018-015/2008 ZDRUŽENJE ZDRAVSTVENIH ZAVODOV SLOVENIJE

Številka: 018-015/2008-3

SKLEP

Republika Slovenija, Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 14/03, 42/04, 61/05, 78/06 in 53/07; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu predsednice mag. Nataše Jeršič kot predsednice senata in predsednika Sama Červeka in člana Jožefa Kocuvana, kot članov senata, ter ob sodelovanju svetovalke Zlate Jerman, v postopku revizije oddaje javnega naročila po odprtem postopku za "Posodobitev zdravstvenega informacijskega sistema v zdravstvenih zavodih", začetega na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba SRC.SI sistemske integracije d.o.o., Tržaška cesta 116, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika ZDRUŽENJE ZDRAVSTVENIH ZAVODOV SLOVENIJE, Njegoševa 8, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), soglasno dne 14. 2. 2008

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo vlagatelja z dne 18. 1. 2008 se delno ugodi in se delno razveljavi razpisna dokumentacija postopka oddaje javnega naročila po odprtem postopku za "Posodobitev zdravstvenega informacijskega sistema v zdravstvenih zavodih", objavljenega na Portalu javnih naročil, dne 17. 10. 2007, pod številko objave JN2756/2007 in dne 17. 10. 2007 in v Uradnem listu EU dne 19. 10. 2007 pod št. objave 2007/S 202-245506 ter spremembe na Portalu javnih naročil dne 10. 1. 2008 pod št. objave JN191/2008 in v Uradnem listu EU dne 15. 1. 2008 pod št. objave 2008/S 9-008957, in sicer v naslednjih delih:

- točka (20) Obrazca P-2 (1.5.3 Telo reference tipa 2) in
- točka (14) Obrazca P-2 (1.5.4 Telo reference tipa 3),
ki navajata: "Podatkovna baza referenčne rešitve je MS SQL.".

V preostalem delu se zahtevek za revizijo vlagatelja zavrne kot neutemeljen.

2. Zahtevi vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih v zvezi z revizijo, se delno ugodi. Naročnik mora povrniti vlagatelju stroške, nastale z revizijo, v višini 2.500 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki prično teči dan po izteku paricijskega roka dalje do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je na Portalu javnih naročil dne 17. 10. 2007, pod št. objave JN2756/2007 in v Uradnem listu EU dne 19. 10. 2007 pod št. objave 2007/S 202-245506 objavil obvestilo o javnem naročilu po odprtem postopku za "Posodobitev zdravstvenega informacijskega sistema v zdravstvenih zavodih" in spremembo na Portalu javnih naročil dne 10. 1. 2008 pod št. objave JN191/2008 in v Uradnem listu EU dne 15. 1. 2008 pod št. objave 2008/S 9-008957.

Vlagatelj je z vlogo z dne 18. 1. 2008, še pred potekom roka za oddajo ponudb, vložil zahtevek za revizijo, s katerim zahteva razveljavitev postopka oddaje predmetnega javnega naročila oziroma ustrezne spremembe razpisne dokumentacije in povrnitev stroškov, nastalih z revizijo. Vlagatelj zatrjuje kršitev 5., 6., 7., 9. in 10. člena ZJN-2. Po mnenju vlagatelja naročnik v obrazcu prijava P-2, v pogojih telo reference 2 (točka 1.5.3), telo reference 3 (točka 1.5.4) in telo reference 4 (točka 1.5.5) poda zahteve, ki so v kumulativi zapisane tako, da jih izpolnjuje le en ponudnik, in sicer gre za naslednje zahteve:

- Vrednost referenčnega sistema oziroma pogodbena vrednost znaša najmanj 1.000.000 EUR brez DDV (1.5.3, točka 2 in 1.5.4., točka 2);
- Poslovno sodelovanje na področju razvoja, vzdrževanja in nadgradnje referenčnega sistema je trajalo najmanj 3 leta (1.5.3, točka 3);
- V sistemu morajo biti vodene različne evidence za vsaj 1000 registriranih in aktivnih uporabnikov. Aktiven uporabnik je tisti, ki je v zadnjem letu uporabil vsaj eno od storitev, ki jih ponuja sistem (1.5.3, točka 13);
- V konicah uporabe mora aplikacija prenesti najmanj 500 hkratnih uporabnikov na uro, pri čemer je vsak uporabnik izvedel najmanj 1 operacijo na minuto. Izpolnjevanje navedene zahteve mora biti razvidno iz dnevnika aktivnosti (1.5.3, točka 15 in 1.5.4, točka 10);
- Ugotavljanje identitete (uporabnika ali sistema) mora biti izvedeno z digitalnim potrdilom kateregakoli overitelja kvalificiranih digitalnih potrdil v Sloveniji (1.5.3, točka 15);
- Podatkovna baza referenčne rešitve je MS SQL (1.5.3, točka 20 in 1.5.4, točka 14);
- Rešitev mora v celoti izpolnjevati zakonske zahteve s področja varnega elektronskega poslovanja (ZEPEP) (1.5.3, točka 22);
- Sistem mora imeti vgrajen mehanizem za elektronsko podpisovanje dokumentov na strani odjemalca kakor tudi strežnika (1.5.3, točka 23);
- Sistem vodi evidenco za najmanj 500.000 oseb (1.5.4, točka 1);
- Preko sistema je bilo v zadnjem letu uporabe opravljenih najmanj 2.000.000 transakcij. Izpolnjevanje navedene zahteve mora biti razvidno iz dnevnika aktivnosti (1.5.4, točka 4).

Vlagatelj na podlagi navedenih zahtev sklepa, da je zaradi zahteve po uporabi digitalnih potrdil slovenskega overitelja kvalificiranih digitalnih potrdil in zahteve po skladnosti referenčnega sistema z zakonskimi zahtevami s področja varnega elektronskega poslovanja (ZEPEP) zahtevana referenčna rešitev, ki deluje zgolj v Sloveniji. Zaradi zahtev po uporabljeni arhitekturi in tehnologiji (Windows Server 2003 in MS SQL), zahtev po vrednosti referenčnega sistema (1.000.000 EUR brez DDV), velikostjo evidence oseb (500.000 oseb), števila aktivnih uporabnikov (1000), letnega obsega 2.000.000 transakcij, zahtev po zmogljivosti sistema (500 uporabnikov s frekvenco uporabe 1 minuta) je s pogojem slovenske reference in naštetimi pogoji edina ustrezna referenca informacijski sistem eDavki Davčnega urada RS, ki ga je izgradilo podjetje Hermes Softlab. Vlagatelj dalje navaja, da je postavljeni pogoj za zmogljivost sistema (500 uporabnikov, 1 operacija na minuto) dokumentno orientirana referenca, kjer uporabnik pripravi dokument in ga preko spletnega sistema vnese v sistem in izvede eno operacijo, ki praviloma predstavlja edino interakcijo s sistemom; takšen sistem je eDavki, medtem ko naročnikov informacijski sistem, ki ga sedaj naroča, predstavlja transakcijski sistem. Definicija aktivnega uporabnika iz zahteve "V sistemu morajo biti vodene različne evidence za vsaj 1000 registriranih in aktivnih uporabnikov. Aktiven uporabnik je tisti, ki je v zadnjem letu uporabil vsaj eno od storitev, ki jih ponuja sistem." prav tako kaže na sistem eDavki, saj je slednji namenjen prav takšnemu načinu uporabe (1x letno oddajanje napovedi za odmero dohodnine). Vlagatelju je nenavadno predvsem dejstvo, da naročnik zahteva za referenco izpolnjevanje vseh lastnosti, ki jih bo imel sistem, ki se gradi. Takšno referenco vlagatelj označuje za nesorazmerno, saj morajo ponudniki načeloma izkazati zanesljivost že izgrajenih rešitev.

Vlagatelj dalje navaja, da za aplikacijo ni relevantno, ali je bila v preteklosti zgrajena na bazi SQL ali Oracle, pomembno je, da primerljivo velik sistem v praksi lahko deluje. Izpolnjevanje zakonskih zahtev elektronskega poslovanja ali ugotavljanje identitet z digitalnim potrdilom samo po sebi zadosti mnogo informacijskih sistemov v upravi in gospodarstvu, v zbiru treh zahtev pa le ena rešitev. Dovolj in edino sorazmerno po mnenju vlagatelja bi bilo, če bi naročnik zahteval, da mora ponudnik izkazati, da sistem, ki temelji na neki tehnologiji podatkovne baze in v nekem okolju že obstaja, oziroma, da je ponudnik sam že izgradil sisteme, ki so imeli vse zahtevane funkcionalnosti, ne da bi obenem zahteval, da prav vsi delujejo v istem informacijskem sistemu (aplikaciji). Vsaka izmed referenčnih zahtev je po oceni vlagatelja upravičena in sorazmerna s predmetom javnega naročila, kolikor se zahteva posebej in ni vezana zgolj na eno naročilo oziroma en informacijski sistem. Vlagatelj očita naročniku, da je na podlagi odločitve za točno določeno tehnologijo podatkovne baze "skril" diskriminatornost zahteve in je tehnologijo, v zbiru z drugimi nesorazmernimi pogoji zahteval referenco, ki pomeni zmožnost delovanja tehnologije v nekem okolju, ne pa ponudnikovih sposobnosti o izvedbi naročila. Na način, kot je sporna zahteva zapisana, je diskriminatorna, omejuje konkurenco in pomeni neenakopravno obravnavo ponudnikov, kršitev temeljnih načel javnega naročanja in očitno dajanje prednosti le enemu ponudniku.

Naročnik je s sklepom, št. 1093-8/2007 z dne 25. 1. 2008 zahtevek za revizijo vlagatelja in zahtevo vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, zavrnil.

Naročnik primarno zavrača zahtevek za revizijo vlagatelja iz razloga, ker naj bi šlo za odločanje o isti stvari med istima strankama, kakor je že bilo odločeno v revizijskem postopku, ki se je zaključil z izdajo sklepa Državne revizijske komisije, št. 018-284/2007-6 z dne 4. 1. 2008. Vlagatelj SRC.SI d.o.o. je namreč matična družba enega izmed partnerjev (Infonet Kranj d.o.o.) takratnega vlagatelja, ki je vložil revizijski zahtevek s podobno oziroma identično vsebino. Po mnenju naročnika gre za iste stranke postopka (istega vlagatelja), ker gre šteti, da je matična družba v celoti seznanjena z delovanjem hčerinske družbe ter da na trgu delujeta koordinirano in usklajeno, zaradi česar vlagatelj z revizijskim zahtevkom v obravnavanem postopku nepošteno uporablja pravice, saj bi kot matična družba argumentacijo in vsebino zahtevka že lahko manifestirala preko prvega revizijskega zahtevka.

Naročnik zavrača zahtevek za revizijo tudi iz vsebinskih razlogov. Naročnik navaja, da so referenčne zahteve sorazmerne s predmetom javnega naročila in da že v RS obstaja več kot en ponudnik, ki izpolnjuje sporne zahteve (npr. Adacta d.o.o., Halcom d.o.o., Crea d.o.o.). Naročnik bo gradil sistem, na katerem bo potekalo veliko število transakcij, sistem, ki bo obravnaval cca 0,5 mio uporabnikov in ponudnik mora zaradi prehoda na elektronsko poslovanje dokazati obvladovanje kompleksnih tehnologij, kar vključuje integracijo velikega števila uporabnikov, elektronskih certifikatov za varno elektronsko podpisovanje, z zahtevano tehnologijo, ki jo potrebuje in delno že poseduje naročnik. Naročnik postavljenih referenc, kot jih razlaga vlagatelj, ni postavil kumulativno. Vlagatelj ne navaja, da eno ali vse posamične reference izpolnjuje le en ponudnik, ampak da bi zahteve iz treh od štirih zahtevanih referenc, hipotetično združene v eno, izpolnjeval samo en sistem (eDavki) in posledično en ponudnik (Hermes Softlab d.d.). Aplikacija eDavki ustreza le eni od referenc, ne ustreza pa npr. zahtevi po vodenju evidence za najmanj 500.000 oseb in zahtevi po 2.000.000 letnih transakcij. V zvezi z zahtevo naročnika, da morajo biti v sistemu vodene različne evidence za vsaj 1000 registriranih in aktivnih uporabnikov, pri čemer se za aktivnega uporabnika šteje tisti, ki je v zadnjem letu uporabil vsaj eno od storitev sistema, naročnik pojasni, da zahteve ni mogel podati ne da bi definiral pojem aktivnega uporabnika. Sistem eDavki ni namenjen vzorcu uporabe "enkrat letno", kot zmotno navaja vlagatelj, saj poleg uporabnikov, ki oddajajo dohodninsko napoved, sistem uporabljajo npr. tudi uporabniki, ki so zavezanci za DDV in oddajajo napoved mesečno, kvartalno ali polletno, uporabniki, ki mesečno oddajajo dokument REK-1. Naročnik dalje navaja, da postavljeni pogoj zmogljivosti ni dokumentarno orientiran, saj takšna zahteva v referencah ni eksplicitno ali implicitno nakazana. Naročnik pa ne more zahtevati zgolj, da aplikacija prenese 500 hkratnih uporabnikov na uro, saj je takšna zahteva presplošna. Ker naročnik želi preveriti, da sistem lahko podpira 500 aktivnih hkratnih uporabnikov, mora to sočasno aktivnost tudi definirati v nekem minimalnem obsegu. Kot je navedel sam vlagatelj, razpisani sistem ni dokumentarne narave, torej pod operacijo šteje lahko npr. zapis podatkov, pridobitev podatkov, prikaz podatkov, ipd. Tudi ne drži revizijska navedba, da naročnik v referencah zahteva izpolnjevanje vseh lastnosti, ki jih bo imel sistem, ki ga gradi, ampak zahteva le cca. 2/3 takšnih zahtev.

Naročnik v celoti zavrača tudi navedbe vlagatelja glede referenčne zahteve naročnika po podatkovni bazi MS SQL. Kot izhaja iz dodatnih pojasnil naročnika k razpisni dokumentaciji, naročnik ugotavlja, da obstoječi sistemi pri vseh šestih naročnikih temeljijo na strežnikih, ki bazirajo na Intel procesorjih ter operacijskem sistemu Windows 2003 Server. Podobno kot ima naročnik za naveden operacijski sistem usposobljene kadre, ki vzdržujejo sistem, ima in v prihodnosti tudi načrtuje dodatne usposobljenosti in izobraževanja kadrov za eno samo podatkovno bazo, poleg tega pa načrtuje rešitve ostalih sistemov na tej isti platformi. Ni namreč nobenega razloga, da bi moral naročnik imeti več različnih podatkovnih baz in za vsako imeti svoje strežnike. Stroški izbire podatkovne baze namreč niso zanemarljivi in naročnik se lahko strateško odloči le za nakup ene baze; v primeru izbire drugačne rešitve bi moral kupiti tudi licence za drugo podatkovno bazo. Državna revizijska komisija je v podobnem primeru (018-415/06) ugotovila, da naročnik lahko specificira material, iz katerega morajo biti izdelani izdelki, saj tak material lahko pridobi in uporabi vsak ponudnik. Podobno naročnik ugotavlja, da lahko rešitev na podatkovni bazi, ki jo zahteva naročnik, izdela poljuben ponudnik in s tem naročnik nikakor neupravičeno ne omejuje potencialnih ponudnikov. Glede na navedeno naročnik meni, da je njegova zahteva po poznavanju tehnologije, ki bo predmet implementacije, bistvenega pomena za uspešno izvedbo nalog.

Vlagatelj je z vlogo z dne 29. 1. 2008 naročnika pisno obvestil o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo. V vlogi vlagatelj v zvezi z navedbami naročnika v sklepu z dne 25. 1. 2008 odgovarja, da seznanjenost in lastnosti ravnanj ni in ne more biti odvisna in temeljiti le na kapitalski povezljivosti družb. Vlagatelj je samostojni izvajalec informacijskih rešitev. Vlagatelj opozarja še na dejstvo, da je ponudbo v predmetnem postopku oddaje naročila dejansko oddal le en ponudnik Hermes Softlab d.d.

Naročnik je z vlogo z dne 31. 1. 2008 odstopil zahtevek za revizijo vlagatelja skupaj z vso dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o izvedbi postopka oddaje predmetnega javnega naročila ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

1.
Državna revizijska komisija je kot neutemeljeno ocenila naročnikovo primarno odločitev o zavrnitvi revizijskega zahtevka vlagatelja iz razloga, ker naj bi v predmetnem revizijskem postopku šlo za odločanje o isti stvari med istima strankama.

Na podlagi pridobljenih podatkov iz vpogleda v revizijski postopek, ki je bil začet na podlagi zahtevka za revizijo s strani vlagatelja Infonet Kranj d.o.o. in se je končal s sklepom Državne revizijske komisije, št. 018-284/2007-6 z dne 4. 1. 2008, Državna revizijska komisija ugotavlja, da v slednjem postopku ni bilo obravnavano oziroma pravnomočno odločeno o isti stvari (vsebini zahtevka za revizijo), kot je predmet obravnavanega zahtevka za revizijo vlagatelja SRC.SI d.o.o.. Sicer vlagatelj v tem postopku med drugimi kršitvami nasprotuje tudi postavljenemu referenčnemu pogoju glede MS SQL podatkovne baze, vendar v povezavi oziroma v kumulativi z ostalimi referenčnimi pogoji in ne kot zahtevo samo (kar je bil sicer predmet obravnave ene od revizijskih navedb vlagatelja v zadevi 018-284/2007).

Ker je Državna revizijska komisija ocenila, da v tem postopku ne gre za "ponovno" odločanje o isti stvari in zato niso podani morebitni razlogi, ki bi preprečevali odločanje o zahtevku za revizijo vlagatelja SRC.SI d.o.o., je o slednjem v nadaljevanju meritorno odločala in ni presojala morebitne povezanosti vlagatelja SRC.SI d.o.o. s takratnim vlagateljem Infonet Kranj d.o.o.

2.
Vlagatelj z zahtevkom za revizijo izpodbija postavljene referenčne pogoje.

Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da reference predstavljajo pogoj v smislu tehnične sposobnosti po 45. členu ZJN-2 (IV. poglavje ZJN-2: pogoji za ugotavljanje sposobnosti in merila za izbor). ZJN-2 načelno prepušča naročnikom, da določijo pogoje po lastni presoji, vendar pa pogoji ne smejo biti nejasni ali neupravičeno diskriminatorni. Tako načelo enakopravne obravnave ponudnikov v 9. členu ZJN-2 zahteva, da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov, ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila. Naročnik mora zagotoviti, da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo diskriminacijo. Načelo sorazmernosti iz 10. člena ZJN-2 pa določa, da se mora javno naročanje izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in uporabe pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega naročila. Ker naročnik torej z določitvijo pogojev kot izključujočih elementov dejansko omejuje možnost sodelovanja na določenem razpisu, je pomembno, da so pogoji v vsakem posameznem primeru jasno določeni, poleg tega pa ne smejo omejevati konkurence oziroma diskriminirati možnih ponudnikov zaradi okoliščin, ki v danem primeru niso objektivno opravičljive. Vendar že zgolj dejstvo, da naročnik z določeno zahtevo razlikuje ponudnike, še ne pomeni, da bi bila takšna zahteva že sama po sebi diskriminatorna. V naravi samega pogoja oziroma zahteve namreč je, da ponudnike razvršča na tiste, ki določeno zahtevo izpolnjujejo in je zato njihovo ponudbo mogoče obravnavati kot pravilno (ustrezno), ter tiste, ki te zahteve ne izpolnjujejo in zato ne morejo sodelovati v postopku oddaje javnega naročila. Takšno razlikovanje oziroma izločanje ponudnikov mora biti objektivno opravičljivo. Dejstvo, da določen ponudnik izpolnjuje pogoje in lahko sodeluje v postopku oddaje javnega naročila, medtem ko drugi ponudnik tega ne more, mora biti posledica objektivnih okoliščin, ki se na eni strani nanašajo na objektivno utemeljene in opravičljive potrebe naročnika, na drugi strani pa na prednosti, ki jih konkurenčno pravo dopušča in do katerih ponudniki pridejo z vlaganjem v razvoj, investicijami, raziskavami, razvijanjem novih produktov, izboljšavami, pridobivanjem referenc itd. Ni pa dopustno razlikovanje ponudnikov glede na kriterije, ki niso objektivno opravičljivi in pomenijo zlasti krajevno, predmetno ali osebno diskriminacijo, s čimer je določen ponudnik bodisi postavljen v bistveno slabši položaj bodisi je privilegiran, ne da bi za to obstajali utemeljeni razlogi. V zvezi s presojo posamezne zahteve gre še opozoriti, da je lahko morebitna njena diskriminatornost vedno le konkretna oziroma povezana s konkretnimi okoliščinami posameznega primera.

V zvezi z vprašanjem diskriminacije je treba tudi izpostaviti, da se v pravu javnih naročil glede diskriminacije izpostavlja njuni dve podvrsti, in sicer t. i. odkrito diskriminacijo in t. i. prikrito diskriminacijo, torej diskriminacijo, ko so pogoji za vse ponudnike enaki, vendar ti formalno enaki pogoji za vse ponudnike, dajejo prednost določenemu ponudniku oziroma določenim izmed njih. Da lahko govorimo o prikriti diskriminaciji, pa mora biti poleg prve predpostavke, tj. obstoja pogoja, ki potencialno dajejo prednost določenemu ponudniku, podana tudi druga predpostavka, tj. neobstoj objektivnih razlogov za takšno razlikovanje. V primeru, če je izpolnitev formalno enakih pogojev s strani različnih ponudnikov različno težavna, ni mogoče govoriti o diskriminaciji, če so postavljeni pogoji rezultat objektivnih razlogov. Pravni sistem in znotraj njega pravo javnih naročil namreč varuje enakopravnost ponudnikov pri ponujanju blaga in storitev. Enakopravnost pa ne pomeni, da je treba vsem ponudnikom omogočiti dejansko enak položaj, nasprotno, pravo praviloma ne sme neposredno vplivati na razmerja na trgu z ukrepi, ki bi povzročala ekonomsko ali dejansko enakopravnost. Zaradi različnih ekonomskih, tehničnih, kadrovskih, naravnih in drugih danosti je dejanski položaj ponudnikov in njihovih ponudb različen. Prednosti, ki jih te dajejo, je pa dovoljeno in pogosto celo gospodarno upoštevati.

2.a)
Vlagatelj v zahtevku za revizijo nasprotuje določenim referenčnim zahtevam naročnika v Obrazcu P-2, v točki 1.5.3 (Telo reference tipa 2: referenca za elektronsko poslovanje z uporabo digitalnega potrdila), točki 1.5.4 (Telo reference tipa 3: referenca s primerljivim obsegom evidence oseb) in v točki 1.5.4 (Telo reference tipa 4: referenca s primerljivim obsegom poslovanja), in sicer:

- Vrednost referenčnega sistema oziroma pogodbena vrednost znaša najmanj 1.000.000 EUR brez DDV (1.5.3, točka 2 in 1.5.4., točka 2);
- Poslovno sodelovanje na področju razvoja, vzdrževanja in nadgradnje referenčnega sistema je trajalo najmanj 3 leta (1.5.3, točka 3);
- V sistemu morajo biti vodene različne evidence za vsaj 1000 registriranih in aktivnih uporabnikov. Aktiven uporabnik je tisti, ki je v zadnjem letu uporabil vsaj eno od storitev, ki jih ponuja sistem (1.5.3, točka 13);
- V konicah uporabe mora aplikacija prenesti najmanj 500 hkratnih uporabnikov na uro, pri čemer je vsak uporabnik izvedel najmanj 1 operacijo na minuto. Izpolnjevanje navedene zahteve mora biti razvidno iz dnevnika aktivnosti (1.5.3, točka 15 in 1.5.4, točka 10);
- Ugotavljanje identitete (uporabnika ali sistema) mora biti izvedeno z digitalnim potrdilom kateregakoli overitelja kvalificiranih digitalnih potrdil v Sloveniji (1.5.3, točka 15);
- Podatkovna baza referenčne rešitve je MS SQL (1.5.3, točka 20 in 1.5.4, točka 14);
- Rešitev mora v celoti izpolnjevati zakonske zahteve s področja varnega elektronskega poslovanja (ZEPEP) (1.5.3, točka 22);
- Sistem mora imeti vgrajen mehanizem za elektronsko podpisovanje dokumentov na strani odjemalca kakor tudi strežnika (1.5.3, točka 23);
- Sistem vodi evidenco za najmanj 500.000 oseb (1.5.4, točka 1);
- Preko sistema je bilo v zadnjem letu uporabe opravljenih najmanj 2.000.000 transakcij. Izpolnjevanje navedene zahteve mora biti razvidno iz dnevnika aktivnosti (1.5.4, točka 4).

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da je edini sistem, ki zadosti zgoraj naštetim zahtevam, sistem eDavki Davčnega urada RS, ki ga je izgradilo podjetje Hermes Softlab d.d., kar vlagatelj dodatno izkazuje z dejstvom, da postavljeni pogoj za zmogljivost sistema (500 uporabnikov, 1 operacija na minuto) in pogoj za vodenje različnih evidenc za vsaj 1000 registriranih in aktivnih uporabnikov, izpolnjuje prav sistem eDavki.

V zvezi s slednjo revizijsko navedbo Državna revizijska komisija ocenjuje, da vlagatelj napačno razume postavljene zahteve v smislu, da jih mora izpolnjevati en sistem oziroma en referenčni posel. Zahteve, ki jih našteva vlagatelj, je naročnik razporedil med tri reference (tipa 2, 3 in 4), torej tri referenčne posle, pri tem pa nobena referenca ne vsebuje vseh naštetih zahtevanih pogojev. Že vlagatelj sam je v oklepaju vsake zahteve navedel, v kateri referenci se zahteva nahaja, tako npr. se zahteva po izpolnjevanju zakonske zahteve s področja varnega elektronskega poslovanja in zahteva po vgrajenem mehanizmu za elektronsko podpisovanje dokumentov na strani odjemalca kakor tudi strežnika, nahaja le v referenci tipa 2, medtem ko se npr. zahteva po vodenju evidence za najmanj 500.000 oseb nahaja le v referenci tipa 3.

Zaradi navedenega Državna revizijska komisija revizijsko navedbo vlagatelja, da sistemu z zgoraj citiranimi kumulativnimi zahtevami (ki jih vlagatelj napačno interpretira z zbirom iz vseh treh referenc) zadosti zgolj sistem eDavki oziroma ponudnik Hermes Softlab d.d., zavrača kot neutemeljeno.

2.b)
Neutemeljena je tudi revizijska navedba vlagatelja, da naročnik v referencah zahteva izpolnjevanje vseh lastnosti, ki jih bo imel sistem, ki se gradi in je predmet obravnavanega javnega naročila. Po vpogledu v razpisno dokumentacijo in kot je navedel naročnik v obrazložitvi sklepa z dne 25. 1. 2008, je v referencah povzel cca. 2/3 zahtev, ki jih je navedel v zahtevanih tehničnih specifikacijah (Obrazec P-5 Specifikacije).

2.c)
Vlagatelj kot zadnje izpodbija referenčno zahtevo, da mora biti podatkovna baza referenčne rešitve MS SQL, ki jo naročnik zahteva v referenci tipa 2 in tipa 3, in sicer skupaj z ostalimi referenčnimi zahtevami (kot celota). Vlagatelj namreč navaja, da "vsaka izmed zahtev je upravičena in sorazmerna s predmetom javnega naročila, v kolikor se zahteva posebej, torej da ima ponudnik znanje iz preteklih izkušenj, ki pa ni vezano zgolj na eno naročilo oziroma en informacijski sistem. Takšna zahteva po referenci, kot zbirni pogoj vseh funkcionalnosti sistema, ki je vezan zgolj na eno rešitev, je po mnenju vlagatelja prekomerna in ni sorazmerna s predmetom javnega naročila." Državna revizijska komisija zato ni presojala, ali je naročnik upravičeno postavil navedeno zahtevo kot posamično, ampak kot celoto v povezavi z vsemi ostalimi pogoji v posamični referenci.

Državna revizijska komisija je na podlagi navedb vlagatelja in naročnika ocenila, da je naročnik s postavitvijo zahteve po MS SQL podatkovni bazi ob upoštevanju celote vseh zahtev in pogojev, ki izhajajo iz posamične reference (tipa 2 in tipa 3), z njihovo kumulacijo in kombinacijo ustvaril pogoje, kjer je konkurenca neupravičeno zožena.

Naročnik ni uspel navesti prepričljivih razlogov, ki bi ob vseh (ostalih) postavljenih zahtevah utemeljili še zahtevo po MS SQL podatkovni bazi. Naročnik je v postopku oddaje javnega naročila na vprašanje enega izmed ponudnikov, zakaj pri referencah 1.5.3 in 1.5.4 izrecno zahteva, da naj podatkovna baza temelji na MS SQL Server in ne dopušča tudi kakšne druge sorodne rešitve, oziroma zakaj je zahtevana rešitev vezana na tehnologijo določenega proizvajalca, odgovoril (dodatno pojasnilo št. 22), da je pri referencah smiselno, da ponudnik izkaže znanja s področja rešitve, ki bo predmet njegove ponudbe in ne s področja druge rešitve. V obrazložitvi sklepa z dne 25. 1. 2008 naročnik v tem delu utemeljuje navedeno zahtevo zgolj s "prepisom" gornjega pojasnila in obrazložitvijo, ki pa se nanaša na upravičenost postavitve zahteve v okviru tehničnih specifikacij (in ne referenc). Naročnik tako dejansko z ničemer objektivno ne opraviči, zakaj s tem ponudnik izkazuje večjo oziroma bolj kakovostno tehnično sposobnost, če je že izgradil sistem, ki temelji prav na zahtevani MS SQL bazi, razen s prej opisano pavšalno navedbo, da je predmet obravnavanega naročila sistem, ki bo temeljil prav na tej bazi. Potrebno je pritrditi vlagatelju, da bi bila takšna zahteva smiselna, kolikor bi sama velikost sistema in izbira podatkovne baze (lahko) vplivala na prihodnje delovanje naročnikovega sistema.

Po oceni Državne revizijske komisije je naročnik v referencah postavil neupravičeno zahtevo, skladno s katero bi morala podatkovna baza referenčne rešitve temeljiti na podatkovni bazi točno določenega proizvajalca in ne na sorodni ali istovrstni bazi. Postavitev te zahteve kot posamične ne bi bila sporna in temu ne nasprotuje niti vlagatelj, vendar pa ob upoštevanju drugih postavljenih zahtevah v referencah (zahtevane funkcionalnosti uporabniškega in skrbniškega dela, zahtevane tehnične lastnosti, zahteve za varnost in zanesljivost, ipd.) Državna revizijska komisija meni, da je naročnik referenčni sistem dovolj natančno opisal in je z dodatno zahtevo po podatkovni bazi določenega proizvajalca le neupravičeno zožil konkurenco. Kot že navedeno, naročnik ni utemeljil, v čem se bi pokazala (večja) sposobnost ponudnika, kolikor je sistem z opisanimi lastnostmi izgradil prav v tej bazi in bi zato povsem zadostovalo (kot navaja tudi vlagatelj), če bi naročnik zahteval, da ponudnik izkaže, da sistem z opisanimi lastnostmi, ki temelji na neki tehnologiji podatkovne baze in v nekem okolju že obstaja in deluje. Iz tako ustvarjenega položaja je razvidno, da naročnik posamezne potencialne ponudnike, med njimi tudi vlagatelja, prikrito diskriminira, saj je s takšno kumulacijo in kombinacijo zahtev in pogojev dal premajhen poudarek na zagotavljanju načela konkurence in načela enakopravnega obravnavanja ponudnikov.

Glede na navedeno je Državna revizijska komisija v tem delu ocenila utemeljenost zahtevka za revizijo vlagatelja.

Ker je Državna revizijska komisija pri presoji utemeljenosti zahtevka za revizijo ugotovila, da so revizijske navedbe utemeljene v določenem delu, je vlagateljevemu zahtevku delno ugodila in razveljavila sporne določbe razpisne dokumentacije v delu Obrazca P-2 (1.5.3 Telo reference tipa 2), točka (20) in Obrazca P-2 (1.5.4 Telo reference tipa 3), točka (14), ki zahtevata: "Podatkovna baza referenčne rešitve je MS SQL." Ni pa sledila vlagatelju v delu, v katerem predlaga, da se postopek oddaje predmetnega javnega naročila v celoti razveljavi.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke tega izreka.

Iz določil 3. odstavka 22. člena ZRPJN izhaja, da je dolžan naročnik v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo. Vlagatelj je v predmetnem postopku priglasil stroške za takso v višini 5.000 eurov, stroške priprave zahtevka za revizijo v višini 2.000 eurov in 3% materialnih stroškov.

Ker je vlagatelj s svojim revizijskim zahtevkom delno uspel, pri čemer Državna revizijska komisija njegov uspeh po temelju ocenjuje s 50%, je Državna revizijska komisija na podlagi 3. odstavka 22. člena ZRPJN odločila, da se vlagatelju povrne 50% potrebnih stroškov, nastalih z revizijo. Ob upoštevanju 2. odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99, 96/02, 58/03, 2/04, 69/05, 90/05, 43/06 in 52/07) v povezavi s 5. odstavkom 3. člena ZRPJN je Državna revizijska komisija vlagatelju priznala stroške za takso za revizijo v višini 5.000 eurov, kar znaša ob upoštevanju 50% uspeha v višini 2.500 eurov.

Državna revizijska komisija pa vlagatelju ne priznava stroškov priprave zahtevka za revizijo, saj vlagatelj do izdaje tega sklepa ni navedel, zakaj naj bi bili ti stroški potrebni, niti ni predložil dokazila, da so mu stroški nastali v zahtevani višini. Državna revizijska komisija je v tem delu zahtevo za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, zavrnila kot neutemeljeno.

Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 2.500 eurov, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki prično teči naslednji dan po izteku paricijskega roka dalje, do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, 14. 2. 2008




Predsednica senata:
mag. Nataša Jeršič, univ. dipl. ekon.
Članica Državne revizijske komisije









Vročiti:
- ZDRUŽENJE ZDRAVSTVENIH ZAVODOV SLOVENIJE, Njegoševa 8, Ljubljana
- SRC.SI sistemske integracije d.o.o., Tržaška cesta 116, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana