018-153/2007 Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Policija, Urad za logistiko, Sektor za materialno-tehnične zadeve

Številka: 018-153/2007-2

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 26/2007 - ZRPJN-UPB4; v nadaljevanju: ZRPJN) po članici Vidi Kostanjevec, ob sodelovanju svetovalca Vojka Maksimčuka, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za dobavo kemikalij in na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Sanolabor, d. o. o., Leskoškova 4, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnik Zdenko Verstovšek, štefanova 12/I, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Policija, Urad za logistiko, Sektor za materialno-tehnične zadeve, Vodovodna 93a, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), 29. 5. 2007

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je s povabilom k oddaji ponudbe št. 4300-92/2007/1 (2911/12) z dne 13. 3. 2007 k oddaji ponudbe za dobavo kemikalij iz dveh sklopov povabil pet potencialnih ponudnikov.

Naročnik je do roka za predložitev ponudb prejel tri ponudbe, in sicer dve ponudbi za sklop 2 in eno ponudbo za sklop 1.

Naročnik je 5. 4. 2007 sprejel "obvestilo o neizboru" št. 4300-92/2007/2 (2911/12), iz katerega izhaja, da se postopek zbiranja ponudb za oba sklopa ponovi, ker je za vsak sklop prejel le eno popolno ponudbo. Naročnik tudi pojasnjuje, da je v sklopu 2 izločil ponudbo ponudnika Mikro + Polo, d. o. o., ker ta ponudnik ni ponudil vseh razpisanih artiklov.

Vlagatelj je z dopisom z dne 12. 4. 2007 zahteval izdajo dodatne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila. Naročnik je 13. 4. 2007 izdal dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila št. 4300-92/2007/3 (2911-12) in jo 18. 4. 2007 vročil vlagatelju.

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo z dne 23. 4. 2007, v katerem predlaga, da naročnik razveljavi "obvestilo o neizboru" št. 4300-92/2007/2 (2911-12), ponovno ugotovi, da je vlagateljeva ponudba pravilna in javno naročilo v sklopu 1 odda vlagatelju. Vlagatelj navaja, da je iz naročnikovih dokumentov, ki jih je vlagatelj prejel, razvidno, da je predložil pravilno ponudbo, vendar ni bil izbran. Vlagatelj zatrjuje, da je smisel izvajanja postopkov javnih naročil v tem, da naročniki najprej preverijo, če so ponudbe ponudnikov pravilne, nato pa med pravilnimi izberejo tisto, ki je najugodnejša. Najugodnejši ponudnik nato sklene pogodbo z naročnikom. Vlagatelj ugotavlja, da do izbire ponudnika v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila do izbire ni prišlo, čeprav je naročnik prejel pravilne ponudbe in mu hkrati prvi odstavek 79. člena Zakon o javnem naročanju (Uradni list Republike Slovenije številka 128/2006; v nadaljnjem besedilu: ZJN-2) nalaga, da mora sprejeti odločitev o oddaji javnega naročila. Vlagatelj zatrjuje, da samo dejstvo, da eden izmed ponudnikov ni ponudil vseh artiklov ne more in ne sme imeti vpliva na končno izbiro ponudnika, ne sme pa niti biti razlog za ponovitev postopka zbiranja ponudb, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev temeljnih načel ZJN-2, zlasti enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2) in načela zagotavljanja konkurence med ponudniki (7. člen ZJN-2). Vlagatelj ugotavlja, da za oddajo javnega naročila zadostuje, da naročnik dobi eno pravilno ponudbo, se sklicuje na dejstvo, da je naročnik oddajal javno naročilo po sklopih in opozarja na naročnikovo obveznost, ki jo nalaga 74. člen ZJN-2. Vlagatelj tudi ugotavlja, da se naročnik sicer sklicuje na Pravilnik o postopku oddaje javnega naročila male vrednosti št. 007-5/2007/1 z dne 12. 1. 2007 (v nadaljevanju: Pravilnik) in določbo o "utemeljenem razlogu", vendar tega izraza ZJN-2 ne pozna, prav tako pa vlagatelj ugotavlja, da Pravilnik ni bil objavljen v Uradnem listu RS in se vlagatelj z njim ni mogel seznaniti. Vlagatelj tudi ugotavlja, da je Pravilnik očitno v nasprotju z ZJN-2, in opozarja, da ZJN-2 pozna postopek zbiranja ponudb, za katerega naročnikom ni treba sprejemati posebnih notranjih pravil, še posebej pa ta ne smejo biti v neskladju z ZJN-2. Vlagatelj priglašuje tudi stroške, nastale z revizijo, kakor so navedeni v stroškovniku.

Naročnik je sprejel sklep št. 4300-92/2007/3 (2911-12) z dne 11. 5. 2007, s katerim je zahtevek za revizijo in zahtevo za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, zavrnil. Naročnik se sklicuje na 95. člen ZJN-2 in komentarja ZJN-2, pri tem pa ugotavlja, da je namen Pravilnika podrobneje opredeliti postopek skozi temeljna načela javnega naročanja, saj je zakonska ureditev glede postopka zbiranja ponudb skopo urejena. Naročnik se sklicuje na prvi odstavek 13. člena Pravilnika in ugotavlja, da v primeru, da na povabilo k oddaji ponudbe prispe samo ena ponudba, kljub temu da je ta popolna, javnega naročila ne odda, le v izjemnih primerih pa lahko odda javno naročilo pod pogojem, da za to obstajajo utemeljeni razlogi. Naročnik tako povzema, da je ravnal v skladu tako z ZJN-2 kot s Pravilnikom, zaradi česar ni sledil zahtevku za revizijo.

Vlagatelj je naročnika z dopisom z dne 16. 5. 2007 obvestil, da želi nadaljevati postopek pred Državno revizijsko komisijo. V tem dopisu se vlagatelj podrobno opredeljuje do naročnikovih argumentov iz odločitve o zahtevku za revizijo. Vlagatelj priglašuje tudi nadaljnje stroške postopka, nastale z revizijo.

Naročnik je kot prilogo dopisu št. 430-320/2007/4 (1714-01) z dne 21. 5. 2007 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo.

Po pregledu dokumentacije ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija na podlagi 22. in 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je med strankama spor o tem, ali je naročnik ravnal zakonito, ker ni izbral vlagateljeve ponudbe, čeprav je bila ta v sklopu 1 edina in tudi popolna.

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da naročnik nabavlja kemikalije (torej oddaja javno naročilo blaga) in da je izvedel postopek zbiranja ponudb. Postopek zbiranja ponudb je opredeljen kot postopek javnega naročanja, v katerem naročnik pozove k predložitvi ponudb najmanj tri ponudnike, če je na relevantnem trgu zadostno število ponudnikov (28. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). V skladu s prvo alineo točke a drugega odstavka 24. člena ZJN-2 naročnik izvede postopek zbiranja ponudb, če je vrednost naročanja blaga enaka ali višja od 10.000 eurov in nižja od 40.000 eurov. V skladu s 95. členom ZJN-2 (postopek zbiranja ponudb) mora naročnik pisno obrazložiti in dokumentirati izbiro najugodnejše ponudbe in ponudnika in pri tem spoštovati temeljna načela javnega naročanja.

V obravnavanem primeru je iz vpogleda v povabilo k oddaji ponudbe št. 4300-92/2007/1 (2911/12) z dne 13. 3. 2007 razvidno, da je naročnik k oddaji ponudbe povabil pet potencialnih ponudnikov. Nadalje, naročnik je javno naročilo razdelil na dva sklopa, in sicer kemikalije proizvajalca Merck, kvalitete for analysis ACS, ISO, Reag. Ph Eur (sklop 1) in kemikalije proizvajalcev Aldrich, Sigma, Fluka, Supelco in RDH (sklop 2). Sklop je del javnega naročila, ki tvori zaključeno celoto in ga je mogoče oddati ločeno (31. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Iz povabila k oddaji ponudbe št. 4300-92/2007/1 (2911/12) z dne 13. 3. 2007 je tudi razvidno, da je naročnik pozval ponudnike k predložitvi ponudb tudi na podlagi (spornega) Pravilnika (V skladu s Pravilnikom o postopku oddaje javnega naročila male vrednosti št. 007-5/2007/1 z dne 12. 1. 2007 ter â?? vas pozivamo k oddaji ponudbe za sukcesivno dobavo kemikalij za obdobje enega leta.).

Iz "obvestila o neizboru" št. 4300-92/2007/2 (2911/12) z dne 5. 4. 2007 je razvidno, da so ponudbo predložili trije ponudniki; iz spisne dokumentacije, še zlasti pa predloženih ponudb, je mogoče ugotoviti, da je vlagatelj predložil ponudbo za sklop 1, drugi dve ponudbi pa sta bili predloženi zgolj za sklop 2. Naročnik je po pregledu ponudb ugotovil, da ena izmed ponudb, predloženih za sklop 2, ni popolna, zaradi česar jo je zavrnil. Naročnik je ob tem tudi ugotovil, da razpolaga za vsak sklop le s po eno popolno ponudbo, zaradi česar se je odločil postopek oddaje javnega naročila ponoviti.

Naročnikovo ugotovitev, da je ponudnik Mikro + Polo, d. o. o., predložil nepopolno ponudbo, je treba tolmačiti zgolj v povezavi s sklopom 2 (saj je ta ponudnik predložil ponudbo le za sklop 2) in še to le kot ugotovitev dejanskega stanja pred ugotovitvijo dejstva, da je naročnik tudi v sklopu 2 prejel le eno popolno ponudbo. Glede na navedeno vlagateljevega argumenta, da ne more biti razlog za neoddajo javnega naročila, da "eden izmed ponudnikov ni ponudil vseh artiklov, ne more in ne sme imeti vpliva na končno izbiro ponudnika, niti ne sme biti razlog za ponovitev postopka zbiranja ponudb, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev temeljnih načel ZJN-2 ...", ni mogoče še širiti na odločitev o neoddaji javnega naročila v sklopu 1. Nesporno je namreč, da je naročnik v sklopu 1 prejel le eno ponudbo (tj. vlagateljevo ponudbo).

Državna revizijska komisija v nadaljevanju najprej pritrjuje vlagatelju, da je za oddajo javnega naročila - glede na določbe ZJN-2 - dovolj, da naročnik prejme že eno popolno ponudbo. ZJN-2 namreč ne določa minimuma potrebnih popolnih ponudb, da naročnik lahko odda javno naročilo. Vendar pa po drugi strani v ZJN-2 ni najti določbe, ki bi naročniku nalagala dolžnost, da javno naročilo odda ponudniku, ki je edini predložil (popolno) ponudbo. ZJN-2 torej naročniku dopušča pravico, da se sam avtonomno odloči, ali bo v takšnem primeru izbral tistega ponudnika, ki je oddal edino (popolno) ponudbo in v kasnejši fazi (po pravnomočnosti odločitve o izbiri) z njim sklenil pogodbo o oddaji javnega naročila. Smiselno enako je mogoče tudi trditi za primere, ko naročnik v posameznem sklopu prejme le eno popolno ponudbo. Določb ZJN-2 tudi sicer ni mogoče interpretirati v smeri, da mora naročnik po izvedenem postopku oddaje javnega naročila v vsakem primeru izbrati ponudbo in s tem ponudnika. Iz zakona (80. člen ZJN-2) so namreč razvidne tudi možnosti zaključka postopka oddaje javnega naročila, ne da bi bil naročnik zavezan sprejeti katerokoli ponudbo. Ravno tako ZJN-2 ne vsebuje določb o kontrahirni dolžnosti (obstoj slednje bi bilo eventualno mogoče uveljavljati šele po pravnomočnosti odločitve o oddaji javnega naročila - tj. po sprejemu in vročitvi odločitve, s katero bi naročnik ugotovil najugodnejšo ponudbo in s tem ponudnika), zato naročnikove kontrahirne dolžnosti ni mogoče zagovarjati niti v kontekstu določbe 74. člena ZJN-2. Tudi v takem primeru mora namreč med fazo (pregleda in) ocenjevanja ponudb po posameznih sklopih in sklenitvijo pogodbe po teh sklopih predhodno priti tudi do sprejema in vročitve odločitve o oddaji javnega naročila, ta odločitev pa mora pred tem postati še pravnomočna.

Če glede na določbe ZJN-2 ne obstajata ne naročnikova dolžnost izbrati edino popolno ponudbo ne kontrahirna dolžnost v primeru oddaje javnih naročil, ko mora naročnik slediti formalno strožjim zakonskim zahtevam pri njihovi oddaji (npr. oddaja javnega naročila po odprtem postopku), takšne avtonomije naročniku ni mogoče odrekati niti v primeru, ko naročnik oddaja javno naročilo po postopku zbiranja ponudb, ki predstavlja postopek oddaje javnega naročila pod pragovi, pod katerimi ZJN-2 naročniku ne nalaga dolžnosti opraviti tudi objav v uradnem glasilu Evropskih skupnosti.

Velja torej povzeti, da ZJN-2 naročnika ne omejuje pri sprejemu edine popolne ponudbe, vendar tudi ne določa obveznosti, da mora naročnik edino popolno ponudbo v vsakem primeru sprejeti. Glede na navedeno v obravnavanem primeru naročniku ni mogoče očitati, da je s tem, ko javnega naročila ni oddal vlagatelju, čeprav je bila vlagateljeva ponudba (edina) popolna v sklopu 1, kršil ZJN-2.

Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da je za vlagatelju sporen Pravilnik, vendar je v tem primeru uveljavljanje morebitnih kršitev, povezanih s Pravilnikom, v smislu petega odstavka 12. člena ZRPJN formalno prepozno in jih ni mogoče več vsebinsko obravnavati. Kot izhaja iz predložene dokumentacije o oddaji javnega naročila, so bili ponudniki z obstojem Pravilnika nedvomno seznanjeni že na samem začetku postopka, saj se naročnik nanj izrecno sklicuje že v povabilu k oddaji ponudbe št. 4300-92/2007/1 (2911/12) z dne 13. 3. 2007. V obravnavanem primeru torej ni mogoče trditi, da potencialni ponudniki niso bili seznanjeni z dejstvom, da so za izvedbo postopka oddaje javnega naročila v konkretnem primeru (med drugim) relevantna (tudi) pravila, vsebovana v Pravilniku. Omenjeni Pravilnik je po svoji pravni naravi sicer res (le) interni akt naročnika, ki ureja določen segment poslovanja naročnika (in kot tak načeloma zavezuje zgolj naročnikovo osebje, zadolženo za izvajanje postopkov oddaje javnih naročil "manjše vrednosti"), vendar je v konkretnem primeru potrebno upoštevati, da je bil omenjeni Pravilnik z dejstvom, da se naročnik v povabilu k oddaji ponudbe št. 4300-92/2007/1 (2911/12) z dne 13. 3. 2007 nanj izrecno sklicuje, dejansko vključen med pravila, ki predstavljajo del razpisne dokumentacije - da je torej postal del razpisne dokumentacije. Prav tako je imel vlagatelj, če je menil, da sklicevanje naročnika na Pravilnik v povabilu k oddaji ponudbe št. 4300-92/2007/1 (2911/12) z dne 13. 3. 2007 ni v skladu s predpisi s področja javnega naročanja, možnost vložiti zahtevek za revizijo v času, ko bi bila vsebinska presoja omenjenega vprašanja v skladu z določbo petega odstavka 12. člena ZRPJN še mogoča. V skladu s petim odstavkom 12. člena ZRPJN namreč ponudnik po preteku roka, določenega za predložitev ponudb oziroma prijav, ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred potekom roka, določenega za predložitev ponudb oziroma prijav, razen v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem trenutkom Državna revizijska komisija ugotavlja, da se vlagateljeva navajanja, ki zadevajo domnevne kršitve v zvezi z vsebino Pravilnika, nanašajo neposredno na vsebino razpisne dokumentacije, ta pa je vlagatelju poznana od samega začetka postopka oddaje obravnavanega javnega naročila, zaradi česar je imel vlagatelj možnost in dolžnost, da v zvezi z domnevnimi kršitvami vloži zahtevek za revizijo še pred potekom roka, določenega za predložitev ponudb.

Izhajajoč iz vsega navedenega Državna revizijska komisija glede na predstavljene vlagateljeve argumente in upoštevajoč peti odstavek 12. člena ZRPJN ni ugotovila naročnikovega ravnanja v nasprotju z ZJN-2, zato je odločila, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Vlagatelj uveljavlja tudi povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je zavrnila tudi zahtevo za povračilo stroškov, nastalih z revizijo.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, 29. 5. 2007

Vida Kostanjevec, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Policija, Urad za logistiko, Sektor za materialno-tehnične zadeve, Vodovodna 93a, 1000 Ljubljana,
- odvetnik Zdenko Verstovšek, štefanova 12/I, 1000 Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana.