018-264/2009 Ministrstvo za promet, Direkcija RS za ceste

Številka: 018-264/2009-5

SKLEP

Republika Slovenija, Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (ZRPJN-UPB5, Uradni list RS, št. 94/07) v senatu članice Državne revizijske komisije mag. Nataše Jeršič, kot predsednice senata in članic Državne revizijska komisije Sonje Drozdek šinko in Vide Kostanjevec, kot članic senata, ob sodelovanju višje svetovalke Zlate Jerman, v postopku revizije oddaje javnega naročila "Popis prometne signalizacije državnih cest", začetega na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika OMEGA CONSULT, projektni management, d.o.o., Gregorčičeva 7, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika REPUBLIKA SLOVENIJA, MINISTRSTVO ZA PROMET, DIREKCIJA REPUBLIKE SLOVENIJE ZA CESTE, Tržaška cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 24. 11. 2009 soglasno

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo vlagatelja, z dne 12. 10. 2009, se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila "Popis prometne signalizacije državnih cest", objavljenega na portalu javnih naročil dne 30. 7. 2009, pod št. objave JN6152/2009 in v Uradnem listu ES dne 31. 7. 2009, pod št. objave 2009/S 145-212898.

2. Zahtevi vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih v zvezi z revizijo, se ugodi. Naročnik mora povrniti vlagatelju stroške v višini 5.000,00 EUR, v 15-ih dneh po vročitvi tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki prično teči naslednji dan po izteku roka, določenega v tej točki.

Obrazložitev

Naročnik je dne 29. 7. 2009, pod št. 43001-294/2009, izdal Sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za izvedbo storitve "Popis prometne signalizacije državnih cest". Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je bilo objavljeno na portalu javnih naročil dne 30. 7. 2009, pod št. objave JN6152/2009 in v Uradnem listu ES dne 31. 7. 2009, pod št. objave 2009/S 145-212898.

Naročnik je dne 17. 9. 2009, pod št. 43001-294/2009, izdal Odločitev o oddaji naročila, s katero je predmetno javno naročilo oddal ponudniku DFG CONSULTING, d.o.o., Pivovarniška 8, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z vlogo, z dne 25. 9. 2009, zahteval dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila.

Naročnik je dne 30. 9. 2009, pod št. 43001-294/2009, izdal dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 12. 10. 2009, vložil zahtevek za revizijo, s katerim je predlagal razveljavitev postopka oddaje predmetnega javnega naročila, podredno pa razveljavitev postopka v delu, ki se nanaša na ocenjevanje izpolnjevanja pogojev ponudnikov, ki so oddali popolne ponudbe. Vlagatelj je navajal, da iz naročnikove odločitve o oddaji naročila z dne 17. 9. 2009 izhaja, da je naročnik izmed prejetih popolnih ponudb po merilih razpisne dokumentacije ponudba izbranega ponudnika najugodnejša, iz česar izhaja, da je bila poleg ponudbe izbranega ponudnika tudi ponudba vlagatelja popolna. Iz dodatne obrazložitve, ki je bila priloga odločitve o oddaji naročila, pa izhaja, da je naročnik zavrnil ponudbo vlagatelja, ker ne izpolnjuje dodatnih pogojev za priznanje sposobnosti (testna naloga). Naročnik ocenjuje, da je testna naloga, ocenjena z določenim številom točk, edini pogoj, na podlagi katerega se lahko ponudniku prizna sposobnost za izvedbo javnega naročila, kar pa je v nasprotju s celotno razpisno dokumentacijo, izbrani postopek oddaje javnega naročila pa je bil voden v nasprotju z zakonom in za vlagatelja diskriminatoren. Naročnik je v Specifikaciji naročila - projektna naloga v točki 2. Splošni opis del med drugim določil, da bo naročnik izvajalcu nudil pomoč pri morebitnih nejasnostih glede izvedbe naročila, izvajalec meritev pa mora zagotoviti osebe za delo na terenu in osebe, ki bodo obdelovale podatke s terena. Naročnik bo z nadzorom izvajal kontrolo izvedenega popisa in v primeru nepravilnosti zahteval ponoven zajem podatkov, ob večjih nepravilnostih pa prekinitev del. Naročnik zahteva pri oddaji ponudbe testno nalogo, ki naj bi ustrezala najstrožjim merilom, pri izvedbi same naloge po oddaji naročila pa se je zavezal nuditi pomoč, dopušča odpravo ugotovljenih napak, celo ponoven popis in kot skrajni ukrep zaradi večjih nepravilnosti prekinitev del. Predpisane podatkovne baze za popis pa se je naročnik zavezal v končni obliki izročiti izvajalcu sedem dni po podpisu pogodbe. Vlagatelj je dalje izpodbijal naročnikovo merilo, ki se nanaša na oceno izvedene testne naloge. Vlagatelj je naročniku očital dvoličnost uporabe pravil ocenjevanja testnega primera in subjektivno uporabo meril za oceno testnega primera, kar je v nadaljevanju utemeljil z nasprotovanjem naročnikovih ugotovitev iz obrazložitve odločitve o oddaji naročila z dne 16. 9. 2009, v katerih je naročnik vlagatelju očital napake v testni nalogi. Vlagatelju je bil tako v točki 1.1. obrazložitve odločitve o oddaji naročila z dne 16. 9. 2009 očitan napačen vnos talnih obeležb za avtobusno postajališče, za katerega je vlagatelj v podatkovno bazo testnega primera vnesel en linijski element s šifro V-43.1 oziroma V-43.2, odvisno od primera. Naročnik je v dokumentu "Horizontalna prometna signalizacija", ki je bila sestavni del projektne naloge, v opisu podatkovne strukture v 2. poglavju pod točko 2.2. navedel linijske elemente, kjer so navedene tudi označbe prometnih površin za posebne namene. Take površine pa so po 5. točki 42. člena Pravilnika o prometni signalizaciji in prometni opremi na javnih cestah (v nadaljevanju: pravilnik) tudi avtobusna postajališča. Pravilnik v 4. točki 42. člena definira "napise na vozišču" s šifro V-38 in "oznake na vozišču" s šifro V-39. Obenem pa velja določilo Zakona o javnih cestah (ZJC), ki v 7. alineji 1. točke 13. člena definira "prometne površine zunaj vozišča, kot so: počivališča, parkirišča, avtobusna postajališča in obračališča, prostori in objekti za tehtanje in nadzor prometa". Vlagatelj je podatke zajel skladno z navedenimi dejstvi. Medtem, ko je izbrani ponudnik "avtobusno postajališče" vnesel kot en linijski element "kratka široka črta" V-5, točkovni element V-38 za BUS in točkovni element V-39 za simbole na vozišču. Pravilnik v 6. točki 42. člena določa, da je zaznamovanje mest na vozišču, ki so rezervirana za avtobusna postajališča (V-43), zaznamovanje avtobusnega postajališča v niši za križiščem pa (V-43.1). Celotno avtobusno postajališče se opiše z eno samo talno obeležbo. Oznake V-38 in V-39 pravilnik določa za oznake na vozišču, avtobusna postajališča pa so prometne površine za posebne namene izven vozišča. Iz navedenega sledi, da naročnik privzema za napačen vnos talne obeležbe način, ki je določen s projektno nalogo, pravilnikom in ZJC, kot pravilen pa zajema vnos, ki je v nasprotju z navedenimi dokumenti. Vlagatelju se je dalje v točki 1.1. očitalo, da je v testnem popisu preveč vnesel semafor, ki ureja promet za pešce. Ta očitek se sklada z vsebino projektne naloge, ki je določala, da se od svetlobno signalnih naprav popisujejo znaki pri zapornicah, semaforji, kamor ne sodijo semaforji za urejanje prometa pešcev in kolesarjev. ZJC pa v 37. členu določa, da so sestavni deli javne ceste tudi površine za pešce in kolesarje na cestišču ceste in prometna signalizacija in prometna oprema, pravilnik pa v 52. členu določa, da se za urejanje prometa pešcev uporabljajo naprave za dajanje svetlobnih znakov z rdečo in zeleno lučjo (semaforji za pešce). Iz navedenega sledi, da naročnik svetlobno signalizacijo, ki ureja promet za pešce na površini za pešce na odseku državne ceste, ne smatra za sestavni del državne ceste. Zato je vlagatelj, najmanj kar bi pričakoval, da vnos semaforja za pešce skladno s predpisi, četudi v nasprotju s projektno nalogo, naročnik ne bi štel za napako. Slednje kaže tudi na potrebo po razčiščevanju morebitnih nejasnosti skladno z 2. odstavkom na 2. strani Projektne naloge za izvedbo predmetnega javnega naročila. V zvezi z očitkom iz točke 1.2 za napačen zajem stacionažnih tablic na meji občine, je vlagatelj navedel, da je v podatkovno bazo vnesel eno stojno mesto, en prometni znak šifre III-105.3 z vsebino znaka v smeri stacionaže in eno sliko znaka v smeri stacionaže. V projektni nalogi za testni primer predpisana podatkovna baza ne omogoča vnosa enega prometnega znaka, ki ima različno vsebino v smeri stacionaže in v nasprotni smeri stacionaže na način, da bi bilo jasno, katera vsebina je v smeri stacionaže in katera v nasprotni smeri. Izbrani ponudnik je stacionažno tablico vnesel kot eno stojno mesto, dva znaka III-105.3, od tega enega v smeri in drugega v nasprotni smeri stacionaže, vsak s svojo vsebino, in dve sliki, od tega eno v smeri in drugo v nasprotni smeri stacionaže. Pravilnik v 22. členu določa, da je znak stacionaža odseka ceste na meji občine znak, ki označuje tekoči kilometer, v katerem odsek ceste preide z območja ene občine na območje druge občine, v 5. členu pa pravilnik določa, da morajo biti prometni znaki, ki se postavijo na isti nosilec, enotni. Naročnik je za napačen vnos prometnega znaka določil način, ki je skladen s pravilnikom. Dalje je bil vlagatelju v točki 1.2 očitan napačen vnos znakov prehod za pešce III-6 z notranjo osvetlitvijo, postavljenih na nosilec nad voziščem. Vlagatelj je v testnem primeru vnesel eno stojno mesto prehoda za pešce, en prometni znak s šifro 999 in eno sliko znaka v smeri stacionaže. Izbrani ponudnik pa je vnesel eno stojno mesto prehoda za pešce, dva znaka III-6, od tega enega v smeri in drugega v nasprotni smeri stacionaže ter dve sliki istega znaka, od tega eno v smeri in drugo v nasprotni smeri stacionaže. Pravilnik v 22. členu določa, da je znak prehod za pešce III-6 znak, ki označuje mesto, kjer je označen prehod za pešce, v 4. členu pa, da so prometni znaki lahko izdelani tudi kot znaki z lastnim virom svetlobe (osvetljeni od znotraj) ali zunanjim virom svetlobe (osvetljeni od zunaj s posebnimi svetilkami), v 5. členu pa, da morajo biti prometni znaki, ki se postavijo na isti nosilec, enotni ne glede na to, ali so odsevni ali osvetljeni. Naročnik je za napačen vnos prometnega znaka prehoda za pešce določil način, ki je skladen s pravilnikom. Vlagatelju je bil dalje očitan v točki 1.3 napačen vnos talnih obeležb prehoda za pešce. Vlagatelj je v testnem primeru vnesel en linijski element - nosilko prehoda. V projektni nalogi je za zajem horizontalne signalizacije definirano, da zajame linijsko - sredinske, robne črte, kolesarske steze, črta za ustavljanje, točkovno - puščice na vozišču, napisi in znaki na vozišču, in poligonsko - polja za usmerjanje prometa, prehodi za pešce. V specifikaciji pa je navedeno, da se prehod za pešce popisuje tako, da se s polilinijo nariše nosilko prehoda, nosilka pa leži na spodnji strani prehoda, pravokotno na smer vožnje. Naročnik je tako na dveh različnih mestih v razpisni dokumentaciji navedel izključujoče zahteve, ki jih je v postopku ocenjevanja štel za napake. štirinajst napak je združil v eno "vsebinsko" napako in jo opredelil kot napako obema ponudnikoma. Vlagatelju je bilo v točki 1.1. očitano tudi, da v testnem popisu ni zajel dveh prometnih znakov, ki urejata promet na testnem odseku ob vključevanju z individualnih priključkov. Na eni od predmetnih lokacij je bilo vozišče od individualnega priključka ločeno s polno robno črto. Tudi v tem delu se je vlagatelj skliceval na pravilnik, ki v 37. členu določa, da je lahko neprekinjena vzdolžna črta ločilna ali robna; ločilna črta se rabi za ločitev dvosmernih voziščnih površin na smerna vozišča, ločitev smernega vozišča na prometne in posebne pasove; robna črta pa se rabi za označitev roba vozišča. Neprekinjena ločilna črta prepoveduje vozniku vožnjo po njej ali preko nje. Kratka prekinjena črta pa se rabi kot vodilna črta na križišču in za omogočanje vključevanja vozil z manj pomembnih stranskih cest oziroma individualnih priključkov na tistih mestih na cesti, na katerih je zaznamovana neprekinjena ločilna črta. Iz navedenega sledi, da naročnik smatra signalizacijo, ki stoji na privatnem zemljišču in ureja priključevanje z individualnega priključka na testni odsek, za pravilno, čeprav je naročnik na lastnem odseku državne ceste z narisano neprekinjeno robno črto priključevanje na tem mestu prepovedal. Podobna napaka je bila vlagatelju očitana tudi ustno na sestanku dne 14. 9. 2009, ko so bili predstavniki vlagatelja posebej povabljeni k predstavniku naročnika, da bi jim predstavili nepravilnosti v testnem primeru. Vlagatelju se je očitalo, da ni bil vnesen prometni znak, ki ureja promet pri vključevanju na testni odsek s stranske ceste v Medvodah, čeprav je stranska cesta zaprta s fizično oviro in je med stransko cesto in testnim odsekom robnik. Po vlagateljevi argumentaciji, da je priključevanje nemogoče in zato znak ni bil popisan, se slednji očitek vlagatelju v obrazložitvi odločitve oddaje naročila z dne 16. 9. 2009, ni več očital. Sicer pa tudi izbrani ponudnik ni vnesel slednjega prometnega znaka v popis. Na istem sestanku je naročnik vlagatelju očital še, da so lokacijsko napačno določene puščice za cca 4m v križišču za Bizantovo cesto v Medvodah v smeri Ljubljana - Medvode. Taka napaka pomeni glede na 2. poglavje Specifikacije naročila preveliko odstopanje glede določanja pozicijske natančnosti po projektni nalogi. Vlagatelj je z video posnetkom dokazal, da ortofoto posnetek kot temelj za ocenjevanje ne drži, ker je prišlo do spremembe signalizacije v predmetnem križišču. Zato se ta očitek prav tako ni več pojavil v obrazložitvi odločitve oddaje naročila z dne 16. 9. 2009. Zaradi navedenega pa se vlagatelju postavlja vprašanje referenčnega modela za ugotavljanje pravilnosti zajema podatkov na terenu, saj v razpisni dokumentaciji ni nikjer naveden, in je bilo zato mogoče določen del testnega posnetka strožje oziroma napačno oceniti. Podobno arbitrarnost izkazuje tudi naročnikova odločitev, da določen skupek istovrstnih napak šteje kot eno vsebinsko napako. Ker gre za absolutno merilo 20 napak, bi pri absolutnem štetju tudi izbrani ponudnik lahko presegel prag. Toliko bolj, ker glede na načelo izključljivosti vsaka od navedenih pripomb vlagatelja število napak zmanjšuje in pri enoznačnem štetju lahko poveča število napak izbranega ponudnika. V obrazložitvi odločitve oddaje naročila je bila v točki 1.2 vlagatelju očitana tudi slaba kakovost video posnetka, za katerega vlagatelj ni prejel nobenih od 4 možnih točk. Na vpogledu v ponudbo izbranega ponudnika pa je vlagatelj ugotovil, da video posnetek izbranega ponudnika na naročnikovi strojni opremo ni omogočil tekočega predvajanja, da se je za daljši čas zatikal in preskakoval po več slik hkrati, da ni bil posnet po zunanjem pasu in da ni prikazoval treh znakov na otoku krožišča v Medvodah. Kljub temu je naročnik slednji video posnetek ocenil kot ustreznega in izbranemu ponudniku dodelil maksimalno število točk. Poleg tega se trije manjkajoči znaki v istem rondoju vlagatelju štejejo kot napaka, izbranemu ponudniku pa ne. Takšen način ocenjevanja izkazuje dvoličnost in subjektivno uporabo meril ter diskriminacijo vlagatelja.

Naročnik je dne 29. 10. 2009, pod št. 43001-294/2009 sprejel sklep o zavrnitvi zahtevka za revizijo vlagatelja. Po mnenju naročnika gre iz revizijskega zahtevka razbrati, da vlagatelj nasprotuje izbiri postopka. Slednje navedbe so neutemeljene in nepravočasne skladno s 6. odstavkom 12. člena ZRPJN. Vlagatelj je bil z vrsto postopka seznanjen že pred potekom roka za oddajo ponudb, pri tem pa vlagatelj ni dokazal, da zatrjevane kršitve objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem trenutkom. Tudi vlagateljeve navedbe, da je naročnik spremenil razpisno dokumentacijo po poteku roka za oddajo ponudb, ne držijo. Naročnik je dne 27. 8. 2009 na svojih spletnih straneh in na portalu javnih naročil objavil obvestilo o spremembi razpisne dokumentacije. Navedena sprememba je bila pravočasna, saj je bil rok za predložitev ponudb dne 9. 9. 2009. Pogoj glede ocene izvedene testne naloge je bil vlagatelju znan že ob prevzemu razpisne dokumentacije, je jasen, izrecen in nedvoumen. Pogoj je po svoji naravi izločilen, saj je naročnik določil prag oziroma minimalne zahteve, ki jih mora izpolniti vsaka ponudba, da se sploh ocenjuje po vnaprej določenih merilih za izbor. Dalje iz priloge odločitve o oddaji naročila jasno izhaja, da je bila ponudba vlagatelja zavrnjena, ker ni izpolnila dodatnih pogojev za priznanje sposobnosti. Testna naloga, ocenjena z določenim številom točk, res ni bila edini pogoj za priznanje sposobnosti za izvedbo naročila, je pa bila eden izmed njih. Naročnik poudarja, da so zahteve iz razpisne dokumentacije veljale za vse ponudnike enako. Vsi ponudniki so imeli za izdelavo testne naloge 40 dni časa, prav tako so v zvezi z zajemom podatkov lahko kadarkoli zaprosili za pojasnilo naročnika. Zahteve naročnika v zvezi s testno nalogo so utemeljene in razumljive ob upoštevanju tega, da bo izbrani ponudnik na podlagi sklenjene pogodbe dolžan v roku 18 mesecev zajeti in popisati 6.000 km cest. Z določitvijo strogih pogojev (več kot 5 točk pri oceni testne naloge) si je naročnik zagotovil, da bo ponudnik že v trenutku oddaje ponudbe razpolagal z določeno opremo, kadri in znanjem, naročnik pa si ne more šele v fazi izvajanja del privoščiti, da se bodo ponudniki šele učili, kako izvesti nalogo. Pogoji v zvezi z izvedbo testne naloge so bili vlagatelju že znani s trenutkom prevzema razpisne dokumentacije in kolikor je vlagatelj te pogoje štel za prestroge in diskriminatorne, bi jih moral pravočasno izpodbijati. Naročnik je v nadaljevanju odgovoril na vlagateljeve očitke glede posameznih napak iz testne naloge. Glede talne obeležbe za avtobusno postajališče je naročnik pojasnil, da je v točki 3.2.3 razpisne dokumentacije navedel, da se testni popis izvede v skladu s Pravilnikom, podanim podatkovnim modelom in usmeritvami iz projektne naloge. Ponudniki so bili torej pri pripravi testne naloge dolžni upoštevati vse tri dokumente skupaj. Pri tem je treba upoštevati, da je pravilnik predpis, ki določa osnove glede prometne signalizacije in opreme, projektna naloga pa po svoji vsebini in namenu pravilnik še konkretizira in vsebuje podrobnejša navodila. Naročnik v določenih primerih potrebuje večji obseg in bolj natančne podatke, kot bi to izhajalo iz samega pravilnika in ravno zato je naročnik za popis podatkov pripravil tudi posebna navodila v obliki projektne naloge, v kateri je naročnik svoje zahteve glede na določbe pravilnika še dodatno konkretiziral. Izrecna zahteva projektne naloge je bila, da se podatki popišejo na treh nivojih, kot točkovni sloj, kot linijski sloj ter kot poligon. Vsi podatki so morali biti določeni s prostorskimi koordinatami. Enaka zahteva se je ponovila v dokumentu Horizontalna prometna signalizacija. V točki 2.1 Točkovni elementi je bilo navodilo, da se kot točke označijo naslednje vsebine: puščice na vozišču, napisi na vozišču, simboli na vozišču. V točki 2.2. Linijski elementi pa je bilo določeno, da se kot linije označijo: vzdolžne označbe, prečne označbe, označbe za označevanje prometnih površin za posebne namene, parkirna mesta. Kot poligon pa se označijo polja za usmerjanje prometa. Glede na navedeno je moral vsak ponudnik ne glede na to, da pravilnik ne pozna 3-nivojskega popisa, vse označbe na odseku javne ceste popisati na treh nivojih. Če posamezna horizontalna označba ni bila sestavljena iz vseh treh nivojev, je bilo potrebno popisati zgolj tiste nivoje, ki pri posamezni označbi obstojijo. Na podlagi pravilnika se avtobusno postajališče označi kot talna označba V-43.1, ki jo je uporabil vlagatelj, vendar je projektna naloga zahtevala bolj podroben opis, v treh nivojih, zato bi vlagatelj moral popisati še točkovne elemente, 1x BUS in 2 x znak za začetek in konec postajališča. ZJC v 13. členu določa, da je sestavni del javne ceste tudi avtobusno postajališče, v 34. členu pa določa, da morajo biti avtobusna postajališča na glavnih in regionalnih cestah I. reda zunaj vozišča. Avtobusno postajališče zunaj vozišča je torej v skladu s predpisi prometna površina in kot takšno del javne ceste. Ponudniki so bili dolžni zajeti tudi avtobusna postajališča, ki se ne nahajajo na samem vozišču, pač pa predstavljajo drugo prometno površino. Tudi 42. člen pravilnika določa oznake tako za označbe na vozišču kot tudi na drugih prometnih površinah. Naročnik je dalje glede očitka preveč popisanega semaforja navedel, da je vlagatelj že sam priznaval, da je njegov popis v tem delu v nasprotju s projektno nalogo. Ne glede na določbe ZJC je projektna naloga zahtevala, da se od svetlobnih naprav ne popisujejo semaforji za urejanje prometa za pešce. V zvezi z zajemom stacionažnih tablic na meji občine je naročnik pojasnil, da je v projektni nalogi v delu vertikalne prometne signalizacije jasno navedel, da terenski zajem zajema popis vseh znakov, in sicer se popisujejo naslednje vsebine: koordinate, datum zajema, odsek, izvedba, lega, znak, pozicija, vsebina, ipd. O prometnih znakih se vodita med drugim podatek o zasuku in podatek o vsebini. Lega znakov se popisuje glede na smer stacionaže. Glede vsebine stacionažne tablice vlagatelj sam priznava, da je popisal zgolj eno vsebino znaka v smeri stacionaže. Projektna naloga pa je izrecno zahtevala, da se popišejo vsi znaki in njihova vsebina, konkretni znak pa ima v smeri stacionaže drugačno vsebino kot v nasprotni smeri. Vlagatelj bi torej glede na dejstvo, da so bili ponudniki dolžni popisati celotno vsebino znakov, moral v popisu zajeti bodisi dva znaka z različno vsebino bodisi en znak s popolno vsebino (imeni dveh občin) v smeri stacionaže in drugačno vsebino v nasprotni smeri. Sklicevanje na 5. člen pravilnika je zavajajoče, saj se ta določba nanaša na oblikovni izgled znaka, ki mora biti enoten in ni v povezavi z izvedbo popisa vsebine. Glede napačnega vnosa znakov prehoda za pešce III-6 z notranjo osvetlitvijo, postavljenih na nosilec nad voziščem je naročnik pri podmerilu slikovno gradivo ugotovil, da vlagatelj ni priložil slik znaka z nasprotne smeri, kjer je prehod za pešce. Vlagatelj je namesto dveh slik priložil le eno, kar je v nasprotju s projektno nalogo, ki je zahtevala popis vseh znakov. Kljub temu, da gre fizično za enoten znak, sta to v smislu popisa dva znaka, eden, ki na označen prehod za pešce opozarja voznika, ki vozi v smeri stacionaže in drugi, ki opozarja voznika, ki vozi v nasprotni smeri stacionaže. Vlagatelju je bil očitan tudi napačen vnos talnih obeležb prehoda za pešce, glede katerega je naročnik priznal neskladja v projektni nalogi, zaradi česar navedenega ni štel kot napake pri ponudnikih. Glede očitka, da v popisu nista bila zajeta dva prometna znaka, ki urejata promet na cestnem odseku ob vključevanju z individualnih priključkov naročnik izpostavlja, da vlagatelj najprej omenja dva znaka, nato pa podaja navedbe le za en znak. Projektna naloga je jasno zahtevala, da pri vertikalni signalizaciji v primeru križanja dveh državnih cest, državne ceste z občinsko cesto in državne ceste z nekategorizirano cesto, popis zajema vse prometne znake in svetlobne znake za urejanje prometa vozil v območju cestnega sveta v območju križišča tudi na lokalni cesti, s tem, da na občinski ali nekategorizirani cesti popis zajema le znake, ki urejajo režim za priključevanje na državno cesto, ne pa tudi znakov, ki urejajo prometno ureditev na občinski oziroma nekategorizirani cesti. Vlagatelj sam priznava, da gre v konkretnem primeru za križišče, ko se ureja priključevanje individualnega priključka (torej nekategorizirane ceste) na državno cesto. Na tem mestu je bil postavljen znak "STOP", katerega bi vlagatelj moral zajeti. Pravilnik, na katerega se sklicuje vlagatelj, pa nikjer ne določa, da neprekinjena robna črta pomeni prepoved priključevanja, pač pa prepoved vožnje preko ali po črti voznikom prepoveduje neprekinjena ločilna črta. Naloga vlagatelja je bila, da popiše vse znake, ne glede na to, ali so postavljeni pravilno. Glede revizijske navedbe vlagatelja, da so se mu nekatere napake očitale tudi ustno na sestanku dne 14. 9. 2009, je naročnik navedel, da vlagatelj ne more izpodbijati napak, ki niso bile očitane v odločitvi o oddaji naročila in niso bile izločitveni razlog njegove ponudbe. Navedbo vlagatelja, ko se mu postavlja vprašanje referenčnega modela za ugotavljanje pravilnosti zajema podatkov, pa naročnik zavrača kot neizkazano. Kot pojasnilo pa naročnik dodaja, da je pravilnost ponudb primerjal s podatki iz lastnih obstoječih evidenc, v primeru odstopanj med lastnimi evidencami in popisoma obeh ponudnikov ali pa na kraju samem. Vlagatelj prav tako ni konkretiziral navedbe, da je naročnik arbitrarno skupek istovrstnih napak štel kot eno vsebinsko napako. Vlagatelj konkretizirano navaja le en primer, ko naj bi bil v primerjavi z izbranim ponudnikom zaradi obravnavanja istovrstnih napak kot ene napake, oškodovan, pri 14 napakah prehoda za pešce, glede katere pa je naročnik že pojasnil, da je prišlo v projektni nalogi do nasprotujočih si podatkov, zato naročnik te napake ni upošteval pri nobenemu ponudniku. Izbrani ponudnik pa ni imel takšnih napak, ki bi jih naročnik štel kot istovrstne in kot eno napako, kar bi vplivalo na podmerilo Kvantitativna pravilnost podatkov. Izbrani ponudnik je po tem merilu imel tri napake, ki so bile enkratne. Glede video posnetka pa naročnik ugotavlja, da vlagatelj ne izpodbija, da njegov video posnetek ni kvaliteten, pač pa le navaja, da je nekvaliteten tudi posnetek izbranega ponudnika. Da se je video posnetek izbranega ponudnika na vpogledu zatikal in preskakoval, je zakrivila naročnikova strojna oprema. Projektna naloga je zahtevala, da so posnetki takšni, da se vidi prometna signalizacija. Na posnetku izbranega ponudnika se prometna signalizacija vidi, kar pa ne velja za posnetek vlagatelja. Izbrani ponudnik je popisal tudi tri znake v rondoju in jih zajel ločeno. Četudi pa bi slab video posnetek naročnik izbranemu ponudniku štel kot napako, bi to pomenilo, da bi namesto 11 točk prejel 7 točk, kar je še vedno nad zahtevanim pragom. Naročnik še izpostavlja, da vlagatelj v zahtevku za revizijo ni izpodbijal vseh ugotovljenih napak v njegovi ponudbi, zaradi česar v vsakem primeru število njegovih napak ne bi bilo manjše od 20 in vlagatelj posledično ne bi dosegel zahtevanega praga 5 točk.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 2. 11. 2009, naročnika in Državno revizijsko komisijo obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo, ker ni prejel odločitve o zahtevku za revizijo v zakonskem 20-dnevnem roku.

Vlagatelj je po prejemu naročnikove odločitve o zahtevku za revizijo, z vlogo, z dne 5. 11. 2009, naročnika in Državno revizijsko komisijo obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 5. 11. 2009, poimenovano "Dodatno pojasnilo vlagatelja zahteve za revizijo oddaje javnega naročila "Popis prometne signalizacije državnih cest" - oznaka naročila A-203/09 - S, vložene dne 12. 10. 2009", navajal dodatna dejstva, ki se nanašajo na posamezne revizijske očitke iz zahtevka za revizijo.

Naročnik je po pozivu Državne revizijske komisije z vlogo, prejeto dne 9. 11. 2009, Državni revizijski komisiji odstopil celotno dokumentacijo v predmetnem postopku oddaje javnega naročila.

Državna revizijska komisija je še pred meritorno obravnavo zahtevka za revizijo v postopku najprej preverila, ali so podani pogoji za odločanje o zahtevku za revizijo zaradi molka naročnika skladno z 2. odstavkom 16. člena ZRPJN, oziroma pogoji za odločanje o zahtevku za revizijo po 2. odstavku 17. členu ZRPJN.

Določba 2. odstavka 16. člena ZRPJN daje vlagatelju možnost, da lahko v primeru, če v 20-ih dneh od dne, ko je naročnik prejel popolni zahtevek za revizijo vlagatelja, ne prejme odločitve naročnika o zahtevku za revizijo, nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Po vpogledu v spisovno dokumentacijo predmetnega javnega naročila je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik zahtevek za revizijo vlagatelja prejel dne 13. 10. 2009, kar izhaja iz datuma prejemne štampiljke naročnika na izvodu zahtevka za revizijo. Ker je vlagatelj zahtevku za revizijo priložil potrdilo o plačilu takse v nezadostni višini 1.400,00 EUR, je naročnik vlagatelja pozval k dopolnitvi zahtevka za revizijo. Naročnik je dopolnitev zahtevka za revizijo prejel dne 15. 10. 2009, kar izhaja iz datuma prejemne štampiljke naročnika na izvodu dopolnitve. Iz slednjega izhaja, da je 20-dnevni rok za odločitev o zahtevku za revizijo iz 2. odstavka 16. člena ZRPJN pričel teči dne 16. 10. 2009 (ko je naročnik prejel "popolni" zahtevek za revizijo) in se iztekel dne 5. 11. 2009. Vlagatelj je naročnikov sklep o zavrnitvi zahtevka za revizijo, izdanega dne 29. 10. 2009, pod št. 43001-294/2009, prejel dne 3. 11. 2009, torej v okviru predpisanega roka, zaradi česar molk naročnika ni mogel nastopiti. Na podlagi ugotovljenega je potrebno zaključiti, da v konkretnem primeru niso podani pogoji za odločanje o zahtevku za revizijo po 2. odstavku 16. člena ZRPJN.

Ker je vlagatelj po prejetem sklepu naročnika o zavrnitvi zahtevka za revizijo, naročnika v predpisanem 3-dnevnem roku obvestil o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo, so s tem nastopili pogoji za odločanje o zahtevku za revizijo pred Državno revizijsko komisijo po 2. odstavku 17. člena ZRPJN.

Državna revizijska komisija je v dokazne namene vpogledala v dokumentacijo o izvedbi postopka in revizije predmetnega javnega naročila. Državna revizijska komisija pri odločitvi ni upoštevala dejstev, ki jih je vlagatelj navajal v vlogi, z dne 5. 11. 2009, saj je vlagatelj slednja dejstva navajal prepozno. Potem ko naročnik sprejme odločitev o zahtevku za revizijo, lahko vlagatelj v primeru, da odločitvi nasprotuje, skladno s 17. členom ZRPJN zahteva nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo. Kot se je Državna revizijska komisija že izrekla v številnih odločitvah, pa vlagatelj pri tem ne more navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov (razen če izkaže, da jih brez svoje krivde ni mogel navajati/ predlagati) ali pa postavljati novih zahtevkov, saj s slednjimi naročnik ni bil seznanjen, ko je sprejel svojo odločitev, in o njih zato tudi ni mogel odločati ali se izjaviti. Ob nasprotnem tolmačenju bi zaobšli določbo 16. člena ZRPJN o odločanju naročnika o revizijskem zahtevku pred odločanjem Državne revizijske komisije o le-tem. Ker v obravnavanem primeru vlagatelj ni zatrjeval in dokazal, da dejstev v obvestilu z dne 5. 11. 2009 ni mogel brez svoje krivde navesti do poteka roka za vložitev zahtevka za revizijo, Državna revizijska komisija slednjih dejstev pri odločitvi ni upoštevala.

Na podlagi tako izvedenega dokaznega postopka je Državna revizijska komisija kot nesporno med strankama ugotovila, da je naročnik oddajo predmetnega javnega naročila izvajal po odprtem postopku, v katerem je prejel tri pravočasne ponudbe, kar izhaja iz Zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne 10. 9. 2009. Naročnik je dne 17. 9. 2009 sprejel Odločitev o oddaji naročila, s katero je odločil, da se predmetno javno naročilo odda izbranemu ponudniku. Priloga slednje odločitve je bila Obrazložitev oddaje javnega naročila z dne 16. 9. 2009.

Kot je mogoče razbrati iz zahtevka za revizijo, je vlagatelj najprej izpodbijal naročnikova ravnanja v delu, ki se nanašajo na izvedbo postopka oddaje javnega naročila. Ob tem pa je Državna revizijska komisija ocenila, da je zahtevek za revizijo vlagatelja v tem delu nejasen, saj ni mogoče izluščiti, katero ravnanje naročnika naj bi bilo sporno, oziroma katere kršitve Zakona o javnem naročanju (ZJN-2, Uradni list RS, št. 128/06 in 16/08) se naročniku očitajo.

Vlagatelj se je tako najprej skliceval na 25. člen ZJN-2, ki naj bi po zatrjevanju vlagatelja določal faze odprtega postopka, vendar pri tem ni navedel, kaj naj bi naročnik v okviru slednje določbe kršil. Tudi sicer 25. člen ZJN-2 določa le, da je odprti postopek tisti postopek, pri katerem lahko vsi, ki imajo interes pridobiti javno naročilo, predložijo svoje ponudbe, pripravljene skladno z vnaprej določenimi zahtevami naročnika iz razpisne dokumentacije. Katere naj bi bile posamezne faze postopka, ZJN-2 določa za vse postopke v 70. členu, pri čemer velja pravilo, da so potrebne vse faze, razen, če ZJN-2 za posamezno vrsto postopka ne določa drugače. Posebne določbe za odprti postopek ZJN-2 vsebuje le v 81. členu, na katerega se sklicuje tudi vlagatelj, in ki ureja spremembe, dopolnitve in pojasnila razpisne dokumentacije. Vendar, kot že ugotovljeno, vlagatelj ni zatrjeval, v čem naj bi naročnik ravnal v nasprotju z navedenimi zakonskimi določbami, ampak je v nadaljevanju zahtevka za revizijo zgolj pavšalno navajal, da naj bi po njegovi oceni naročnik kršil določbe ZJN-2, ki določajo ravnanja v postopkih javnega naročanja, ki veljajo za odprti postopek. Vlagatelj je dalje prav tako nejasno zatrjeval, da je naročnik navedel pogoje v točki 3.1.7 navodil in da naj bi bilo navedeno ravnanje naročnika skladno z zakonom, če bi se naročnik odločil za postopek javnega naročanja s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti in celoten postopek izvedel po določilih zakona, ki veljajo za tak postopek. V nadaljevanju je vlagatelj povzel določbe razpisne dokumentacije iz točke 3 Navodila za pripravo ponudbe, ki urejajo pogoje in merila za izbor ponudb. Vendar vlagatelj tudi v tem delu ni konkretiziral, zakaj naj bi bilo (in katero) naročnikovo ravnanje v nasprotju z določbami zakona, ki veljajo za odprti postopek. Zgolj dejstvo, da je naročnik zahteval izpolnjevanje določenih pogojev za priznanje sposobnosti, še ne more predstavljati kršitve ZJN-2, saj zakon za vse postopke dopušča, oziroma v nekaterih primerih celo izrecno zahteva, na kakšen način (z določitvijo katerih pogojev) naročnik lahko preveri sposobnost ponudnikov.

Vlagatelj bi moral skladno s pravilom o trditveno-dokaznem bremenu, ki izhaja iz 7. in 212. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP-UPB3, Uradni list RS, št. 73/07 in 45/08), katerega določbe se na podlagi 5. odstavka 3. člena ZRPJN smiselno uporabljajo v postopkih revizije javnih naročil, v zahtevku za revizijo podati jasne in določne trditve, ter zadnje tudi predložiti ali predlagati ustrezne dokaze. Ker vlagatelj trditev ni oblikoval na takšen način, in ni jasno, katere kršitve naj bi se naročniku očitale, Državna revizijska komisija utemeljenosti zahtevka za revizijo v tem delu ni mogla preizkusiti.

Vlagatelj je v nadaljevanju izpodbijal naročnikovo ugotovitev iz odločitve o oddaji naročila, da vlagatelj naj ne bi izpolnil drugih naročnikovih pogojev iz točke 3.1.7 Navodil za pripravo ponudbe (v nadaljevanju: navodila), ki je bila tudi podlaga za zavrnitev oziroma izločitev ponudbe vlagatelja. Naročnik je v prilogi odločitve o oddaji naročila (Obrazložitev oddaje javnega naročila, z dne 16. 9. 2009) navedel, da je vlagatelj predložil zahtevani testni popis odseka ceste R1-211/0212 Jeprca - LJ šentvid, pri preverjanju testnega popisa pa je strokovna komisija ugotovila več nepravilnosti, zaradi česar testna naloga ni dobila nič točk in ni prestopila zahtevanega praga 5 točk, ki je bil postavljen kot pogoj za izpolnjevanje priznanje sposobnosti za izvedbo javnega naročila. Naročnik v odločitvi sicer ni izrecno navajal, da je ponudbo vlagatelja zavrnil, ker naj bi bila le-ta nepopolna, vendar pa iz naročnikove obrazložitve izhaja, da je ponudbo vlagatelja zavrnil, ker ni izpolnila pogoja za izpolnjevanja priznanja sposobnosti iz točke 3.1.7 navodil, zaradi česar je mogoče šteti, da je bila ponudba vlagatelja kot nepopolna izločena. Revizijske navedbe vlagatelja, da naj bi iz naročnikove odločitve o oddaji naročila izhajalo, da je poleg ponudbe izbranega ponudnika popolna tudi ponudba vlagatelja, so torej neutemeljene.

Državna revizijska komisija je po vpogledu v razpisno dokumentacijo ugotovila, da je naročnik pogoje za priznanje sposobnosti določil v točki 3.1 navodil. Navedel je, da mora ponudnik zagotoviti, da so izpolnjeni vsi pogoji za priznanje sposobnosti. Naročnik je kot enega izmed pogojev v točki 3.1.7 (Drugi naročnikovi pogoji), katerega vsebino je v roku za predložitev ponudb tudi nekoliko spremenil, zahteval:

"Ponudnik mora oddati testno nalogo skladno z zahtevami (popis testnega odseka ceste). Ponudnik, ki ne bo predložil rezultata testne naloge oziroma je ta neustrezen glede na opis iz projektne naloge, bo izločen iz nadaljnje obravnave. Ocena izvedene testne naloge se upošteva tudi kot merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika. Dokazilo: CD z evidenčnimi podatki popisa (vpisane v tabele, sloje) in slikovno gradivo ter video posnetek cest. Poleg tega mora ponudnik v tiskani obliki (na papirju) oddati atributne podatke, vpisane v tabele za vertikalno in horizontalno signalizacijo."

Na kakšen način je naročnik ocenjeval testno nalogo, je določil v okviru točke 3.2 (Merila za izbiro najugodnejše ponudbe), in sicer v točki 3.2.3 (Ocena izvedene testne naloge), kjer je naročnik navedel:

"V sklopu razpisa je predvidena tudi izvedba testne naloge za izvajalca, s katero dokazuje kvaliteto in usposobljenost izvajanja storitve, ki je predmet razpisa. Izvajalec v celoti popiše odsek ceste R1-211/0212 Jeprca LJ šentvid v dolžini 16,964 km. Testni popis se izvede v skladu s Pravilnikom o prometni signalizaciji cest, podanim podatkovnim modelom in usmeritvami iz projektne naloge. Ocena kvalitete popisa signalizacije in video posnetka bo izvedena na osnovi dejanskega stanja na terenu. Test je potrebno opraviti na isti ali primerljivi opremi, s katero bo ponudnik opravljal pogodbeno delo. Ponudnik s pravilno rešenim testnim popisom lahko pridobi največ 20 točk. Če ocena testa ne doseže zahtevanega nivoja točk, se šteje, da testni popis ni uspešno opravljen in s tem ni izpolnjen pogoj za priznanje sposobnosti za izvedbo javnega naročila.

3.3.3.1 Metode vrednotenja testne naloge
Postopek za ocenjevanje ustreznosti opisuje metode in postopke, ki jih bo naročnik uporabil pri ocenjevanju za izvedbo testne meritve in pri izdelavi poročila ocene testa. Za vsak osnovni kriterij smo določili naslednje pod-elemente:

Popolnost (celovitost) obravnavamo kot numerično popolnost podatkov. Ocenjujemo število izpuščenih ali preveč uvrščenih podatkov glede na postavljene zahteve oziroma primerjavo s stvarnim stanjem na terenu. Popolnost definirata dva pod-elementa:
- popolna prisotnost
- podatek manjka (izostanek) nima ustrezne pozicijske natančnost.

Logična usklajenost pomeni število elementov, povezav in opisov, ki so bili pravilno oziroma nepravilno zapisani in podaja skladnost s specifikacijo naročila - projektno nalogo in ima dva pod-elementa:
- formalna skladnost
- pojmovna skladnost.

Tematska natančnost podaja zanesljivost klasifikacije (opisna natančnost) vrednosti, ki so pripisane osnovnim elementom podatkov kot atributi in ima dva pod-elementa:
- pravilnost razvrstitve podatkov
- kvantitativna pravilnost (upošteva se pravilnost zapisa atributnih podatkov za posamezne elemente signalizacije) pri dolžinskih podatkih se za enoto upošteva kilometer sicer kos.

3.2.3 Elementi vrednotenja

Podatkovna raven
Zapisane vrednosti predstavljajo doseženo število točk
Popolnost: Popisani so vsi elementi (2), Napaka na dveh ali več elementih (0)
Logična usklajenost: Formalna skladnost: Podatki slikovno gradivo ustrezajo tehničnim
zahtevam (4), Podatki slikovno gradivo ne ustrezajo tehničnim
zahtevam (0)
Pojmovna skladnost: Vsebina podatkov povezave med elementi je v
skladu z navodili (4), Vsebina podatkov povezane med elementi ni v
skladu z navodili (0)
Tematska natančnost: Kvantitativna pravilnost podatkov: število vseh napak na testu je
enako 0 (10), število napak je manjše od 20 (5), število napak je večje
ali enako 20 (0")

Med naročnikom in vlagateljem ni spora o tem, da je vlagatelj za izpolnitev naročnikovega pogoja iz točke 3.1.7 navodil predložil testno nalogo. Spor pa je v tem, ali je testna naloga bila pripravljena skladno z navodilom naročnika, ki je zahteval, da se testni popis izvede v skladu s Pravilnikom o prometni signalizaciji cest, podanim podatkovnim modelom in usmeritvami iz projektne naloge, ter, ali je naročnik testno nalogo ocenjeval skladno z merili, ki jih je vnaprej opisal in ovrednotil v razpisni dokumentaciji.

Državna revizijska komisija je pri presoji spornega vprašanja ocenila, da je naročnik s postavitvijo spornega pogoja želel preveriti tehnično usposobljenost ponudnikov za izvedbo predmetnega javnega naročila. Tako izhaja tudi iz naročnikovih argumentov v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo, kjer je naročnik navedel, da si je z določitvijo strogih pogojev zagotovil, da bo ponudnik že v trenutku oddaje ponudbe razpolagal z določeno opremo, kadri in znanjem, s katerim bo sposoben nalogo izvesti na ustrezno zadovoljivi ravni in v omejenem času.

Tehnično sposobnost ZJN-2 ureja v 45. členu, ki določa, da naročnik preveri in oceni tehnično sposobnost gospodarskih subjektov v skladu z 2. in 3. odstavkom tega člena. Državna revizijska komisija se ob tem v presojo same vsebine pogoja ni spuščala, saj je v obravnavanem primeru spor med strankama nastal po odločitvi o oddaji javnega naročila. V takšnem primeru pa v vsebino razpisne dokumentacije načeloma ni več mogoče posegati, zaradi nastopa procesne prekluzije iz 6. odstavka 12. člena ZRPJN, ki določa, da vlagatelj po preteku roka, določenega za predložitev ponudb oziroma prijav, ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred potekom roka, določenega za predložitev ponudb oziroma prijav, razen v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem trenutkom. Državna revizijska komisija zato v obravnavanem sporu načeloma ne more presojati revizijskih očitkov, ki se nanašajo na vsebino pogoja iz razpisne dokumentacije. Kljub navedeni določbi ZRPJN pa se je Državna revizijska komisija že v večih primerih izrekla, da po roku za predložitev ponudb nejasnih, dvoumnih ali ohlapnih zahtev iz razpisne dokumentacije ni mogoče razlagati v škodo ponudnikov. Slednje je povezano z načelom enakopravne obravnave ponudnikov iz 9. člena ZJN-2, ki naročniku nalaga, da mora zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja. Naročnik mora torej pogoj za izkazovanje sposobnosti ponudnika in njegovo dokazovanje opisati jasno in nedvoumno, zato, da v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb ne pušča odprte subjektivne presoje, ki lahko povzroči neenakopravno obravnavo ponudnikov. Državna revizijska komisija pa je v obravnavanem primeru ocenila, da je naročnik izpolnitev spornega pogoja zahteval na način, na podlagi katerega dejansko sploh ni mogoče (objektivno in enakopravno) preveriti, ali so ponudniki pogoj izpolnili.

Tako je po oceni Državne revizijske komisije že naročnikova zahteva, da se testni popis izvede v skladu s Pravilnikom o prometni signalizaciji cest, podanim podatkovnim modelom in usmeritvami iz projektne naloge preveč ohlapna in nedefinirana, da bi lahko preverjali, ali določen ponudnik izpolnjuje vse zahteve. Naročnik v tem okviru ni definiral, ali morajo ponudniki izpolniti vse zahteve po pravilniku in po projektni nalogi, ter, katero zahtevo ponudniki upoštevajo, kolikor so morebitne zahteve iz projektne naloge drugačne od zahtev v pravilniku. Da je do tovrstnih neskladij dejansko prišlo, izhaja iz vlagateljevih revizijskih navedb, ki je na večih mestih opozarjal na dejstvo, da je pri določenih popisih upošteval pravila, ki jih določa pravilnik, le-ta pa so bila drugačna od usmeritev iz projektne naloge. Vlagatelj je tako npr. v testni nalogi popisal semafor, ki ureja promet za pešce, ker je na podlagi pravilnika smatral, da je potreben vpis tudi tega semaforja, projektna naloga pa je določala drugače. Naročnik v razpisni dokumentaciji ni določil, da v primeru odstopanja med pravilnikom in projektno nalogo ponudniki upoštevajo projektno nalogo, zato tudi pri ocenjevanju testne naloge ne bi smel določiti prioritetnega vrstnega reda upoštevanja zahtev. Naročnik je šele v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo navedel, da so bili ponudniki pri pripravi testne naloge dolžni upoštevati vse tri dokumente skupaj in da je potrebno upoštevati, da je pravilnik predpis, ki določa osnove glede prometne signalizacije in opreme, projektna naloga pa po svoji vsebini in namenu pravilnik še konkretizira in vsebuje podrobnejša navodila.

Dalje je po mnenju Državna revizijske komisije sporen tudi način ocenjevanja testne naloge, saj je naročnik zgolj pavšalno zapisal, da bo izvedel oceno kvalitete popisa signalizacije in video posnetka na osnovi dejanskega stanja na terenu, iz česar je mogoče sklepati, da naročnik pravilne (objektivne) rešitve testne naloge vnaprej ni imel pripravljene. Vlagatelju se povsem utemeljeno postavlja vprašanje referenčnega modela za ugotavljanje pravilnosti zajema podatkov na terenu, saj v razpisni dokumentaciji ni bil nikjer naveden, in je bilo zato mogoče določen del testnega posnetka strožje oziroma napačno oceniti. Naročnik pa je v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo pojasnil, da je pravilnost ponudb primerjal s podatki iz lastnih obstoječih evidenc, v primeru odstopanj med lastnimi evidencami in popisoma obeh ponudnikov, ali pa na kraju samem, iz česar izhaja, da je postopek ocenjevanja opravil drugače, kot ga je zapisal v razpisni dokumentaciji, kjer je navedel, da bo oceno kvalitete popisa izvedel zgolj na osnovi dejanskega stanja na terenu. Pri tem tudi ni jasno, katere naj bi bile lastne obstoječe evidence naročnika. Takšno ocenjevanje po presoji Državne revizijske komisije naročniku pušča odprte možnosti za arbitrarno ocenjevanje. Državna revizijska komisija pa tudi ni mogla opraviti presoje, ali testna naloga vlagatelja izpolnjuje zahteve naročnika, saj testne naloge ni mogla z ničemer primerjati.

V tem okviru je potrebno pritrditi vlagatelju tudi v tem, da je naročnik merila za ocenjevanje testne naloge, ki jih je sicer vnaprej zapisal in ovrednotil, uporabljal arbitratno. Merila so bila zapisana tako ohlapno, nejasno in nedorečeno, da na podlagi njih objektivnih primerjav ni mogoče opraviti, (tako npr. je naročnik za podmerilo pojmovno skladnost določil, da mora biti vsebina podatkov povezave med elementi v skladu z navodili, pri tem pa ni jasno, kakšna vsebina podatkov povezave naj bi bila mišljena). Pojavljajo se tudi posamezna neskladja v okviru podmeril (tako npr. je naročnik za tematsko natančnost določil dva pod-elementa, pravilnost razvrstitve podatkov in kvantitativno pravilnost, pri elementih vrednotenja pa je točkoval le kvantitativno pravilnost podatkov). Da je naročnik ocenjevanje očitno izvajal arbitrarno, izhaja dalje tudi iz nespornega dejstva, da je naročnik določene (po mnenju naročnika istovrstne) napake združeval v eno vsebinsko napako. Slednjega pravila naročnik v razpisni dokumentaciji ni navedel in ga ne bi smel uporabiti, z njegovo uporabo pa je lahko po lastni presoji priviligiral položaj določenega ponudnika.

Državna revizijska komisija je ob vsem ugotovljenem zaključila, da je naročnik za izkazovanje tehnične sposobnosti postavil pogoj, katerega način dokazovanja je sporen z vidika objektivnega preverjanja sposobnosti posameznega ponudnika. Na podlagi tako zapisanega pogoja naročnik po mnenju Državne revizijske komisije ni mogel objektivno oceniti, ali določen ponudnik izpolnjuje pogoj. Naročnik bi moral vsebino in način dokazovanja izpolnjevanja pogojev določiti jasno in nedvoumno, ponudniki pa bi ga bili dolžni izpolniti samo v začrtanih vsebinskih in vrednostnih mejah, kot bi jih postavil naročnik. Ker pa je naročnik pustil široko diskrecijsko polje odločanja v okviru ocenjevanja ponudb oziroma testne naloge, je naročnik s tem, ko je ponudbo vlagatelja zaradi domnevnega neizpolnjevanja spornega pogoja (kar ni mogoče preveriti) izločil, ravnal neenakopravno v primerjavi z izbranim ponudnikom, kateremu je v tem delu priznal izpolnjevanje sposobnosti in ga tako brez objektivnih meril postavil v boljši položaj. S takšnim ravnanjem je naročnik kršil tudi načelo enakopravne obravnave iz 9. člena ZJN-2, saj ni zagotovil, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov, ni bilo razlikovanja.

Iz slednjih razlogov je Državna revizijska komisija revizijske očitke vlagatelja ocenila kot utemeljene. Pri odločanju o pravovarstvenem predlogu vlagatelja pa je presodila, da so ugotovljene kršitve naročnika v postopku oddaje obravnavanega javnega naročila takšne narave, da je potrebno predmetni postopek javnega naročila v celoti razveljaviti. Naročnik je namreč z načinom ocenjevanja spornega pogoja onemogočil objektivno ocenjevanje izpolnjevanja tehnične sposobnosti ponudnikov, zato bi v primeru razveljavitve zgolj odločitve o oddaji naročila ponovno prišli do situacije, ki bi povzročila arbitrarno ocenjevanje in neenakopraven položaj ponudnikov.

Iz vseh navedenih razlogov je Državna revizijska komisija na podlagi 2. alineje 1. odstavka 23. člena ZRPJN zahtevku za revizijo vlagatelja ugodila in v celoti razveljavila postopek oddaje javnega naročila "Popis prometne signalizacije državnih cest", objavljenega na portalu javnih naročil dne 30. 7. 2009, pod št. objave JN6152/2009 in v Uradnem listu ES dne 31. 7. 2009, pod št. objave 2009/S 145-212898.

Čeprav navedeno ne vpliva več na odločitev Državne revizijske komisije v tem postopku, pa ne gre prezreti, da je naročnik sporni pogoj (izvedba testne naloge) v presežku nad 5 točk do možnih 20 točk določil tudi kot enega izmed podmeril v okviru merila ekonomska najugodnejša ponudba, pri čemer se postavlja vprašanje, ali naročnik s takšnim merilom res pridobi zanj ekonomsko ugodnejšo ponudbo. Naročnik pa bi v vsakem primeru moral upoštevati pravilo iz 7. odstavka 49. člena ZJN-2, ki določa, da mora biti v primeru merila ekonomska najugodnejša ponudba merilo cena najmanj 60% vseh meril.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Odločitev o stroških temelji na 3. odstavku 22. člena ZRPJN. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je naročnik dolžan vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo. Državna revizijska komisija je vlagatelju kot potrebne priznala priglašene stroške v celoti, in sicer za takso v višini 5.000,00 EUR.

Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo v višini 5.000,00 EUR, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki prično teči naslednji dan po izteku roka, določenega v tem odstavku.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, 24. 11. 2009

Predsednica senata:
mag. Nataša Jeršič
Članica Državne revizijske komisije












Vročiti:

- REPUBLIKA SLOVENIJA, MINISTRSTVO ZA PROMET, DIREKCIJA REPUBLIKE SLOVENIJE ZA CESTE, Tržaška cesta 19, Ljubljana
- OMEGA CONSULT, projektni management, d.o.o., Gregorčičeva 7, Ljubljana
- DFG CONSULTING, d.o.o., Pivovarniška 8, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za sistem javnega naročanja, Beethovnova 11, Ljubljana