018-167/2007 Ministrstvo za notranje zadeve

Številka: 018-167/2007-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999, 90/1999, 110/2002, 42/2004, 61/2005, 78/2006, 53/2007; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), v senatu članice Sonje Drozdek šinko kot predsednice senata ter predsednika Same Červeka in članice Nataše Jeršič kot članov senata, ob sodelovanju svetovalca Andraža Žvana, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za izdelavo in dobavo registrskih tablic za motorna in priklopna vozila in na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja KIG KGA d.o.o., Zagorica 18, Ig, ki ga zastopa odvetnik Aleš Avbreht, Slomškova ulica 12a, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, štefanova ulica 2, Ljubljana, dne 28.6.2007 soglasno

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi sklep naročnika o izidu naročila št. 430-146/2006/77(17142-02) z dne 24.4.2007.
2. Zahtevi vlagatelja za povrnitev stroškov se delno ugodi. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 2.537,11 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe. Višja stroškovna zahteva se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 26.4.2006 izdal sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za izdelavo in dobavo registrskih tablic za motorna in priklopna vozila. Javni razpis je naročnik dne 5.5.2006 objavil v Uradnem glasilu ES, dne 12.5.2006 pa še v Uradnem listu RS, št. 48-49/06, pod št. objave Ob-12887/06. S sklepom o izidu naročila št. 430-146/2006/77(17142-02) z dne 24.4.2007 je naročnik ugotovil, da javni razpis ni uspel, zaradi česar bo oddajo javnega naročila ponovil. V obrazložitvi sklepa je naročnik navedel, da je prejel dve pravočasni ponudbi, pri čemer je ponudbo ponudnika PROSUM d.o.o., Trzin, zavrnil kot nepravilno zaradi neizpolnjevanja zahtev iz razpisne dokumentacije ter neobičajno nizke cene, ponudbo vlagatelja pa je na podlagi prvega odstavka 76. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1), ki se v predmetnem postopku oddaje javnega naročila uporablja na podlagi prvega odstavka 112. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06), izločil kot nesprejemljivo, in sicer zaradi velikega odstopanja ponudbene cene od ocenjene vrednosti.

Vlagatelj je z vlogo z dne 11.5.2007 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je bila njegova ponudba neutemeljeno ocenjena kot nesprejemljiva. Naročnik pri pojasnjevanju svoje odločitve ni zatrjeval, da za izvedbo naročila, če bi sprejel vlagateljevo ponudbo, nima zagotovljenih sredstev. Naročnik trdi le, da vlagateljeva ponudba občutno odstopa od ocenjene vrednosti. Vlagatelj zatrjuje, da naročnik ima zagotovljena sredstva za plačilo predmetnega naročila, saj pretežni del naročila plačajo neposredno končni uporabniki, zaradi česar naročnik ne potrebuje zagotovljenih sredstev niti v višini ocenjene vrednosti. Po mnenju vlagatelja je naročnik tudi prenizko ocenil vrednost predmetnega javnega naročila glede na razmere na trgu, vlagateljeva cena za registrske tablice pa je sprejemljiva, ustrezna in konkurenčna. Vlagatelj navaja, da je treba ločiti pojem "zagotovljena sredstva" od pojma "ocenjena vrednost". Pravila glede ocenjene vrednosti ne vežejo ugotavljanja pravilnosti ali sprejemljivosti ponudb na kriterij, ali določena ponudbe presega ocenjeno vrednost ali ne. Podatek o ocenjeni vrednosti mora biti javen, medtem ko je podatek o tem, koliko sredstev ima naročnik zagotovljenih, odločitev naročnika, ki je ne želi izdati ponudnikom. Pravila ZJN-1 ga zavezujejo le, da mora imeti zagotovljenih toliko sredstev, kolikor minimalno računa, da bo potrošil za javno naročilo. Ocenjena vrednost je tako le izjemoma enaka zagotovljenim sredstvom naročnika in ne more vplivati na presojo sprejemljivosti ponudbe, razen v situaciji, ko bi zagotovljena sredstva bila enaka ocenjeni vrednosti. Naročnik ponudbe vlagatelja, kljub temu, da presega ocenjeno vrednost, ne bi smel oceniti za nesprejemljivo in jo zavrniti, saj niti ne dokazuje, da nima dovolj zagotovljenih sredstev za plačilo naročila. Registrske tablice plačajo imetniki motornih vozil, in sicer registracijskim organizacijam, te pa tablice naročajo in po dobavi plačajo dobavitelju. Tablice torej plačajo uporabniki ob prvi izdaji, ne pa naročnik, zato tudi ni problema vmesnega financiranja. Izjema je MNZ, Policija, GPU in MORS, vendar pa v teh primerih ne gre za takšno količino registrskih tablic, da bi bila presežena ocenjena vrednost naročila. Cene registrskih tablic so določene v Pravilniku o določitvi cen tiskovin, obrazcev in tablic (Uradni list RS, št. 29/2007), kjer je cena celo višja od ponujene cene vlagatelja in znaša 18,97 EUR z DDV, medtem ko je vlagateljeva ponudbena cena 17,46 EUR z DDV. Tudi sicer razpisna dokumentacija določa, da se bodo dejanske količine tablic prilagajale razpoložljivim finančnim sredstvom, kar pomeni, da si je naročnik pridržal pravico, da naročila zmanjša. Vlagatelj v nadaljevanju dokazuje, da je njegova ponudbena cena primerljiva s cenami tablic v Evropi oz. da je celo na spodnji meji najnižjih cen. Naročnik je zato tudi prenizko ocenil vrednost javnega naročila, saj predpostavlja ceno 10,44 EUR, medtem ko že sam naročnik ugotavlja, da se cena para tablic v Evropi giblje od 10 do 27 EUR. Cena vlagatelja temelji na pogodbeni ceni iz leta 1991 in se v tem času ni spreminjala, razen v razmerju do inflacije. Registrske tablice so se spremenile oblikovno in v smislu spremembe uporabljenih materialov ter varnostnih zaščit. Vlagatelj navaja, da njegova cena dosega slabih 67% povprečne evropske cene držav s podobno tehnologijo, pri čemer pojasnjuje tudi posamezne elemente cene, kot npr. informacijski sistem, distribucijo, pridobivanje certifikatov itd., ter ostale elemente, ki povečujejo stroške izdelave tablic. Vlagatelj opozarja tudi na dejstvo, da je bila ocenjena vrednost javnega razpisa iz leta 2005 2.774.409.828 SIT, ocenjena vrednost iz javnega razpisa iz leta 2006, v katerem se je obseg del povečal, pa le 2.000.000.000 SIT. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da naročnik sklep o izidu naročila št. 430-146/2006 razveljavi in da izbere med pravočasnimi, pravilnimi, primernimi in sprejemljivimi ponudbami. Vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je dne 24.5.2007 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa navaja, da so osnova za začetek postopka oddaje javnega naročila predvidena sredstva za plačilo pogodbenih obveznosti, kar pomeni, da lahko naročnik začne s postopkom le, če so izpolnjeni določeni finančni pogoji. Naročnik navaja, da objava ocenjene vrednosti sicer ni potrebna, vendar pa je on le-to podal v objavi in razpisni dokumentaciji, in sicer z namenom, da se bodo ponudbene vrednosti gibale v mejah navedene vrednosti. S tem je naročnik želel predočiti realno vrednost in višino predvidenih sredstev. Določitev vrednosti naročila ni namenjena samo uvrstitvi naročila v določen postopek, temveč primarno predstaviti predvidena sredstva za predmetno naročilo oz. vrednostne podlage za poznejšo pogodbo. Dejstvo, da je naročnik imel predvidena - "zagotovljena" sredstva le v višini ocenjene vrednosti, je razvidno iz razpisnih dokumentov, kot npr. predloga za nabavo, sklepa o začetku postopka itd. Vlagateljevo ločevanje med ocenjeno vrednostjo in zagotovljenimi sredstvi ter trditev, da je ocenjena vrednost le izjemoma enaka zagotovljenim sredstvom, po mnenju naročnika ne drži, saj sta ti vrednosti praviloma enaki in le izjemoma različni. Pri načrtovanju proračuna gre za predvidena in ne strogo zagotovljena sredstva. Edina podlaga za predvidena sredstva so le ocenjene vrednosti javnih naročil oz. bodočih nabav, za katere pogodbe še niso sklenjene. Pod terminom zagotovljena sredstva iz 4. člena Pravilnika o ugotovitvi, kdaj šteje ponudba za nepravilno, neprimerno ali nesprejemljivo (Uradni list RS, št. 33/2004; v nadaljevanju: Pravilnik) se lahko edino razume, da gre za sredstva, za katera je naročnik ocenil, da so glede na predmet in tržne razmere realna, zatrjuje naročnik, in dodaja, da je dolžan "zagotavljati" sredstva šele po oddaji javnega naročila. Naročnik v nobenem primeru nima vnaprej zagotovljenih sredstev, ampak so le-ta v proračunu oz. finančnem načrtu le predvidena, zato sploh ne bi imel pravne podlage za odločanje o sprejemljivosti ali nesprejemljivosti ponudb. V zvezi z vlagateljevimi očitki, da bodo registrske tablice plačali imetniki motornih vozil, naročnik navaja, da ima pravico presojati o predvidenih oz. zagotovljenih sredstvih in da je pristojen za izvedbo postopka tudi v smislu predvidevanja oz. zagotavljanja sredstev, mora pa ščititi tudi javni interes. Naročnik je odgovoren za celotno naročilo ter posledično za zagotavljanje sredstev, zato je delitev naročila po končnih uporabnikih nesmiselna in neupravičena. Če bi sledili vlagateljevim navedbam, bi moral naročnik v javnem razpisu zajeti le tablice za potrebe MNZ, Policije in MORS, s čimer pa vlagatelj izpodbija izbiro postopka oz. način izvedbe naročila. Če je bil to njegov namen, bi moral temu ugovarjati pravočasno, navaja naročnik, in dodaja, da je vlagatelj dolgoletni izdelovalec tablic in podrobno pozna sistem financiranja ter potek izvajanja naročila. V zvezi s Pravilnikom o določitvi cen tiskovin, obrazcev in tablic naročnik navaja, da je osnova za cene iz tega pravilnika pogodba z dne 12.2.1999 in aneks št. 11 k tej pogodbi, sklenjen med vlagateljem in naročnikom. Cene v obdobju med letoma 1999 in 2006 so se za vzorčno tablico zvišale za 42%. Pri zadnjih aneksih je naročnik poskušal doseči manjšo stopnjo zviševanja cen, vendar mu to ni uspelo, kar je bil tudi glavni razlog za izvedbo javnega razpisa. Vlagatelj pravilno ugotavlja, da gre pri predmetnem naročilu za predvidena sredstva, pri čemer jih priznava celo za limitirano vrednost, navaja naročnik, in dodaja, da mu vlagatelj priznava status naročnika za celoten predmet javnega naročila. Naročnik se tudi ne strinja z vlagateljem, da je prenizko ocenil vrednost javnega naročila, saj jo je določil na podlagi cen tablic vlagatelja in ob upoštevanju vseh elementov na relevantnem trgu ter primerjave z ostalimi evropskimi državami. Na javnem razpisu v letu 2005 je naročnik pridobil ponudbe, katerih ponudbene vrednosti so bile nižje od vlagateljevih cen in ocenjene vrednosti. Naročnik še navaja, da bi moral vlagatelj zahtevek za revizijo glede ocenjene vrednosti vložiti že pred rokom za predložitev ponudb, saj je bila ocenjena vrednost podana že v objavi in razpisni dokumentaciji.

Po prejemu vlagateljevega obvestila, da bo nadaljeval revizijski postopek (vloga z dne 30.5.2007), je naročnik z dopisom z dne 7.6.2007 odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo Državni revizijski komisiji.

Vlagatelj je z dopisom z dne 6.6.2007, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 14.6.2007, posredoval dokument "prva pripravljalna vloga", v kateri dodatno pojasnjuje svoje argumente, ki jih je že predstavil v revizijskem zahtevku.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija ugotovila, da je zahtevek za revizijo utemeljen.

Iz dokumentacije je razvidno, da je naročnik dne 24.4.2007 na podlagi prvega odstavka 78. člena ZJN-1 izdal sklep št. 430-146/2006/77(17142-02), s katerim je ugotovil, da javni razpis ni uspel in da se zato oddaja javnega naročila ponovi. V obrazložitvi tega sklepa je naročnik v zvezi z vlagateljevo ponudbo zapisal, da slednja sicer izpolnjuje zahteve iz razpisne dokumentacije, vendar pa je ponudbena cena nesprejemljiva, in sicer zaradi velikega odstopanja ponudbene cene od ocenjene vrednosti, zaradi česar je v skladu s prvim odstavkom 76. člena ZJN-1 vlagateljevo ponudbo zavrnil oz. izločil iz predmetnega postopka oddaje javnega naročila.

Prvi odstavek 76. člena ZJN-1 določa, da mora naročnik po opravljenem pregledu zavrniti vse ponudbe, ki niso primerne, sprejemljive ali pravilne. ZJN-1 v 13. točki 3. člena definira le pravilno ponudbo, medtem ko je v šestem odstavku 20. člena definicijo neprimerne in nesprejemljive ponudbe prepustil podzakonskemu aktu. Nesprejemljiva ponudba je v 4. členu Pravilnika tako definirana kot ponudba, katere ponudnik ne izpolnjuje pogojev iz razpisne dokumentacije in katere ponudbena cena presega višino zagotovljenih sredstev za predmetno javno naročilo oz. je nenormalno nizka glede na razmere na trgu. Navedeno pomeni, da lahko naročnik na podlagi prvega odstavka 76. člena ZJN-1 kot nesprejemljivo označi ponudbo, katere ponudbena cena presega višino zagotovljenih sredstev za predmetno javno naročilo, ter jo posledično na tej podlagi zavrne in izloči iz postopka.

Uvodoma gre ugotoviti, da Pravilnik v 2. alineji 4. člena nesprejemljivost ponudbe veže na preseganje zagotovljenih sredstev, ne pa na preseganje ocenjene vrednosti javnega naročila. Kot ugotavljata vlagatelj in naročnik ter kot je večkrat ugotovila tudi že Državna revizijska komisija, je treba razlikovati med ocenjeno vrednostjo javnega naročila ter zagotovljenimi sredstvi. Medtem ko so pravila za določanje ocenjene vrednosti določena v poglavju 2.4 Določitev vrednosti naročila (členi 26 do 30) in so namenjena zlasti preprečevanju izogibanja osnovnim pravilom javnega naročanja ter opredeljevanju dolžnih postopkovnih ravnanj naročnika, gre pri zagotovljenih sredstvih za vprašanje, ali ima naročnik v skladu s pravili javnih financ in proračunskega prava v proračunu oz. finančnem načrtu namenjena sredstva za plačilo obveznosti, ki nastanejo na podlagi konkretnega izvedenega postopka oddaje javnega naročila. Pojma ocenjena vrednost v smislu 26. člena ZJN-1 in naslednjih torej ni mogoče enačiti s pojmom predvidenih (in potrjenih) sredstev za posamezno naročilo, niti ga ni mogoče enačiti z zneskom, določenim s predpisom, ki ureja izvrševanje proračuna in javno financiranje v smislu prvega odstavka 15. člena ZJN-1. Zagotovljena sredstva so tista, ki jih ima naročnik konkretno na razpolago za plačilo (pogodbenih) obveznosti, ki izvirajo iz javnega naročila, v skladu s pravili javnih financ oz. proračunskega prava. Naročnik lahko tako v skladu z 2. alinejo 4. člena Pravilnika iz postopka izloči tisto ponudbo, s sprejemom katere bi prišlo do položaja, v katerem ne bi mogel poravnati svojih pogodbenih obveznosti.

Kot je razvidno iz sklepa št. 430-146/2006/77(17142-02) z dne 24.4.2007 je naročnik že v obrazložitvi le-tega napačno navedel, da je vlagateljeva ponudba nesprejemljiva "zaradi velikega odstopanja ponudbene cene od ocenjene vrednosti". Ob tem ni pojasnil, da bi bila v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ocenjena vrednost hkrati enaka tudi zagotovljenim sredstvom. Tega naročnik ni pojasnil niti v revizijskem postopku. Naročnik zatrjuje le, da v skladu s pravili javnih financ ne more imeti vnaprej zagotovljenih sredstev, temveč so lahko ta v proračunu ali finančnem načrtu le predvidena. Vendar pa naročnik v nadaljevanju ni pojasnil, da bi bila v proračunu predvidena sredstva za izvedbo predmetnega javnega naročila enaka ocenjeni vrednosti oz. da v primeru sprejema vlagateljeve ponudbe ne bi imel dovolj sredstev za poplačilo pogodbenih obveznosti. Vlagatelj utemeljeno opozarja na način financiranja predmetnega javnega naročila, ki mu naročnik niti ne oporeka. Namreč, registrske tablice v pretežnem delu plačajo neposredno lastniki motornih vozil, medtem ko se iz proračunskih sredstev plača le manjši del registrskih tablic, namenjenih registraciji motornih vozil, ki so v lasti Republike Slovenije. Državna revizijska komisija se sicer strinja z naročnikom, da je dolžan varovati javni interes tudi v delu, ki se nanaša na zagotavljanje ugodnih pogojev za nakup registrskih tablic fizičnim in pravnim osebam, vendar gre ugotoviti, da naročnik niti v postopku oddaje javnega naročila niti v revizijskem postopku ni izkazal, da vlagateljeva ponudbena vrednost presega zagotovljena ali predvidena (proračunska) sredstva oz. da s sprejemom vlagateljeve ponudbe ne bi mogel poravnavati pogodbenih obveznosti. Glede na navedeno gre posledično ugotoviti, da naročnik v skladu s 4. členom Pravilnika ni imel razlogov za ugotovitev o nesprejemljivosti vlagateljeve ponudbe, na podlagi katere bi bil na podlagi prvega odstavka 76. člena ZJN-1 upravičen vlagateljevo ponudbo zavrniti kot nesprejemljivo.

Ker je Državna revizijska komisija ugotovila, da naročnik ni izkazal, da vlagateljeva ponudbena cena presega zagotovljena sredstva, je zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila sklep naročnika o izidu naročila št. 430-146/2006/77(17142-02) z dne 24.4.2007.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je zahteval tudi povračilo stroškov, nastalih z revizijo. V zahtevku za revizijo je vlagatelj zahteval 3.000 točk za sestavo zahtevka za revizijo, 2% materialnih stroškov, 20% DDV in 834,59 EUR za plačilo revizijske takse. V obvestilu o nadaljevanju postopka je vlagatelj zahteval še 50 točk za sestavo obvestila, 5% materialnih stroškov ter 20% DDV, v pripravljalni vlogi pa še 3.000 točk za sestavo vloge, 2% materialnih stroškov ter 20% DDV.

Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija na podlagi tretjega odstavka 22. člena ZRPJN odločila, da se vlagatelju povrnejo potrebni stroški, nastali z revizijo. Potrebni stroški vlagatelja so v skladu z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 67/2003) in ob upoštevanju vrednosti spornega predmeta 3.000 odvetniških točk za sestavo zahtevka za revizijo ter materialni stroški v vrednosti 2% od 1.000 točk in 1% od presežka nad to vrednostjo, povečano za 20% DDV. Potrebni stroški so tudi stroški za plačilo revizijske takse v višini 834,59 EUR. Prav tako so potrebni tudi stroški v višini 50 točk za sestavo obvestila o nadaljevanju postopka skupaj z 2% materialnimi stroški in 20% DDV. Skupaj mora torej naročnik vlagatelju povrniti 2.537,11 EUR. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne kot neutemeljena.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne 28.6.2007



predsednica senata
Sonja Drozdek šinko, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije


























Vročiti:

- Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, štefanova ulica 2, Ljubljana
- Odvetnik Aleš Avbreht, Slomškova ulica 12a, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana