018-110/2008 Ministrstvo za notranje zadeve

Številka: 018-110/2008-8

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 14/03, 42/04, 61/05 in 78/06; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu predsednika Sama Červeka in članice Sonje Drozdek-šinko in člana Jožefa Kocuvana, ob sodelovanju svetovalke Njives Prelog, kot članov senata v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za "oblikovanje, izdelavo in personalizacijo vozniških dovoljenj", začetega na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba Interexpo d.o.o., Slovenja vas 75, Ptuj in CCD, Plastikkarten GmbH, Bahnstrasse 29-31, Nemčija, ki ju po pooblastilu zastopa odvetnica Nina Zidar Klemenčič, Dvorakova ulica 5, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Ministrstvo za notranje zadeve, štefanova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 20.8.2008 soglasno

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se razveljavi naročnikova odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika, ki je vsebovana v dokumentu Sklep o oddaji naročila (št. 430-453p/2007/102), z dne 11.7.2008.

2. Zahtevi vlagatelja za povrnitev stroškov se ugodi. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo v višini 2368,92 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki prično teči naslednji dan po izteku roka določenega v tej točki. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 9.6.2008 objavil Sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave. Dne 11.7.2008 je naročnik izdal Sklep o oddaji naročila (št. 430-453p/2007/102), s katerim je kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje Cetis d.d., Čopova ulica 24, Celje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je zoper naročnikovo odločitev dne 23.7.2008, vložil zahtevek za revizijo, v katerem ugovarja končni naročnikovi odločitvi in izpostavlja procesno-pravne kršitve. Vlagatelj pri tem pojasnjuje, da je z naročnikom v postopku pogajanj dosegel nižjo ponudbeno ceno od cene izbranega ponudnika. Odločitev o izbiri pa je po mnenju vlagatelja sama s seboj v nasprotju, kajti naročnik je sprva ugotovil, da ponudba obeh kandidatov ustreza zahtevam iz razpisne dokumentacije, v nadaljevanju pa, da temu ni tako. Poleg tega naročnik vlagatelja ni opozoril, da smatra njegovo ponudbo za neustrezno, kar po vlagateljevih zatrjevanjih kaže na kršitev načela transparentnosti. Vlagatelj pojasnjuje, da je njegova ponudba skladna z vsemi zahtevami iz razpisne dokumentacije, pri čemer vključitev optičnega traku pomeni le dodatni varnostni element in v ničemer ne spreminja razpisnih zahtev. Ponudba tudi nikakor ne pomeni dodatne finančne obremenitve za naročnika, niti ne pomeni, da bi vključitev optičnega traku pomenilo kakršenkoli odstop od vseh zahtevanih elementov v razpisnih pogojih. Vlagatelj v nadaljevanju dodatno pojasnjuje, da je iz vsebine pogajanj kot iz dopolnitve ponudbe in dodatnih pojasnil izhaja, da je solucija brez optičnega traku mogoča, kar je tudi razvidno iz same razpisne dokumentacije in kar je bilo naročniku tudi posebej pojasnjeno. Postavitev polj je po vlagateljevih navedbah prav tako skladna s standardom št. 1813/1, kot tudi z razpisnimi pogoji, saj je jasno razvidno, da ostala prednatisnjena polja ostanejo in da je predviden prostor za morebiten čip. Tudi vzorci posredovani naročniku imajo prednatisnjeni številki 13 in 14. Skladnost s standardom, ki določa, da je na hrbtni strani vozniškega dovoljenja, v levem zgornjem kotu prednatisnjeno pojasnilo oštevilčenih rubrik, pa je bila jasno izražena zgolj samo kot opcija, za katero se lahko odloči naročnik. Vlagatelj sklepno pojasnjuje, da je ponudba skladna s standardom 18013/1 kot tudi z razpisnimi pogoji iz razpisne dokumentacije, pri čemer vzorec vsebuje 16 vrstic. Pri tem vlagatelj opozarja na dejstvo, da zahtevanih 19 vrstic ni bilo navedenih nikjer v razpisnih zahtevah, celo več, sam osnutek naročnikovega vzorca po vlagateljih navedbah predlaga zgolj 16 vrstic. Vlagatelj prav tako ugovarja naročnikovim navedbam, da optični trak pomeni disperzijo podatkov, za kar je potrebna določena strojna oprema, s katero pa delovne postaje in nadzorni organi ne razpolagajo, ter da bi nabava dodatne strojne opreme za naročnika pomenila dodaten strošek. Optični trak po vlagateljevih navedbah ima funkcijo najmanj štirih varnostnih elementov, pri čemer uveljavitev optičnega traku že dodaja varnost še brez uporabe ustrezne strojne opreme, res pa je tudi, da optični trak v eventualnih dodatnih zahtevah nudi celo dodatni spomin, za katerega je potrebna strojna oprema. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da se sklep o oddaji javnega naročila razveljavi, izbere ponudnika v skladu z veljavnimi predpisi, ter sprejme vlagateljevo ponudbo kot najugodnejšo in zahteva povrnitev stroškov.

Naročnik je dne 11.7.2008 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil. V obrazložitvi sklepa naročnik pojasnjuje, da je predmetni postopek s pogajanji izvedel na način, kot ga je predvidel in navedel v razpisni dokumentaciji. Pri tem je vsem ponudnikom, ki so sodelovali v predhodnem, neuspelem postopku povabil k oddaji ponudb in postopek nadaljeval skladno z zakonodajo. Formalno popolnost ponudbe je bil element naslednje faze. Naročnik je ugotovil nekatere nejasnosti v ponudbi vlagatelja, zaradi česar je od njega zahteval dodatna pojasnila v zvezi s ponudbo. Naročnik je odprta vprašanja s kandidatoma razčiščeval na samih pogajanjih. Po zaključenih pogajanjih pa je naročnik pristopil k fazi pregleda in analize ponudb, v kateri je bilo ugotovljeno, da vlagateljeva ponudba ni v skladu z zahtevami iz razpisne dokumentacije in je neprimerna. Vključitev optičnega traku v vozniško dovoljenje je po naročnikovih navedbah zaradi zahtev Direktive 2006/126/ES o vozniških dovoljenjih neustrezna. Priloga I te direktive natančno navaja obvezne in dodatne varnostne elemente, vendar med temi optičnega traku ne določa. Pri tem naročnik opozarja, da vlagatelj v zahtevku za revizijo najprej izpostavlja, da je solucija brez optičnega traku mogoča, medtem ko je vlagatelj po naročnikovih navedbah v postopku s pogajanji trdil drugače, in sicer da takšna solucija brez optičnega traku ni mogoča. Poleg tega je vlagatelj v ponudbi celo priložil


sliko vozniškega dovoljenja in jo označil kot predlog nepersonaliziranega predtiskanega obrazca novega slovenskega vozniškega dovoljenja, ki pa priporočenemu izgledu vozniškega

dovoljenja, kot izhaja iz omenjene direktive, ne ustreza. Naročnik pri tem še dodaja da na neresnost in sprenevedanje vlagatelja kaže tudi drastično znižanje cene vozniških dovoljenj, saj naj bi vlagatelj v ponudbi ponujeno vrednost znižal za več kot 70%. Namestitev optičnega traku pa je po naročnikovem mišljenju sporna zaradi ustreznosti postavitve podatkovnih polj, kajti vzorec obrazca vozniškega dovoljenja kot ga določa direktiva ne sovpada z obrazcem, kot je naveden na str. 25 standarda št. 18013/1, na katerega se je vlagatelj skliceval pri postavitvi optičnega traku. Poleg tega na vozniškem dovoljenju v prednatisnjeni tabeli potrebnih 19 vrstic, medtem ko je iz navedenega standarda razvidno, da ima prednatisnjena tabela le 13 vrstic in optični trak širine 16 mm. V nadaljevanju naročnik še dodaja, da je osnovna funkcionalnost optičnega traku shranjevanje podatkov, za kar pa je potrebna ustrezna strojna oprema, s katero pa delovne postaje in nadzorni organi ne razpolagajo in tudi ni predmet javnega naročila. Na podlagi navedenega je naročnik zahtevek za revizijo zavrnil.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 1.8.2008, obvestil naročnika, da bo postopek nadaljeval pred Državno revizijsko komisijo. Pri tem vlagatelj pojasnjuje, da naročnik tekom postopka neposrednih pogajanj ni izpostavil nepravilnosti, oz. vlagatelja ni niti enkrat opozoril na svojo oceno, da ponudba zaradi vključenega optičnega traku ni primerna. Ponujena cena je bila po vlagateljevih navedbah drastično znižana ravno iz razloga, ker je odpadla možnost vključitve optičnega traku na stroške naročnika. Ker je prišlo naknadno do spremembe ZVCP in prekategorizacije vozniških dovoljenj, vzorec ni bil prilagojen spremembi, bi ga pa vlagatelja tej spremembi prilagodil.

Naročnik je z dopisom, z dne 4.8.2008, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 4.8.2008, skladno z 2. odstavkom 17. člena ZRPJN odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji. Dne 6.8.2008 je Državna revizijska komisija s strani vlagatelja zahtevala predložitev ustreznih pooblastil.

Po pregledu celotne dokumentacije o predmetnem javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, skladno z določilom 3. alineje 1. odstavka 23. člena ZRPJN, ter skladno z določilom 6. odstavka 22. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

V obravnavnem primeru je Državna revizijska komisija v okviru vlagateljevih navedb najprej presojala zakonitost naročnikovega ravnanja, in sicer ali je naročnik pravilno izvedel postopek s pogajanji brez predhodne objave.

Postopek s pogajanji brez predhodne objave je v 25. točki 1. odstavka 2. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006, v nadaljevanju ZJN-2) definiran kot tisti postopek, ki vključuje pogajanja z namenom oddaje javnega naročila, v katerem naročnik povabi gospodarske subjekte in se z njimi pogaja o vseh pogojih za naročilo. Kar pomeni, da je fokus omenjenega postopka predvsem v pogajanju o pogojih izpolnitve javnega naročila, ne pa v posameznih formalnih fazah postopka oddaje javnega naročila (kot je npr. objava obvestila o javnem naročilu na temelju enakih specifikacij oz. tehničnih rešitev, kot je to zahtevano pri odprtem postopku), saj te vselej niso nujno potrebne. ZJN-2 pozna dva postopka s pogajanji, in sicer postopek s pogajanji po predhodni objavi in postopek s pogajanji brez predhodne objave. Pri slednjem predhodna objava postopka ni potrebna, mora pa naročnik postopati na podlagi določb 89. člena ZJN-2 (91. člen ZJN-2). Ta določa, da naročnik ponudnike, ki izpolnjujejo zahtevane pogoje, po pregledu ponudb povabi k pogajanjem v skladu s prvim odstavkom 85. člena tega zakona. Povabilo mora vsebovati vsaj
podatke iz prvega odstavka 87. člena tega zakona (1. odstavek 89. člena ZJN-2). Naročnik se pogaja s ponudniki o vseh pogojih za izvedbo naročila, opredeljenih v ponudbah, ki so jih slednji predložili, da bi jih prilagodili zahtevam, ki jih je navedel že v objavi oziroma v razpisni dokumentaciji, z namenom izbire najugodnejše ponudbe, ob uporabi v naprej določenih meril (2. odstavek 89. člena ZJN-2). Naročnik mora med pogajanji zagotoviti enako obravnavo vseh ponudnikov. Zlasti ne sme posredovati udeležencem pogajanj informacij na diskriminacijski način, zaradi katerega bi lahko bili nekateri ponudniki v prednosti pred drugimi (3. odstavek 89. člena ZJN-2). Naročnik po zaključenih pogajanjih od ponudnikov zahteva predložitev končne ponudbe v skladu z doseženim na pogajanjih. V primeru, da naročnik postopek s pogajanji opravi v več zaporednih fazah, velja navedeno za vsako fazo posebej (4. odstavek 89. člena ZJN-2).

V predmetnem sporu je Državna revizijska komisija sledila vlagateljevim navedbam, da naročnik pri vodenju predmetnega postopka ni upošteval zgoraj omenjena postopkovna pravila in temeljnih načel javnega naročanja. Naročnik ni najprej ugotavljal sposobnosti ponudnikov za izvedbo predmetnega naročila, se pozneje pogajal o vseh pogojih za izvedbo javnega naročila in šele nato od njih zahteval končno predložitev ponudb, ampak je storil ravno obratno. Najprej je zahteval predložitev ponudb, nato ugotavljal, ali ponudniki izpolnjujejo pogoje za izvedbo naročila in šele na koncu pravilnost njihovih ponudb. Takšen način postopanja pa ni skladen z določbo 4. odstavka 89. člena ZJN-2, ki zahteva, da mora naročnik šele po zaključenih pogajanjih od ponudnikov zahtevati predložitev končnih ponudb, saj je smisel pogajanj ravno v tem, da se najprej razčisti, ali ponudnik izpolnjuje pogoje za izvedbo naročila, da lahko ta svojo končno ponudbo prilagodi naročnikovim zahtevam v razpisni dokumentaciji, kar predstavlja tudi določen sistem varoval pred favoriziranjem določenega ponudnika. Predložitev ponudb že na začetku pogajanj ima namreč negativne učinke, saj ima za posledico, da naročnik povabi bistveno manj ponudnikov v pogajanja, objektivna primerljivost ponudb pa je v takšnih primerih občutno težja. Slabost takšnega postopanja pa se kaže tudi v obravnavanem primeru, v zvezi s katerim vlagatelj upravičeno opozarja na naročnikovo nedoslednost pri ugotovitvi, da vlagateljeva ponudba po (s strani naročnika dopuščeni) dopolnitvi formalno ustreza zahtevam iz razpisne dokumentacije, pozneje pa da slednja (iz istih razlogov, zaradi katerih je bila ponudba prvotno formalno nepopolna) ni v skladu z zahtevami iz razpisne dokumentacije. Formalna ustreznost ponudb se namreč nanaša na formo ne pa na vsebinska vprašanja ponudbe, zato v primeru nejasnosti vsebine ponudbe ne moremo govoriti o formalni nepopolnosti ponudbe. Poleg tega naročnik lahko k pogajanjem povabi le tiste ponudnike, ki že na začetku izpolnjujejo zahtevane pogoje (1. odstavek 89. člena ZJN-2) in šele nato od njih zahteva končno predložitev ponudb, ne more pa njihove usposobljenosti za izvedbo javnega naročila in izpolnjevanje pogojev, vezanih na vsebino predmeta javnega naročila, ugotavljati po končanih pogajanjih (kakor je v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo pojasnil naročnik), saj navedeno vnaša dvom v objektivnost in pravilnost končne naročnikove odločitve o oddaji javnega naročila. Zato gre vlagatelju pritrditi, če naročnik že na samem začetku ne bi ugotovil vlagateljeve usposobljenosti za izvedbo naročila, pogajanja z njim v nadaljevanju sploh ne bi bila mogoča. Takšno naročnikovo postopanje je tako v nasprotju z omenjeno določbo 89. člena ZJN-2 in kot je bilo že rečeno, vnaša dvom v objektivnost izvedbe samega postopka in naročnikove končne odločitve. Poleg tega se mora naročnik pogajati s ponudniki o vseh pogojih za izvedbo naročila, da bi lahko ponudniki prilagodili naročnikovim zahtevam, česar pa v obravnavanem primeru ni mogoče zaslediti. Naročnik je sicer vlagatelju odkrito priznal sposobnost izvedbe javnega naročila, saj je v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo navedel, da je vlagatelj usposobljen za implementacijo vseh zaščitnih elementih na vozniško dovoljenje, ni pa iz Zapisnika o poteku pogajanj (z dne 10.7.2008) niti iz dokumenta Dopustna dopolnitev ponudbe in dodatna pojasnila v zvezi s ponudbo (z dne 4.7.2008) neposredno razvidno, da bi se pogajala o naročnikovih zahtevah glede samega predmeta javnega naročila, tako da bi vlagatelj imel možnost razbrati in prilagoditi svoje predlagane rešitve naročnikovim željam. Naročnik je zgolj ugotavljal oziroma primerjal, ali vlagateljeva ponudba ustreza naročnikovim zahtevam iz razpisne dokumentacije, kot je to značilno za odprti postopek, namesto da bi se z vlagateljem pogajal o izpolnjevanju omenjenih zahtev. Na podlagi navedenega je zato Državna revizijska komisija presodila, da je bilo potrebno zaradi postopkovnih kršitev določb 89. člena ZJN-2, ki bi ob doslednem upoštevanju le-teh lahko imelo za posledico drugačno naročnikovo odločitev, vlagateljevemu zahtevku ugoditi.

Ker je vlagatelj z zatrjevanjem postopkovnih kršitev z zahtevkom že uspel, se Državna revizijska komisija ni spuščala v vsebinsko presojo in ugotavljanje dejanskega stanja glede primernosti oz. neprimernosti vlagateljeve ponudbe. Glede slednje bi bilo potrebno najprej ugotoviti, ali je bil vlagatelj sploh seznanjen z dejstvom, da naročnik vlagateljeve rešitve, in sicer optičnega traku, ne sprejema, ali je vlagatelj na podlagi takšne informacije imel možnost ponuditi oz. predstaviti drugačno rešitev, ter ali vlagateljeva ponudba kljub dodatnemu nezahtevanemu elementu izpolnjuje ostale naročnikove zahteve glede zahtevanega predmeta javnega naročila. Vlagatelj namreč mora biti seznanjen z naročnikovim stališčem, da lahko temu primerno oblikuje svojo ponudbo. Pri tem pa je potrebno še opozoriti, da morajo imeti v ponovljenem predmetnem postopku vsi ponudniki možnost dajanja svojih končnih ponudb v skladu z ugotovljenim in doseženim na ponovnih pogajanjih (4. odstavek 89. člena ZJN-2).

Vlagatelj je priglasil stroške, in sicer za sestavo revizijskega zahtevka 3700 točk, 2% materialnih stroškov, takso za zahtevek za revizijo 700 EUR, vse povečano za 20% DDV. Ker je vlagatelj z zahtevkom za revizijo uspel, je Državna revizijska komisija skladno s 3. odstavkom 22. člena ZRPJN, ki po načelu uspeha povrnitev stroškov veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, vlagateljevi zahtevi po povrnitvi stroškov revizijskega zahtevka ugodila.

Državna revizijska komisija je na podlagi določbe 6. odstavka 22. člena ZRPJN, vlagatelju priznala naslednje stroške, nastale v zvezi z revizijo, in sicer:

- za takso za revizijo 700 EUR,
- v protivrednosti 3000 točk po veljavni Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV, za stroške priprave revizijskega zahtevka, in sicer 0,459 â?? x 3000 točk + 20 DDV, skupaj tako v višini 1652,4 EUR,
- materialni stroški po 13. členu veljavne Odvetniške tarife (in sicer v višini 2% od 1000 točk, v zadevah, v katerih vrednost storitve presega 1000 točk, pa še 1% od presežka nad 1000 točk) znašajo v protivrednosti 30 točk, povečano za 20% DDV, in sicer 0,459 EUR x 30 točk + 20 DDV, skupaj tako v višini 16,52 EUR.

Na podlagi navedenega je naročnik vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 2368,92 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, 20.8.2008



Samo Červek, univ. dipl. prav.
predsednik Državne revizijske komisije







Vročiti:
- Odvetnica Nina Zidar Klemenčič, Dvorakova ulica 5, Ljubljana,
- Ministrstvo za notranje zadeve, štefanova ulica 2, Ljubljana,
- Cetis d.d., Čopova ulica 24, Celje,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana.