018-080/2010 Občina Vojnik

Številka: 018-80/2010-3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 94/2007 - ZRPJN-UPB5; v nadaljevanju: ZRPJN)) po članici Državne revizijske komisije mag. Maji Bilbija, ob sodelovanju svetovalke Metke Čretnik, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Oblikovanje, tiskanje in razdelitev občinskega glasila Ogledalo", začetega na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik DINOCOLOR, poslovne rešitve, d.o.o., Pristovškova ulica 16, Vojnik, ki ga po pooblastilu zastopa odvetnik Rok Pelko, Lava 11, Celje (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Občina Vojnik, Keršova 8, Vojnik (v nadaljevanju: naročnik), dne 4.5.2010

ODLOČILA

1. Vlagateljev zahtevek za revizijo se zavrne.

2. Vlagateljeva zahteva za povračilo stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

3. Vlagatelj mora v roku 15 dni od prejema tega sklepa na račun št. 01100-1000358802 pri ministrstvu, pristojnem za finance, plačati znesek v višini 700,00 EUR, kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo.

Obrazložitev

Naročnik je z dokumentom "Odločitev o oddaji naročila" št. JNMV-0001/2010-POG z dne 28.1.2010 vlagatelja obvestil, da je v postopku oddaje javnega naročila po postopku zbiranja ponudb za "Oblikovanje, tiskanje in razdelitev občinskega glasila Ogledalo" kot najugodnejšega ponudnika izbral ponudnika GRAFIKA ZLATEČAN d.o.o., Celje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z vlogo z dne 3.3.2010 vložil zahtevek za revizijo zoper Odločitev o oddaji javnega naročila št. JNMV-0001/2010-POG z dne 28.1.2010. Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da bi moral naročnik od izbranega ponudnika zaradi nizke ponujene cene zahtevati podrobne podatke o elementih ponudbe ter vrednostno opredelitev, saj je takšna ponudba vrednosti storitev neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila glede storitev po kakovosti in obsegu, ki morajo biti opravljene, nato pa bi moral naročnik takšno ponudbo izločiti. Prav tako ni naročnik ugotovil, ali je izbrani ponudnik prejel kakršnokoli državno pomoč, v primeru česar bi moral takšno ponudbo zavrniti. Da je ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka in prepovedana, je razvidno iz višine ponudb ostalih dveh ponudnikov, katerih ponudbe se v ceni ne razlikujejo v tolikšni meri, kor se razlikuje ponudba izbranega ponudnika v razmerju s ponudbo drugega najugodnejšega ponudnik, to je vlagateljeve ponudbe. Razlika med ponudbo izbranega ponudnika in ponudbo vlagatelja znaša kar 0,28 EUR/izvod glasila brez DDV, medtem ko razlika med ponudbo vlagatelja in ponudbo tretjega ponudnika znaša le 0,09 EUR/izvod glasila brez DDV, kar izrecno nakazuje na neobičajno nizko ponudbo. Vlagatelj še dodaja, da je varstvo ostalih ponudnikov, ki menijo, da je ponudba enega ponudnika neobičajno nizka, v zakonu uveljavljeno z vnaprejšnjim zagotovilom, da jim bo naročnik dal možnost, da preverijo, da ponudba ponudnika, ki je podal nerealno nizko ponudbo, kljub nizki ceni zagotavlja uspešno izvedbo javnega naročila, česar pa naročnik ni izvedel.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo naročniku očita tudi kršitev 11. člena ZRPJN, saj naj bi naročnik, kljub temu, da odločitev o oddaji predmetnega javnega naročila zaradi podane zahteve za dodatno obrazložitev in roka za vložitev zahtevka za revizijo, ki teče od prejema dodatne obrazložitve, še ni postala pravnomočna, z izbranim ponudnikom sklenil pogodbo o oddaji naročila, čeprav za to ni imel podlage v zakonu. Vlagatelj na podlagi navedenega predlaga razveljavitev odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila ter da naročnik po ponovni preverbi ponudb ugotovi, da vsebuje ponudba izbranega ponudnika nedovoljeno neobičajno nizko ceno in njegovo ponudbo izloči, da je pogodba o oddaji naročila nična na podlagi 110. člena ZJN-2, in da je ponudba vlagatelja popolna in najugodnejša in se jo zato izbere kot najugodnejšo. Vlagatelj je priglasil tudi stroške revizijskega postopka.

Naročnik je s sklepom z dne 5.3.2010 vlagateljev zahtevek za revizijo kot prepoznega zavrgel. Vlagatelj je z vlogo z dne 10.3.2010 vložil pritožbo zoper naročnikov sklep o zavrženju njegovega zahtevka za revizijo, ki ji je Državna revizijska komisija ugodila in izpodbijani naročnikov sklep z odločitvijo št. 018-48-2010-5 z dne 23.3.2010 razveljavila.

Vlagatelj je z vlogo z dne 10.3.2010 vložil tudi razširitev zahtevka za revizijo, v katerem navaja, da je naročnik s tem, ko mu ni izdal dodatne obrazložitve, kršil tretji odstavek 79. člena ZJN-2, zato še dodatno zahteva, da naročnik razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila.

Naročnik je s sklepom z dne 8.4.2010 vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da je v predmetnem postopku pisno obrazložil in dokumentiral izbiro najugodnejše ponudbe in pri tem upošteval temeljna načela javnega naročanja. Glede očitkov o neobičajno nizki ponudbi izbranega ponudnika naročnik odgovarja, da določba 49. člena ZJN-2 naročniku daje možnost, da v primeru, ko mu neobičajno nizka ponudba vzbuja dvom o možnostih izpolnitve naročila, takšno ponudbo zavrne. Naročnik pojasnjuje, da ponudbena cena izbranega ponudnika ni bila neobičajno nizka, ampak je bila za zadevno javno naročilo realna, zato pri naročniku ni obstajal dvom o možnosti izpolnitve naročila in je naročnik ni imel namena izločiti iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila.

V zvezi s kršitvijo določb 11. člena ZRPJN naročnik odgovarja, da pogodba o oddaji javnega naročila ni bila sklenjena. Z izbranim ponudnikom namreč pogodba ni bila sklenjena za čas, ki je bil opredeljen v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in je zato ni moč šteti kot pogodbe o oddaji javnega naročila. Naročnik je 17.2.2010 z izbranim ponudnikom sklenil kupoprodajno pogodbo le za čas od 15.2.2010 do 28.2.2010 in za tiskanje izključno ene številke glasila, saj je zaradi rokov izdaje glasila predmetno številko bilo potrebno izdati.

Vlagatelj je z vlogo z dne 12.4.2010 naročnika obvestil, da bo nadaljeval revizijski postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju obrazložitve tega sklepa.

O kršitvah, ki jih vlagatelj v razširitvi zahtevka za revizijo očita naročniku glede neizdaje dodatne obrazložitve odločitve o oddaji naročila, se je Državna revizijska komisija že opredelila v sklepu št. 018-48/2010-5 z dne 23.3.2010, s katerim je odločila o vlagateljevi pritožbi zoper zavrženje njegovega zahtevka za revizijo, in se v nadaljevanju sklicuje na njene ugotovitve v omenjenem sklepu. Državna revizijska komisija je takrat pritrdila vlagatelju, da je ta upravičeno štel, da je naročnik dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila iz tretjega odstavka 79. člena ZJN-2 izdal, vendar šele 22.2.2010, ko ga je naročnik obvestil o zaključku predmetnega postopka oddaje javnega naročila, saj gre iz vsebine tistega dokumenta razbrati (s čimer se strinja tudi vlagatelj), da je naročnik v njem navedel razloge, ki bi jih dodatna obrazložitev morala vsebovati. Posledično je štela, da je bil vlagateljev zahtevek za revizijo, ki ga je ta vložil v desetdnevnem roku za vložitev zahtevka za revizijo iz 12. člena ZRPJN v povezavi s tretjim odstavkom 79. člena ZJN-2, vložen pravočasno. Zaradi navedenega Državna revizijska komisija ne more pritrditi vlagateljevim navedbam, da je naročnik kršil tretji odstavek 79. člena ZJN-2, ker ni izdal dodatne obrazložitve odločitve o oddaji naročila, saj je bilo (kot zgoraj razloženo) v predmetni zadevi drugače ugotovljeno.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da bi moral naročnik od izbranega ponudnika zaradi nizke ponujene cene, v zvezi s katero obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila glede storitev po kakovosti in obsegu, zahtevati vrednostno opredelitev elementov ponudbe ter takšno ponudbo izločiti.

Neobičajno nizka ponudba je v ZJN-2 urejena v 49. členu. Ta daje naročniku možnost zavrniti ponudbo, za katero oceni, da je neobičajno nizka, oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila. Zakon v teh primerih od naročnika zahteva, da pred zavrnitvijo takšne ponudbe od ponudnika pisno zahteva podatke o elementih ponudbe, ki so po njegovem mnenju pomembni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb, ter od ponudnika zahteva, da jih vrednostno utemelji. V primeru, da ob posvetovanju s ponudnikom in ob upoštevanju pridobljenih dokazil naročnik še vedno ocenjuje ponudbo za neobičajno nizko, lahko to izloči.

Kot pravilno izpostavlja naročnik, se določilo 49. člena ZJN-2 nanaša (le) na tiste procesne položaje, v katerih želi naročnik ponudbo, ki vsebuje najnižjo ceno, zavrniti. Varstvo takšnih ponudnikov je uveljavljeno z vnaprejšnjim zagotovilom, da lahko dokažejo, da njihova ponudba kljub nizki ceni (še vedno) zagotavlja uspešno izvedbo javnega naročila. Določba 49. člena je torej namenjena varstvu ponudnika, ki je predložil ponudbo z najnižjo ceno in za katero je naročnik ocenil, da je "neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila glede na blago, gradnje ali storitve" ter jo zato želi zavrniti. V skladu z ZJN-2 ima naročnik pravico, da takšno ponudbo zavrne, vendar šele potem, ko se je z uporabo postopka, ki je predpisan v 49. členu ZJN-2, na podlagi naknadnih pojasnil prizadetega ponudnika (podrobnih podatkov o elementih ponudbe) prepričal, da je njegov sum o neobičajno nizki ceni (ponudbi) utemeljen.

Na tem mestu gre tudi izpostaviti, da nizka ponudbena cena (ponudba) sama po sebi ni prepovedana. še več, ZJN-2 ponudbeno ceno določa kot primarno merilo za izbor najugodnejše ponudbe v postopkih javnega naročanja (tudi če naročnik najugodnejšo ponudbo izbira po merilu ekonomsko najugodnejše ponudbe, merilo cena ne sme imeti manjše teže od 60 odstotkov teže vseh meril, pri intelektualnih storitvah pa ne manj kot 40 odstotkov). Državna revizijska komisija je tako že v več svojih odločitvah (glej npr. sklep št. 018-300/2006, 018-090/2008, 018-125/2009, 018-2/2010) zapisala, da je v interesu naročnika, da dobi ustrezno blago, storitev ali gradnjo po najugodnejših pogojih, predvsem po čim nižji ceni. Prav konkurenčnost ponudb je temeljni interes naročnika in smisel javnega naročanja, saj zagotovitev te omogoča tudi spoštovanje načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (6. člen ZJN-2), ki naročnika zavezujejo, da z izvedbo javnega naročila zagotovi, da je poraba sredstev zanj kar najbolj gospodarna in učinkovita. Svobodno določanje cen je, sledeč številnim dosedanjim odločitvam Državne revizijske komisije (glej npr. sklep št. 018-117/2005, 018-123/2005, 018-005/2008), torej ena temeljnih značilnosti konkurence na prostem trgu, kjer praviloma velja, da lahko ponudnik ponudi poljubno visoko ceno, če jo trg le sprejme, lahko pa tudi poljubno nizko, če mu takšna cena zagotavlja obstoj na trgu (prinaša dobiček ali pa vsaj zmanjšuje izgubo). Načelo obligacijskega prava o enakovrednosti dajatev je zato potrebno razumeti v tržnem pomenu: ceno določajo tržne razmere. Načelo o svobodnem oblikovanju cene velja tudi za zniževanje cen. Znižanje cene je lahko različno močno. Cena je lahko znižana pod tisto, ki jih ponujajo tekmeci. Pravni predpisi tudi načeloma ne prepovedujejo, da bi bila prodajna cena nižja kot lastna proizvajalna ali nabavna cena (zaradi načela o svobodnem določanju cen literatura in sodna praksa znižanje cen na splošno ne štejeta za nelojalno oziroma ga kot tako štejeta le v izjemnih okoliščinah). V praksi je veliko okoliščin, zaradi katerih je podjetje prisiljeno prodajati blago ali izvesti storitev oziroma gradnjo pod lastno (proizvajalno, nabavno oziroma drugo). Načelo svobodnega oblikovanja cen vključuje tudi možnost njihovega diferenciranja (podjetje lahko isti izdelek, storitev oziroma gradnjo ponudi po različnih cenah glede na vrsto kupcev, čas prodaje, območje, količino in druge tržno pomembne okoliščine). Navedeno pomeni, da je pri vprašanjih oblikovanja ponudbene cene potrebno izhajati iz stališča, da gre za eno od poslovnih odločitev na podjetniški ravni, v katero praviloma ni mogoče posegati oziroma je to mogoče le toliko, kolikor to izrecno dopuščajo zakoni in na njihovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi.

Ob upoštevanju zgornjih argumentov Državna revizijska komisija sprejema stališče, da je odločitev o tem, ali bo pričel postopek ugotavljanja neobičajne nizkosti neke ponudbe, predmet naročnikove avtonomne presoje. Prav tako gre, tudi sledeč zgoraj že predstavljeni praksi Državne revizijske komisije, kot naročnikovo avtonomno odločitev šteti tudi presojo, ali je ponudnik, v zvezi s ponudbo katerega se je pri naročniku sicer pojavil dvom glede neobičajne nizkosti, tekom inter partes postopka pojasnjevanja ponudbe ta dvom ovrgel ali ne in tako tudi s tem povezano končno presojo naročnika, ali bo takšno ponudbo zavrnil kot neobičajno nizko ali ne. V takšno poslovno odločitev, ki sodi v sfero naročnikove odgovornosti za lastno poslovanje, vlagatelj ne glede na pri tem uporabljeno argumentacijo ni upravičen posegati.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz nobenega dela spisovne dokumentacije postopka oddaje javnega naročila ne izhaja naročnikova odločitev o tem, da je ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka in da jo želi kot takšno izločiti. Iz spisovne dokumentacije (odločitve o vlagateljevem revizijskem zahtevku) je nedvomno razvidno, da želi naročnik ponudbo izbranega ponudnika sprejeti kot najugodnejšo izmed popolnih ponudb.

Državna revizijska komisija ob upoštevanju zgornjega ugotavlja, da gre v danem primeru za situacijo, ki je določbi 49. člena ZJN-2 ni mogoče podvreči (ker se ta, kot že pojasnjeno, nanaša zgolj na situacijo, ko želi naročnik ponudbo nekega ponudnika izločiti kot neobičajno nizko). Ocena o tem, da ponudba izbranega ponudnika ni neobičajno nizka, je, kot že pojasnjeno, naročnikova poslovna odločitev, ki sodi v sfero njegove odgovornosti za lastno poslovanje. Takšne odločitve pa Državna revizijska komisija s svojo presojo ne more nadomestiti.

Upoštevajoč zgornje argumente vlagateljevim revizijskim navedbam o tem, da bi moral naročnik ponudbo izbranega ponudnika obravnavati kot neobičajno nizko, ni mogoče slediti.

Državna revizijska komisija pa ni presojala vlagateljevih navedb glede sklenitve kupoprodajne pogodbe naročnika z izbranim ponudnikom (ob vpogledu v dokumentacijo gre ugotoviti, da je naročnik z izbranim ponudnikom 17.2.2010 sklenil kupoprodajno pogodbo št. 430-0001/20 (2) za oblikovanje, tiskanje in razdelitev občinskega glasila, za obdobje od 15.2.2010 do 28.2.2010) in s tem povezane kršitve 11. člena ZRPJN, saj med zatrjevano kršitvijo ZRPJN in predlogom vlagatelja, podanim v zahtevku za revizijo, da se razveljavi naročnikova odločitev o oddaji javnega naročila, ni mogoče najti vzročne zveze. Državna revizijska komisija na podlagi vlagateljevih navedb ne more ugotoviti, v čem sklenitev kupoprodajne pogodbe, ki je bila časovno izvedena po sprejemu naročnikove odločitve o oddaji naročila, vpliva na zakonitost naročnikove odločitve o oddaji javnega naročila, katere razveljavitev vlagatelj z vloženim zahtevkom za revizijo zasleduje.

Poleg navedenega gre ugotoviti, da želi vlagatelj z zatrjevano kršitvijo sklenitve pogodbe o oddaji javnega naročila v nasprotju z 11. členom ZRPJN doseči tudi ugotovitev ničnosti te pogodbe, vendar Državna revizijska komisija za odločanje o ničnosti pogodb in njenih posledic ni pristojna. Državna revizijska komisija odloča o zahtevkih za pravno varstvo ponudnikov in javnega interesa v postopkih oddaje javnih naročil pred sklenitvijo pogodbe (do vključno odločitve o oddaji naročila), ne odloča pa o ničnosti pogodb. Za slednje je pristojno sodišče splošnih pristojnosti.

Na podlagi vsega navedenega je Državna revizijska komisija na podlagi 2. alineje prvega odstavka 23. člena ZRPJN vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v revizijski postopek priglasil stroške, nastale v zvezi z revizijo.

Ker s svojim revizijskim zahtevkom ni uspel, je Državna revizijska komisija na podlagi 6. odstavka 22. člena ZRPJN zavrnila tudi vlagateljevo zahtevo po povrnitvi stroškov, nastalih z revizijo.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Iz določil četrtega odstavka 22. člena ZRPJN izhaja, da mora v primeru, če zahtevek za revizijo ni utemeljen, vlagatelj zahtevka za revizijo naročniku povrniti stroške, nastale z revizijo. Če v takem primeru o zahtevku za revizijo odloči Državna revizijska komisija, mora vlagatelj zahtevka za revizijo na račun iz 1. odstavka 22. člena ZRPJN vplačati še znesek v višini že vplačane takse kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo.

Državna revizijska komisija na podlagi predložene dokumentacije ugotavlja, da je vlagatelj plačal takso v višini 700,00 EUR.

V obravnavanem primeru je naročnik zahtevek za revizijo vlagatelja zavrnil kot neutemeljen, tega pa je kot neutemeljenega zavrnila tudi Državna revizijska komisija. Ob upoštevanju četrtega odstavka 22. člena ZRPJN je Državna revizijska komisija posledično odločila, da mora vlagatelj v roku 15 dni od prejema tega sklepa na račun št. 01100-1000358802 pri ministrstvu, pristojnem za finance, vplačati znesek v višini 700,00 EUR, kot nadomestilo za stroške postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne 4.5.2010

Mag. Maja Bilbija
članica Državne revizijske komisije





Vročiti:
â"˘ Odvetnik Rok Pelko, Lava 11, Celje
â"˘ Občina Vojnik, Keršova 8, Vojnik
â"˘ Grafika Zlatečan d.o.o., Medlog 28, Celje
â"˘ Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana
â"˘ Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za sistem javnega naročanja, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana