeljena vpetost tega projekta v celoto rešitev, ki bodo rezultati projekta eZdravje. Tako je po mnenju vlagatelja evidentno, da je tehnična rešitev kot rezultat tega javnega naročila le del celovite rešitve projekta eZdravje. V istem dokumentu je opredeljena soodvisnost te rešitve in bodočega sistema zVEM, ki je eden izmed ključnih delov projekta eZdravje. V odgovoru na 33. vprašanje je naročnik pojasnil, da bo izvajalcu omogočeno, da kot rezultat izvedbe projekta pripravi določene nacionalne normativne dokumente; kolikor bi se med izvajanjem projekta pripravil kakšen del rešitve, ki bi ga bilo mogoče uporabiti drugje ali ki bi lahko postal standarden za eZdravje ali zdravstveno informatiko, ali da izvajalec pripravi in poda tehnične in druge podrobnosti, jih OZIS ali vodstvo eZdravja obravnava in se odloči, ali in pod kakšnimi pogoji to postane neko standardno vodilo, navodilo, obvezni ponovno uporabni del ipd. V zvezi s slednjim vlagatelj zatrjuje, da to jasno izpričuje naročnikovo pričakovanje, da bodo v tej rešitvi nastali tudi tehnični elementi, ki bodo potem lahko predpisani kot obvezni elementi uporabe v vseh bodočih rešitvah v sklopu projekta eZdravje. Tako bo naročnik s tem, ko eksplicitno zahteva določeno tehnologijo za projekt, preko nastalih tehnoloških elementov v prihodnosti krojil tehnološki okvir izvedbe vseh rešitev v projektu eZdravje. Argumenti, s katerimi se upravičuje to javno naročilo, bodo uporabljeni kot argumenti za tehnološko platformo celotnega projekta eZdravje. Tudi če bi bila upravičena zahteva po tehnoloških omejitvah za konkretni informacijski sistem, pa je slednja neupravičena iz razlogov vpetosti sistema v okolje eZdravje, ker s tem definira dokončno tehnološko platformo projekta eZdravje. Da je vnaprejšnja izbira tehnološke platforme nesmotrna, je mogoče ugotoviti tudi na osnovi odgovorov naročnika, kjer navaja druge države EU, za katere je v javnosti znano, da so njihove rešitve narejene na drugačnih, v tem javnem naročilu nesprejemljivih, tehnologijah. Naročnik se sklicuje na določene argumente, s katerimi utemeljuje izbiro tehnološkega okolja. Naročnik se sklicuje na okolje, ki bo zamenjano in v tem okviru zahteva, naj bo rešitev nameščena v okolje, v katerem teče obstoječa aplikacija e-SPP. Ta obstoječa aplikacija je sicer narejena leta 2003, naročnik pa se sklicuje na trenutno tehnološko okolje Oracle IAS in hkrati v odgovoru na vprašanje št. 51 navaja, da planira migracijo na novo. Na vprašanje št. 41 o kadrovskem in tehničnem trenutnem stanju in pripravljenosti podpore sistemu NAČAS je naročnik odgovoril le delno, in sicer da bo zagotovil ustrezno infrastrukturo za podporne storitve. Naročnik torej bodoče podpore ne more uporabiti kot tehnološki pogoj, ker ne gre za nekaj, s čimer naročnik že razpolaga. Ker podpora s strani gostitelja ni zagotovljena, se postavlja vprašanje, zakaj bi gostitelj imel na zalogo določene profile kadrov za bodoče projekte, ki so šele v fazi pridobitve izvajalca. Če mora naročnik za podporo šele pridobiti kadre in zagotoviti ustrezno infrastrukturo, je nedopustno, da se nanjo sklicuje kot na osnovo za sprejemljivost točno določene tehnologije. Nedopustno je, da naročnik predpisuje trenutno okolje, čeprav je predvidena njegova skorajšnja zamenjava. Naročnik je dalje v odgovoru na vprašanje št. 51 navedel, da sistem e-SPP v tem trenutku teče na strežniku Oracle IAS ter na podatkovni zbirki Oracle, v viziji pa je selitev aplikacijskega dela na strežnik Oracle Weblogic, kot naslednika strežnika Oracle IAS. Naročnik želi izkoristiti strojno in licenčno opremo, povezave in ekipo MJU ter na osnovi tega s tehnološko zasnovo sistema NAČAS omejuje konkurenco. Čeprav se zdi namen naročnika hvalevreden, pa vlagatelju ni znana nobena analiza, ki bi potrjevala njegovo ekonomsko upravičenost. Prav lahko bi se zgodilo, da bi drug ponudnik, ki ima prav tako strojno in programsko opremo ter utečeno ekipo, lahko gostovanje rešitve ponudil ceneje kot MJU. Naročnik bi torej bolje služil javnemu interesu, če bi v javni razpis vključil tudi gostovanje z možnostjo, da ga ponudniki za določeno ceno in pod določenimi pogoji najamejo pri MJU. Tako ne bi samo preizkusil ceno gostovanja, pač pa bi odprl vrata tudi drugim ponudnikom na drugih tehnologijah (Microsoft ipd.), s tem pa inovacijam in povezanimi prihranki. Vlagatelj opozarja, da čez palec ni mogoče oceniti, ali je naročnikova odločitev za gostovanje pri MJU ekonomsko upravičena. Lahko pa se primerja s podjetjem, ki bi se odločilo poenotiti vozni park, ker bi želelo izkoristiti obstoječi servis in izkušeno ekipo mehanikov. Če se podjetje poenoti na drag model, bo cena višja, kot če bi vzdrževali dve znamki vozil. Odločitev za tehnologijo je po mnenju vlagatelja popolnoma nepovezana s cilji projekta in njegove izvedbe in temelji zgolj na nepreverjeni ideji, da bo gostovanje na MJU najcenejše in najkvalitetnejše. Zahteva naročnika, da omogoči enak način zbiranja podatkov s terena kot je to v sistemu e-SPP, je po prepričanju vlagatelja skregana z osnovnim konceptom zVEM in eZIS, ker je obstoječi način zbiranja podatkov zastarel. Naročnik je pri tem javnem naročilu pozabil na pojme, kot so interoperabilnost, ki je premisa delovanja sistemov v sedanjem času.

Vlagatelj je v zvezi s prilogami 1a in 1b k razpisni dokumentaciji navajal, da se nanašata na rešitev NALEP, ki ni predmet tega razpisa. Sama implementacija integracije je predmet dopolnilnega vzdrževanja. Pomeni, da bo sama rešitev, ko bo dana v uporabo in bo delovala v produkciji, delovala neodvisno od same aplikacije NALEP. Sklicevanje na NALEP nima nobene zveze ali potrebe, ker so sodobne na standardih temelječe integracije, urejene po odprtih standardih, možne s poljubnimi aplikativnimi rešitvami. Zato je omenjanje NALEP v tem razpisu lahko samo informativno in ne more pogojevati rešitve. Glede priloge 2, Izseka iz dokumentacije e-SPP je vlagatelj navajal, da je do izgradnje e-naročanja planirano le enkrat mesečno poročanje in ažuriranje čakalnih seznamov, kar je s stališča dodane vrednosti glede na sedanji način enomesečnega poročanja vprašljivo. Sklicevanje na e-SPP pa je brezpredmetno, ker razen istega skrbnika nima medsebojno nobene odvisnosti. Na shemi 3 Idejni koncept arhitekture osrednjega dela je naročnik eksplicitno navedel, da bo prezentacijski nivo za državljane zagotovljen v obliki storitev portala zVEM. Ker pa portala zVEM še ni, je po mnenju vlagatelja očitno, da rešitev NAČAS ne bo mogla zaživeti pred postavitvijo rešitve, ki bo nastala z novim javnim naročilom za zVEM, kar kaže na nepotrebno drobljenje javnega naročila na posamezne medsebojno povezane in nesamostojne enote in s tem drobljenje javnega naročila samo zaradi omejevanja konkurence. Ponudbo bodo oddali ponudniki, ki bodo obljubili, da bodo zagotovili rešitev, a dejansko je ne bodo, ker naročnik ni pripravil okolja za dejansko uvedbo v tem javnem naročilu nastale rešitve. Sistem, ki mora produkcijsko zaživeti v manj kot 100 dneh, nima s strani naročnika zagotovljenih predpogojev. Osrednji del sistema ni dokončno definiran. Naročnik je naštel le, katere module predvideva, pri opredelitvi vsakega modula pa je mogoče ugotoviti vrsto nejasnosti, nedorečenosti ali nepravilnosti. Naročnik ni poskrbel za jasno definicijo rešitve, ki jo želi imeti in posledično ne za meje sistema, kar vse skupaj kaže na nedorečenost predmeta javnega naročila in nezmožnost realizacije v zastavljenih časovnih okvirjih. Modul za izmenjavo podatkov z izvajalci zdravstvenih storitev navaja nekatere storitve, ki v nadaljevanju niso razdelane ali sploh ni navedeno, na kakšen način bodo procesno izvajane. Sama korespondenca s posameznimi pacienti ni nikjer zahtevana ali opredeljena. Modul za upravljanje s sistemom predvideva upravljanje z varnostnimi shemami, ki niso opredeljene. Modul za objavo podatkov o čakalnih dobah na svetovnem spletu je modul, ki je sestavni del bodočega zVEM in je s tem opredeljen bodoči zVEM. Naročnik zahteva, da bo ta modul podprl večjezičnost, kar ne bo mogoče preveriti v vklopu izvedbe tega javnega naročila, ampak v sklopu izvedbe javnega naročila za zVEM. Očitno je, da je naročnik razbil eno rešitev na več manjših sklopov in več manjših javnih naročil. Za prvega izmed teh se sklicuje na neko tehnološko podobno, a nepovezano obstoječo aplikacijo pri istem skrbniku. Naročnik navaja, da se celoten sistem izdeluje kot samostojen sistem v skrbništvu IVZ RS, ki pa bo v sklopu dopolnilnega vzdrževanja integriran v širše portalno ogrodje zVEM in povezan z rešitvijo e-naročanje na zdravstvene storitve, a hkrati postavlja tehnološke zahteve za ta sistem, v katerega se integrira in ne s katerim se povezuje, kar pomeni, da je ta novi samostojni sistem sestavni del zVEM in da naročnik s tem javnim naročilom naroča en del sistema zVEM, kar posledično pomeni, da naročnik naroča sistem zVEM. V povezavi z navedbo naročnika v točki 32 razpisne dokumentacije na strani 23, da si naročnik pridržuje pravico, da naročilo za morebitna dodatna dela odda izvajalcu osnovnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave pod pogoji iz ZJN-2, vlagatelj sklepa, da bo lahko naročnik brez večjih omejitev vse ostale projekte, povezane z izgradnjo zVEM in eZIS oddal neposredno izbranemu izvajalcu. Naročnik na strani 108 v sklopu naštevanja še drugih rezultatov projekta navaja, da bo, v projektu nastalo, področno podatkovno skladišče v prihodnosti postalo celovito podatkovno skladišče upravljavca. Naročnik sicer brez utemeljitve navaja potrebo po dvojnem načinu implementacije pošiljanja podatkov znotraj rešitve, zahteva novega in še takšnega kot je v e-SPP, s čimer se bo izbrani izvajalec seznanil šele po podpisu pogodbe, s tem pa naročnik ravna diskriminatorno, tudi s stališča dostopnosti do informacij o obstoječi rešitvi e-SPP in dobavitelja te obstoječe rešitve e-SPP postavlja v preferiran položaj. Vlagatelj je na spletni strani enega izmed ponudnikov zdravstvenih storitev zasledil, da zbiranje podatkov po sistemu SPP potrebuje sodobno, varno in zanesljivo tehnično podporo, ki je zagotovljena skozi projekt e-SPP oziroma projekt uvajanja informacijsko-tehnološke infrastrukture za varno in nadzorovano pošiljanje in obdelavo podatkov, ki se zbirajo v okviru sistema SPP. Sistem e-SPP omogoča zbiranje podatkov SPP bolnišnic na nacionalni ravni. Podatke iz vseh 24 bolnišnic, ki sodelujejo pri projektu, je s programsko rešitvijo e-SPP mogoče analizirati na nacionalni ravni. Spletna aplikacija e-SPP naj bi pomembno pripomogla k temu, da bodo predvideni rezultati uvedbe sistema SPP dejansko doseženi. Naročnik prenove spletne aplikacije e-SPP je Ministrstvo za zdravje skupaj z Inštitutom za varovanje zdravja RS. Iz slednjega po prepričanju vlagatelja izhaja, da se na področju eUprava preizkušena metoda zdaj prenaša na področje eZdravja. Vlagatelj kot ponudnik informacijskih rešitev s področja zdravstva spremlja vsa objavljena javna naročila in ima v evidenci vse informacije o javnih naročilih naročnika. Ker informacij o tem naročilu nima, sklepa, da je e-SPP oddal naročnik kot javno naročilo male vrednosti in v času, ko še niso bile obvezne objave za mala naročila. S predpisovanjem tehnologije, uporabljene v e-SPP, naročnik postavlja druge ponudnike v dodatno neenakopraven položaj, ker zahteva rešitev, katero je mogoče zagotoviti na več različnih načinov. S kršitvijo tega načela se postavlja vprašanje optimalnosti porabe javnih sredstev, ker vsi ponudniki nimajo enake možnosti nastopa in posledično nimajo možnosti ponuditi cenovno bolj ugodno rešitev.

Naročnik je s sklepom, izdanim dne 16. 4. 2010, pod št. 4300-4/2010-21, zahtevku za revizijo vlagatelja delno ugodil, in sicer v delu, ki se nanaša na prepozno objavljene odgovore, tako da bo naročnik podaljšal rok za oddajo ponudbe na način, da bo ponudnikom omogočen poln 6-dnevni rok med objavo zadnjega dodatnega pojasnila ter oddajo ponudb. V preostalem delu je naročnik zahtevek za revizijo vlagatelja zavrnil.

Naročnik je zavrnil očitke vlagatelja, da na nekatera vprašanja ni odgovoril, oziroma da je odgovoril nepopolno. Naročnik je skupaj prejel 71 vprašanj ter podal dodatna pojasnila na vseh 71 vprašanj. Glede zatrjevanja vlagatelja, da naročnik na vprašanja št. 29, 41, 54, 56 in 62 ni odgovoril v celoti, pa je naročnik ugotovil, da je v celoti podal pojasnila k navedenim vprašanjem. Sicer pa naročnik ne more odgovarjati za rezervirana pričakovanja ponudnikov glede na vprašanje, ki ga ti niso jasno izrazili.

Glede navedb vlagatelja, da naj bi naročnik v razpisni dokumentaciji navedel kombinacijo pogojev, ki jih ne more izpolniti veliko ponudnikov ter da s tem po nepotrebnem omejuje konkurenco in krši načelo enakopravne obravnave ponudnikov, pri čemer pa ne navaja, da sam katerega izmed pogojev ne izpolnjuje, naročnik navaja, da vlagatelj ni varuh javnega interesa v smislu nekaterih drugih državnih organov, ki so sicer aktivno legitimirani za vložitev zahtevka za revizijo. Ker vlagatelj celo zatrjuje, da izpolnjuje vse pogoje, naročnik ne vidi, za kakšno kršitev naj bi šlo, niti domnevne kršitve niso konkretizirane.

Glede navedbe vlagatelja, da naj bi naročnik z navedbo tehnologije platforme Oracle preferiral določene izvajalce, kar je negospodarno in onemogoča velikemu številu potencialnih ponudnikov, da bi oddali ponudbo, pri čemer vlagatelj navaja, da sicer izpolnjuje pogoje, vendar pa naj bi bil postavljen v neenakopraven položaj s kombinacijo pogojev, naročnik ugotavlja, da ne gre za kršitev. Veljavna zakonodaja namreč omogoča navajanje blagovnih znamk, če to opravičuje predmet naročila. Rešitev bo tekla v okolju, ki ga je državna uprava, v okviru MJU, vzpostavila za potrebe izvajanja primarnih nalog, zato je naročnik s tehnologijami omejen v obsegu, kot mu podporo zagotavlja MJU, ter objektivno gledano ne more dovoliti uporabe tehnologij, ki v obstoječem okolju gostovanja niso predvidene ali podprte. Vlagatelj pa se je tudi v tem primeru postavil na stališče, po katerem mu sicer ne more nastati škoda, da pa ta lahko nastane državnemu proračunu, saj bi bilo mogoče rešitev v primeru variantne ponudbe izvesti bolj optimalno. Vlagatelj ne zatrjuje, da rešitve v opisani tehnologiji ne bi mogel izvesti, pri tem je na nekaterih spletnih straneh mogoče celo zaslediti, da tudi sam ponuja rešitve na enaki platformi, kot je zahtevana in da je partner za navedeno tehnologijo. Vrednostna sodba, da bi lahko bila izvedba na drugi tehnologijah bolj optimalna, je nepomembna, saj druge tehnologije s strani MJU niso podprte, naročnik pa ni dolžan zagotavljati okolja za katerokoli tehnologijo, ki obstaja na trgu, saj bi to bilo nemogoče in negospodarno. Vlada RS je sprejela Strategijo razvoja elektronskega poslovanja ter izmenjave podatkov iz uradnih evidenc, pri čemer je postavila tudi temelje razvoja informatizacije znotraj državne uprave, tako da je naročnik vezan na infrastrukturo, ki jo postavlja državna uprava. Predmet tega naročila ni izbira točno določene tehnologije, temveč storitev razvoja informacijskega sistema, ki ga naročnik lahko umesti v obstoječe okolje. Navedena tehnologija ne izključuje nobenega ponudnika, saj gre za odprte standarde, za potrebe razvoja je baza Oracle prosto dosegljiva, prav tako ponudnik pri vzpostavitvi svojega razvojnega okolja ni vezan na specifični operacijski sistem ali specifično arhitekturo strojne opreme. Gre za razvojni projekt z vsemi tipičnimi fazami, med katerimi programiranje, kot edina faza, ki je vezana na tehnologijo, predstavlja le manjši del celotnega razpisa.

V zvezi s časovnim rokom izvedbe 90 dni je naročnik pojasnil, da vlagatelj špekulira, da okolje zVEM v navedenem roku ne bo vzpostavljeno, za kar pa ne navede nobenih dokazov. Hkrati tudi ni mogoče trditi, da bi mu lahko zaradi navedenega nastala škoda, tudi ob predpostavki, da okolje zVEM ne bo vzpostavljeno v zahtevanem roku, saj je vzpostavitev navedenega okolja ena od predpostavk, ki jih mora izpolniti naročnik, da bo izvajalec lahko izvedel storitve po pogodbi. Zamuda na strani naročnika skladno z obligacijskimi načeli ne more iti v škodo izvajalca, oziroma le-ta zaradi zamude naročnika ne more priti v zamudo. Vlagatelj pa tudi sicer ne zatrjuje, da ob predpostavki izpolnjenih pogojev na strani naročnika ne bi mogel izvesti posla v zahtevanem roku. Na dejstvo, da imajo različni ponudniki na trgu z rešitvami ali deli rešitev, izdelanih na različnih platformah, dejansko prednost, pa naročnik ne more vplivati, vendar to ni diskriminatorno. Po vlagateljevi analogiji bi bili vsi ponudniki enakopravni samo, če bi naročnik izbral tehnologijo, ki je ni uporabil še nihče izmed ponudnikov, kar pa je nesmiselno. Ponudnik pa je očitno napačno razumel vsebino razpisne dokumentacije ter dodatnih pojasnil, vezanih na integracijo z zVEM. Integracija zVEM je predmet dopolnilnega vzdrževanja in se izvede šest mesecev po uvedbi ogrodja zVEM, iz česar izhaja, da je uvedba vezana na vnaprejšnjo postavitev ogrodja zVEM in za tem se predvideva šest mesecev za izdelavo povezave, kar nima zveze z 90-dnevnim rokom.

Naročnik je glede omejevanja števila in velikosti referenc, v zvezi z navedbo vlagatelja, da so se potencialnemu ponudniku po prejemu odgovorov naročnika odprla nova vprašanja, odgovoril, da je vedno mogoče zastaviti še dodatna vprašanja na prejete odgovore ter nato spet nova vprašanja na novo prejete odgovore. Naročnik je kot neutemeljene zavrnil navedbe vlagatelja, da naj bi naročnik omejeval nabor ponudnikov na tiste, ki so že vključeni v projekt eZdravje in že poznajo obstoječe sisteme, saj je vlagatelj izvajalec trenutno edine aktualne pogodbe za IS v okviru projekta eZdravje, poleg tega pa je tudi eden izmed dobaviteljev obstoječih in delujočih zalednih sistemov.

Glede vlagateljevih navedb, da naj bi naročnik s postavljenimi tehnološkimi omejitvami marsikateremu potencialnemu ponudniku postavil nepremostljive omejitve zaradi dejstva, da naj bi rešitev gostovala na obstoječi infrastrukturi MJU, pri čemer vlagatelj domneva, da bo ista tehnologija in infrastruktura uporabljena kot tehnološka platforma za celoten projekt eZdravje, naročnik navaja, da tehnološka platforma sistema, ki bo rezultat predmetnega razpisa, ne prejudicira tehnološke platforme projekta eZdravje. Ravno z dejstvom, da naročnik naroča sistem NAČAS, kot samostojni sistem in ne kot nedeljivo celoto s portalom zVEM in ogrodjem, kaže na to, da predmetno javno naročilo ne prejudicira tehnoloških zahtev za celoten projekt eZdravje. Platforma za ostale sisteme eZdravja ni znana, naročnik pa v zvezi s tem ni izvajal nobenih študij, saj se s tem javnim naročilom ne nabavlja nobena tehnologija (strežniki, licence, podatkovna zbirka), ampak gre za naročilo razvoja, vzpostavitve in vzdrževanja programov. Naročnik je pri pripravi tehničnih specifikacij avtonomen. Naročnik z navedenim tehnološkim okoljem razpolaga in ga v celoti obvladuje, zato je razglabljanje o drugih okoljih brezpredmetno. Domnevno neupravičeno omejitev potencialnim ponudnikom pa je potrebno prepustiti takemu potencialnemu ponudniku, saj vlagatelj ni branilec javnega interesa, poleg tega pa so navedbe vlagatelja pavšalne in niso konkretizirane in jih je zato po načelu dokaznega bremena potrebno zavrniti. Glede navedbe vlagatelja, da naj bi se naročnik skliceval na zastarele koncepte, je naročnik pojasnil, da je pri pripravi konceptov rešitev avtonomen in ni nujno, da se koncept rešitve, ki jo je pripravil, ujema z modelom, ki je po vlagateljevem mnenju optimalen. Posledično vlagatelj ni izkazal, da mu je zaradi izbire koncepta naročnika nastala ali bi mu lahko nastala škoda.

Naročnik je dalje v zvezi z očitkom vlagatelja, da je omenjanje NALEP v tem razpisu samo informativno in ne more pogojevati rešitve, navedel, da je v okviru dopolnilnega vzdrževanja predvidena integracija rešitve NAČAS z obstoječo rešitvijo NALEP. Naročnik je dokumentacijo NALEP vključil kot prilogo, ki bo namenjena za integracijo rešitve NALEP in NAČAS. Glede navedb za Prilogo 2, Izsek iz dokumentacije e-SPP pa naročnik ugotavlja, da je pri pripravi konceptov avtonomen in ni nujno, da se koncept rešitve, ki jo je pripravil, ujema z modelom, ki je po mnenju vlagatelja optimalen. Vlagatelj zato ni izkazal, da mu je zaradi izbire naročnika nastala ali bi mu lahko nastala škoda, oziroma da je naročnik z izbiro koncepta kršil veljavno zakonodajo.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 22. 4. 2010, naročnika obvestil o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z vlogo, z dne 23. 4. 2010, Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v predmetnem postopku oddaje javnega naročila in pred njim vodenem revizijskem postopku.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 11. 5. 2010, podal pripravljalno vlogo, v kateri je podal svoja stališča do posameznih naročnikovih navedb iz sklepa o zavrnitvi o zahtevku za revizijo.

Državna revizijska komisija je v dokazne namene vpogledala v prejeto dokumentacijo o izvedbi in reviziji postopka oddaje predmetnega javnega naročila.

Na podlagi tako izvedenega dokaznega postopka je Državna revizijska komisija najprej ugotovila, da je naročnik zahtevku za revizijo vlagatelja ugodil v delu, v katerem je vlagatelj zatrjeval, da je naročnik objavil odgovore na vprašanja ponudnika v roku, ki je krajši od roka, določenega v Zakonu o javnem naročanju - ZJN-2 (Uradni list RS, št. 128/06 in nasl.). Zaradi navedenega je Državna revizijska komisija v tem delu štela, da ni spora med strankama in zahtevka za revizijo v tem delu ni obravnavala.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju obravnavala revizijske očitke vlagatelja iz III. točke zahtevka za revizijo, povezane z domnevno kršitvijo naročnika glede odgovorov na vprašanja ponudnika (vlagatelja) št. 29, 41, 54, 56 in 62.

Kot izhaja iz spisovne dokumentacije in kar je med strankama nesporno, je naročnik predmetno javno naročilo izvajal po odprtem postopku, obvestilo o javnem naročilu pa je naročnik objavil na portalu javnih naročil dne 16. 2. 2010, pod št. objave JN1164/2010 in v Uradnem listu EU dne 18. 2. 2010, pod št. objave 2010/S 34-049400.

Obvezna ravnanja naročnikov v odprtem postopku, povezana z odgovori na vprašanja, ki jih postavijo potencialni ponudniki v času teka roka za predložitev ponudb, so določena v 81. členu ZJN-2. Ta določa, da so naročniki dolžni na ali preko portala javnih naročil posredovati dodatna pojasnila v zvezi z razpisno dokumentacijo najpozneje šest dni pred iztekom roka za oddajo ponudb, pod pogojem, daje bila zahteva posredovana pravočasno. Slednja določba sicer ne določa, kakšna (kako natančna, jasna, popolna idr) bi morala biti vsebina dodatnega pojasnila oziroma odgovora naročnika, vendar pa je potrebno upoštevati, da dodatna pojasnila, ki jih naročnik objavi, ob upoštevanju 71. člena ZJN-2, postanejo sestavni del razpisne dokumentacije. Zato je potrebno vsebino dodatnih pojasnil presojati skupaj s preostalim delom razpisne dokumentacije in v tej smeri, ob upoštevanju revizijskih zatrjevanj, presoditi, ali je naročnik z zapisano vsebino (pogoja, merila idr.), skupaj z morebitnim pojasnilom te vsebine, kršil pravila javnega naročanja.

V obravnavanem primeru je Državna revizijska komisija najprej kot neutemeljeno zavrnila revizijsko trditev vlagatelja, da naročnik ni odgovoril na vprašanja pod št. 29, 41, 54, 56 in 62. Kot namreč izhaja iz objave obvestila o predmetnem javnem naročilu, je naročnik na vsako od navedenih vprašanj podal odgovor oziroma dodatno pojasnilo. Zato je Državna revizijska komisija v nadaljevanju presodila revizijske očitke v delu, ki se nanašajo na vsebino oziroma način podajanja odgovorov oziroma pojasnil naročnika, in ki naj bi po mnenju vlagatelja bila zelo površna, pavšalna ali nepopolna.

V zvezi s slednjim je Državna revizijska komisija ocenila, da je vlagatelj podal zgolj pavšalne subjektivne ocene, zakaj po njegovem prepričanju odgovori naročnika niso popolni, oziroma takšni, kot jih je vlagatelj "pričakoval", ni pa vlagatelj zatrjeval in dokazal, kako naj bi očitane kršitve posegale v njegov pravni položaj oziroma ekonomski interes. Skladno s 1. odstavkom 9. člena ZRPJN namreč lahko zahtevek za revizijo lahko vloži vsaka oseba, ki ima ali je imela interes za dodelitev naročila in ki verjetno izkaže, da ji je bila ali da bi ji lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila. Vlagatelj je v tem delu zahtevka za revizijo sicer zatrjeval kršitve naročnika, vendar pa ni zatrjeval in dokazal, da zaradi vsebine podanih odgovorov naročnika morebiti ni mogel pripraviti (popolne) ponudbe za predmetno javno naročilo, ali da bi zaradi tega razpisna dokumentacija v delu, na katerega se nanašajo vprašanja vlagatelja oziroma odgovori naročnika, bila nejasna ali v nasprotju z ZJN-2.

Državna revizijska komisija v takšnih primerih vlagateljevih revizijskih trditev ni dolžna meritorno presojati. Ne glede na navedeno pa je Državna revizijska komisija ocenila, da so revizijske trditve vlagatelja neutemeljene tudi po vsebini.
Vlagatelj je tako v zvezi z odgovorom naročnika na vprašanje št. 29 (ki je vključevalo štiri točke), ki se nanaša na zahteve za poročila/izpisov v poglavju Primeri poročil/izpisov, zatrjeval, da je naročnik na štiri točke a, b, c in d odgovoril samo na prvi del (pod a). Navedeno ne drži, saj je naročnik, kot izhaja iz objave naročila, na vse štiri točke podal skupni odgovor, ki zajema odgovor na vse štiri točke. Dalje je vlagatelj v zvezi z odgovorom naročnika na vprašanje št. 41, ki se nanaša na Podporne storitve s kontaktno točko za tehnično uporabo rešitve, navajal, da naročnik ni podal odgovora, s čimer naj bi tiho pritrdil, da nima ustreznih argumentov za sklicevanje na bodoče kompetence bodočega osebja, lastnega ali pogodbenega. Kot je že bilo zgoraj ugotovljeno, ne drži trditev vlagatelja, da naročnik ni podal odgovora na slednje vprašanje; naročnik je odgovor navedel, vendar pa vlagatelju očitno ne ustreza vsebina odgovora. Glede odgovora na vprašanje št. 54 v zvezi z zahtevanim tehnološkim okoljem je vlagatelj zatrjeval, da je naročnik v odgovoru ponovil svojo nedopustno namero, da bodoče rešitve v sklopu eZdravje gradi na vnaprej izbrani tehnološki platformi. Iz slednjega torej izhaja, da je naročnik podal odgovor na vprašanje vlagatelja, vendar pa vlagatelj z njim ni zadovoljen. Po zatrjevanju vlagatelja naj bi se naročnik z odgovorom na vprašanje št. 56, v katerem je vlagatelj naročnika spraševal, ali bi bila za naročnika sprejemljiva ponudba, ki temelji na drugačni tehnološki platformi in vključuje potrebno licenčno in sistemsko programsko opremo, naročnik obnašal, kot da vprašanje ni jasno in naj bi namenoma dal neustrezen odgovor, čeprav je Državna revizijska komisija v tem delu ugotovila, da je naročnik odgovoril, da variantna ponudba ni dovoljena in je torej vlagatelj prejel odgovor na svoje vprašanje. Glede odgovora na vprašanje št. 62, v zvezi s sistemom eZIS, pa naj bi naročnik po trditvah vlagatelja odgovoril s ponovitvijo zahteve, iz česar ponovno izhaja, da je vlagatelj prejel odgovor na postavljeno vprašanje.

Državna revizijska komisija je ob ugotovljenem revizijske očitke vlagatelja v tem delu kot neutemeljene zavrnila.

Državna revizijska komisija je dalje presodila revizijske očitke vlagatelja iz IV. točke zahtevka za revizijo, s katerimi je vlagatelj izpodbijal kombinacijo predmeta in pogojev (tehnologija, reference, čas izvedbe, obvezna implementacija obstoječega pošiljanja podatkov ter delitev javnega naročila za eZIS na več javnih naročil) za izvedbo predmetnega javnega naročila in zatrjeval, da naj bi naročnik s takšno kombinacijo ravnal neenakopravno in diskriminatorno ter tudi v nasprotju z načelom gospodarnosti.

Državna revizijska komisija je v zvezi s slednjimi revizijskimi očitki vlagatelja ocenila, da vlagatelj tudi v tem delu ni zatrjeval in dokazal, kako očitane kršitve naročnika sploh posegajo, oziroma bi lahko posegale v vlagateljev pravni položaj oziroma ekonomski interes. Vlagatelj ni zatrjeval, da zaradi sporne kombinacije predmeta in pogojev ne bi mogel predložiti ponudbe v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila. Nasprotno, vlagatelj je v zahtevku za revizijo izrecno potrdil, da bi zaradi svoje velikosti, kompetentnosti kadrovskega tima, s katerim razpolaga, z obsegom referenc s področja javne uprave in nasploh izgradnje velikih informacijskih rešitev ter z avtorstvom najsodobnejših rešitev v zdravstvu, lahko izpolnil kriterije in oddal za naročnika sprejemljivo ponudbo. Vlagatelj je zgolj pavšalno in v javnem interesu oziroma interesu drugih potencialnih ponudnikov navedel, da gre za kombinacijo pogojev, katere ne more izpolniti veliko ponudnikov. Takšnih revizijskih očitkov Državna revizijska komisija ob upoštevanju 1. odstavka 9. člena ZRPJN ne more meritorno presojati.

Vlagatelj je sicer še zatrjeval, da je ne glede na dejstvo, da bi sicer lahko oddal ponudbo, v neenakopravnem položaju z drugimi ponudniki in da je prisiljen ponuditi nekaj, kar je daleč od optimalnega tako za njega kot za naročnika, posledično pa naj bi naročnik ravnal tudi negospodarno z javnimi sredstvi.

Določba 6. člena ZJN-2 (načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti) sicer nalaga naročniku, da mora javno naročanje izvesti tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in uspešno doseže cilje svojega delovanja, določene skladno s predpisi, ki urejajo porabo proračunskih in drugih javnih sredstev. Vendar pa gre iz vsebine citirane določbe sklepati, da načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti prvenstveno ni namenjeno zaščiti položaja ponudnikov, temveč zaščiti javnega interesa, ki pa ga skladno z 2. odstavkom 9. člena ZRPJN varujejo Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, ministrstvo, pristojno za finance ali urad, pristojen za varstvo konkurence, in ki se kaže v racionalni porabi javno-finančnih sredstev in v zagotavljanju najboljšega razmerja med ceno in kvaliteto kupljenega blaga storitev in gradenj. Že po sami naravi stvari, in o čemer se je Državna revizijska komisija izrekla že v več odločitvah, se zato posamezni ponudnik v revizijskemu postopku praviloma ne more sklicevati na kršitev načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, saj se z njim ščiti javni interes, ne pa interes ponudnikov, ki je v tem, da se na enakopravnih izhodiščih poteguje za izvedbo konkretnega javnega naročila, ne da bi ga pri tem ovirale možne kršitve pravil javnega naročanja.

Poleg navedenega je Državna revizijska komisija ocenila, da je vlagatelj podal zgolj pavšalne subjektivne ocene o tem, da naj bi bil v neenakopravnem položaju z nekaterimi drugimi ponudniki, da je prisiljen ponuditi nekaj, kar naj bi bilo daleč od optimalnega ter da naj naročnik omogoči konkurenci prijavo s standardnimi, varnimi, zanesljivimi, preizkušenimi in cenovno ugodnejšimi rešitvami. Vlagatelj pa pri tem ni konkretiziral, zakaj naj bi bil v neenakopravnem položaju, oziroma, katera naj bi bila po njegovem prepričanju za naročnika optimalna rešitev, niti za svoje pavšalne ocene ni ponudil ali predlagal nobenih dokazov. Skladno s pravilom o povezanosti trditveno-dokaznega bremenu iz 7. in 212. člena Zakona o pravdnem postopku - ZPP (Uradni list RS, št. 26/99 in nasl.), katerega določbe se na podlagi 5. odstavka 3. člena ZRPJN smiselno uporabljajo v reviziji oddaje javnih naročil, mora namreč tista stranka, ki določeno dejstvo zatrjuje, tega tudi dokazati, oziroma zanj predlagati dokaze. Dejstvo pa mora biti zatrjevano jasno, določno in konkretno, ter ne zgolj pavšalno ali v obliki hipotetičnih domnev. Državna revizijska komisija je zato zaključila, da vlagatelj ni uspel izkazati, da bi bilo naročnikovo ravnanje v nasprotju s predpisi s področja javnega naročanja in je s tem povezane revizijske očitke kot neutemeljene zavrnila.

V zvezi z navedbami vlagatelja v tem delu zahtevka za revizijo, ki se nanašajo na predhodni postopek oddaje javnega naročila za "Informacijsko podporo za zbiranje podatkov iz lokalnih čakalnih seznamov in spremljanje čakalnih dob na nacionalnem nivoju", v zvezi s katerim je vlagatelj poskušal pojasniti, kako naj bi naročnik izkoriščal časovno stisko, katero je povzročil sam, tudi za omejitev ponudnika glede na velikost, število referenc in ustrezno tehnologijo, je Državna revizijska komisija ocenila, da ni jasno, kako naj bi predhodni neuspešno končani postopek oddaje javnega naročila vplival na zakonitost ravnanja v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila. Vlagatelj pa tudi sicer, kot je že bilo zgoraj ugotovljeno, ni zatrjeval in izkazal, da zaradi časovne omejitve oziroma kombinacije pogojev ne bi mogel konkurirati v predmetnem razpisu.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju v zvezi z revizijskimi očitki iz V. točke zahtevka za revizijo, ki se nanašajo na časovni rok izvedbe predmeta javnega naročila 90 dni, ocenila, da je vlagatelj zgolj pavšalno zatrjeval, da je v 90 dneh mogoče izvesti rešitev samo pod pogoji, da je ta rešitev že vsaj delno ali v celoti narejena in da so potencialni ponudniki, ki imajo napol ali v celoti že narejeno rešitev v drugih tehnologijah, v podrejenem položaju. Vlagatelj za slednjo trditev ni ponudil ali predlagal nobenih dokazov, tudi sicer ni pojasnil, med katere potencialne ponudnike se uvršča sam, med tiste, ki zagotavljajo rešitve v tehnologiji, ki jo zahteva naročnik, ali med tiste, ki naj bi bili po njegovem mnenju v podrejenem položaju. Slednje revizijske očitke je zato potrebno kot neutemeljene zavrniti.

Vlagatelj je dalje v tej točki zahtevka za revizijo še zatrjeval, da je sistem NAČAS neizvedljiv v zastavljenem časovnem okvirju, ker naročnik zahteva medsebojno integracijo NAČAS z ogrodjem zVEM, ki pa še ni vzpostavljen.

V zvezi s slednjim je Državna revizijska komisija po vpogledu v razpisno dokumentacijo za predmetno javno naročilo ugotovila, da je naročnik v vzorcu pogodbe v 6. in 7. členu (stran 53 do 55 razpisne dokumentacije) določil zgolj predvideni izhodiščni terminski plan izvedbe pogodbe, po posameznih fazah izvedbe projekta, in sicer: A. Vzpostavitev IS Nacionalni čakalni seznami (NAČAS), ki vključuje: I. faza: Načrtovanje/potrditev prototipa, II. faza: Implementacija/pilotna namestitev, III. faza: Produkcija/ uporaba in IV. faza: Zapisniški prevzem in prehod v vzdrževanje ter B. 36-mesečno vzdrževanje NAČAS, ki vključuje Osnovno vzdrževanje in Dopolnilno vzdrževanje ter C. Izvedba dodatnih storitev uvajanja/usposabljanja po prevzemu rešitve v celotnem pogodbenem obdobju. Naročnik je določil, da bo vzpostavitev NAČAS potekala glede na prioritete naročnika, ter nato navedel predvideni okvirni izhodiščni terminski plan izvedbe vzpostavitve in vzdrževanja za posamezne faze. Izrecno je tudi določil, da bosta pogodbeni stranki po podrobni analizi stanja in izdelavi končne specifikacije za posamezno fazo NAČAS določili podrobnejši končni terminski plan izvedbe. Iz tako podanih določb razpisne dokumentacije je Državna revizijska komisija zaključila, da v razpisni dokumentaciji podani roki za izvedbo posamezne faze projekta niso zavezujoči, ampak zgolj predvideni (okvirni) in za ponudnike ne morejo povzročiti morebitnih sankcij.

Dalje je potrebno pritrditi naročniku v tem, da integracija NAČAS z ogrodjem zVEM ne vpliva na tek roka 90 dni, ki je sicer predviden za III. fazo (Produkcija/uporaba) v okviru storitve pod točko A. Vzpostavitev IS Nacionalni čakalni seznami. Integracija NAČAS z ogrodjem zVEM je namreč predvidena pod storitev dopolnilnega vzdrževanja pod B. 36-mesečno vzdrževanje NAČAS. Kot izhaja iz opisa predmeta obravnavanega javnega naročila (stran 7 in 8 razpisne dokumentacije), se v sklopu javnega naročila pričakuje tudi vzdrževanje (osnovno in dopolnilno) razvite informacijske rešitve, v sklopu katerega se za dopolnilno vzdrževanje pričakuje tudi integracija informacijske rešitve v ogrodje zdravstvenega portala zVEM oziroma eZIS, naročnik pa pričakuje, da se bo rešitev integrirala v ogrodje zdravstvenega portala zVEM (eZIS) in se povezala z rešitvijo e-naročanje na zdravstvene storitve, v sklopu dopolnilnega vzdrževanja, in bodo tovrstne dopolnitve realizirane najkasneje 6 mesecev po uvedbi ogrodja zVEM oziroma uvedbi rešitve e-naročanje na zdravstvene storitve. Iz slednjega torej izhaja, da je integracija NAČAS z ogrodjem zVEM predvidena šele v fazi vzdrževanja NAČAS in ne vpliva na predvideni 90-dnevni rok za izvedbo III. faze vzpostavitve rešitve NAČAS, zaradi česar je potrebno revizijske trditve vlagatelja tudi iz tega razloga kot neutemeljene zavrniti.

Državna revizijska komisija je dalje presojala trditve vlagatelja, povezane z omejitvami števila in velikosti referenc iz VI. točke zahtevka za revizijo. Vlagatelj je v okviru revizijskih trditev povzel naročnikovo utemeljitev v odgovoru na vprašanje ponudnika št. 15, v katerem je ponudnik spraševal naročnika glede upravičenosti zahtev za dokazovanje tehnične zmogljivosti. Dalje je vlagatelj v tej točki zahtevka za revizijo navajal, da se mu ob naročnikovi utemeljitvi iz odgovora odpirajo druga vprašanja, kot so: zakaj je naročnik postavil tako kratek rok izvedbe, zakaj ne najame svetovalca, zakaj poleg cene kot merilo ni postavil še izkušnje ponudnika, zakaj je število referenc omejil na pet, ko očitno dodatno število referenc dodatno poveča verjetnost rutine, zakaj zahteva pet referenc, ko sam pravi, da je že pri štirih verjetnost že skoraj povsem gotova, ali se pri razpisih, kjer je zahtevano manjše število referenc, naročniki avtomatično odločajo za hazard, zakaj je ponudnik, ki ima bogate izkušnje z zalednimi sistemi v zdravstvu, bolj primeren od tistega, ki ima bogate izkušnje v e-poslovanju, internetnih tehnologijah in aplikacijah z množico uporabnikov, ko gre pri projektu za kombinacijo enega in drugega in predvsem, zakaj so te izkušnje sprejemljive samo v kombinaciji z izbrano tehnologijo in zakaj naročnik govori o primernosti ponudnika in ne o najbolj primerni ponudbi. Vlagatelj je še opozoril, da se projekt NAČAS dotika zdravstvene problematike v zelo omejenem segmentu, prinaša pa v zdravstveni sistem komponento e-poslovanja.

Državna revizijska komisija je ocenila, da vlagatelj ni jasno in določno konkretiziral, kaj naj bi bila naročnikova kršitev v okviru postavljenih zahtev za tehnično sposobnost; torej, ali je sporno število zahtevanih referenc, ali velikost referenc, ali vrsta referenc, ali morebiti kaj drugega. Vlagatelj tudi ni zatrjeval, da sam ne izpolnjuje spornih zahtev, ampak, kot je že bilo navedeno, celo zatrjuje, da lahko predloži za naročnika sprejemljivo ponudbo, med drugim tudi z obsegom referenc s področja javne uprave in nasploh izgradnje velikih informacijskih rešitev, z avtorstvom najsodobnejših rešitev v zdravstvu. Zato ni jasno, ali vlagatelj kršitve zatrjuje zaradi varstva svojega pravnega položaja, ali morebiti v javnem interesu oziroma v interesu drugih potencialnih ponudnikov. Vlagatelj revizijskih očitkov tudi ni oblikoval v smislu trditev, ampak zgolj kot nekakšna vprašanja, brez da bi podal ustrezne trditvene podlage, izpadli pa so tudi ponujeni oziroma predlagani dokazi. V zvezi s trditvijo vlagatelja, da potencialnemu ponudniku, ki je postavil naročniku vprašanje št. 15, ni preostalo več časa za dodatne zahteve za pojasnila, pa je Državna revizijska komisija zaključila, da ni jasno, ali je kot potencialni ponudnik mišljen vlagatelj. Prav tako ni jasno, kaj naj bi vlagatelj s slednjo trditvijo želel pojasniti ali dokazati, saj ima vsak potencialni ponudnik možnost pravnega varstva, v primeru, da meni, da je kakšen pogoj ali zahteva iz razpisne dokumentacije v nasprotju z zakonom. Državna revizijska komisija tako navedenih revizijskih očitkov ni mogla meritorno presoditi.

Med strankama je dalje spor v zvezi s postavljenimi tehnološkimi omejitvami (VII. točka zahtevka za revizijo), in sicer glede tehnične zahteve naročnika v poglavju Umestitev informacijskega sistema na ciljno IKT infrastrukturo (stran 115 razpisne dokumentacije). V njem je naročnik navedel, da bo sistem nameščen na obstoječo IKT infrastrukturo Ministrstva za javno upravo (MJU), kjer so zagotovljeni usposobljeni ljudje za sistemsko in aplikativno administracijo. Za aplikacijski nivo sistema je predvideno javansko strežniško izvajalno J2EE okolje: intranetni aplikacijski strežnik Oracle IAS 10g ali WebLogic Suite, internetni aplikacijski strežnik Oracle IAS 10g ali WebLogic Suite, za bazni del pa Oracle 11g R2 podatkovna zbirka. Vlagatelj je zatrjeval, da morajo za takšno pogojevanje tehnologije obstajati tehtni razlogi, ki upravičujejo vnaprejšnjo diskriminacijo ponudnikov in omejevanje konkurence. Poleg navedenega po mnenju vlagatelja naročnik s točno določeno tehnologijo za umestitev sistema NAČAS v tem javnem naročilu narekuje tudi vnaprejšnjo tehnologijo za nadaljnje rešitve v sklopu celotnega projekta eZdravje.

Državna revizijska komisija je najprej ugotovila, da vlagatelj tudi v tem delu zahtevka za revizijo ni zatrjeval, da mu je zaradi spornih tehničnih zahtev onemogočeno uspešno potegovanje (predložitev ponudbe) za pridobitev obravnavanega javnega naročila, oziroma da je naročnik s sporno zahtevo protipravno posegel v njegov pravni položaj. Zaradi slednjega Državna revizijska komisija revizijskih očitkov ni mogla meritorno presoditi.

Vlagatelj pa je tudi sicer podal zgolj hipotetično domnevo, da bo naročnik z vnaprej določeno tehnologijo za umestitev sistema NAČAS v tem javnem naročilu hkrati določil tudi tehnologijo za nadaljnje rešitve v sklopu celotnega projekta eZdravje, za kar vlagatelj ni predložil ali predlagal nobenih dokazov. Nenazadnje pa, četudi bi se takšna domneva izkazala za utemeljeno, slednje še ne bi dokazovalo, da je zato naročnikova zahteva v tem javnem naročilu za vlagatelja neupravičena in diskriminatorna.

V zvezi z utemeljitvijo naročnika za izbiro določene tehnologije, da želi izkoristiti strojno in licenčno opremo, povezave in ekipo MJU, pa je vlagatelj podal zgolj domnevo, da bi drug ponudnik, ki ima prav tako strojno in programsko opremo ter utečeno ekipo, lahko gostovanje rešitve ponudil ceneje kot MJU, za to pa ni predložil ali predlagal nobenega dokaza, ki bi takšno domnevo potrdil.

Vlagatelj je dalje v VIII. točki zahtevka za revizijo navajal, da rešitev NALEP, ki se omenja v Prilogah 1a in 1b, ni predmet tega razpisa, zaradi česar bi omenjanje NALEP v tem javnem naročilu bilo lahko le informativno in ne more pogojevati rešitve.

Državna revizijska komisija je v zvezi s slednjim revizijskim očitkom sledila naročniku, da je rešitev NALEP del predmetnega javnega naročila, in sicer je v okviru storitev pod točko B. 36-mesečno vzdrževanje NAČAS, v okviru dopolnilnega vzdrževanja predvidena tudi integracija rešitve NAČAS z obstoječo rešitvijo NALEP. Tako izhaja iz opisa predmeta obravnavanega javnega naročila (stran 8 razpisne dokumentacije), da se v sklopu dopolnilnega vzdrževanja pričakuje tudi povezovanje z obstoječo zbirko NALEP (Nacionalna čakalna lista EndoProtetike). Vlagatelj zato ni izkazal, da bi naročnik karkoli kršil s tem, ko je razpisni dokumentaciji priložil Prilogo 1a NALEP - Nabor in pomen podatkov za NALEP in prilogo 1b NALEP - šifranti NALEP.

Vlagatelj je dalje v zvezi s Prilogo 2 Izsek iz dokumentacije projekta e-SPP navajal, da je sklicevanje na e-SPP brezpredmetno, ker razen istega skrbnika nima medsebojno nobene odvisnosti.

V zvezi s slednjim revizijskim očitkom je Državna revizijska komisija ocenila, da ni jasno, kaj naj bi sploh predstavljalo kršitev naročnika, saj, četudi je po mnenju vlagatelja sklicevanje naročnika na e-SPP brezpredmetno, naročnik ne more storiti kršitve zgolj s tem, da je razpisni dokumentaciji priložil Izsek iz dokumentacije e-SPP. Sicer pa iz razpisne dokumentacije (stran 106) izhaja, da mora izvajalec zagotoviti tudi možnost pošiljanja na način, ki je trenutno implementiran v okviru rešitve e-SPP. Naročnik in Inštitut za varovanje zdravja (IVZ) kot skrbnik nove informacijske rešitve pa dajeta izbranemu izvajalcu po podpisu pogodbe na razpolago načrt rešitve z modeli ter obstoječo dokumentacijo ter po potrebi izvršno kodo rešitve e-SPP, katere lastnik je IVZ. Iz slednjega torej izhaja, da sklicevanje naročnika na e-SPP ni povsem brezpredmetno, kot to meni vlagatelj.

Vlagatelj je v tem delu zahtevka za revizijo dalje navajal, da gre za nepotrebno drobljenje javnega naročila za sistem zVEM na posamezne medsebojno povezane in nesamostojne enote samo zaradi omejevanja konkurence. V zvezi s slednjo navedbo je Državna revizijska komisija ocenila, da je podana pavšalno, brez konkretnih dejstev in dokazov, zaradi česar je ni mogoče meritorno obravnavati. Vlagatelj pa tudi ni zatrjeval, kako naj bi očitana kršitev posegala v njegov pravni položaj. Neutemeljeno je tudi vlagateljevo sklicevanje na določbo razpisne dokumentacije (stran 23), v kateri je naročnik zapisal, da si pridržuje pravico, da naročilo za morebitna dodatna dela odda izvajalcu osnovnega naročila, po postopku s pogajanji brez predhodne objave, in sicer pod pogoji, ki jih določa ZJN-2. Iz slednje določbe vlagatelj neutemeljeno poda sklep, da bo naročnik lahko brez večjih omejitev vse ostale projekte, povezane z izgradnjo zVEM in eZIS, v celoti in brez kakršnihkoli kršitev predpisov s področja javnega naročanja oddal neposredno izbranemu izvajalcu iz obravnavanega javnega naročila. Kolikor se bo naročnik poslužil postopka s pogajanji, bo namreč moral upoštevati omejitve in pravila iz ZJN-2, v primeru morebitnih kršitev pa bodo potencialni ponudniki lahko uveljavljali pravno varstvo ob dejanskem pričetku in izvajanju slednjega postopka.

V zvezi z revizijskimi očitki vlagatelja, ki se nanašajo na, po mnenju vlagatelja, pomanjkljiv osrednji del sistema, v povezavi s posameznimi moduli, je Državna revizijska komisija ocenila, da je vlagatelj podal zgolj subjektivne pavšalne ocene o tem, kaj naj bi pri posameznih modulih manjkalo, ni pa zatrjeval in dokazal, zakaj zaradi tega ne bi mogel pripraviti popolne ponudbe. Tudi sicer je potrebno ugotoviti, kot to izhaja iz naročnikovega odgovora na vprašanje ponudnika št. 57, da bo v okviru storitev pod A. Vzpostavitev sistema NAČAS, I. Faza: Načrtovanje/potrditev prototipa, naročnik še pripravil podrobne specifikacije zahtev za module, obdelave in storitve. Iz slednjega torej izhaja, da specifikacija modulov, na katero se sklicuje vlagatelj, še ni dokončna in bo naročnik natančnejšo specifikacijo pripravil v fazi realizacije pogodbe.

Vlagatelj je tudi izpodbijal potrebo po dvojnem načinu implementacije pošiljanja podatkov znotraj rešitve, s čimer naj bi naročnik po nepotrebnem ravnal diskriminatorno. Državna revizijska komisija je tudi v tem delu ugotovila, da je vlagatelj zgolj pavšalno zatrjeval diskriminatornost, pri čemer pa ni zatrjeval, da slednje zahteve ne bi mogel izpolniti oziroma ponuditi, zaradi česar s tem povezanih revizijskih očitkov ni mogoče meritorno presoditi.

Državna revizijska komisija je ob vsem ugotovljenem zaključila, da vlagatelj v zahtevku za revizijo ni uspel izkazati, da je naročnik s posameznimi zahtevami in pogoji, oziroma kombinacijo le-teh ravnal v nasprotju z ZJN-2 oziroma temeljnimi načeli in pravili javnega naročanja. Zato je bilo potrebno na podlagi druge alineje 1. odstavka 23. člena ZRPJN zahtevek za revizijo vlagatelja kot neutemeljenega zavrniti.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Ker zahtevek za revizijo ni utemeljen, je Državna revizijska komisija skladno s 3. odstavkom 22. člena ZRPJN zavrnila tudi vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov revizijskega postopka.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V 4. odstavku 22. člena ZRPJN je določeno: "Če zahtevek za revizijo ni utemeljen, mora vlagatelj zahtevka za revizijo naročniku povrniti stroške nastale z revizijo. Če v takem primeru o zahtevku za revizijo odloči Državna revizijska komisija, mora vlagatelj zahtevka za revizijo na račun iz prvega odstavka tega člena vplačati še znesek v višini že vplačane takse kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo." V obravnavanem primeru je naročnik zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen, zahtevek za revizijo pa je kot neutemeljenega zavrnila tudi Državna revizijska komisija, zato je Državna revizijska komisija na podlagi 4. odstavka 22. člena ZRPJN in ugotovljene višine že vplačane takse za revizijo v višini 5.000,00 EUR odločila, da mora vlagatelj vplačati v roku 15 dni na račun št. 01100-1000358802 pri ministrstvu, pristojnem za finance, še znesek v višini 5.000,00 EUR kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa utemeljena.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, 19. 5.2010


Predsednica senata:
Miriam Ravnikar šurk, univ. dipl. prav.
Predsednica Državne revizijske komisije















Vročiti:
- REPUBLIKA SLOVENIJA, MINISTRSTVO ZA ZDRAVJE, štefanova 5, Ljubljana
- HERMES SOFTLAB, d.o.o., Litijska cesta 51, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javno-zasebno partnerstvo in sistem javnega naročanja, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana