018-019/2009 Splošna bolnišnica Celje

Številka: 018-19/2009-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04, 61/05 78/06 in 53/07; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), v senatu članice Vide Kostanjevec kot predsednice senata, člana Jožefa Kocuvana in predsednice Vesne Cukrov kot članov senata, ob sodelovanju svetovalke Metke Čretnik, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje naročila za dobavo pisarniškega materiala, tiskovin in papirnate konfekcije, Skupina 1 (Tonerji, črnila in trakovi), in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Mladinska knjiga Trgovina d.d., Slovenska 29, Ljubljana, ki ga zastopa pooblaščenka Maja Praprotnik, univ.dipl.prav. (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Splošna bolnišnica Celje, Oblakova ulica 5, Celje (v nadaljevanju: naročnik), dne 5.2.2009

ODLOČILA

1. Vlagateljevemu zahtevku za revizijo z dne 23.12.2008 se ugodi in se razveljavi naročnikova odločitev o oddaji javnega naročila v Skupini 1: Tonerji, črnila in trakovi za prvih 12 mesecev trajanja okvirnega sporazuma, kot izhaja iz I/2. točke Odločitve o oddaji javnega naročila z dne 10.12.2008.

2. Vlagateljevi zahtevi za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se delno ugodi. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 2.501,73 EUR, v roku 15 dni po prejemu tega sklepa, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je obvestilo o javnem naročilu za dobavo pisarniškega materiala, tiskovin in papirnate konfekcije po odprtem postopku s sklenitvijo okvirnih sporazumov objavil na Portalu javnih naročil dne 6.10.2008, pod št. objave JN 8464/2008, dne 11.10.2008 pa v Uradnem glasilu Evropskih skupnosti pod št. objave 2008/S 198-262044.

Naročnik je 10.12.2008 sprejel Odločitev o oddaji javnega naročila, iz katere izhaja, da je naročnik okvirni sporazum za obdobje štirih let s ponovnim odpiranjem konkurence vsakih 12 mesecev sklenil s sedmimi ponudniki, med katerimi je tudi vlagatelj, ter da je javno naročilo za prvih 12 mesecev trajanja okvirnega sporazuma za Skupino 1 oddal ponudniku Pavlin d.o.o., Grič 9, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). V obrazložitvi odločitve je naročnik zapisal, da je vlagatelja pozval na podrobnejšo pojasnitev cen za nekatere artikle, ponujene v Skupini 1, saj je menil, da je vlagateljeva ponudba za to skupino neobičajno nizka oziroma se mu je pojavil dvom o možnosti izpolnitve naročila. Ker vlagatelj v obrazložitvi svoje ponudbe ni predložil ustreznih dokazil, kot je bilo zahtevano v pozivu (npr. ceniki, pogodbe, računi,â??), je naročnik ugotovil, da je njegova ponudba neobičajno nizka, in je njegovo ponudbo za Skupino 1 izločil.

Vlagatelj je 23.12.2008 vložil zahtevek za revizijo, v katerem prereka naročnikovo odločitev o izločitvi njegove ponudbe v Skupini 1, kot izhaja iz I/2. točke Odločitve o oddaji javnega naročila z dne 10.12.2008 in predlaga razveljavitev postopka javnega naročila oziroma ponovno izvedbo postopka v skladu z Zakonom o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 in 16/2008; v nadaljevanju: ZJN-2). Vlagatelj navaja, da je na naročnikovo zahtevo o pojasnitvi posameznih elementov ponudbe pravočasno posredoval obrazložitev ponudbe v skladu s pozivom naročnika. Vlagatelj navaja, da je ponudbo v celoti potrdil v vseh elementih ter priložil tudi potrdilo vlagateljevega dobavitelja, v katerem je potrjeno znižanje cene (superrabat) za blago iz ponudbe vlagatelja, to potrdilo pa je glede na naročnikovo zahtevo, v kateri je naročnik primeroma navedel primerna dokazila, treba šteti za primerno dokazilo. Po mnenju vlagatelja naročnik neutemeljeno ni upošteval dokazila, ki ga je v skladu z zahtevo naročnika predložil vlagatelj, in neupravičeno izločil njegovo ponudbo ter s tem ravnal v nasprotju z 49. členom ZJN-2. Poleg tega naročnik v obrazložitvi sploh ni utemeljil oziroma izkazal dvoma, da vlagatelj naročila ne bo izpolnil. Z oddajo naročila izbranemu ponudniku bi tako naročnik poleg 49. člena ZJN-2 kršil tudi 6. člen ZJN-2, saj naročila ne bi oddal najugodnejšemu ponudniku. Vlagatelj zahteva povračilo stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je 12.1.2009 izdal sklep, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik navaja, da vlagatelj v obrazložitvi svoje ponudbe ni predložil ustreznih dokazil, kot je bilo zahtevano v pozivu (npr. ceniki, pogodbe, računiâ??), zato je ugotovil, da je vlagateljeva ponudba neobičajno nizka in jo je izločil. Naročnik pojasnjuje, da je namenoma navedel, da mora vlagatelj k pojasnilu priložiti dokumente, kot so ceniki, pogodbe, računi,â??, saj je iz njih razvidno, da vlagatelj po takšnih in podobnih cenah, kot jih je navedel v ponudbi, dejansko ponujeno blago prodaja tudi svojim kupcem. V dokumentu, ki ga je priložil vlagatelj, podjetje Avtera d.o.o. potrjuje, da je v obdobju od 1.1.2008 do 30.9.2008 obračunalo popust, ki se nanaša tudi na artikle, za katere je naročnik zahteval pojasnilo. Vendar po naročnikovem mnenju priloženi dokument z ničemer ne dokazuje, da so ponujene cene za te artikle v povprečju 10-krat nižje od cen ostalih treh ponudb in so posledica konkurenčnega položaja podjetja na branžnem trgu. Naročnik sicer pritrjuje vlagatelju, da je že pri oddaji javnega naročila v letu 2007 vlagatelj na poziv naročnika po obrazložitvi neobičajno nizke ponudbe le-to obrazložil enako kot ob predmetnem javnem naročilu, vendar s to razliko, da je pri predmetnem javnem naročilu naročnik kot prilogo zahteval zgoraj navedene dokumente, ki pa jih vlagatelj ni priložil.

Vlagatelj je naročnika pravočasno obvestil, da bo postopek revizije oddaje predmetnega javnega naročila nadaljeval pred Državno revizijsko komisijo, zato je naročnik vlagateljev zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo 22.1.2009 odstopil Državni revizijski komisiji v odločanje.

Državna revizijska komisija je 27.1.2009 vlagatelja s sklepom št. 018-19/2009-2 pozvala k dopolnitvi zahtevka za revizijo s predložitvijo dokazila o plačilu takse za revizijo v višini, skladni s 1. odst. 22. člena ZRPJN, tj. 5.000,00 EUR. Vlagatelj je zahtevek za revizijo ustrezno dopolnil 30.1.2009.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju obrazložitve tega sklepa.

Med strankama v predmetnem revizijskem postopku je spor o tem, ali je naročnik ravnal zakonito, ko je vlagateljevo ponudbo izločil, ker naj bi bila ta neobičajno nizka.

ZJN-2 ureja institut neobičajno nizke ponudbe v 49. členu. Ta naročniku omogoča, da zavrne ponudbo, za katero meni, da je neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila glede na blago, gradnje ali storitve. Vendar mora naročnik, preden takšno ponudbo zavrne, pisno zahtevati podrobne podatke o elementih ponudbe, za katere meni, da so merodajni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb in jih je naročnik predhodno določil, in od ponudnika zahtevati, da jih vrednostno utemelji. Te podrobnosti se lahko nanašajo zlasti na ekonomičnost načina gradnje, proizvodnega procesa ali ponujene storitve, izbrane tehnične rešitve in/ali izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvedbi gradnje, dobavi blaga ali opravljanju storitev, izvirnost gradenj, blaga ali storitev, ki jih predlaga ponudnik, skladnost s predpisi o zagotavljanju zaposlovanja in pogoji za delo, ki veljajo v kraju izvedbe gradenj, storitev ali dobav blaga, in možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč. Če naročnik tudi po prejemu dodatnih dokazil in po preverjanju spornih podatkov iz ponudbe ob posvetovanju s ponudnikom oceni, da je ponudba neobičajno nizka, lahko to izloči.

Presoja o tem, ali bo ponudba identificirana kot neobičajno nizka, je izključno v rokah naročnika. Vendar pa ZJN-2 naročnika zavezuje, da mora ponudnika, katerega ponudba mu je vzbudila dvom o možnosti izpolnitve naročila, pisno pozvati k pojasnilu njegove ponudbe v elementih, za katere naročnik meni, da so merodajni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb. Pri tem zakon zgolj primeroma našteva, s katerimi okoliščinami lahko ponudnik utemeljuje "ugodnost" svoje ponudbe pri njenem pojasnjevanju (npr. ekonomičnost ponujene storitve, izjemno ugodni pogoji, ki jih ima ponudnik pri dobavi blaga, ipd), kar pomeni, da lahko ponudnik svojo ponudbo brani tudi drugače. Od ponudnika se zahteva le, da vrednostno utemelji podatke o elementih ponudbe. Naročnik mora pred sprejemom svoje odločitve, ali bo ponudbo sprejel ali jo izločil kot neobičajno nizko, upoštevati vsa pojasnila in dokazila, ki jih je v bran svoji ponudbi predložil ponudnik, pri tem pa ni pomembno, ali je naročnik prejeta pojasnila (dokazila) v pozivu vlagatelju na pojasnitev ponudbe tudi izrecno zahteval. Z institutom neobičajno nizke ponudbe zakon varuje ponudnika, ki je oddal neobičajno nizko ponudbo (ponudbo, v zvezi s katero obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila), pred samovoljno oceno naročnika o nezmožnosti izpolnitve naročila s takšno ponudbo, ne da bi imel ponudnik predhodno možnost dokazati, da tudi takšna ponudba zagotavlja uspešno izvedbo naročila. Če ponudniku to uspe, naročnik njegove ponudbe ne sme izločiti. Nasprotno pa lahko naročnik v primeru, da ponudnik s svojimi pojasnili njegovega dvoma o možnosti izpolnitve naročila ne odpravi, kakor tudi, če se na naročnikov poziv sploh ne odzove, tako ponudbo izloči.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je naročnik po pregledu vlagateljeve ponudbe za Skupino 1: Tonerji, črnila in trakovi v skladu z 49. členom ZJN-2 vlagatelja s pozivom z dne 27.11.2008 pozval k podrobni predstavitvi ponudbene cene za nekatere artikle (skupaj 70 artiklov) iz Skupine 1 ter za celotno ponudbeno ceno za to skupino. Naročnik je navedel, da v vlagateljevem odgovoru na poziv pričakuje: "â??dokumentirano pojasnilo podkrepljeno s kopijami dokumentov kot so na primer ceniki, pogodbe, računiâ??"
Vlagatelj je v dopisu z dne 3.12.2008 potrdil cene in podane enote po posameznih artiklih, kot jih je navedel v ponudbi, in skupni ponudbeni znesek za Skupino 1. Vlagatelj je pojasnil, da so ponujene cene posledica konkurenčnega položaja podjetja na branžnem trgu in se ne smatrajo kot "nerazumno nizke". Kot dokazilo je vlagatelj priložil potrdilo svojega dobavitelja, podjetja Avtera d.o.o., z dne 1.12.2008, iz katerega je razvidno, da je slednji potrdil obračun blagovnega super rabata vlagatelju za obdobje od 1.1.2008 do 30.9.2008 in na podlagi katerega je lahko vlagatelj tudi pri predmetnem javnem naročilu ponudil blago po ugodnejših pogojih oziroma nižjih cenah.
Nadalje iz Odločitve o oddaji javnega naročila z dne 10.12.2008 izhaja, da je naročnik vlagateljevo ponudbo za Skupino 1: Tonerji, črnila in trakovi izločil zaradi neobičajno nizke cene. Naročnik je zapisal, da je vlagatelja pozval na podrobnejšo pojasnitev njegove ponudbene cene za Skupino 1 ter za ponujene cene nekaterih (70) izmed ponujenih artiklov v Skupini 1, saj je menil, da je vlagateljeva ponudba za to skupino neobičajno nizka oziroma se mu je pojavil dvom o možnosti izpolnitve naročila. Ker vlagatelj v obrazložitvi svoje ponudbe ni predložil ustreznih dokazil, kot je bilo zahtevano v pozivu (npr. ceniki, pogodbe, računi,â??), je naročnik ugotovil, da je njegova ponudba neobičajno nizka, in jo je za Skupino 1 izločil.

Državna revizijska komisija ocenjuje, da naročnik s svojim ravnanjem v predmetnem postopku ni sledil določbi 49. člena ZJN-2. Ta namreč od njega terja, da (po tem, ko se je pri njem pojavil dvom o možnosti izvedbe naročila po posamezni ponudbi) pri presoji o tem, ali je ponudba neobičajno nizka ali ne, vsebinsko pretehta vsa pojasnila in dokazila, ki jih je prejel od ponudnika v fazi pojasnjevanja njegove ponudbe. Naročnik pa v konkretnem postopku s strani vlagatelja prejetih pojasnil in dokazil (potrditev obračuna blagovnega super rabata dobavitelja Avtera d.o.o.) ni zavrnil zaradi njihove vsebinske neustreznosti, ampak gre iz obrazložitve Odločitve o oddaji naročila z dne 10.12.2008 sklepati, da teh pojasnil in dokazil pri presoji o neobičajno nizki ponudbi sploh ni upošteval. Naročnik je vlagateljevo ponudbo kot neobičajno nizko izločil le iz razloga, ker ta v obrazložitvi svoje ponudbe ni predložil ustreznih dokazil, kot je bilo zahtevano v pozivu (kot npr. ceniki, pogodbe, računi,â??).

Taka naročnikova utemeljitev za izločitev vlagateljeve ponudbe kot neobičajno nizke ne zdrži (najmanj) iz dveh razlogov. Prvič, kot pravilno opozarja vlagatelj, je naročnik v pozivu na podrobnejšo pojasnitev vlagateljeve ponudbene cene (dopis z dne 27.11.2008) zgolj primeroma navedel dokazila, ki jih bo štel kot primerna, na kar kaže besedna zveza "â??kot so na primer ceniki, pogodbe, računiâ??". Tako gre utemeljeno razumeti, da je mogoče pojasnilu ponudbene cene in njenih elementov kot primerna priložiti tudi druga dokazila, iz katerih bo razvidna podlaga za znižanje cen artiklov iz ponudbe vlagatelja in bi jih moral naročnik pri sprejemu svoje odločitve, ali bo ponudbo sprejel ali ne, upoštevati. V konkretnem primeru se je vlagatelj na naročnikov poziv odzval tako, da je potrdil ponujene cene in pojasnil, da so te cene izključno posledica vlagateljevega konkurenčnega položaja na branžnem trgu, vlagatelj pa je svojemu pojasnilu priložil tudi potrdilo dobavitelja Avtera d.o.o. o potrditvi obračuna blagovnega super rabata, ki naj bi bil podlaga za ponujene nižje cene pri predmetnem naročilu. Naročnik bi moral upoštevati tudi pojasnila in dokazila, ki jih je predložil vlagatelj, pri tem pa ni pomembno, ali je naročnik ta pojasnila (dokazila) v pozivu tudi izrecno zahteval.

In drugič, v skladu z 49. členom ZJN-2 naročnik lahko ponudbo izloči kot neobičajno nizko le v primeru neaktivnosti ponudnika oziroma vsebinske neustreznosti predloženih pojasnil in/ali dokazil. V predmetnem postopku pa naročnik vlagateljeve ponudbe ni izločil na podlagi vsebinske ocene pojasnil in dokazil, ki jih je prejel od vlagatelja, saj se v presojo teh sploh ni spustil. Vlagateljevo ponudbo je označil za neobičajno nizko zaradi formalno (in ne vsebinsko!) neustreznih dokazil vlagatelja, čeprav v ZJN-2 podlage za njegovo ravnanje ni mogoče najti. Naročnik bi moral po prejemu pojasnil in dokazil s strani vlagatelja vsebinsko odločiti, ali je vlagatelj z njimi zadostno vrednostno utemeljil podatke o elementih iz ponudbe in na njihovi podlagi oceniti, ali je vlagateljeva ponudba neobičajno nizka oziroma ali je vlagatelj zmožen izvesti javno naročilo tudi s tako ponudbo.

Po oceni Državne revizijske komisije opisano sporno ravnanje naročnika predstavlja kršitev 49. člena ZJN-2, saj naročnik svoje odločitve o izločitvi vlagateljeve ponudbe kot neobičajno nizke ni sprejel po vsebinskem tehtanju vseh pojasnil in dokazil, ki jih je prejel od ponudnika v fazi pojasnjevanja njegove ponudbe, čeprav bi to v skladu z 49. členom ZJN-2 moral storiti.

Zaradi navedenega je Državna revizijska komisija v skladu s 3. alineo 1. odstavka 23. člena ZRPJN vlagateljevemu zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila v Skupini 1: Tonerji, črnila in trakovi za prvih 12 mesecev trajanja okvirnega sporazuma, kot izhaja iz I/2. točke Odločitve o oddaji javnega naročila z dne 10.12.2008.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Odločitev o stroških temelji na 3. odstavku 22. člena ZRPJN. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je naročnik dolžan vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti stroške, nastale z revizijo. Vlagatelj je v postopku priglasil stroške, nastale v zvezi z revizijo, in sicer strošek za plačano takso za revizijo v višini 2.500,00 EUR in poštnino v višini 15,00 EUR.
Državna revizijska komisija glede na uspeh vlagatelju prizna strošek plačane takse v višini, kot jo je priglasil, torej v višini 2.500,00 EUR in strošek plačane poštnine v višini 1,73 EUR. Državna revizijska komisija vlagatelju ne prizna poštnine v višjem znesku, saj vlagatelj za plačilo poštnine v preostalem znesku ni predložil računa, ki bi ta znesek upravičeval.

Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 2.501,73 EUR, v roku 15 dni po prejemu tega sklepa, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Kot izhaja iz Državni revizijski komisiji odstopljene dokumentacije, je vlagatelj za predmetni revizijski postopek plačal takso v višini 7.500,00 EUR, čeprav je bil v skladu z 22. členom ZRPJN dolžan plačati le takso v višini 5.000,00 EUR (na kar ga je opozorila tudi Državna revizijska komisija s sklepom št. 018-19/2009-2 z dne 27.1.2009). Državna revizijska komisija tako vlagatelja opominja, da lahko od RS, Ministrstva za finance, zahteva vrnitev preveč plačane takse v znesku 2.500,00 EUR.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.




POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne 5.2.2009

Pripravila: Metka Čretnik, univ.dipl.prav.
Svetovalka Državne revizijske komisije

Predsednica senata:
Vida Kostanjevec, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije























Vročiti:
â"˘ Mladinska knjiga Trgovina d.d., Slovenska 29, Ljubljana
â"˘ Splošna bolnišnica Celje, Oblakova ulica 5, Celje
â"˘ Pavlin d.o.o., Grič 9, Ljubljana
â"˘ Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana
â"˘ Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za sistem javnega naročanja, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana