018-147/2007 Žale javno podjetje d.o.o.

Številka: 018-147/2007-5

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/2004, 61/05 in 78/06; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), v senatu članice Vide Kostanjevec, kot predsednice senata in članice Sonje Drozdek šinko ter predsednika Sama Červeka, kot članov senata ter ob sodelovanju svetovalke Sonje Marušič, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "varovanje" ter na podlagi zahtevka za revizijo z dne 29.03.2007, ki ga je vložil vlagatelj Valina varovanje, družba za varovanje d.o.o., Litijska cesta 45, Ljubljana, ki ga po pooblastilu zastopa odvetnik Leon Benigar Tošič, Litijska cesta 45, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Žale javno podjetje d.o.o., Med hmeljniki 2, Ljubljana, ki ga po pooblastilu zastopa odvetnica Breda Razdevšek, Dalmatinova 11, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 07.06.2007

ODLOČILA

1. Revizijskemu zahtevku vlagatelja z dne 29.03.2007 se ugodi tako, da se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila "varovanje", objavljenega v Uradnem listu RS, št. 16 z dne 23.02.2007, št. objave Ob-4610/07.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 1396,05 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 15.01.2007 sprejel sklep o začetku postopka oddaje obravnavanega javnega naročila, razpis za oddajo predmetnega javnega naročila po odprtem postopku pa je objavil v Uradnem listu RS, št. 16 z dne 23.02.2007, št. objave Ob-4610/07.

Vlagatelj je dne 29.03.2007, torej še pred potekom roka za oddajo ponudb, vložil zahtevek za revizijo zoper razpisno dokumentacijo, s katero naj bi naročnik kršil 7., 9.,10., 41., 44. in 45. člen Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06; v nadaljevanju: ZJN-2). Vlagatelj navaja, da je naročniku postavil tudi več vprašanj, da bi razčistil sporna vprašanja v zvezi z razpisno dokumentacijo, vendar so po njegovem odgovori naročnika tako nejasni, da ne more pripraviti pravilne ponudbe.
1. a)Vlagatelj najprej navaja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji določil, da je predmet naročila fizično varovanje, tehnično varovanje, prevoz gotovine ter izvajanje ukrepov varstva pri delu, pri čemer se sklicuje na Zakon o zasebnem varovanju in obveznem organiziranju službe varovanja (Ur.l. RS, št. 32/94, 23/97 Odl.US: U-I-305/94-12, 9/98, 126/03), ki ni več v veljavi. Ker veljavna zakonodaja (Zakon o zasebnem varovanju, Uradni list RS, št. 26/03, v nadaljevanju ZZasV) ne pozna storitev fizičnega in tehničnega varovanja, vlagatelj meni, da ni mogoče razbrati, kaj je dejansko predmet naročila. Vlagatelj navaja, da je med varovanjem premoženja in varovanjem oseb velika razlika v stroških potencialnega ponudnika, zato je potrebno, da naročnik pojasni, ali zahteva le eno ali obe navedeni storitvi.
b) V povezavi s predmetom javnega naročila vlagatelja navaja, da je nejasna tudi zahteva naročnika, da mora ponudnik predložiti licenco za zasebno varovanje. Takšna licenca po navedbah vlagatelja ne obstaja, prav tako po njegovih navedbah veljavna zakonodaja ne predvideva licence za tehnično varovanje, ki jo je v prvotni razpisni dokumentaciji zahteval naročnik. Vlagatelj navaja, da nima vseh licenc po ZZasV, naročnik pa mu po njegovem mnenju ni pojasnil, s katero licenco bo dokazoval izpolnjevanje zahtevanega pogoja. Vlagatelj navaja, da je razpisna dokumentacija v delu, kjer definira storitve, ki so predmet javnega naročila in zahteva licence, ki ne obstojijo, tako nejasna, da jo je potrebno v tem delu razveljaviti.

2. Vlagatelj nadalje navaja, da je zahteva naročnika, da morajo biti ponudnik in morebitni podizvajalci registrirani za opravljanje dejavnosti več kot tri leta, nesorazmerna in ni v povezavi s predmetom javnega naročila Vlagatelj navaja, da ima podizvajalca, ki pa dejavnosti še ne opravlja več kot tri leta, zato ne more oddati pravilne ponudbe. Po mnenju vlagatelja je vsak ponudnik, ki pridobi licenco po veljavni zakonodaji, usposobljen opravljati dejavnost zasebnega varovanja. Vlagatelj navaja, da gre pri tem pogoju dejansko za ugotavljanje splošne sposobnosti za opravljanje poklicne dejavnosti, pri čemer lahko naročnik od ponudnikov zahteva, da predložijo dokazilo v skladu s predpisi države članice, v kateri imajo registrirano dejavnost, o vpisu v register poklicev ali trgovski register ali da predložijo izjavo ali potrdilo. Vlagatelj navaja, da v primeru, ko morajo ponudniki imeti posebno dovoljenje ali morajo biti člani posebne organizacije, da v državi v kateri imajo svoj sedež lahko opravljajo storitev, naročnik od njih lahko zahteva da predložijo dokazila o tem dovoljenju ali članstvu. ZJN-2 pa ne določa, da mora imeti tako dovoljenje oz. da mora biti član določene organizacije že nek daljši čas pred oddajo ponudbe. Vlagatelj dodaja, da ZJN-2 v drugem in tretjem odstavku 45. člena taksativno našteva možnosti za preverjanje tehnične in kadrovske usposobljenosti, vendar časa registracije za opravljanje dejavnosti pri pristojnem organu med naštetimi možnostmi ne predvideva. Po mnenju vlagatelja 3-letno obdobje registracije v ničemer ne izkazuje usposobljenosti ponudnika. Ker je navedena zahteva v nasprotju z ZJN-2, vlagatelj meni, da je potrebno razpisno dokumentacijo v tem delu razveljaviti.

3. Po mnenju vlagatelja je pogoj iz točke B2) a) "ponudnik razpolaga z zahtevanimi tehničnimi zmogljivostmi" nedefiniran, saj ne pove, kakšne tehnične zmogljivosti so tiste, s katerimi bi lahko ponudnik dokazal svojo usposobljenost. Naročnik bi moral najprej definirati pogoj, potem pa navesti, kako bo ponudnik dokazal izpolnjevanje le-tega. Po mnenju vlagatelja je tak pogoj nesmiseln in je tudi v tem delu potrebno razpisno dokumentacijo razveljaviti.
Podobno nedoločen je po mnenju vlagatelja pogoj pod točko B2) c), ki določa, da morajo imeti delavci posameznega ponudnika ustrezne reference s področja javnega naročanja. Vlagatelj pravi, da ima naročnik ob takšnem pogoju možnost diskrecijskega odločanja, saj nikjer ne določa, kaj so ustrezne reference. Poleg tega vlagatelj navaja, da je reference mogoče določiti samo v skladu 45. členom ZJN-2. Vlagatelj meni, da je potrebno razpisno dokumentacijo tudi v tem delu razveljaviti.
Prav tako vlagatelj navaja, da je potrebno razpisno dokumentacijo razveljaviti v delu, kjer je določen pogoj B2) d), ki je po mnenju vlagatelja nesmiseln, saj določa, da morajo ponudnikovi delavci izpolnjevati vse pogoje, ki jih predpisuje Zakon o zasebnem varovanju in obveznem organiziranju službe varovanja. Vlagatelja ponavlja, da navedeni zakon ni več v veljavi, zato je takšen pogoj nedopusten in je potrebno razpisno dokumentacijo tudi v tem delu razveljaviti.

4. Vlagatelj nadalje navaja, da morajo biti merila v razpisni dokumentaciji opisana in ovrednotena, ne smejo biti diskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila. Vlagatelj naročniku očita, da je kot merilo določil izpolnjevanje ISO standarda, ni pa navedel, katerega izmed možnih ISO certifikatov bo upošteval kot merilo. S tako določenim merilom je naročnik kršil določbe ZJN-2 in postavil ponudnike v negotov položaj, zato je potrebno razpisno dokumentacijo tudi v tem delu razveljaviti.

5. Vlagatelj naročniku očita tudi, da je nejasen tudi obrazec predračuna, ker v posameznih postavkah ni navedeno, ali je potrebno podati ceno v EUR/enoto ali na celotno storitev. Vlagatelj primeroma navaja dve možnosti izpolnitve predračuna, ki jih je po njegovem mogoče šteti za pravilne, pri čemer pa je skupna vrednost ponudbe bistveno drugačna. Naročniku očita, da je s postavljenim predračunom kršil načelo transparentnosti ter gospodarnosti, zato je potrebno razpisno dokumentacijo tudi v tem delu razveljaviti.

Vlagatelj predlaga razveljavitev zgoraj navedenih določb razpisne dokumentacije oz. podrejeno razveljavitev celotnega postopka oddaje predmetnega javnega naročila ter povrnitev stroškov v višini 2.102,83 EUR.

Naročnik je dne 26.04.2007 sprejel sklep, s katerim je v celoti zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljen. Naročnik v obrazložitvi svojega sklepa navaja:
1) Očitki vlagatelja, da se razpisna dokumentacija sklicuje na Zakon o zasebnem varovanju in obveznem organiziranju službe varovanja, niso utemeljeni, saj je na podlagi vprašanj v zvezi z razpisno dokumentacijo, ki jih je prejel v zakonsko predvidenem roku, razpisno dokumentacijo uskladil z veljavno zakonodajo s področja varovanja, in sicer je določil, da se v obrazcu 13 razpisne dokumentacije tekst "Zakon o zasebnem varovanju in obveznem organiziranju službe varovanja" zamenja s tekstom "Zakon o zasebnem varovanju". Naročnik meni, da je na ta način dopolnil razpisno dokumentacijo v skladu s petim odstavkom 7. točke razpisne dokumentacije, vlagatelj pa je po mnenju naročnika spregledal dopolnitev oz. spremembo dokumentacije.

2) Naročnik je s svojimi odgovori dopolnil dikcijo v točki B2) č) in zahteval, da mora ponudnik imeti licenco za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja v skladu z 126. členom ZZasV (očitno napaka - v odgovorih navaja 16. člen ZZasV). Naročnik meni, da je s svojimi odgovori, v katerih se sklicuje na točno določen člen veljavne zakonodaje, jasno in nedvoumno določil, katero licenco zahteva. Glede na navedbe vlagatelja, da nima licence za zasebno varovanje, se naročniku pojavlja tudi vprašanje obstoja aktivne legitimacije na strani vlagatelja.

3) Glede vlagateljevega očitka v zvezi z pogojem, da mora biti ponudnik in njegovi morebitni podizvajalci registriran za opravljanje dejavnosti več kot tri leta, naročnik ugotavlja, da so vlagateljeve zahteve pavšalne, saj ne navaja s katerim podizvajalcem želi sodelovati niti kateri del javnega naročila naj bi izvajal podizvajalec. Naročnik vztraja, da je zahteva povezana in sorazmerna s predmetom javnega naročila, saj gre za pokopališče, občutljivo območje z vidika varovanja, ki zahteva posebne norme obnašanja. Poleg naštetega pa gre za spomeniško zaščiteno in vodovarstveno območje. Iz navedenih razlogov je naročnik tudi postavil predmetno zahtevo. Naročnik meni, da z registracijo in pridobitvijo licence subjekt lahko začne opravljati dejavnost, to pa po njegovem ne pomeni, da je sposoben prevzeti dejavnost zahtevnejšega varovanja. Naročnik odgovarja tudi, da so netočne navedbe vlagatelja, da 45. člen ZJN-2 taksativno našteva možnosti za preverjanje tehnične in/ali kadrovske sposobnosti. 45. člen ZJN-2 po mnenju naročnika le primeroma navaja, na kakšen način lahko subjekti izkažejo svoje tehnične sposobnosti. Naročnik navaja, da ni mogel postaviti manj minimalnega pogoja (samo izpolnjevanje zakonskih pogojev: registracije, licence in članstva v zbornici) in vztraja, da je ponudnik dovolj usposobljen za opravljanje predmetnih storitev, če dejavnost varovanja opravlja več kot tri leta.

4)Naročnik zavrača tudi očitke vlagatelja, da ni dovolj jasno definiral pogoja tehnične usposobljenosti. Naročnik navaja, da iz specifikacije za razpis jasno izhajajo zahteve naročnika po preverjanju, ali potencialni ponudnik res izpolnjuje tehnične in kadrovske pogoje pa izhaja iz razpisnega obrazca št. 9 in št. 11, v katere bi potencialni ponudniki morali navesti potrebna sredstva. Naročnik meni, da jasna navodila iz razpisne dokumentacije in priloženi obrazci ne dopuščajo nikakršne možnosti diskrecijske presoje posameznih ponudb, poleg tega pa ima naročnik pred sklenitvijo pogodbe možnost, da preveri obstoj in vsebino podatkov iz ponudbe. Po mnenju naročnika vlagateljeve navedbe ne vzdržijo resne presoje, saj so pogoji postavljeni v točki B2) jasni in nedvoumni ter v skladu z določbami ZJN-2, predpisani obrazci pa vsebujejo jasna navodila za izpolnitev. Naročnik ponavlja, da je vlagatelj spregledal uskladitev razpisne dokumentacije z veljavnim ZZasV.

5) Naročnik navaja, da je merila pripravil v skladu z 48. členom ZJN-2, kjer se je odločil, da za ugotavljanje kakovosti določi merilo ISO standard. Naročnik navaja, da bi upošteval samo ISO standard, ki je v povezavi s predmetom javnega naročila, zato tudi ni omejil certifikatov, ki dokazujejo kakovost s predmetnega področja.

6) Naročnik kot neutemeljene zavrača tudi očitke vlagatelja, da je obrazec predračuna nejasen in navaja, da je tako v razpisni dokumentaciji kot v svojih odgovorih jasno in nedvoumno določil, na kakšen način je potrebno izpolniti obrazec predračuna. Obrazec predračuna je glede na postavljena vprašanja tudi spremenil in ga objavil na spletni strani (nov razpisni obrazec 17). Naročnik opozarja, da ima v skladu z 49. členom ZJN-2, v primeru neobičajno nizke ponudbe, možnost zahtevati podrobne podatke o elementih ponudbe, ki so merodajni in vplivajo na razvrstitev ponudb. V kolikor ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, mora takšno ponudbo izločiti iz nadaljnje obravnave. Naročnik meni, da je vlagatelj tudi v tem delu prezrl vse odgovore na vprašanja kot tudi nov obrazec za predračun z jasnimi navodili.

Naročnik je priglasil tudi stroške, ki so bili potrebni za pripravo in oblikovanje sklepa z dne 26.04.2007.

Državna revizijska komisija je dne 16.05.2007 prejela v odločanje zahtevek za revizijo z dne 16.05.2007 in del predmetne dokumentacije. Po pozivu državne revizijske komisije z dne 17.05.2007 je naročnik z dopisom z dne 24.05.2007 komisiji posredoval manjkajočo dokumentacijo.

Po pregledu dokumentacije ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, na podlagi 22. in 23. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je vlagateljeve očitke zaradi boljše preglednosti obravnavala po vrstnem redu, kot jih je navedel v zahtevku za revizijo.
1.a)Državna revizijska komisija je najprej presojala vlagateljev očitek, da iz razpisne dokumentacije ni mogoče razbrati, kaj je dejansko predmet javnega naročila, saj veljavna zakonodaja ne pozna storitev fizičnega in tehničnega varovanja, ki ju naročnik zahteva v razpisni dokumentaciji.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v I. točki razpisne dokumentacije določil, da so predmet javnega razpisa storitve varovanja, ki obsegajo:
- fizično varovanje
- tehnično varovanje
- prevoz gotovine
- izvajanje omejenih ukrepov varstva pri delu (preizkusi alkoholiziranosti, kontrola bolniških
staležev). V VII. poglavju razpisne dokumentacije je natančneje specificiral navedene storitve varovanja.
Državna revizijska komisija je na podlagi spisovne dokumentacije ugotovila, da je vlagatelj že z vprašanji z dne 06.03.2007 in z dne 16.03.2007 naročnika zaprosil za dodatna pojasnila v zvezi s predmetom javnega naročila in ga opozoril na neskladje z veljavnim ZZasV. Naročnik je v svojih odgovorih, ki jih je v skladu z razpisno dokumentacijo objavil tudi na internetnem seznamu, le ponovil svoje zahteve iz razpisne dokumentacije (specifikacijo predmeta), glede vlagateljevega očitka, da veljavni zakon ne pozna zahtevanih storitev, pa je naročnik podal odgovor, da oddaja javno naročilo v skladu z ZJN-2 in ne v skladu z ZZasV. Naročnik je v sklepu z dne 26.04.2007, s katerim je vlagateljev zahtevek v celoti zavrnil kot neutemeljen, na navedeni očitek vlagatelja odgovoril, da je na podlagi prejetih vprašanj razpisno dokumentacijo uskladil z veljavno zakonodajo s področja varovanja in sicer na način, da je v obrazcu 13 razpisne dokumentacije tekst "Zakon o zasebnem varovanju in obveznem organiziranju službe varovanja" zamenjal s tekstom "Zakon o zasebnem varovanju".
Državna revizijska komisija je z vpogledom v veljavni ZZasV ugotovila, da ta v 5. členu določa naslednje oblike varovanja:
- varovanje oseb;
- varovanje premoženja;
- prevoz in varovanje denarja ter drugih vrednostnih pošiljk;
- varovanje javnih zbiranj;
- upravljanje z varnostno-nadzornim centrom;
- načrtovanje in izvajanje varnostnih sistemov.
Na podlagi ugotovljenega Državna revizijska komisija pritrjuje vlagatelju, da ZZasV ne pozna storitev fizičnega in tehničnega varovanja in se strinja, da iz razpisne dokumentacije ni jasno razvidno, ali naročnik zahteva samo varovanje premoženja ali tudi varovanje oseb. Glede na vprašanja vlagatelja, ki jih je kot zahtevo za dodatno pojasnilo razpisne dokumentacije postavil na način in v roku, kot to določa 7. točka navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, bi naročnik moral natančneje definirati oz. pojasniti vsebino predmeta javnega naročila in ga uskladiti z veljavno zakonodajo, česar pa naročnik ni storil. Ob navedenem gre opozoriti tudi na 19. točko 2. člena ZJN-2, ki določa, da je nepravilna ponudba tista ponudba, ki je v nasprotju s predpisi, iz česar sledi, da morajo ponudniki pri pripravi ponudbe upoštevati tako zahteve iz razpisne dokumentacije kot tudi zahteve veljavnih predpisov. Državna revizijska komisija ugotavlja, da bi ponudniki z oddajo ponudbe na podlagi predmetne naročnikove razpisne dokumentacije, ki predmeta javnega naročila ne določa dovolj jasno oz. ga ne določa v skladu z veljavno zakonodajo, tvegali oddajo nepravilne ponudbe. Ob zgoraj opisani formulaciji predmeta javnega naročila je torej potrebno pritrditi vlagatelju, da je razpisna dokumentacija v tem delu premalo dorečena oziroma je oblikovana tako, da ponudnikom onemogoča jasno razumevanje le-te in jim (posledično) ne omogoča oddaje pravilnih (in medsebojno primerljivih) ponudb, zato jo je v tem delu potrebno razveljaviti.
Glede naročnikovega pojasnila iz sklepa z dne 26.04.2007, v katerem navaja, da je razpisno dokumentacijo uskladil z veljavno zakonodajo s predmetnega področja, pa Državna revizijska komisija dodaja, da je z vpogledom v obrazec 13 razpisne dokumentacije in v dopolnitve razpisne dokumentacije (ogovori na vprašanja vlagatelja) mogoče ugotoviti, da je naročnik z veljavno zakonodajo uskladil le zahtevo iz točke B2) podtočka d), v kateri se zahteva, da " ponudnikovi zaposleni delavci, ki bodo izvajali dela, morajo izpolnjevati vse pogoje, ki jih predpisuje Zakon o zasebnem varovanju", ne pa razpisne dokumentacije v celoti.
b) Nadalje je Državna revizijska komisija presojala drugi očitek vlagatelja iz II. točke zahtevka za revizijo, v katerem le-ta zatrjuje, da je nejasna zahteva naročnika, da mora ponudnik predložiti "licenco za zasebno varovanje", saj po njegovem takšna licenca ne obstaja oz. takšne licence veljavna zakonodaja ne predvideva.
Z vpogledom v razpisno dokumentacijo gre ugotoviti, da je naročnik v točki B2) č) zahteval, da mora imeti ponudnik licenco za tehnično varovanje. Na podlagi vprašanj vlagatelja z dne 16.03.2007 pa je popravil navedeno točko razpisne dokumentacije, in sicer je v popravku le-te zahteval: "ponudnik mora imeti licenco za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja (16. člen Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 26/2003)- dokazilo kopija licence)".
Državna revizijska komisija ugotavlja, da ZZasV v III. poglavju določa vrste licenc in pogoje za opravljanje zasebnega varovanja. Iz določb v navedenem poglavju je razvidno, da je mogoče pridobiti:
- licenco za varovanje oseb;
- licenco za varovanje premoženja;
- licenco za prevoz in varovanje denarja ter drugih vrednostnih pošiljk;
- licenco za varovanje javnih zbiranj;
- licenco za upravljanje z varnostno-nadzornim centrom;
- licenco za načrtovanje in izvajanje varnostnih sistemov.
Državna revizijska komisija pritrjuje vlagatelju, da ZZasV ne pozna skupne "licence za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja", temveč zgolj zgoraj naštete ločene licence. Za pridobitev vsake od naštetih licenc je potrebno izpolnjevati pogoje, ki so za vsako licenco posebej predpisani v ZZasV. Skladno z navedenim Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnikova zahteva po predložitvi "licence za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja" nejasna in neusklajena z veljavno zakonodajo. Državna revizijska komisija opozarja, da nejasno določeni pogoji onemogočajo pripravo pravilne ponudbe potencialnim ponudnikom oz. omogočajo naročniku neobjektivno in arbitrarno ocenjevanje ponudb. Pogoji iz razpisne dokumentacije so namreč elementi, ki morajo biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot so predvideni v razpisni dokumentaciji in so izključne narave, kar pomeni, da mora naročnik ponudbo, ki pogoja ne izpolnjuje, izločiti iz nadaljnjega postopka. Zaradi opisane (pravne) narave pogojev mora torej naročnik le-te oblikovati jasno in nedvoumno oziroma na takšen način, da dopuščajo možnost oddaje pravilnih (in posledično primerljivih) ponudb ter hkrati tako, da izključujejo vsakršen dvom v njegovo objektivnost pri presoji izpolnjevanja le-teh.
Na podlagi ugotovljenega je Državna revizijska komisija tej vlagateljevi navedbi sledila.
2. Državna revizijska komisija je v nadaljevanju presojala vlagateljev očitek, da je naročnikova zahteva, da mora biti ponudnik in njegovi podizvajalci registrirani najmanj 3 leta, nesorazmerna in ni v povezavi s predmetom javnega naročila.
Iz razpisne dokumentacije izhaja, da je naročnik med pogoji, ki jih morajo izpolnjevati ponudniki, v točki A) b) postavil dva pogoja, in sicer "ponudnik mora biti registriran pri pristojnem sodišču ali drugem organu in opravljati svojo dejavnost več kot tri leta". Na podlagi vprašanj potencialnih ponudnikov je naročnik s svojimi odgovori dopolnil razpisno dokumentacijo v smislu, da morajo tudi morebitni podizvajalci izpolnjevati vse pogoje, ki jih mora izpolnjevati ponudnik, torej tudi zgoraj navedena pogoja.
Državna revizijska komisija pripominja, da je naročnik praviloma avtonomen pri oblikovanju določil razpisne dokumentacije (tudi pogojev), pri čemer pa mora upoštevati določbe ZJN-2, predvsem splošna načela javnega naročanja. Temeljno načelo, ki ga mora naročnik upoštevati pri določanju pogojev v razpisni dokumentaciji, je načelo sorazmernosti (10. člen ZJN-2.), ki določa, da se mora javno naročanje izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in uporabe pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezani s predmetom javnega naročanja.
Naročnik mora z merili in pogoji seznaniti potencialne ponudnike že v objavi javnega naročila oz. v razpisni dokumentaciji, kar izključuje prilagajanje meril in pogojev glede na prispele ponudbe. Merila in pogoji morajo biti vezani na sam predmet naročila in ne na konkretnega ponudnika. Vezanost pogojev in meril na predmet pa pomeni, da jih je treba oblikovati glede na konkretne potrebe, upoštevaje tudi informacije o relevantnem trgu ponudnikov glede na predmet javnega naročila. Uveljavitev načela sorazmernosti bi lahko tako pomenila, da naročnik oblikuje pogoje na način, da nabor postavljenih pogojev pomeni pričakovano raven, ki jo mora doseči vsaka ponudba, če naj bo predmet ocenjevanja na podlagi meril, pri čemer pogoji in merila niso postavljeni prezahtevno, izključujoče ali omejevalno glede na potencialno konkurenco (Zakon o javnem naročanju s komentarjem, I. šoltes-avtor komentarja k 10. členu ZJN-2, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2007).
Po vpogledu v spisovno dokumentacijo Državna revizijska komisija pritrjuje naročniku, da gre v predmetnem postopku za posebej občutljivo območje z vidika varovanja, saj gre poleg tega, da je predmet varovanja pokopališče, kjer so zahtevane posebne norme obnašanja, tudi za spomeniško zaščiten objekt in občutljivo vodovarstveno območje. Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnikova zahteva, da morajo tako ponudnik kot morebitni podizvajalci, dejavnost varovanja opravljati več kot tri leta, utemeljena in sorazmerna z naravo predmeta javnega naročila. Potrebno je ugotoviti tudi, da vlagatelj z ničemer niti ne dokazuje nepovezanosti in nesorazmernosti navedene zahteve s predmetom naročila, saj le navaja, da bo storitve opravljal z podizvajalcem, ki predmetnega pogoja ne izpolnjuje, ob tem pa ne konkretizira niti podizvajalca niti dela naročila, katerega naj bi ga izvajal s podizvajalcem.
Na podlagi ugotovljenega je Državna revizijska komisija vlagateljev očitek spoznala kot neutemeljen.

3. a) Državna revizijska komisija je v nadaljevanju presojala očitek vlagatelja, da je pogoj iz točke B2) a) nedefiniran in mu vlagatelj zato ne more zadostiti oz. tvega, da bo naročnik njegovo ponudbo spoznal za nepravilno.
Državna revizijska komisija je z vpogledom v razpisno dokumentacijo ugotovila, da naročnik v točki B2) a) postavlja pogoj "ponudnik razpolaga z zahtevanimi tehničnimi zmogljivostmi". Kot dokazilo za izpolnjevanje tega pogoja navaja obrazec 9. Iz navedenega obrazca, poimenovanega "Navedba razpoložljivih tehničnih sredstev ponudnika" izhaja, da mora ponudnik navesti tehnična sredstva (stroji in prevozna sredstva), ki jih bo uporabljal pri izvedbi javnega naročila. V obrazcu je še zapisano, da je potrebno navesti "sredstva, ki so potrebna, da lahko ponudnik uspešno izvede celotno javno naročilo".
Državna revizijska komisija ugotavlja, da niti iz točke B2) a), niti iz obrazca 9 ni mogoče razbrati, katere so zahtevane tehnične zmogljivosti, ki bi jih moral potencialni ponudnik navesti, da bi dokazal svojo usposobljenost za izvedbo predmetnega javnega naročila. Naročnik ne definira, katera so tista sredstva, ki so potrebna, za uspešno izvedbo celotnega javnega naročila. Ob citirani formulaciji zgoraj opisanega pogoja je potrebno pritrditi vlagatelju v tem, da je navedeni pogoj v razpisni dokumentaciji premalo dorečen oziroma oblikovan tako splošno, da ponudnikom onemogoča jasno razumevanje le-tega in si ga ponudniki lahko različno interpretirajo. Posledično jim tako formuliran pogoj ne omogoča oddaje pravilnih (in medsebojno primerljivih) ponudb. Ob pomanjkanju objektivnih parametrov, na podlagi katerih bi bilo mogoče presojati o (ne)izpolnjevanju navedenega pogoja, pa se lahko utemeljeno zastavi tudi vprašanje naročnikove objektivnosti pri presoji popolnosti ponudb.
Na podlagi ugotovljenega je Državna revizijska komisija sledila tej vlagateljevi navedbi.

b) Nadalje je Državna revizijska komisija presojala očitek vlagatelja, da je nedoločen pogoj naročnika, da morajo imeti delavci ponudnika ustrezne reference s področja tega javnega naročila.
Z vpogledom v razpisno dokumentacijo je mogoče ugotoviti, da je naročnik v točki B2) c) zahteval: "Ponudnik bo izvajal dela z delavci, ki so pri njem v rednem delovnem razmerju, ki so izkušeni, strokovno usposobljeni, ki imajo izdano izkaznico za varovanje in razpolagajo z ustreznimi referencami s področja tega javnega naročila." Kot dokazilo za izpolnjevanje navedenega pogoja je naročnik zahteval izpolnitev obrazca 11. V predmetnem obrazcu je naročnik zahteval navedbo kadrov, ki bodo opravljali dela na področju predmeta javnega naročila in sicer navedbo: imena in priimka, strokovno izobrazbo, izkaznico za varovanje, funkcijo in reference s področja javnega naročila-št..

Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik pri oblikovanju spornega pogoja ni podal jasne razlage, katere reference bo štel kot "ustrezne s področja tega javnega naročila". Iz citirane zahteve ni jasno, ali se beseda "ustrezne" nanaša na vrednost ali na predmet javnega naročila, naročnik pa tudi ni zapisal koliko referenčnih poslov morajo ponudniki izkazati, da bodo (že) zadostili predmetnemu pogoju (iz obrazca je razvidno, da je predviden samo vpis števila referenc). Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija vlagateljevemu očitku sledila.

c) Državna revizijska komisija je nadalje presojala vlagateljev očitek, da je nedopusten pogoj iz točke B2) d), v katerem naročnik zahteva, da morajo ponudnikovi zaposleni delavci, ki bodo izvajali dela, izpolnjevati vse pogoje, ki jih predpisuje Zakon o zasebnem varovanju in obveznem organiziranju službe varovanja. Vlagatelj navaja, da je nedopustno zahtevati izpolnjevanje pogojev po zakonodaji, ki ni več v veljavi.
Državna revizijska komisija je z vpogledom v spisovno dokumentacijo ugotovila, da je naročnik s svojimi odgovori (na vprašanja z dne 23.03.2007), ki jih je vsem potencialnim ponudnikom posredoval preko spletne strani, dopolnil razpisno dokumentacijo v smislu, da je v razpisnem obrazcu 13 tekst " Zakon o zasebnem varovanju in obveznem organiziranju službe varovanja" zamenjal s tekstom "Zakon o zasebnem varovanju". Naročnik je razpisno dokumentacijo v tem delu torej uskladil z veljavno zakonodajo. Glede na to, da je naročnik spremembo razpisne dokumentacije objavil na način, kot je bilo predvideno v 7. točki razpisne dokumentacije, je mogoče sklepati, da je vlagatelj navedeno spremembo spregledal. Državna revizijska komisija je vlagateljev očitek spoznala kot neutemeljen.
4. Državna revizijska komisija je v nadaljevanju presojala vlagateljev očitek, da je sporno merilo ISO standard, pri katerem naročnik ni določil, katerega izmed certifikatov bo upošteval kot merilo.
Iz določil tretjega odstavka 48. člena ZJN-2 izhaja, da morajo biti merila, po katerih naročnik izbira najugodnejšo ponudbo, v obvestilu o javnem naročilu ali razpisni dokumentaciji opisana in ovrednotena. Merila ne smejo biti diskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila. Državna revizijska komisija ob tem poudarja, da je naročnik sicer avtonomen pri določanju meril, pri čemer pa morajo biti le-ta opisana in ovrednotena tako, da zagotavljajo primerljivost in objektivno vrednotenje ponudb, s tem pa tudi presojo pravilnosti izbire najugodnejšega ponudnika. Primerljivost namreč pomeni, da morajo ponudniki kot tudi sam naročnik nedvoumno vedeti za pomen posameznih podatkov in da morajo zato podatki temeljiti na enakih merilih, zaradi česar je tudi mogoča njihova medsebojna primerjava. Četrti odstavek istega člena ZJN-2 določa še, da mora pri ocenjevanju ponudb naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila navedena v obvestilu o javnem naročilu ali v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v 11. točki razpisne dokumentacije določil, da bo ponudbe ovrednotil v skladu s tremi merili: cena (90 točk), ISO standard (5 točk) in rok plačila (5 točk). V obrazložitvi merila ISO standard je navedel, da bo 5 točk prejel ponudnik, ki bo svoji ponudbi predložil dokazilo-kopijo ISO standarda. Ponudnik, ki zahtevanega dokazila ne bo priložil, pri tem merilu ne bo točkovan.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik predmetnega merila ni opisal na način, da bi bila zagotovljena primerljivost in objektivno vrednotenje ponudb, s tem pa tudi pravilna izbira najugodnejšega ponudnika. Ugotoviti gre, da je naročnik šele v sklepu z dne 26.04.2007 navedel, da bo upošteval zgolj predloženi ISO standard, ki je v povezavi s predmetom javnega naročila. Naročnik bi na takšen način uporabil merilo na drugačen način, kot je bilo opisano v razpisni dokumentaciji. Takšen način ocenjevanja bi pomenil arbitrarno dodeljevanje točk. Zaradi arbitrarnosti naročnikovega ocenjevanja pa posameznih ponudb posledično tudi ne bi bilo mogoče medsebojno objektivno primerjati. Naročnik je s svojim ravnanjem kršil 48. člen ZJN-2, saj je merilo oblikoval tako, da ni bila izključena možnost diskriminatornega razvrščanja ponudb, s tem pa je kršil tudi načelo enakopravne obravnave ponudnikov iz 9. člena ZJN-2, saj bi zaradi nejasno določenih meril pri ocenjevanju lahko prišlo do razlikovanja med ponudniki.
Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija vlagateljevemu očitku sledila.

5. Nazadnje je Državna revizijska komisija presojala očitek vlagatelja, da je nejasen obrazec predračuna, na podlagi katerega bo naročnik ugotavljal najcenejšo ponudbo.

Z vpogledom v spisovno dokumentacijo je mogoče ugotoviti, da je naročnik obrazec predračuna določil v obrazcu 17 razpisne dokumentacije. Na vprašanja potencialnih ponudnikov glede izpolnjevanja predračuna z dne 06.03.2007, je naročnik podal dodatna pojasnila: "potencialni ponudniki pripravijo ceno za fizično varovanje glede na urno postavko, za tehnično varovanje skladu z zahtevami naročnika iz podtočke 2 VII- značilnosti in opis predmeta javnega naročila, za prevoz gotovine glede na mesečne zahteve naročnika v skladu s 3. podtočko navedenega poglavja VII, za varstvo pri delu pa glede na 4. podtočko VII. poglavja. Ponudniki pripravijo tudi pavšalni znesek za intervencijo in skupen znesek fizičnega varovanja za 36 mesecev." Nadalje je v svojih odgovorih na vprašanja z dne 16.03.2007 podal dodatno pojasnilo, da se v delu predračuna "varstvo pri delu" predračun razčleni na postavki "cena enega preizkusa z alkotestom" in "cena za eno kontrolo bolniškega staleža". V skladu z navedeno pojasnitvijo je naročnik pripravil nov obrazec predračuna, v katerem je podal še dodatni pojasnili glede povračila potnih stroškov pri opravljanju kontrole bolniškega staleža in kontrole alkoholiziranosti.

Državna revizijska komisija poudarja, da je predvsem na naročniku obveznost pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, da bo lahko vlagatelj pripravil pravilno ponudbo. Iz 71. člena ZJN-2 izhaja, da razpisna dokumentacija lahko vsebuje tudi elemente za pripravo predračuna, ki pa morajo biti opremljeni z navodilom za izpolnjevanje predračuna. Navodila za pripravo predračuna morajo biti nedvoumna in ne smejo dopuščati različnih razlag. Vendar je iz razpisne dokumentacije mogoče ugotoviti, da le-ta ne vsebuje eksplicitnih navodil v zvezi z izpolnjevanjem omenjenega obrazca. Z vpogledom v naročnikove odgovore in nov obrazec predračuna, s katerimi je dopolnil razpisno dokumentacijo, je mogoče ugotoviti, da je naročnik podal delna pojasnila glede priprave predračuna (v prvih 4. postavkah za fizično varovanje, glede postavke za prevoz gotovine in postavke varstvo pri delu). Državna revizijska komisija ugotavlja, da je obrazec predračuna v določenih delih še vedno nejasen in dvoumen in sicer v postavkah: dodatno varovanje na zahtevo naročnika, tehnično varovanje, fizično varovanje za časa 36 mesecev. Državna revizijska komisija zaključuje, da dvoumna in nejasna razpisna dokumentacija ne more iti v breme vlagatelja, zato je odločila, da so predmetne revizijske navedbe vlagatelja utemeljene.
Državna revizijska komisija na tem mestu še ugotavlja, da je v prvi točki obrazložitve tega sklepa v zvezi s predmetom javnega naročila ugotovila, da je le-ta nejasno določen in neusklajen z veljavno zakonodajo ter je zato odločila, da je potrebno razpisno dokumentacijo v tem delu razveljaviti. Posledično bo moral naročnik popraviti tudi postavke v obrazcu predračuna, ki se direktno navezujejo na predmet javnega naročila.

V povzetku zgornjih ugotovitev gre zaključiti, da je vlagatelj s svojim revizijskim zahtevkom uspel izkazati neskladje nekaterih delov razpisne dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila in naročnikovih ravnanj v tem postopku s predpisi s področja oddaje javnih naročil in področja zasebnega varovanja. Ker je poleg samega predmeta javnega naročila z navedenimi predpisi neskladno tudi eno izmed meril, naročnik pa po objavi naročila le-teh ne sme več spreminjati oz. lahko pri ocenjevanju ponudb uporabi le tista merila, ki so bila navedena v obvestilu ali razpisni dokumentaciji (48. člen ZJN-2), ugotovljenih nepravilnosti ni mogoče sanirati drugače, kot z razveljavitvijo celotnega postopka oddaje javnega naročila. Iz navedenih razlogov je Državna revizijska komisija, na podlagi 3. alineje prvega odstavka 23. člena ZRPJN, revizijskemu zahtevku vlagatelja, z dne 29.03.2007, ugodila in je v celoti razveljavila postopek oddaje javnega naročila "varovanje" objavljenega v Uradnem listu RS, št. 16 z dne 23.02.2007, št. objave Ob-4610/70.

S tem je utemeljena odločitev Državna revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Skladno s tretjim odstavkom 22. člena ZRPJN mora naročnik v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo.
Vlagatelj je v revizijski postopek priglasil naslednje stroške, nastale v zvezi z revizijo:
- stroške v višini 417,30 EUR, za takso za revizijski postopek,
- odvetniško nagrado v protivrednosti 3000 točk za pripravo zahtevka, povečano za 20% DDV,
- materialne stroške v višini 2%, povečano za 20% DDV.

V obvestilu o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo z dne 10.05.2007, ki ga je vlagatelj poimenoval tudi "pripravljalna vloga vlagatelja", je priglasil še dodatne stroške za predmetno vlogo v višini 3000 točk, povečano za 20% DDV.

Državna revizijska komisija, na podlagi šestega odstavka 22. člena ZRPJN, vlagatelju priznava naslednje potrebne stroške, nastale v zvezi z revizijo:
- za takso za revizijski postopek-stroške v višini 417,29 EUR,
- za stroške odvetniškega zastopanja in priprave revizijskega zahtevka - stroške v
protivrednosti 1.700 točk po Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV, kar znaša 936,36 EUR;
- materialne stroške v protivrednosti 2% od protivrednosti 1000 točk (9,18 â??) in 1% od protivrednosti 700 točk (3,21 â??), vse povečano za 20% DDV, kar znaša 14,86 â??;
- za stroške priprave pripravljalne vloge (obvestila o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo)- stroške v protivrednosti 50 točk, povečano za 20% DDV, kar znaša 27,54 EUR.

Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 1396,05 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo. Državna revizijska komisija vlagatelju ne priznava presežka nad priznanimi stroški, saj glede na vrednost spora za njegovo priznanje podlage v Odvetniški tarifi ni najti.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, 07.06.2007




Predsednica senata:
Vida Kostanjevec, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije







Vročiti:
- Leon Benigar Tošič, Litijska cesta 45, 1000 Ljubljana;
- Breda Razdevšek, Dalmatinova 11, 1000 Ljubljana;
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana;
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za sistem javnega naročanja, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana.