018-012/2008 SNAGA Javno podjetje d.o.o.

Številka: 018-012/2008-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04, 61/05 78/06 in 53/07; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu člana Jožefa Kocuvana kot predsednika senata, članice mag. Nataše Jeršič in predsednika Sama Červeka kot članov senata, ob sodelovanju višje svetovalke Tatjane Falout, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje naročila "odlagališče nenevarnih komunalnih odpadkov Dogoše - gradbena in montažna dela - dokončanje" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje GRANIT d.d., Ljubljanska 69, Slovenska Bistrica (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika SNAGA Javno podjetje d.o.o., Nasipna ulica 64, Maribor (v nadaljevanju: naročnik), dne 11.02.2008

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, vsebovana v Odločitvi in sklepu o oddaji naročila za javno naročilo z oznako JN 40/07, z dne 11.12.2007.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 5.000,00 EUR, v roku 15 dni od prejeme tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je predmetni javni razpis objavil na Portalu javnih naročil, dne 19.10.2007, pod št. objave JN 2836/2007. Naročnik je dne 11.12.2007 sprejel Odločitev o oddaji naročila, s katero je predmetno javno naročilo oddal v izvedbo podjetju AVTOPREVOZ - GRAMET TRADE d.o.o., Tržaška cesta 61, Maribor (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Zoper navedeno odločitev je vlagatelj pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Vlagatelj uvodoma ugotavlja, da je iz izpodbijanega sklepa razvidno, da nima dovolj zahtevanih referenc. Vlagatelj se s takšno ugotovitvijo ne strinja in zatrjuje, da je naročnik s svojo odločitvijo kršil Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06; v nadaljevanju: ZJN-2), in sicer vsa temeljna načela (načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki, načelo transparentnosti javnega naročanja, načelo enakopravne obravnave ponudnikov in načelo sorazmernosti). Vlagatelj še navaja, da je ZJN-2 kršen tudi iz razloga, ker naročnik meril ni opisal na razumljiv in nedvoumen način oziroma tako, da bi dopuščala jasen način uporabe. Naročnik, zatrjuje vlagatelj, je v 9. členu razpisne dokumentacije za merilo reference navedel izraz "podobnih objektov", pri vrednotenju pa je upošteval le tri njegove reference čeprav jih je predložil 15. Vlagatelj zatrjuje, da ima šestdesetletne izkušnje in da bi mu moral naročnik priznati in upoštevati vse reference, ki so glede na težavnost razpisanega dela popolnoma ustrezne.
Vlagatelj navaja, da ga naročnik z opisanim javno diskriminira ter postavlja sebe in vlagatelja v absurdno situacijo, v kateri mu ne priznava referenc za popolnoma enaka dela kot so razpisana in katera vlagatelj izvaja maksimalno kvalitetno in v rokih ves čas trajanja razpisa.
Gospodarnost, ugotavlja vlagatelj, je temeljno načelo ZJN-2, ki ga morajo naročniki upoštevati pri oddaji javnih naročil. Vlagatelj zatrjuje, da naročnik ni ravnal v skladu z navedenim načelom, saj mora izvajalec (vlagatelj), ki dela že izvaja, seliti že utečeno in formirano gradbišče (kontejnerji, skladišče, električni priklopâ??). Pri navedenih delih, zaključuje vlagatelj, je naročniku s svojim znanjem in izkušnjami pomagal rešiti kar nekaj tehničnih problemov pri sami gradnji, kar še dodatno potrjuje njegove referenčne sposobnosti.

Po pozivu naročnika je vlagatelj zahtevek za revizijo (pravočasno) dopolnil s potrdilom o vplačilu revizijske takse (dokument, z dne 04.01.2008).

Naročnik je s sklepom, z dne 18.01.2008, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo naročnik navaja, da je ponovno preveril tako vse reference, ki sta ju predložila vlagatelj in izbrani ponudnik kot tudi zahteve, ki jih je v zvezi z referencami zapisal v razpisno dokumentacijo. Naročnik zatrjuje, da je v drugi alineji 9. člena razpisne dokumentacije nedvoumno navedel, da zahteva reference za podobne gradnje kot je predmet javnega naročila. Prav tako, nadaljuje naročnik, je tudi v obrazcu št. 7 zahteval reference za podobne gradnje. Ravno v izogib nesporazumom v zvezi s tolmačenjem besede "podobna gradnja", še ugotavlja naročnik, je bil predviden tudi ogled lokacije (obrazec št. 19), specifika gradnje pa je razvidna iz samega popisa del.
Naročnik zaključuje z ugotovitvijo, da je v skladu z navedenim, vse reference obravnaval enakopravno, transparentno in nediskriminatorno ter da je izpodbijana odločitev sprejeta na osnovi stvarne in pravilne izbire.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 22.01.2008, naročnika obvestil, da bo postopek nadaljeval pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o predmetnem postopku oddaje javnega naročila dne 28.01.2008 odstopil Državni revizijski komisiji.

Istega dne je vlagatelj Državni revizijski komisiji odstopil dopis, s priloženimi referenčnimi deli ter s pogodbami in aneksi, ki jih je sklenil z naročnikom. Vlagatelj ponavlja očitke iz zahtevka za revizijo in še navaja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji navedel le "podobni objekti" v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo, pa uporablja formulacijo "podobni objekti kot so predmet javnega naročila". Naročnik s takšno interpretacijo, zatrjuje vlagatelj, naknadno določa merilo, in sicer v vlagateljevo škodo. Vlagatelj še dodaja, da so v razpisni dokumentaciji uporabljen izraz "podobni" lahko podobni po investicijski vrednosti, količinah izkopa, količinah vgrajenih nasipov, globinah izkopov, zaščitah gradbenih jam, količinah vgrajenih betonov, armaturah, izolacijah, zapornih plasteh, količinah vgrajenih komunalnih vodov â??). Vlagatelj še navaja, da so razpisana dela tako enostavna, da lahko praktično vsak večji objekt ustreza vrsti del na razpisanem objektu.
Vlagatelj zahteva povrnitev vplačane revizijske takse.

Državna revzijska komisija je dne 30.01.2008 od naročnika zahtevala dodatno dokumentacijo in ga zaprosila za pojasnila. Državna revizijska komisija je prejela del dodatne dokumentacije in pojasnila dne 05.02.2008.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika ter naročnikovih dodatnih pojasnil je Državna revizijska komisija, v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju obrazložitve tega sklepa.

Kot je razvidno iz revizijskega zahtevka se revizijske navedbe nanašajo na merilo reference, in sicer tako na oblikovanje kot tudi na uporabo le-tega v fazi ocenjevanje in primerjave ponudb.

Pri navedenih očitkih torej ne gre zgolj za preverjanje načina uporabe in/ali ocenjevanja po spornem merilu, temveč tudi za vprašanje določitve (oblikovanja) merila za izbiro najugodnejšega ponudnika v razpisni dokumentaciji. Pri vlagateljevih očitkih gre namreč tudi za vprašanje, ki posega v samo vsebino razpisne dokumentacije, saj je oblikovanje meril v skladu z ZJN-2 uvrščeno že v fazo priprave le-te. Kot zatrjuje vlagatelj, eno izmed obeh meril za ocenjevanje ponudb - to je merilo reference "ni opisano na razumljiv in nedvoumen način" oziroma tako, da bi bil "dopuščen le en jasen in nedvoumen način uporabe".
Ob zgoraj opisanem dejanskem stanju je vlagatelj sicer imel možnost na naročnika nasloviti zahtevo za dodatno pojasnilo (na navedeno možnost je bil opozorjen v 4. in 5. členu Navodil ponudnikom za izdelavo ponudb) ali vložiti zahtevek za revizijo, vendar bi bil to dolžan storiti še pred potekom roka za oddajo ponudb. Po poteku tega roka namreč vsebinska presoja očitkov, ki se nanašajo na oblikovanje merila za ocenjevanje ponudb ni več dopustna (argumentacija šestega odstavka 12. člena ZRPJN), zaradi česar lahko Državna revizijska komisija le še preveri, ali je ponudba ocenjena na način kot je določen v razpisni dokumentaciji.

Ker torej vlagatelj v obravnavani revizijski zadevi naročniku očita tudi nepravilno ocenjevanje po merilu reference, je Državna revizijska komisija v nadaljevanju poskušala preveriti, ali je naročnik sporno merilo uporabil tako kot je vnaprej napovedal v razpisni dokumentaciji. Kot izhaja iz zahtevka za revizijo vrednotenje po edinem preostalemu merilu (cena) ni sporno (naročnik je v razpisni dokumentaciji določil dve merili za ocenjevanje ponudb, in sicer merilo cena in merilo reference), zato Državna revizijska komisija tega dela ocenjevanja ni neposredno preverjala (po merilu cena je vlagatelj prejel najvišje možno število točk - 90 točk, izbrani ponudnik pa se je s 89,930 točkami uvrstil na drugo mesto od skupno treh ponudnikov). Razlika v prid izbranemu ponudniku, ki je odločilno vplivala na končno izbiro, je torej nastala pri (spornem) merilu reference, pri katerem se je izbrani ponudnik uvrstil v najvišji ocenjevalni razred, kar mu je prineslo najvišje možno število točk (10 točk), vlagatelj pa v ocenjevalni razred, ki je utežen s 7 točkami.

Pri merilu reference je naročnik v 9. členu Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe zapisal naslednji način uporabe le-tega:

"reference = 10 točk

Reference ponudnika se ovrednotijo s številom točk v odvisnosti od tega koliko podobnih objektov v vrednosti več kot 200.000,00 EUR je izvajalec zgradil v letih 2006, 2005, 2004, 2003 in 2002. Ponudnik mora predložiti originalne reference v originalu za omenjena leta gradnje oz. kopijo reference, ki je notarsko overjena.

Reference se bodo točkovale po sledečem načinu:

6 in več objektov = 10 točk
od 3 do 5 objektov = 7 točk
od 0 do 2 objekta = 4 točke"

Naročnik je v razpisno dokumentacijo priložil tudi obrazec št. 7 z naslovom "Seznam podobnih gradenj, objavljenih v zadnjih petih letih, skupaj s potrdili o dobro opravljenem delu".
V obrazec so morali ponudniki vpisati investitorja, naziv objekta, vrsto gradnje, vrednost gradnje in leto izvedbe, za vsako od vpisanih referenc pa priložiti (originalna) potrdila o "dobro" opravljenih referenčnih delih.

Iz zgoraj citiranega merila reference je mogoče razbrati, da je naročnik (poleg formalne zahteve, da morajo biti referenčna potrdila priložena v originalu oziroma, da morajo biti notarsko overjena) definiral tri kriterije, ki morajo biti izpolnjeni za uvrstitev posamezne reference v vrednotenje, in sicer: 1. referenčna gradnja se mora nanašati na "podobne objekte" oziroma na "podobne gradnje"; 2. gradnja mora biti iz obdobja zadnjih petih let in 3. vrednost gradnje mora biti večja od 200.000,00 EUR.

(Ne)izpolnitev zgoraj citiranih kriterijev uvršča ponudnike v tri ocenjevalne razrede, in sicer je ponudnik za najmanj 6 izkazanih objektov, ki izpolnjujejo vse navedene zahteve uvrščen v najvišji ocenjevalni razred, ki je utežen z 10 točkami, ponudnik, ki izkaže od 3 do 5 takšnih objektov v ocenjevalni razred, v katerem prejme 7 točk in ponudnik z nobeno izkazano referenco oziroma z enim ali dvema takšnima objektoma v ocenjevalni razred s 4 točkami.

Med strankama v tem postopku je spor glede razlage prvega kriterija. Naročnik je namreč vlagatelju upošteval (od skupno petnajstih referenčnih objektov) le tri objekte. Če bi torej naročnik vlagatelju od dvanajstih zavrnjenih referenc upošteval vsaj še tri, bi vlagatelj v skupnem številu točk po obeh merilih skupaj (že) prehitel izbranega ponudnika oziroma bi se, pri ocenjevanju po merilu reference, uvrstil v ocenjevalni razred, ki bi mu prinesel 10 točk.
Medtem ko po naročnikovemu mnenju zavrnjenih referenc ni mogoče uvrstiti v definicijo "podobnih gradenj" pa vlagatelj nasprotno meni, da bi moral naročnik upoštevati vseh 15 izkazanih referenc (in sicer tako iz razloga, ker predmetno merilo ni opisano na enoznačen način kot tudi zato, ker naj bi bila razpisana dela tako enostavna, da lahko vsak večji objekt ustreza vrsti del, ki je predmet obravnavanega javnega naročila).

Eden izmed pomembnih elementov, ki ga mora naročnik upoštevati v postopku ocenjevanja ponudb je element medsebojne primerljivosti posameznih parametrov, na podlagi katerih so ponudbe ocenjene. Iz samega vrednotenja ponudb mora biti torej razvidno, zakaj in na kakšen način je naročnik nekemu parametru/delu ponudbe dodelil določeno število točk oziroma zakaj ponudba v merjeni enoti ni prejela točk (oz. ni prejela vseh vnaprej predvidenih točk). Pri tem mora naročnik v prvi vrsti upoštevati opis meril iz razpisne dokumentacije (v četrtem odstavku 48. člena ZJN-2 je določeno, da mora naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila, ki so bila navedena v obvestilu o jevnem naročilu ali razpisni dokumentaciji in način kot so bila opisana in ovrednotena). V odsotnosti natančnega načina uporabe posameznega merila, naročnik ohlapnih opisov ne sme interpretirati v škodo poudnikov in v takšnem primeru v spisovni dokumentaciji izkazati še posebno natančne in kar se da objektivne podlage, na osnovi katerih je ponudbe ocenjeval, rezultati ocenjevanja pa morajo biti hkrati dokumentirani tako, da jih je mogoče objetivno preveriti. Le na ta način bo naročnik ravnal tudi v skladu z načeloma enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2) in transparentnosti javnega naročanja (8. člen ZJN-2).

Kot ugotavlja Državna revizijska komisija naročniku v obravnavanem primeru ni uspelo pojasniti, na podlagi kakšne klasifikacije je mogoče konkreten referenčni objekt (že) uvrstiti v definicijo "podobnih objektov" oziroma "podobnih gradenj", s čimer se je tudi po mnenju Državne revizijske komisije pri vlagatelju upravičeno vzbudil dvom v objektivno ocenjevanje. Dvom v naročnikovo objektivnost pri ocenjevanju prejetih ponudb je v konkretnem primeru še toliko večji, saj je faza primerjave in vrednotenja ponudb tako slabo dokumentirana, da naročnikovih zaključkov (celo po prejemu njegovih dodatnih pojasnil) ni mogoče objektivno preveriti.
V predloženi spisovni dokumentaciji ni nobenega dokumenta, iz katerega bi bilo mogoče razbrati objektivne osnove, na podlagi katerih je potekalo ocenjevanje prejetih ponudb. Naročnik je v izpodbijanem sklepu sicer predstavil tabelarični prikaz dodeljenih točk posameznim ponudnikom po obeh merilih za ocenjevanje ponudb, vendar iz omenjenega dokumenta ni mogoče razbrati objektivnih osnov na podlagi katerih je potekalo ocenjevanje ponudb po spornem merilu. Tako je v zvezi z ocenjevanjem po merilu reference, mogoče razbrati le število prejetih točk, ni pa mogoče ugotoviti, kako so bili ti rezultati doseženi, saj rezultati ocenjevanja niso podkrepljeni z nikakršnimi dejanskimi ugotovitvami naročnika, ki bi dosežene rezultate utemeljevale in/ali pojasnjevale. Naročnik je namreč v zvezi s tem (pri ocenjevanju vlagateljeve ponudbe) zapisal, da "je zahteval reference za podobne objekte kot je predmet javnega naročanja" in da "le del od priloženih referenc ustreza specifiki izvajanja gradbenih in drugih del na deponiji nenevarnih komunalnih odpadkov - zato lahko iz vidika tozadevnega javnega naročila, naročnik prizna kot podobne tri (3) reference ponudnika" v sklep, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo, pa v zvezi s tem zgolj pavšalno navedel, "da je v 2. alineji 9. člena razpisne dokumentacije (in v obrazcu št. 7) nedvoumno navedel, da zahteva reference za podobne gradnje, kot je predmet javnega naročila" in da je "tozadevno tudi predvidel ogled lokacije (obrazec št. 19), v izogib nesporazumom, kaj pomeni podobna gradnja" ter da je "specifika gradnje razvidna iz samega popisa del". Naročnik tudi z dodatnimi pojasnili (dopis naročnika, z dne 31.01.2008) ni uspel obrazložiti. kako in na kakšnih objektivnih podlagah so bili doseženi rezultati ocenjevanja, na podlagi katerih je bila sprejeta izpodbijana odločitev. Naročnik je namreč tudi v tem pojasnilu zapisal zgolj, da je njegova komisija "popolnoma transparentno in enoznačno upoštevala vse reference, ki so kakorkoli povezane z deli na odlagališču komunalnih odpadkov in so podobna aktivnostim, ki jih predvideva imenovana projektna dokumentacija oziroma ni priznala referenc, ki nimajo povezave in podobnosti z deli na odlagališču" ter k dopisu predložil projekt št. 6D-3G3.7 IEI, Maribor, marec 2007. Tudi iz dodatnih pojasnil torej ne izhajajo nikakršne dejanske ugotovitve, nite tega ne, katere tri izmed petnajstih, s strani vlagatelja izkazanih referenc, so se uvrstile v ocenjevanje oziroma so (po naročnikovem mnenju) izpolnile kriterij "podobnega objekta" oziroma "podobne gradnje".

Ob vsem zgoraj navedenem je potrebno ugotoviti, da naročnik ni navedel zadostnih argumentov iz katerih bi bilo mogoče razbrati ocenjevanje po spornem merilu, zato je Državna revizijska komisija skladno s 3. alinejo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako kot izhaja iz izreka tega sklepa.

V skladu s tretjim odstavkom 23. člena ZRPJN Državna revizijska komisija naročniku lahko da napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen. Naročnik bo moral ponudbe ponovno ovrednotiti in pri tem ravnati v skladu z zgoraj navedenimi ugotovitvami. Naročnik naj pri ponovnem ocenjevanju ponudb upošteva, da je način uporabe predmetnega merila v spornem delu definiran ohlapno oziroma tako, da iz njega ni mogoče jasno razbrati, kakšno podobnost v izkazanih referenčnih delih je pričakoval od ponudnikov. V zvezi s tem naj preveri tudi vlagateljevo trditev o tem, da naj bi šlo pri razpisani gradnji za enostavna dela, ki bi jim lahko ustrezal že vsak večji referenčni objekt. Pri tem mora naročnik hkrati upoštevati, da iz razpisne dokumentacije ni razvidno (kot nasprotno zatrjuje), da je bil (sicer neobvezen) ogled lokacije predviden zgolj oziroma zlasti v izogib nesporazumom v zvezi s tolmačenjem besed "podobna gradnja". Nenazadnje je vendarle logično, da se vlagatelj, kot trenutni izvajalec del na predmetni lokaciji, (neobveznega) ogleda ni udeležil.

S tem je utemeljene odločitev Državne revizijske komisije pod točko 1 izreka tega sklepa.

Vlagatelj zahtevka za revizijo je v skladu z 22. členom ZRPJN zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo, in sicer povračilo stroškov vplačane revizijske takse v višini 5.000,00 EUR. Ker je povrnitev stroškov revizijskega postopka vezana na utemeljenost zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija v skladu s tretjim odstavkom 22. člena ZRPJN sklenila, da se vlagatelju priglašeni stroški, v celoti priznajo.

S tem je utemeljene odločitev Državne revizijske komisije pod točko 2 izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 11.02.2008

Predsednik senata:
Jožef Kocuvan, univ.dipl.ekon.
član Državne revizijske komisije




Vročiti:

SNAGA Javno podjetje d.o.o., Nasipna ulica 64, Maribor
GRANIT d.d., Ljubljanska 69, Slovenska Bistrica
AVTOPREVOZ - GRAMET TRADE d.o.o., Tržaška cesta 61, Maribor
Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana
Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana.