018-083/2010 Republika Slovenija, Vlada Republike Slovenije, Urad za enake možnosti

Številka: 018-083/2010-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999 s spremembami; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), po članici Vidi Kostanjevec, ob sodelovanju višje svetovalke Tatjane Falout, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje naročila za izdelavo študije o raznolikosti na trgu dela in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Univerza v Mariboru, Ekonomsko - poslovna fakulteta, Razlagova ulica 14, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Vlada Republike Slovenije, Urad za enake možnosti, Erjavčeva 15, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 12.05.2010

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi postopek oddaje javnega naročila za izdelavo študije o raznolikosti na trgu dela, ki je bil dne 03.02.2010 objavljen na naročnikovi spletni strani in na portalu e-naročanje.

2. Zahtevi vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se ugodi. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 700,00 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo.

Obrazložitev

Naročnik je dne 03.02.2010 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Istega dne je naročnik javno naročilo objavil na svoji spletni strani in na portalu e-naročanje ter k oddaji ponudbe (po elektronski pošti) povabil več ponudnikov.

Vlagatelj je dne 12.03.2010 vložil zahtevek za revizijo. Vlagatelj navaja, da se je odzval na povabilo naročnika in dne 26.02.2010 oddal ponudbo. Vlagatelj navaja, da je dne 02.03.2010 po elektronski pošti prejel naročnikovo obvestilo o spremembi razpisne dokumentacije, pri čemer je rok za oddajo ponudb ostal nespremenjen. Sprememba razpisne dokumentacije, poudarja vlagatelj, se nanaša na merila za ocenjevanje ponudb. Kot zatrjuje vlagatelj, se merila iz naknadno spremenjene razpisne dokumentacije bistveno razlikujejo od prvotno navedenih meril. Vlagatelj poudarja, da iz razloga, ker je ponudbo že oddal, naročnik pa je spremenil razpisno dokumentacijo le en dan pred potekom roka za oddajo ponudb, ni imel dovolj časa za izdelavo nove ponudbe. Vlagatelj zatrjuje, da je naročnik z navedenim kršil temeljna načela javnega naročanja, med njimi zlasti načelo transparentnosti in načelo enakopravne obravnave ponudnikov. Kot ugotavlja vlagatelj, je lahko naročnik privilegiranemu ponudniku spremembe posredoval še preden jih je sporočil ostalim ponudnikom, takšen ponudnik pa jih je lahko (za razliko od ostalih ponudnikov) upošteval pri izdelavi ponudbe.
Vlagatelj navaja, da morajo biti, skladno z določili drugega odstavka 71. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in 16/08; v nadaljevanju: ZJN-2), podatki iz razpisne dokumentacije enaki podatkom, ki so navedeni v objavi javnega razpisa. Vlagatelj zatrjuje, da mora naročnik, v kolikor ugotovi, da je potrebna poprava razpisne dokumentacije s spremembo meril, postopek oddaje javnega naročila v celoti razveljaviti.
Vlagatelj predlaga, da se postopek oddaje predmetnega javnega naročila v celoti razveljavi.

Naročnik je dne 16.03.2010 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrgel (dokument št. 430-45/2010-16).

Zoper naveden sklep je vlagatelj na Državno revizijsko komisijo vložil pritožbo (dokument, z dne 20.03.2010).

Državna revizijska komisija je pritožbi ugodila, pri čemer je razveljavila izpodbijani sklep in napotila naročnika, da mora o zahtevku za revizijo, ob ugotovitvi izpolnjevanja procesnih predpostavk, odločiti v skladu s 16. členom ZRPJN (sklep št. 018-055/2010-6, z dne 01.04.2010).

Naročnik je dne 15.04.2010 zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen (dokument št. 430-45/2010-28). Naročnik navaja, da je dne 01.03.2010 spremenil merila o ocenjevanju ponudb, o čemer so bili vsi ponudniki, ki so svoje ponudbe že oddali, obveščeni po elektronski pošti, sprememba pa je bila objavljena tudi na njegovi spletni strani. Naročnik navaja, da je iz razloga, ker je opravil spremembo točkovanja na podlagi meril (in torej ne vsebinske spremembe meril) vlagatelja še isti dan obvestil o možnosti, da mu lahko ponudbo vrne ter o možnosti, da se lahko rok za oddajo ponudb podaljša. Naročnik zatrjuje, da niti vlagatelj niti katerikoli drug ponudnik do izteka roka za oddajo ponudb niso zahtevali, da naj se iz navedenega razloga rok za oddajo ponudb podaljša.
Naročnik še ugotavlja, da vlagatelj zatrjuje, da elektronskega sporočila o možnosti vrnitve že predložene ponudbe dne 01.03.2010 ni prejel, hkrati pa priznava, da je bil s spremembami razpisne dokumentacije seznanjen že pred potekom roka za oddajo ponudb.
Naročnik zatrjuje, da je iz razloga, ker ga vlagatelj do izteka roka za oddajo ponudb (do 03.03.2010) ni obvestil, da želi podaljšanje roka za oddajo ponudb, vlagateljev zahtevek za revizijo zamujen v smislu določila šestega odstavka 12. člena ZRPJN.
Naročnik zavrača vse očitke vlagatelja, ki se nanašajo na domnevne kršitve načela transparentnosti, načela enakopravne obravnave ponudnikov in 71. člena ZJN-2. Kot navaja naročnik, ima skladno s tretjim odstavkom 71. člena ZJN-2 pravico spreminjati in dopolnjevati razpisno dokumentacijo vse do poteka roka za oddajo ponudb. Naročnik ugotavlja, da je razpisno dokumentacijo spremenil dne 01.03.2010, to je dva dni pred potekom roka za oddajo ponudb in o tem vse ponudnike obvestil tako preko spleta, tiste ponudnike, ki so medtem ponudbe že oddali pa tudi z elektronsko pošto. Naročnik poudarja, da je na ta način ravnal tako v skladu z načelom transparentnosti kot tudi v skladu z načelom enakopravne obravnave ponudnikov.

Vlagatelj je naročnika dne 15.04.2010 (pravočasno) obvestil, da bo postopek nadaljeval pred Državno revizijsko komisijo. Vlagatelj poudarja, da je zahtevek za revizijo vložil po poteku roka za oddajo ponudb iz razloga, ker je bil s spremembo razpisne dokumentacije seznanjen le en dan pred potekom tega roka.
Vlagatelj še navaja, da je potrebno določilo iz tretjega odstavka 71. člena ZJN-2 interpretirati v kontekstu z drugimi določili, predvsem z določilom iz drugega odstavka 71. člena, ki zahteva usklajenost podatkov iz objave javnega naročila s podatki iz razpisne dokumentacije. Na določilo iz tretjega odstavka 71. člena ZJN-2, še navaja vlagatelj, pa je potrebno navezati tudi vsebino 53. člena ZJN-2, ki od naročnika zahteva, da mora v primeru spremembe razpisne dokumentacije, rok za oddajo ponudb ustrezno podaljšati.
Vlagatelj še dodaja, da sprememba vrednotenja meril pomeni bistveno spremembo razpisne dokumentacije, saj vzpostavlja drugačen sistem pravil, merodajnih za odločitev naročnika o oddaji naročila. Vlagatelj v zvezi s tem še pojasnjuje, da je bilo merilo cena - cenovna ustreznost v prvotni objavi ovrednoteno z 20 točkami (od 140 možnih točk po vseh merilih skupaj), po spremembi pa s 60 točkami (od 100 možnih točk po vseh merilih skupaj).
Vlagatelj zahteva povrnitev stroškov v višini vplačane revizijske takse.

Naročnik je z dopisom, z dne 20.04.2010, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 21.04.2010, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je dne 28.04.2010 naročnika pozvala naj ji odstopi še originalni sklep, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo. Državna revizijska komisija je zahtevano dokumentacijo prejela dne 04.05.2010.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter po preučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija, v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

V obravnavanem revizijskem postopku vlagatelj očita naročniku, da je bil s spremembo razpisne dokumentacije (v delu, ki se nanaša na merila za ocenjevanje ponudb) seznanjen le en dan pred potekom roka za oddajo ponudb. Kot zatrjuje vlagatelj, je pred navedeno spremembo razpisne dokumentacije svojo ponudbo že oddal, zato (do poteka roka za oddajo ponudb) za pripravo nove ponudbe, ni imel dovolj časa.

Kot pravilno opozarja vlagatelj, je naročnik le dva dni pred potekom roka za oddajo ponudb spremenil vrednotenje meril, pri čemer se je vlagatelj (kot izhaja iz predložene spisovne dokumentacije) s spremembo seznanil šele en dan pred potekom roka za oddajo ponudb. Ker vlagatelj za pripravo zahtevka za revizijo ni imel dovolj časa oziroma iz razloga, ker zatrjevanih kršitev objektivno ni mogel uveljaviti pred potekom roka za oddajo ponudb, ni mogoče pritrditi naročniku v tem, da je zahtevek za revizijo v smislu šestega odstavka 12. člena ZRPJN (že) zamujen. Takšno stališče pa je vsaj posredno zavzel tudi naročnik sam, saj je vlagateljev zahtevek za revizijo, kljub temu, da ga je sprva, v smislu šestega odstavka 12. člena ZRPJN zavrnil, nato obravnaval tudi po vsebini.

Iz določila prvega odstavka 50. člena ZJN-2 (roki za prejem prijav in ponudb) izhaja, da mora naročnik pri določanju rokov za sprejem ponudb upoštevati predvsem zapletenost naročila in čas, ki je potreben za pripravo ponudb, upoštevajoč pri tem minimalne roke, določene s tem zakonom. Osnovna naročnikova dolžnost v zvezi z določitvijo dolžine roka za prejem ponudb je torej v tem, da ponudnikom omogoči dovolj časa oziroma takšen rok, da se lahko seznanijo z vsemi potrebnimi informacijami ter da zberejo vso zahtevano dokumentacijo in pripravijo popolno ponudbo. Naročnik mora pri tem upoštevati pravila minimalnih rokov, ki jih (za posamezen postopek) določa zakon. To pomeni, da mora naročnik v vsakem primeru upoštevati vsaj minimalne roke za predložitev ponudb, kot jih določa ZJN-2, v primeru zahtevnejših javnih naročil (če gre za obsežno razpisno dokumentacijo in posledično za zapleteno pripravo ponudb, če je potreben ogled â??. itdâ??) pa jih mora ustrezno podaljšati. Čeprav minimalni rok za oddajo ponudbe za postopek zbiranja ponudb v zakonu ni določen, pa mora biti le-ta, ob upoštevanju zgoraj navedene pravne podlage, še vedno določen v takšni dolžini, da ponudnikom zagotavlja dovolj časa za pripravo popolne ponudbe.

Določilo iz 53. člena ZJN-2 (podaljšanje rokov) opredeljuje razloge, zaradi katerih je potrebno rok za prejem ponudb podaljšati. Podaljšanje roka, kot ga ureja 53. člen ZJN-2, se nanaša na razloge, ki nastopijo med potekom samega postopka oziroma v fazi pripravljanja ponudb. V postopkih javnega naročanja namreč lahko pride do situacij, ko sicer pravilno določen (oziroma dovolj dolg) rok za oddajo ponudb ni več ustrezen in ponudnikom ne daje več dovolj časa za pripravo ponudb. Kot možne okoliščine, ki so ovira za pravočasno predložitev ponudbe, zakon našteva naročnikovo zamudo pri posredovanju dodatnih informacij oziroma dodatne dokumentacije, naknadno potrebo po ogledu lokacije ali po pregledu dodatne dokumentacije. Mišljene so torej vse okoliščine, ki so pojavijo po tem, ko so potencialni ponudniki že prejeli razpisno dokumentacijo in katere kakorkoli ovirajo ponudnike, da bi lahko pravočasno pripravili popolno ponudbo. V takšnem primeru zakon nalaga naročniku, da mora rok za oddajo ponudb ustrezno podaljšati.

Iz pregleda predložene dokumentacije izhaja, da je naročnik spremenil vrednotenje vseh sedmih meril za ocenjevanje ponudb. Naročnik je v prvotni razpisni dokumentaciji določil naslednja merila in ponderje:

"1. Usklajenost ponudbe z vsebino in cilji razpisa. Zasnova projekta je logična. Načrtovane aktivnosti in neposredni učinki so ustrezni glede na cilje. - izpolnjuje 20 točk, delno izpolnjuje 10 točk ne izpolnjuje 0 točk.
2. Vsebina študija - študija trajno prispeva k ozaveščanju o obstoju, prepovedi in škodljivosti diskriminacije na trgu dela. - izpolnjuje 40 točk, delno izpolnjuje 20 točk ne izpolnjuje 0 točk.
3. Inovativnost in kreativnost - študija predstavlja nove rešitve, ki presegajo dosedanjo prakso na področju diskriminacije na trgu dela. - izpolnjuje 20 točk, delno izpolnjuje 10 točk ne izpolnjuje 0 točk.
4. Doseganje ciljnih skupin - uporaba učinkov študije je ustrezna in izvedljiva ter prinaša neposredne koristi za ciljno skupino. - izpolnjuje 20 točk, delno izpolnjuje 10 točk ne izpolnjuje 0 točk.
5. Način dela in sodelovanje z naročnikom - samostojnost in prilagajanje potrebam naročnika. - izpolnjuje 10 točk, delno izpolnjuje 5 točk ne izpolnjuje 0 točk.
6. Reference ponudnika na razpisanem področju - reference dokazuje ponudnik z uspešno opravljenimi deli v obdobju zadnjih treh let. - izpolnjuje 10 točk, delno izpolnjuje 5 točk ne izpolnjuje 0 točk.
7. Cenovna ustreznost ponudbe - ustreznost predlaganega finančnega načrta glede na dosego ciljev - izpolnjuje 20 točk, delno izpolnjuje 10 točk ne izpolnjuje 0 točk.
(Skupaj max. število točk - izpolnjuje 140 točk, delno izpolnjuje 70 točk ne izpolnjuje 0 točk)."

Naročnik je ponderje postavljenih meril spremenil tako, da jih je pri 1. in 2. merilu določil v višini največ 10 točk (izpolnjuje 10 točk, delno izpolnjuje 5 točk, ne izpolnjuje 0 točk), pri 3., 4., 5. in 6. merilu jih je določil v višini največ 5 točk (izpolnjuje 5 točk, delno izpolnjuje 2,5 točke, ne izpolnjuje 0 točk), zadnje, 7. merilo pa je ovrednotil s 60 točkami (izpolnjuje 60 točk, delno izpolnjuje 30 točk, ne izpolnjuje 0 točk). Naročnik je prvotno predvidel skupaj 140 točk za vsa merila skupaj, to vsoto pa je s spremembo znižal na 100 točk.

Kot ugotavlja Državna revizijska komisija, zgoraj opisana sprememba bistveno posega v vsebino samih ponudbe. Pregled opravljenih sprememb namreč pokaže, da so imela pred spremembo razpisne dokumentacije vsa merila - tako tista, ki se nanašajo na sam predmet obravnavanega javnega naročila (nabor teh je tudi sicer največji) kot tudi vsa preostala merila približno enako težo, s spremembo točkovanja pa se je razmerje bistveno spremenilo, in sicer v prid edinega "cenovnega merila". Sama sprememba vrednotenja posameznih meril vsekakor terja prilagoditev ponudb novim ponderjem oziroma spremembo ponudbe v njenem jedru oziroma v tistem delu, ki se nanaša tako na predmet javnega naročila kot tudi na ponujeno ceno. Če je torej predhodna zasnova točkovanja dajala prednost tistim ponudnikom, ki bi pokazali (naj)večjo mero kreativnosti pri pripravi razpisane študije, pa se je po spremembi vrednotenja meril to razmerje spremenilo v prid (čim nižji) ponujeni ceni. Zgolj zaradi lažje predstave je Državna revizijska komisija opravila matematično primerjavo opravljene razlike - če je lahko posamezen ponudnik pred opravljeno spremembo po prvih štirih merilih - torej po tistih, ki se nanašajo na sam predmet obravnavanega javnega naročila, pridobil več kot 70% vseh možnih točk, jih po opravljeni spremembi lahko pridobi le še 30%. Ravno obratno velja za zadnje merilo ("Cenovna ustreznost ponudbe - ustreznost predlaganega finančnega načrta glede na dosego ciljev"), po katerem je bilo mogoče pred spremembo pridobiti le 14% vseh možnih točk, po opravljeni spremembi pa kar 60% vseh možnih točk. Vse navedeno bi moral naročnik vsekakor upoštevati in ponudnikom omogočiti dovolj časa, da prilagodijo svoje ponudbe nastalim spremembam oziroma temu ustrezno podaljšati rok za oddajo ponudb.

Navedeno velja v obravnavanem primeru še toliko bolj, saj iz opisa meril tudi sicer ni mogoče jasno razbrati, kako jih bo naročnik uporabil v fazi ocenjevanja ponudb oziroma kako in na kakšen način bo podeljeval točke. Po mnenju Državne revizijske komisije si je v obravnavanem primeru, ko že sam predmet javnega naročila ni natančno definiran (predmet obravnavanega javnega naročila namreč predstavlja storitev, ki je že po sami naravi stvari v veliki meri odvisna od individualnega pristopa vsakega posameznega ponudnika oziroma od njihove inovativnosti in kreativnosti) ter ob dejstvu, da naročnik načina uporabe meril pravzaprav sploh ni določil, zelo težko zamisliti, kakšne oziroma katere okoliščine bodo vplivale na naročnikovo ugotovitev o tem, ali ponudnik posamezno merilo (kot je navedel naročnik) "izpolnjuje", "delno izpolnjuje" ali "ne izpolnjuje" (to je namreč tudi edini opis, ki ga je v zvezi z merili predvidel naročnik). še celo za edino "cenovno merilo", ki se glasi "Cenovna ustreznost ponudbe - ustreznost predlaganega finančnega načrta glede na dosego ciljev", ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, v katerem primeru ga bo posamezen ponudnik "izpolnil" (za kar naj bi takšen ponudnik prejel 60 točk), "delno izpolnil" (kar mu prinese 30 točk) ali ga "ne bo izpolnil"(v tem primeru ponudnik ne dobi nobene točke) oziroma razbrati, ali bo cenovno najugodnejša ponudba tudi v resnici prejela maksimalen izkupiček predvidenih točk. Prav zato si je v obravnavanem primeru po mnenju Državne revizijske komisije nemogoče predstavljati objektivno primerjavo med prejetimi ponudbami.

Ob vsem navedenem se je Državna revizijska komisija odločila, da bo sledila vlagateljevemu predlogu in v celoti razveljavila postopek oddaje predmetnega javnega naročila. K takšni odločitvi so Državno revizijsko komisijo vodile v obrazložitvi tega sklepa opisane nepravilnosti, ki jih ni mogoče odpraviti drugače kot le z razveljavitvijo celotnega postopka. Prav tako je Državna revizijska komisija pri svoji odločitvi upoštevala, da je naročnik z navedeno spremembo razpisne dokumentacije posegel v vsebino objave predmetnega naročila oziroma ravnal v nasprotju z določilom drugega odstavka 71. člena ZJN-2, ki določa, da morajo biti podatki iz razpisne dokumentacije enaki podatkom, navedenim v objavi obvestila o javnem naročilu (v obravnavanem primeru je naročnik, kot izhaja iz dokumentacije iz spisa, dne 03.02.2010 na svoji spletni strani in na portalu e-naročanje objavil predmetni javni razpis ter povabilo k oddaji ponudb),

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 22. člena ZRPJN. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je naročnik dolžan vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo. Državna revizijska komisija je vlagatelju kot potrebne priznala priglašene stroške za takso v višini 700,00 EUR.

Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo v višini 700,00 EUR,
v roku petnajstih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa



POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 12.05.2010




Vida Kostanjevec, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:

- RS, Vlada Republike Slovenije, Urad za enake možnosti, Erjavčeva 15, Ljubljana
- Univerza v Mariboru, Ekonomsko-poslovna fakulteta, Razlagova ulica 14, Maribor
- Republika Slovenija, Državno pravobranilstvo, šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za sistem javnega naročanja, Beethovnova ulica 11, 1000 Ljubljana.