018-225/2007 Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija Republike Slovenije za ceste

Številka: 018-225/2007-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999, 90/1999, 110/2002, 42/2004, 61/2005, 78/2006 ter 53/2007; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu članice mag. Nataše Jeršič, kot predsednice senata, ter člana Jožefa Kocuvana in članice Vide Kostanjevec, kot članov senata, ob sodelovanju svetovalca Boruta Smrdela, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Rekonstrukcija ceste Senovo- Mali Kamen, R2-422/1333" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj SCT, d.d., Slovenska cesta 56, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 30.08.2007 soglasno

ODLOČILA

1. Vlagateljevemu revizijskemu zahtevku z dne 13.07.2007 se ugodi tako, da se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila "Rekonstrukcija ceste Senovo- Mali Kamen, R2-422/1333", kot izhaja iz naročnikovega dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila", šifra 37165-127/2006, z dne 22.06.2007.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 5.000,00 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do dne prejema tega sklepa do plačila, pod izvršbo.

Obrazložitev

Naročnik je dne 11.04.2007 sprejel sklep o pričetku predmetnega postopka oddaje javnega naročila. Javni razpis, pod opisom "Rekonstrukcija ceste Senovo- Mali Kamen, R2-422/1333", je naročnik objavil v Uradnem listu RS, št. 36, z dne 20.04.2007, pod številko objave Ob-11264/07.

Dne 22.06.2007 je naročnik izdal "Odločitev o oddaji predmetnega javnega naročila". Iz dokumenta izhaja, da se predmetno javno naročilo odda ponudniku KOSTAK, komunalno stavbno podjetje, d.d., Leskoškova cesta 2a, Krško (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Dne 04.07.2007 je vlagatelj na naročnika naslovil zahtevo za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila ter "Zahtevo za pridobitev podatkov in vpogled v dokumentacijo".

Naročnik je dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila izdal dne 06.07.2007, vpogled v ponudbo izbranega ponudnika pa je vlagatelju omogočil dne 10.07.2007.

Z vlogo z dne 13.07.2007 je vlagatelj na naročnika naslovil zahtevek za revizijo. V njem zatrjuje, da izbrani ponudnik s svojo ponudbo ni zadostil razpisnemu pogoju pod točko 2.3., stran 6 Navodil za pripravo ponudbe. V obrazcu "Podatki o zagotovljenih tehničnih zmogljivostih za izvedbo naročila", s katerim ponudnik dokazuje svoje tehnične zmogljivosti, naj namreč ne bi navedel vse za izvedbo del potrebne mehanizacije za polaganje asfalta (finišer in ustrezni valjarji). Ker naj izbrani ponudnik ne bi navedel vseh zahtevanih podatkov, ki jih je naročnik zahteval v razpisni dokumentaciji kot pogoj za priznanje sposobnosti, je po vlagateljevem mnenju ponudbo izbranega ponudnika potrebno izločiti kot nepravilno. S svojo odločitvijo o oddaji naročila izbranemu ponudniku naj bi naročnik kršil tako določila razpisne dokumentacije, kot tudi 19. točko 2. člena ter h točko drugega odstavka 45. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006; v nadaljevanju: ZJN-2). Vlagatelj predlaga, da naročnik revizijskemu zahtevku v celoti ugodi, in sicer tako, da razveljavi odločitev o oddaji predmetnega javnega naročila in odda le-tega vlagatelju. Vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov plačane takse in drugih stroškov v zvezi z revizijskim zahtevkom, z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Z dopisom z dne 19.07.2007 je naročnik vlagatelja pozval k dopolnitvi revizijskega zahtevka s predložitvijo potrdila o plačilu zakonsko predpisane takse. Vlagatelj je svoj revizijski zahtevek dopolnil z vlogo z dne 19.07.2007.

Naročnik je o vlagateljevem revizijskem zahtevku odločil s sklepom z dne 31.07.2007, s katerim je le-tega kot neutemeljenega zavrnil, zavrnil pa je tudi vlagateljevo zahtevo po povrnitvi stroškov revizijskega postopka. V obrazložitvi sklepa naročnik pojasnjuje, da je v Navodilih za pripravo ponudbe v točki 4.2. Pregled in presoja ponudb navedel, da lahko od ponudnika zahteva pojasnila ali dodatna (stvarna) dokazila o izpolnjevanju posameznih zahtev in pogojev iz razpisne dokumentacije. Naročnik dalje navaja, da je izbranega ponudnika, skladno s prvim odstavkom 78. člena ZJN-2, dne 19.07.2007 pozval, naj pojasni, kako bo izvedel dela za utrjevanje tampona in polaganje asfalta oziroma kako bo zagotovil ustrezno opremo za izvajanje teh del. Izbrani ponudnik je dne 23.07.2007 dostavil najemno pogodbo, iz katere je razvidna oprema in mehanizacija za izvajanje asfalterskih del, in tako dokazuje svoje tehnične zmogljivost za izvedbo naročila. ZJN-2 v prvem odstavku 78. člena določa, da v kolikor naročnik ugotovi, da je ponudba formalno nepopolna, mora dopustiti in omogočiti dopolnitev take ponudbe pod pogojem, da ponudnik ne spremeni svoje cene in ponudbe v okviru meril ter tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila oziroma tistih elementov ponudbe, ki lahko ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na ostale ponudbe. Iz navedenih razlogov je naročnik vlagateljev revizijski zahtevek zavrnil, zavrnil pa je tudi vlagateljevo zahtevo po povrnitvi stroškov revizijskega postopka.

Z vlogo z dne 03.08.2007 je vlagatelj naročnika obvestil, da želi revizijski postopek nadaljevati pred Državno revizijsko komisijo.

V prilogi dopisa z dne 06.08.2007 je naročnik Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o predmetnem postopku oddaje javnega naročila.

Z dopisom z dne 21.08.2007 je Državna revizijska komisija naročnika pozvala k predložitvi dodatne dokumentacije o predmetnem postopku oddaje javnega naročila. Naročnik je dodatno dokumentacijo Državni revizijski komisiji odstopil dne 24.08.2007.


Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, na podlagi 3. alineje prvega odstavka 23. člena ZRPJN ter na podlagi šestega odstavka 22. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Vlagatelj v svojem revizijskem zahtevku navaja, da naj izbrani ponudnik v svoji ponudbi (na obrazcu Podatki o tehničnih zmogljivostih za izvedbo naročila) ne bi navedel vse za izvedbo del potrebne mehanizacije za polaganje asfalta (finišer in ustrezni valjarji). Ponudba izbranega ponudnika naj zato ne bi bila pravilna.

Z vpogledom v razpisno dokumentacijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila gre ugotoviti, da je naročnik v le-tej pod poglavjem "2. Pogoji in dokazila za priznanje sposobnosti ponudnika" med drugim postavil tudi pogoj, ki se nanaša na tehnične zmogljivosti. V zvezi s slednjim je naročnik določil: "Ponudnik mora zagotoviti tehnične zmogljivosti (sodobna oprema in mehanizacija), ki izpolnjujejo zahteve predpisov in standardov veljavnih v Sloveniji in v Evropski uniji, zahteve navedene v specifikaciji naročila ter zahteve navedene v splošnih in posebnih tehničnih pogojih in tehničnih specifikacijah za javne ceste (publikacije Skupnosti za ceste - Splošni tehnični pogoji, knjiga 1 (1989) in Posebni tehnični pogoji, knjige 2-8 (1989), publikacije Družbe za državne ceste - Dopolnila splošnih in tehničnih pogojev (1996), Dopolnila splošnih in tehničnih pogojev II. knjiga (1997), III. knjiga (2000), IV. knjiga (2001) in V. knjiga (2004), VI. knjiga (2004))". Kot dokazili o izpolnjevanju tega pogoja je naročnik predvidel izjavo o seznanjenosti s tehničnimi pogoji in tehničnimi specifikacijami za javne ceste, skladno z naročnikovo predlogo, ter "Podatke o zagotovljenih tehničnih zmogljivostih za izvedbo naročila", ponovno skladno z naročnikovo predlogo. Naročnik si je ob tem pridržal pravico, da "pred oddajo naročila od najugodnejšega ponudnika zahteva dokazilo o lastništvu, pogodbo o najemu ali drugo dokazilo o zagotovitvi navedenih tehničnih zmogljivosti".

Naročnik je v okviru razpisne dokumentacije podal tudi obrazec "Podatki o zagotovljenih tehničnih zmogljivostih za izvedbo naročila", v preglednico katerega so morali ponudniki pod kazensko in materialno odgovornostjo vpisati (izjaviti) tehnične zmogljivosti, ki jih zagotavljajo za izvedbo naročila. Z izpolnitvijo in predložitvijo obrazca so ponudniki izjavili tudi, da bodo na podlagi poziva naročniku v določenem roku predložili zahtevana dokazila (pogodbo o najemu, dokazilo o lastništvu ali drug ustrezen dokument) o zagotovitvi na obrazcu navedenih tehničnih zmogljivosti.

Z nadaljnjim vpogledom v razpisno dokumentacijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila gre ugotoviti, da je naročnik v okviru specifikacij predmetnega javnega naročila pod razdelki 3.1.3 Vezane zgornje nosilne plasti v fazah "I- FAZA- investitor- DRŽAVA (DRSC)", "I. FAZA- samo avtobusna postajališča" ter "II- FAZA- investitor Občina" predvidel tudi dela pod opisom "izdelava nosilne plasti bituminiziranega drobljenca 0/16 mm v debelini 7cm". Podobno je naročnik v okviru specifikacij predmetnega javnega naročila pod razdelki 3.2.2 Vezane obrabne in zaporne plasti- bitumenski betoni v istih fazah, kot so navedene zgoraj, predvidel tudi dela pod opisom "izdelava obrabnozaporne plasti bitumenskega betona", različnih sestav.

Z vpogledom v dokument "Popis del in posebni tehnični pogoji za vozišče konstrukcije" (Skupnost za ceste Slovenije, Posebni tehnični pogoji, knjiga 4, 1989), ki so ga sledeč razpisni dokumentaciji predmetnega postopka oddaje javnega naročila ponudniki med drugim morali upoštevati pri pripravi svoje ponudbe, gre ugotoviti, da le-ta v poglavju "3.1.3 VEZANE ZGORNJE NOSILNE PLASTI", razdelek 3.1.3.4.6 Vgrajevanje bituminizirane zmesi, med drugim določa: "Vgrajevanje bituminizirane zmesi v VZNP ali VNOP mora biti praviloma strojno s finišerjem. Izjemoma je dovoljeno ročno vgrajevanje, če zaradi omejenega prostora uporaba strojev ni mogoča. Ročno vgrajevanje mora odobriti nadzorni organ.". Isti dokument v poglavju "3.2.2 VEZANE OBRABNE IN ZAPORNE PLASTI- BITUMENSKI BETONI", razdelek 3.2.2.4.6 Vgrajevanje bituminizirane zmesi, med drugim podobno določa: "Vgrajevanje bituminizirane zmesi v VOZP mora biti praviloma strojno s finišerjem z nastavljeno debelino plasti. Izjemoma je dovoljeno ročno vgrajevanje, če zaradi omejenega prostora uporaba strojev ni mogoča, in strojno, z višinsko vodenim finišerjem, če je treba istočasno izravnati manjše neravnine na podložni plasti. Tak način vgrajevanja mora odobriti nadzorni organ.".

Z vpogledom v razpisno dokumentacijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila gre kot slednje ugotoviti tudi, da je v specifikacijah predmetnega javnega naročila pri nekaterih delih določeno, da se lahko opravljajo ročno, pri čemer pa za dela po poprej navedenih postavkah in fazah predmeta javnega naročila ta možnost ni bila predvidena.

V povzetku zgornjih ugotovitev gre zaključiti, da je potrebno za izvedbo nekaterih od del v okviru predmeta javnega naročila uporabiti finišer, zato morajo sledeč razpisni dokumentaciji ponudniki, da bi jim lahko bila priznana sposobnost za izvedbo predmetnega javnega naročila, izkazati tudi razpolaganje s tem strojem.

Z vpogledom v ponudbo izbranega ponudnika gre ugotoviti, da je slednji v okviru le-te med drugim predložil tudi izpolnjeni obrazec "Podatki o zagotovljenih tehničnih zmogljivostih za izvedbo naročila". Z vpogledom v omenjeni obrazec gre ugotoviti, da je izbrani ponudnik v preglednici le-tega navedel več vrst mehanizacije/opreme, med katero pa finišerja ni najti.

Iz določil 78. člena ZJN-2 izhaja, da mora naročnik v primeru, ko sam ali na predlog gospodarskega subjekta ugotovi, da je ponudba formalno nepopolna, dopustiti in omogočiti dopolnitev take ponudbe. Naročnik od ponudnika zahteva dopolnitev njegove ponudbe le v primeru, če določenega dejstva ne more sam preveriti. Če ponudnik v roku, ki ga določi naročnik, ponudbe ustrezno ne dopolni, mora naročnik tako ponudbo izločiti. Ponudnik ne sme spreminjati svoje cene in ponudbe v okviru meril ter tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila oziroma tistih elementov ponudbe, ki lahko ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na ostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja. Iz določil prvega odstavka 80. člena ZJN-2 pa izhaja, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila naročnik po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb v skladu z 78. členom tega zakona izločiti vse ponudbe, ki niso popolne.

V konkretnem primeru naročnik v postopku pregledovanja ponudbe izbranega ponudnika ni ugotovil njene formalne nepopolnosti, temveč je ugotovil, da naj bi le-ta v celoti izpolnjevala zahteve in pogoje iz razpisne dokumentacije (naročnikov zapis v Dodatni obrazložitvi odločitve o oddaji javnega naročila z dne 06.07.2007) in jo je tudi izbral kot najugodnejšo.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da ponudba izbranega ponudnika v trenutku naročnikove izdaje odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila ni predstavljala popolne ponudbe v smislu 16. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2, saj izbrani ponudnik v le-tej ni uspel izkazati izpolnjevanja zahteve razpisne dokumentacije v zvezi z tehničnimi zmogljivostmi ponudnikov, in sicer iz dokumenta "Popis del in posebni tehnični pogoji za vozišče konstrukcije" (Skupnost za ceste Slovenije, Posebni tehnični pogoji, knjiga 4, 1989) izhajajoče zahteve po razpolaganju s finišerjem. V posledici tega dejstva pa gre ugotoviti tudi, da naročnik takšne ponudbe, skladno z 80. členom ZJN-2, ne bi smel izbrati (na tem mestu gre zgolj omeniti, da je tudi naročnik v razpisni dokumentaciji (točka 4.2, stran 9) predvidel zavrnitev ponudbe v primeru, če ponudnik ne izpolnjuje pogojev za priznanje sposobnosti ali zahtev iz specifikacije naročila).

Ob zapisanem gre sicer ugotoviti, da je naročnik po tem, ko je predmetno javno naročilo že oddal izbranemu ponudniku, in po prejemu vlagateljevega revizijskega zahtevka, ki je predmet odločanja v predmetnem revizijskem postopku, izbranega ponudnika pozval k predložitvi "pojasnil ali dodatnih dokazil o izpolnjevanju posameznih zahtev in pogojev iz razpisne dokumentacije"; izbrani ponudnik je na takšno naročnikovo zahtevo odgovoril dne 23.07.2007, na podlagi prejema dodatnih pojasnil in dokazil pa je naročnik vlagateljev revizijski zahtevek zavrnil. V zvezi s takšnim ravnanjem naročnika Državna revizijska komisija izpostavlja, da je dopolnjevanje formalno nepopolnih ponudb, kot ga ureja 78. člen ZJN, institut postopka oddaje javnega naročila in ne revizijskega postopka, ta institut pa je, skladno z 80. členom ZJN-2, mogoče uporabiti le pred izdajo odločitve o oddaji javnega naročila; iz zgoraj že povzetega 80. člena ZJN-2 namreč izhaja, da mora naročnik po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb v skladu z 78. členom tega zakona izločiti vse ponudbe, ki niso popolne, po tem istem pregledu pa, skladno z 79. členom ZJN-2, sprejme odločitev o oddaji naročila. S tem v zvezi gre pojasniti tudi, da bi dopustitev odprave formalnih nepopolnosti ponudb tudi v revizijskem postopku (za katero v ZJN-2 sicer, kot že navedeno, ni podlage), pomenila tudi nedopusten poseg v učinkovitost pravnega varstva ponudnikov v postopkih oddaje javnih naročil; vzrokovala bi namreč situacije, ko bi bil zahtevek za revizijo ob vložitvi sicer utemeljen, v posledici tekom revizijskega postopka izvedenega odpravljanja formalnih nepopolnosti napadene ponudbe, kot so bile zatrjevane v revizijskem zahtevku, pa bi lahko naročnik tak revizijski zahtevek v trenutku sprejema svoje odločitve o le-tem zavrnil kot neutemeljenega. To bi pomenilo onemogočitev učinkovitega pravnega varstva ponudnikom, slednjim pa bi neupravičeno povzročalo tudi škodo (nastalo z vložitvijo revizijskega zahtevka). V posledici tega dejstva gre v konkretnem primeru naročnikovo pozivanje izbranega ponudnika k dopolnitvi predložene ponudbe ter pojasnila in dokazila, ki jih je izbrani ponudnik v odgovor na takšen poziv predložil, šteti za neupoštevne.

Ker je tekom revizijskega postopka že bilo ugotovljeno, da ponudba izbranega ponudnika v trenutku naročnikovega sprejema odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila ni bila popolna iz razloga neizkazovanja izpolnjevanja zahteve razpisne dokumentacije v zvezi z tehničnimi zmogljivostmi ponudnikov (razpolaganje s finišerjem), Državna revizijska komisija ni preverjala utemeljenosti revizijskih navedb vlagatelja, ki se nanašajo na druge razloge za zatrjevano nepopolnost ponudbe izbranega ponudnika (neizpolnjevanje zahtev glede tehničnih zmogljivosti zaradi domnevnega nerazpolaganja z ustreznimi valjarji); tudi v primeru, če bi se s tem povezane revizijske navedbe izkazale za utemeljene, to namreč na položaj vlagatelja v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ne bi moglo vplivati.
V svojem revizijskem zahtevku vlagatelj, kot že navedeno, predlaga, da se le-temu v celoti ugodi, in sicer tako, da se razveljavi odločitev o oddaji predmetnega javnega naročila ter da se le-to odda vlagatelju, ki naj bi oddal pravilno ponudbo. S tem v zvezi Državna revizijska komisija pojasnjuje, da ima v revizijskem postopku pri odločanju o revizijskem zahtevku zgolj kasatorična, ne pa tudi reformatoričnih pooblastil. Navedeno pomeni, da lahko Državna revizijska komisija, na podlagi 23. člena ZRPJN, o zahtevku odloči zgolj tako, da le-tega bodisi zavrže oziroma zavrne ali pa revizijskemu zahtevku ugodi tako, da postopek oddaje javnega naročila v celoti ali delno razveljavi. Državna revizijska komisija s svojim sklepom tako ne more nadomestiti naročnikove odločitve o izbiri najugodnejšega ponudnika ali druge odločitev v postopku oddaje javnega naročila; revizija postopka namreč zgolj preprečuje nezakonito izbiro pogodbene stranke, medtem ko odločitev o izbiri še vedno ostaja v rokah naročnika.

Upoštevajoč zgornje argumente je Državna revizijska komisija, na podlagi 3. alineje prvega odstavka 23. člena ZRPJN, vlagateljevemu revizijskemu zahtevku z dne 13.07.2007 ugodila tako, da je razveljavila odločitev o oddaji javnega naročila "Rekonstrukcija ceste Senovo- Mali Kamen, R2-422/1333", kot izhaja iz naročnikovega dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila", šifra 37165-127/2006, z dne 22.06.2007.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v revizijski postopek priglasil stroške, nastale v zvezi z revizijo, in sicer v višini 5.000,00 EUR, nastale s plačilom takse za revizijski postopek.

Iz določil tretjega odstavka 22. člena ZRPJN izhaja, da mora v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, naročnik na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo.

Državna revizijska komisija, na podlagi šestega odstavka 22. člena ZRPJN, vlagatelju priznava potrebne stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 5.000,00 EUR, ki mu jih je naročnik dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dne prejema tega sklepa do plačila, pod izvršbo.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne 30.08.2007
Predsednica senata:
mag. Nataša Jeršič,
članica Državne revizijske komisije

Po pooblastilu
Jožef Kocuvan, univ. dipl. ekon.
član Državne revizijske komisije
Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška cesta 19, Ljubljana,
- SCT, d.d., Slovenska cesta 56, Ljubljana,
- KOSTAK, komunalno stavbno podjetje, d.d., Leskoškova cesta 2a, Krško,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana.