018-072/2007 Služba vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko

Številka: 018 - 72 / 2007 - 3

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list Republike Slovenije, številka 78/1999, 90/1999 - popravek, 110/2002, 42/2004, 61/2005 in 78/2006; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu članice Sonje Drozdek-šinko, kot predsednice senata, ter članice mag. Nataše Jeršič in člana Jožefa Kocuvana, kot članov senata, ob sodelovanju svetovalca Marka Zupanca, v postopku nadzora nad zakonitostjo javnega naročila "študija s področja socialnega podjetništva" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki sta ga vložila skupna ponudnika ALIANTA, projektno svetovanje, d. o. o., Cesta Ljubljanske brigade 5, 1000 Ljubljana, in PAPILOT zavod za vzpodbujanje in razvijanje kvalitete življenja, Zakotnikova ulica 3, 1000 Ljubljana, ki ju zastopa odvetnik Aleš Avbreht, Slomškova ulica 12a, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika SLUŽBA VLADE REPUBLIKE SLOVENIJE ZA LOKALNO SAMOUPRAVO IN REGIONALNO POLITIKO, Kotnikova 28, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 13. marca 2007

ODLOČILA

1. Vlagateljev zahtevek za revizijo z dne 02. februarja 2007 se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 13. oktobra 2006 sprejel "s k l e n i l a: o začetku postopka in imenovanju strokovne komisije" šifra 404-72/2006-1 za predmet javnega naročila "študija s področja socialnega podjetništva" po odprtem postopku, javni razpis za oddajo predmetnega javnega naročila pa je bil objavljen v
- Uradnem listu Republike Slovenije številka 108/2006, z dne 20. oktobra 2006, pod številko objave Ob-29326/06,
- Uradnem listu Evropske unije številka 2006/S 198, z dne 17. oktobra 2006, pod številko objave 210502
(v nadaljnjem besedilu: javno naročilo).

Iz "OBVESTILA O ODDAJI JAVNEGA NAROČILA ZA IZVEDBO šTUDIJE S PODROČJA SOCIALNEGA PODJETNIšTVA" številka 404-72/2006/25, izdanega dne 16. januarja 2007 (v nadaljnjem besedilu: odločitev o oddaji naročila), izhaja, da je na predmetno javno naročilo pravočasno prispelih sedem ponudb, iz uvrstitve ponudnikov pa "sledi, da je kot najugodnejši ponudnik izbran Ekonomski institut Maribor, d.o.o., Center razvoja človeških virov." (v nadaljnjem besedilu: izbrani ponudnik).

Odločitev o oddaji naročila je vlagatelj prejel dne 17. januarja 2007, kar izhaja iz naročniku vrnjene poštne povratnice. Vlagatelj je dne 19. januarja 2007 priporočeno s povratnico na pošto oddal "Zahtevo za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila in zahtevo za vpogled v ponudbo izbranega ponudnika", ki jo je naročnik prejel dne 22. januarja 2007. Naročnik je dne 22. januarja 2007 izdal "Dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila za izvedbo študije s področja socialnega podjetništva" številka 404-72/2006-29, ki jo je vlagatelj prejel dne 25. januarja 2007, kar izhaja iz naročniku vrnjene poštne povratnice.

Vlagatelj je dne 02. februarja 2007 na pošto priporočeno s povratnico oddal zahtevek za revizijo, izdan istega dne, v katerem predlaga, da
1. naročnik ali Državna revizijska komisija razveljavita odločitev o oddaji naročila,
2. naročnik ali Državna revizijska komisija ugotovita, da je ponudba vlagatelja pravilna ter da se izbere vlagatelja kot najugodnejšega ponudnika,
3. se mu povrnejo vsi stroški revizijskega postopka, kakor so navedeni v priloženem stroškovniku, ter morebitno dodatno nastali stroški v postopku odločanja o njegovem zahtevku za revizijo
(v nadaljnjem besedilu: zahtevek za revizijo). V obrazložitvi zahtevka za revizijo vlagatelj
- v točki I. (pravni interes) utemeljuje svoj pravni interes in aktivno legitimacijo;
- v točki II. (napake naročnika pri izvedbi javnega naročila) zatrjuje, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni opredelil možnosti, da lahko ponudniki pri oddaji ponudbe nastopajo v skupni ponudbi, prav tako pa ni navedel pogojev, ki jih mora izpolnjevati vsak izmed ponudnikov v skupni ponudbi, ter dokumentov in obrazcev, ki bi jih moral predložiti vsak izmed ponudnikov v skupni ponudbi. Vlagatelj v povezavi z navedenim še dodaja, da je na naročnika naslovil vprašanje, ali je dovoljeno oddati skupno ponudbo, naročnik pa je na navedeno vprašanje odgovoril pritrdilno.
Vlagatelj nadalje zatrjuje, da je naročniku zastavil še dve vprašanji, pri čemer je naročnik na prvo vprašanje, katere razpisne obrazce morata izpolniti oba ponudnika ter katere dokumente morata predložiti oba ponudnika, odgovoril z "V skladu s 47. členom Zakona o javnih naročilih", na drugo vprašanje, ali zadostuje, da predračun, izjavo, pogodbe ter dokazila o referencah izpolni in podpiše le eden izmed ponudnikov ali je potreben podpis in žig obeh ponudnikov, pa je odgovoril s "Ponudbo odda glavni ponudnik. Ponudniki, ki sodelujejo pri skupni ponudbi podpišejo dokumente, s katerimi izkazujejo dejstva zase."
Vlagatelj pojasnjuje, da sta oba ponudnika, ki sta oddala skupno ponudbo, predložila vsa dokazila glede izpolnjevanja pogojev v zvezi s sposobnostjo, ki jih je za ponudnika zahteval naročnik, ker pa je ponudbo oddal ponudnik Alianta, d. o. o., Ljubljana (v nadaljnjem besedilu tudi: glavni ponudnik), kot glavni ponudnik, je samo slednji predložil izjavo, da ponudnik v celoti sprejema pogoje in zahteve razpisa ter jamči za resničnost oziroma verodostojnost podatkov ter prilog k ponudbi. Glavni ponudnik je bil, po navedbi vlagatelja, namreč na podlagi pogodbe o sodelovanju pri izvedbi študije o socialnem podjetništvu, sklenjene med njim in ponudnikom Papilot, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu tudi: ponudnik Papilot), upravičen podpisati vse razpisne obrazce in tudi skleniti pogodbo o izvedbi javnega naročila v primeru izbora.
Vlagatelj nadalje navaja, da je odgovor naročnika na drugo (direktno) zastavljeno vprašanje (odgovor na vprašanje številka 5) zavajajoč, saj naročnik ni podal točnega odgovora in dopušča možnost različne interpretacije. Po prepričanju vlagatelja sta bila tako glavni ponudnik kot tudi ponudnik Papilot s strani naročnika zavedena in nista vsak zase izpolnila, podpisala ter žigosala izjav, ki se nahajajo na razpisnem obrazcu številka 3, temveč sta kot dejstva smatrala zgolj podatke, ki se nanašajo na posameznega ponudnika (ne pa tudi izjave, predračuna, referenc in pogodbe, ki se nanašajo na oba in katere je izpolnil, podpisal in žigosal le glavni ponudnik).
Vlagatelj zatrjuje, da je naročnik tisti, ki mora pripraviti tako razpisno dokumentacijo, da bo ponudnik na njeni osnovi lahko pripravil pravilno ponudbo. V primeru, da bi naročnik natančno odgovoril na vprašanje vlagatelja ter natančno napisal, katere dokumente mora predložiti glavni ponudnik in katere ponudnik Papilot kot preostali ponudnik v skupni ponudbi, bi ponudnik Papilot izjavo o sprejemanju pogojev razpisne dokumentacije po zatrjevanju vlagatelja prav gotovo predložil.
V nadaljevanju se vlagatelj sklicuje na odločitev Državne revizijske komisije številka 018-007/06-43-0062, prav tako pa opozarja na "načelo nediskriminacije ponudnikov, po katerem mora naročnik vse ponudnike med seboj obravnavati enakopravno."
Vlagatelj zaključuje, da je bil naročnik pri pripravi razpisne dokumentacije nedosleden do takšne mere, da je njegovo ravnanje dopuščalo različne interpretacije s strani ponudnikov ter posledično oddajo ponudb, ki niso ustrezale naročnikovi predstavi o pravilnosti ponudb;
- v točki III. postavlja svoj revizijski predlog.

Naročnik je zahtevek za revizijo prejel dne 05. februarja 2007, dne 09. februarja 2007 pa je izdal "ODLOČBO o odločitvi o zahtevku za revizijo" številka 404-72/2006-34 (v nadaljnjem besedilu: odločitev o zahtevku za revizijo), s katero je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi odločitve o zahtevku za revizijo naročnik uvodoma povzema dotedanji potek postopka oddaje predmetnega javnega naročila, opozarja na posamezne določbe razpisne dokumentacije, ki po njegovem mnenju v konkretnem primeru pridejo v poštev, nato pa dodaja:
- dejstvo, da so odgovori nejasni, je bilo po prepričanju naročnika vlagatelju znano že pred oddajo ponudbe, kar pomeni, da bi moral navedeno kršitev grajati že pred oddajo ponudbe in ne sedaj, ko je odločitev naročnika že sprejeta (peti odstavek 12. člena ZRPJN);
- da je pojasnilo k razpisni dokumentaciji po njegovem prepričanju dovolj jasno, že sam Zakon o javnih naročilih (Uradni list Republike Slovenije, številka 39/2000; 102/2000 - popravek in 2/2004; v nadaljnjem besedilu: ZJN-1) pa tudi v 5. točki četrtega odstavka 42. člena in 5. točki petega odstavka 42. člena določa, da se drugi pogoji, kot je v navedenem primeru sprejemanje razpisnih pogojev, dokazujejo z listinami, potrdili, izjavami in drugimi dokazi, ki na primeren način dokazujejo izpolnjevanje postavljenih pogojev (v navedenem primeru je bila po zatrjevanju naročnika to pravilno izpolnjena, podpisana in ožigosana izjava - obrazec številka 3).

Vlagatelj je odločitev o zahtevku za revizijo prejel dne 19. februarja 2007, dne 20. februarja 2007 pa je na pošto priporočeno s povratnico oddal "OBVESTILO O NADALJEVANJU POSTOPKA REVIZIJE ODDAJE JAVNEGA NAROČILA PRED DRŽAVNO REVIZIJSKO KOMISIJO", izdano istega dne (v nadaljnjem besedilu: sporočilo o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo). V sporočilu o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo vlagatelj še opozarja naročnika na 137. člen Zakona o pravdnem postopku (Uradni list Republike Slovenije, številka 26/1999, 96/2002, 58/2003, 2/2004, 69/2005, 90/2005 in 43/2006; v nadaljevanju: ZPP), ki vsebuje določbe o vročanju pisanj. Neposredna vročitev pisanj stranki v primeru, ko ima ta pooblaščenca, ne šteje za veljavno opravljeno vročitev in pomeni bistveno kršitev določb postopka ZPP, še dodaja vlagatelj.

Naročnik je
- z dopisom "Odstop dokumentacije v postopku oddaje javnega naročila št. 06/2006 za izvedbo študije s področja socialnega podjetništva" številka 404-72/2006-45, izdanim dne 26. februarja 2007, na podlagi poziva Državne revizijske komisije pa tudi
- z dopisom "Dopolnitev dokumentacije v postopku oddaje javnega naročila št. 06/2006 za izvedbo študije s področja socialnega podjetništva" številka 404-72/2006-48, izdanim dne 28. februarja 2007,
odstopil vlagateljev zahtevek za revizijo, skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila, v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, v skladu z 22. členom in drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju tega sklepa.

Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da je utemeljen očitek vlagatelja, ki ga je naročniku podal v sporočilu o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo in v katerem naročnika opozarja, â??"da je bilo ob vložitvi revizijskega zahtevka priglašeno pooblastilo za zastopanje strank"â??, "Kljub temu pa"â?? mu â??"naročnik Odločbe o odločitvi o zahtevku za revizijo, številka 404-72/2006 ni vročil, kakor to od njega zahteva 137. člen Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki določa, da kadar ima stranka zakonitega zastopnika ali pooblaščenca, se pisanja vročajo njemu." Državna revizijska komisija ugotavlja, da navedeno dejansko stanje izhaja tudi iz naročniku vrnjenih poštnih povratnic, iz katerih je razvidno, da je naročnik odločitev o zahtevku za revizijo vsakemu od vlagateljev, ki sta oddala skupno ponudbo, vročal osebno in ne preko pooblaščenca, prav tako pa ugotovljenemu dejanskemu stanju pritrjuje sam naročnik, ki je v dopisu "Dopolnitev dokumentacije v postopku oddaje javnega naročila št. 06/2006 za izvedbo študije s področja socialnega podjetništva" številka 404-72/2006-48, z dne 28. februarja 2007, zapisal: â??"odločitev o zahtevku za revizijo ni bila vročena neposredno pooblaščencu vlagateljev, ki sta oddala skupno ponudbo"â??

Ob doslej zapisanem Državna revizijska komisija naročnika opozarja na prvi odstavek 137. člena ZPP, ki določa, da "Kadar ima stranka"â?? â??"pooblaščenca, se vročajo pisanja njemu"â?? V konkretnem primeru je naročnik odločitev o zahtevku za revizijo, kakor to pravilno opozarja vlagatelj v sporočilu o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisij, vročal neposredno vsakemu od vlagateljev, ki sta oddala skupno ponudbo, ne pa njunemu pooblaščencu, kar pomeni, da rok za vložitev sporočila o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo pravno-formalno sploh (še) ni mogel pričeti teči oziroma (posledično) sploh (še) ni iztekel. Glede na navedeno vlagateljevo sporočilo o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo vsekakor ni vloženo prepozno, pri čemer pa vlagatelj v sporočilu o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo sam dodaja, da mu zaradi navedenega nezakonitega ravnanja naročnika niso nastale negativne posledice. Vlagatelj namreč navaja: "Ker pa nas je stranka pravočasno obvestila o prejeti Odločbi, zaradi česar negativne posledice niso nastale, vas na podlagi prvega odstavka 17. člena ZRPJN-C (pravilno: ZRPJN-UPB3; opomba Državne revizijske komisije) (Ur. l. RS, št. 95/2005) obveščamo, da nadaljujemo postopek pred Državno revizijsko komisijo." V povezavi z navedenim je Državna revizijska komisija, po ugotovitvi izpolnjevanja vseh procesnih predpostavk v predmetnem postopku revizije postopka oddaje predmetnega javnega naročila, meritorno odločala o vlagateljevem zahtevku za revizijo.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz prvega odstavka 112. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list Republike Slovenije številka 128/2006; ZJN-2) izhaja, da se postopki oddaje javnih naročil, za katere so bila obvestila o javnem naročilu objavljena pred začetkom uporabe tega zakona, izvedejo po dosedanjih predpisih. Skladno z navedenim je Državna revizijska komisija pri odločanju o konkretnem postopku oddaje javnega naročila upoštevala določbe dosedanjih predpisov, torej določbe ZJN-1 in njegovih podzakonskih predpisov.

Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da je v konkretnem postopku revizije postopka oddaje predmetnega javnega naročila med strankama nesporno, da glavni ponudnik in preostali ponudnik, ki sta oddala skupno ponudbo, nista vsak zase izpolnila, podpisala ter žigosala izjav, ki se nahajajo na razpisnem obrazcu številka 3, temveč je samo glavni ponudnik predložil izjavo, da ponudnik v celoti sprejema pogoje in zahteve razpisa ter jamči za resničnost oziroma verodostojnost podatkov ter prilog k ponudbi (obrazec številka 3). Navedeno izhaja iz
- vlagateljevega zahtevka za revizijo na strani 3 (peti odstavek), koder je zapisal, da je samo glavni ponudnik â??"predložil izjavo da ponudnik v celoti sprejema pogoje in zahteve razpisa ter jamči za resničnost oziroma verodostojnost podatkov ter prilog k ponudbi",
- vlagateljevega zahtevka za revizijo na strani 4 (prvi odstavek), koder je zapisal, da glavni ponudnik in preostali ponudnik, ki sta oddala skupno ponudbo, â??"nista vsak zase izpolnila, podpisala ter žigosala izjav, ki se nahajajo na razpisnem obrazcu številka 3",
- naročnikove odločitve o oddaji naročila na strani "2/5", v kateri je naročnik pod rubriko "OBRAZLOŽITEV", pod katero je obrazložil ugotovitev komisije, da je ponudba "Zap. št. ponudbe" "2." "NAZIV ALI šIFRA PONUDNIKA" "ALIANTA, projektno svetovanje, d.o.o." nepravilna, ker ne izpolnjuje vseh postavljenih pogojev iz razpisne dokumentacije, zapisal: "Ponudba ne vsebuje pravilno izpolnjen, podpisan in žigosan obrazec izjave iz strani vseh ponudnikov v sklopu skupne ponudbe.",
- naročnikove "Dodatne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila za izvedbo študije s področja socialnega podjetništva" številka 404-72/2006-29, izdane dne 22. januarja 2007, v kateri je naročnik zapisal: "Vaša ponudba (to je ponudba vlagatelja; smiselno dodala Državna revizijska komisija) ne vsebuje pravilno izpolnjen, podpisan in žigosan obrazec izjave iz strani soponudnika v okviru skupne ponudbe in sicer zavoda Papilot, zavoda za vzpodbujanje in razvijanje kvalitete življenja.".

Skladno z navedenim Državna revizijska komisija ugotavlja, da je spor med strankama v tem, ali je bila naročnikova zahteva v razpisni dokumentaciji po tem, da morata oba partnerja v skupni ponudbi vsak zase (torej ne le glavni ponudnik) predložiti izjave, ki se nahajajo na razpisnem obrazcu številka 3, zapisana dovolj jasno oziroma ali je omogočala različne razlage (je bila morda zavajajoča).

Ob vpogledu v naročnikovo razpisno dokumentacijo je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik v njej med drugim predvidel "Razpisni obrazec št. 3" (v nadaljnjem besedilu: obrazec številka 3), ki je sestavljen iz treh izjav:
1. "Izjave o soglašanju z razpisno dokumentacijo",
2. "Izjave o nezavajajočih podatkih",
3. "Izjave o ponudbeni vrednosti".
Nad besedilom obrazca številka 3 je naročnik za izpolnitev predvidel rubriko "PONUDNIK:" s tremi krajšimi praznimi črtami pod njim, pod vsebino vseh treh izjav obrazca številka 3 pa je naročnik za izpolnitev predvidel rubrike "Kraj:" (s krajšo prazno črto pod njo), "Datum:" (s krajšo prazno črto pod njo), "Podpis ponudnika:" (s krajšo prazno črto pod njo) ter "Žig".

Nadalje iz naročnikove razpisne dokumentacije
- pod poglavjem "6. POGOJI PRAVILNE PONUDBE" na strani "13/39", prvi odstavek, izhaja: "Odgovori na zahtevana vprašanja oziroma priloge, ki jih je naročnik zahteval od ponudnika, so osnova za ugotavljanje pravilnosti ponudbe glede na zahteve oziroma pogoje iz razpisne dokumentacije.";
- pod poglavjem "6. POGOJI PRAVILNE PONUDBE" na strani "13/39", tretji oziroma četrti odstavek, izhaja: "Po pregledu ponudb naročnik izloči kot nepravilne vse tiste ponudbe, pri katerih se ugotovi katerakoli od naslednjih pomanjkljivosti:
â"˘ Ponudba ni kompletna (niso ponujene vse storitve, ki so v posameznih fazah določene kot celota; niso priložene vse priloge zahtevane v razpisni dokumentaciji; ponudba ne vsebuje vseh zahtevanih elementov oziroma odgovorov na zahtevana vprašanja);
â"˘ Ponudba, obrazci za ugotavljanje usposobljenosti in izjave niso izpolnjeni, podpisani ter žigosani;"â??,
- pod podpoglavjem "D. IZJAVA, DA PONUDNIK V CELOTI SPREJEMA POGOJE IN ZAHTEVE RAZPISA TER JAMČI ZA RESNIČNOST OZIROMA VERODOSTOJNOST PODATKOV TER PRILOG K PONUDBI (Razpisni obrazec št. 3)" poglavja "5. PONUDBA OZIROMA PONUDBENA DOKUMENTACIJA VSEBUJE NASLEDNJA POGLAVJA" na strani "11/39", izhaja: "Ponudnik je dolžan pravilno izpolnjen, podpisan in žigosan obrazec izjave priložiti v okviru poglavja IZJAVA."

Iz "DESETEGA POJASNILA V POVEZAVI Z JAVNIM NAROČILOM šT.06/2006 "študija s področja socialnega podjetništva" številka 404-72/2006/22, izdanega dne 28. novembra 2006, nadalje izhaja, da je naročnik na "1. Vprašanje:", ki se glasi "V zvezi z javnim razpisom št. 06/2006 študija s področja socialnega podjetništva nas zanima ali je dovoljeno oddati skupno ponudbo"", odgovoril z "Dovoljeno je oddati skupno ponudbo." Iz "ENAJSTEGA POJASNILA V POVEZAVI Z JAVNIM NAROČILOM šT.06/2006 "študija s področja socialnega podjetništva" številka 404-72/2006/23, izdanega dne 29. novembra 2006, še izhaja, da je naročnik na "4. Vprašanje:", ki se glasi "Katere razpisne obrazce morata izpolniti oba ponudnika ter katere dokumente morata predložiti oba ponudnika"" (v nadaljnjem besedilu: vprašanje številka 4), odgovoril z "V skladu s 47.členom Zakona o javnih naročilih"â?? (v nadaljnjem besedilu: odgovor na vprašanje številka 4), na "5. Vprašanje:", ki se glasi "Ali zadostuje, da predračun, izjavo, pogodbe ter dokazila o referencah izpolni in podpiše le eden izmed ponudnikov ali je potreben podpis in žig obeh ponudnikov"" (v nadaljnjem besedilu: vprašanje številka 5), pa je odgovoril s "Ponudbo odda glavni ponudnik. Ponudniki, ki sodelujejo pri skupni ponudbi podpišejo dokumente, s katerimi izkazujejo dejstva zase." (v nadaljnjem besedilu: odgovor na vprašanje številka 5).

Državna revizijska komisija v povezavi z doslej navedenim ugotavlja, da je naročnik praviloma avtonomen pri oblikovanju določil razpisne dokumentacije, pri čemer mora spoštovati kogentne določbe ZJN-1. Glede določitve pogojev za priznanje sposobnosti velja, da so pogoji iz prvega in tretjega odstavka 42. člena ZJN-1 obligatorni in jih naročnik mora vključiti v razpisno dokumentacijo, pogoji iz četrtega odstavka 42. člena in 42.a člena ZJN-1 pa so fakultativni in jih lahko naročnik določi po svoji presoji. V skladu z 42.a členom ZJN-1 lahko naročnik zahteva, da ponudniki izpolnjujejo različne ekonomsko-finančne, tehnične in kadrovske pogoje, pri čemer mora njihovo raven, vsebino in druge okvire ekonomsko-finančne, tehnične in kadrovske sposobnosti določiti v obsegu, ki je potreben in sorazmeren z naravo, vsebino, namenom in obsegom javnega naročila (prvi odstavek 42.a člena ZJN-1). V zvezi z določitvijo pogojev gre še dodati, da mora naročnik pri določanju njihove vsebine vsekakor upoštevati tudi temeljna načela javnega naročanja, zlasti načelo enakopravnosti ponudnikov in zagotavljanja konkurence med ponudniki (7. oziroma 5. člen ZJN-1).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je iz odgovora, ki se nanaša na vprašanje številka 4, jasno razvidno, da se glede tega, katere razpisne obrazce morata izpolniti oba ponudnika, ki oddata skupno ponudbo, naročnik sklicuje na 47. člen ZJN-1. ZJN-1 v 47. členu (Predložitev skupne ponudbe) določa sledeče:
"(1) Ponudbo lahko predloži skupina izvajalcev. Naročnik ne sme od take skupine zahtevati, da se povežejo v kakšno pravno formalno obliko, da bi predložili skupno ponudbo.
(2) Naročnik lahko zahteva, da predloži skupina izvajalcev pravni akt o skupni izvedbi naročila, če bodo izbrani in je to nujno za uspešno izvedbo javnega naročila. Pravni akt o skupni izvedbi naročila mora natančno opredeliti odgovornost posameznih izvajalcev za izvedbo naročila. Ne glede na to pa ponudniki odgovarjajo naročniku neomejeno solidarno.
(3) Naročnik sme zahtevati od pravnih oseb, da v ponudbi ali v prošnji za sodelovanje navedejo imena in ustrezne strokovne kvalifikacije oseb, ki bodo odgovorne za izvedbo naročila.
(4) Pri skupnih ponudbah se izpolnjevanje pogojev iz 42. člena tega zakona ugotavlja za vsakega izvajalca posamično, izpolnjevanje pogojev po 42.a in 43. členu tega zakona pa skladno s predmetom javnega naročila za vse izvajalce skupaj. Naročnik mora način ugotavljanja sposobnosti po 42.a in 43. členu tega zakona pri skupnih ponudbah določiti v razpisni dokumentaciji.".

Iz četrtega odstavka 47. člena ZJN-1 torej nedvoumno izhaja, da se pri skupnih ponudbah izpolnjevanje pogojev iz 42. člena ZJN-1 ugotavlja za vsakega izvajalca posamično, izpolnjevanje pogojev po 42.a in 43. členu ZJN-1 pa skladno s predmetom javnega naročila za vse izvajalce skupaj. Glede na navedeno je morala Državna revizijska komisija kot primarno ugotoviti, ali je pogoj, "da ponudnik v celoti sprejema pogoje in zahteve razpisa ter jamči za resničnost oziroma verodostojnost podatkov ter prilog k ponudbi" (podpoglavje "D. IZJAVA"â?? poglavja 5 na strani "11/39"), za izpolnjevanje katerega je ponudnik dolžan ponudbi priložiti izpolnjen, podpisan in žigosan obrazec številka 3 ("Ponudnik je dolžan pravilno izpolnjen, podpisan in žigosan obrazec izjave priložiti v okviru poglavja IZJAVA"), uvrstiti pod pogoje iz 42. oziroma 42.a člena ZJN-1.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da se
1. vsebina izjave o soglašanju z razpisno dokumentacijo, ki je sestavni del obrazca številka 3, glasi: "Izjavljamo, da ponudbo za "študijo s področja socialnega podjetništva" ponujamo pod pogoji iz javnega razpisa, objavljenega v Uradnem listu RS št. 108/06 in razpisne dokumentacije.
Potrjujemo, da predložena ponudba izpolnjuje zahteve, izražene v razpisni dokumentaciji in določene v razpisu.
Seznanjeni smo z dejstvom, da naročnik ni obvezan sprejeti katerokoli ponudbe, ki jo prejme.";
2. vsebina izjave o nezavajajočih podatkih, ki je sestavni del obrazca številka 3, glasi: "Izjavljamo, da so vsi podatki v naši ponudbi za "študijo s področja socialnega podjetništva" resnični in nezavajajoči.
Seznanjeni smo s tem, da nas lahko naročnik izloči iz ocenjevanja ponudb, če bodo naši podatki v ponudbeni dokumentaciji zavajajoči.";
3. vsebina izjave o ponudbeni vrednosti, ki je sestavni del obrazca številka 3, glasi: "Izjavljamo, da so iz predračuna na razpisnem obrazcu št. 2 razvidni vsi stroški, ki so potrebni za izvedbo storitve, ter hkrati jamčimo, da izvedba v nobenem primeru ne bo presegla navedene vrednosti oz. da bomo v nasprotnem primeru del stroškov, ki bo presegal naveden znesek, nosili sami.
Navedeno v prejšnjem stavku ne velja v primerih, ko do višjih stroškov izvedbe pride zaradi dodatnih zahtev naročnika, ki so predhodno pisno potrjene z dodatkom k pogodbi.".

Glede na pravkar izpostavljeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da je pogoj, "da ponudnik v celoti sprejema pogoje in zahteve razpisa ter jamči za resničnost oziroma verodostojnost podatkov ter prilog k ponudbi" (podpoglavje "D. IZJAVA"â?? poglavja 5 na strani "11/39"), za izpolnjevanje katerega je ponudnik dolžan ponudbi priložiti izpolnjen, podpisan in žigosan obrazec številka 3 ("Ponudnik je dolžan pravilno izpolnjen, podpisan in žigosan obrazec izjave priložiti v okviru poglavja IZJAVA"), potrebno uvrstiti pod 5. točko četrtega odstavka 42. člena ZJN-1, ki se glasi: "5. druge pogoje potrebne za izvedbo javnega naročila", ne pa pod ekonomsko-finančne, tehnične in kadrovske pogoje za priznanje sposobnosti iz 42.a člena ZJN-1. Gre namreč za drug pogoj, potreben za izvedbo javnega naročila, za izpolnjevanje katerega pa mora ponudnik priložiti izjavo, ki na primeren način dokazuje izpolnjevanje postavljenih pogojev in je bila v konkretnem primeru predvidena in zahtevana v obliki izpolnjenega, podpisanega in žigosanega obrazca številka 3.

Skladno z navedenim zaključkom Državna revizijska komisija, ob upoštevanju naročnikovega odgovora na vprašanje številka 4 in določila četrtega odstavka 47. člena ZJN-1, ugotavlja, da je naročnikov odgovor na vprašanje številka 4 nedvomno razumeti na način, da morata razpisne obrazce izpolniti oba ponudnika, tako glavni ponudnik kakor tudi (drugi) partner pri skupni ponudbi (oziroma izvajalec), in to vsak zase. Iz četrtega odstavka 47. člena ZJN-1 namreč nedvoumno izhaja, da se pri skupnih ponudbah izpolnjevanje pogojev iz 42. člena ZJN-1 ugotavlja za vsakega izvajalca posamično. Do smiselno povsem enakega zaključka pridemo tudi v primeru, če je pod pojmom "izjavo" v vprašanju številka 5 razumeti tudi obrazec številka 3 (saj ta vsebuje tri zgoraj citirane izjave). Tudi v smislu naročnikovega odgovora na vprašanje številka 5 je namreč razumeti, da ponudniki, ki sodelujejo pri skupni ponudbi, (vsak zase) podpišejo dokumente, s katerimi izkazujejo dejstva zase.

Vprašanje pravilnosti vlagateljeve ponudbe je potrebno presojati z vidika določbe trinajste točke 3. člena ZJN-1, ki se, kot že (uvodoma) zapisano, uporablja na podlagi prvega odstavka 112. člena ZJN-2. Trinajsta točka 3. člena ZJN-1 določa, da je pravilna ponudba tista, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije. Ponudba, ki v celoti ne izpolnjuje vseh zahtev iz razpisne dokumentacije, je torej nepravilna in jo je naročnik na podlagi prvega odstavka 76. člena ZJN-1 dolžan zavrniti. Zahteve določi naročnik v objavi razpisa in razpisni dokumentaciji. Pravila javnega naročanja (ZJN-1 in na njegovi podlagi sprejeti podzakonski akti ter drugi predpisi, povezani s postopki javnih naročil) predpisujejo določena izhodišča v zvezi z zahtevami, konkretne zahteve pa določi naročnik v razpisni dokumentaciji, upoštevajoč pri tem značilnosti posameznega postopka oddaje javnega naročila. Vprašanje pravilnosti ponudbe je zato treba presojati prvenstveno z vidika izpolnjevanja zahtev, kot jih določi naročnik v razpisni dokumentaciji. Če posamezen ponudnik meni, da zahteva ni določena v skladu s pravili javnega naročanja, ima pravico vložiti zahtevek za revizijo, ki pa mora biti v skladu s petim odstavkom 12. člena ZRPJN vložen pravočasno, to je še pred potekom roka za predložitev ponudb. Po poteku slednjega vsebinska presoja zahtev iz razpisne dokumentacije ni več dopustna, zaradi česar lahko Državna revizijska komisija le preveri, ali ponudba izpolnjuje naročnikovo zahtevo na način, kot je bil določen v razpisni dokumentaciji.

Državna revizijska komisija poudarja, da morajo tako naročniki kot tudi ponudniki pri oddaji javnih naročil postopati v skladu s pravili, ki jih določa ZJN-1 in na njegovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi ter v skladu z avtonomnimi pravili, ki jih za oddajo konkretnega javnega naročila postavi naročnik v razpisni dokumentaciji. Naročnikova navodila iz razpisne dokumentacije vežejo tako ponudnike pri pripravi ponudb kakor tudi naročnika tekom celotnega postopka oddaje javnega naročila. Ponudniki so torej tisti, ki morajo ravnati v skladu z vsemi naročnikovimi zahtevami iz razpisne dokumentacije, le-te pa vežejo tudi naročnika skozi celoten postopek oddaje javnega naročila in jih mora upoštevati v razmerju do vseh udeleženih ponudnikov. Pri oddaji javnih naročil je namreč potrebno upoštevati, da so postopki izredno formalni in strogi, kar pomeni, da je potrebno vse naročnikove zahteve iz razpisne dokumentacije obravnavati kot enako pomembne, in sicer ne glede nato, ali se nanašajo na njeno vsebino ali na njeno obliko in da za ugotovitev o tem, da določena ponudba ni pravilna, zadostuje že neizpolnjevanje ene same naročnikove izrecne zahteve iz razpisne dokumentacije.

V povzetku doslej navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagateljeva ponudba ne izpolnjuje v celoti vseh zahtev iz razpisne dokumentacije, zato so vlagateljevi očitki, ki jih podaja v zahtevku za revizijo neutemeljeni, naročnik pa s svojim ravnanjem (s katerim je ugotovil, da je vlagateljeva ponudba nepravilna, ker ne izpolnjuje vseh postavljenih pogojev iz razpisne dokumentacije) ni kršil 76. člena ZJN-1. Naročnik, skladno z doslej zapisanim, tudi ni kršil načela enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN-1), pa tudi ne prvega odstavka 23. člena ZJN-1 (Priprava razpisne dokumentacije), ki določa, da mora naročnik pripraviti tako razpisno dokumentacijo, da bo ponudnik na njeni osnovi lahko pripravil pravilno ponudbo, saj sta bila odgovora na zastavljeni mu vprašanji (številka 4 in 5) točna, zapisana dovolj jasno in nezavajajoče ter na način, da nista omogočala možnosti (več) različnih interpretacij, kakor to zatrjuje vlagatelj. Državna revizijska komisija sicer pritrjuje vlagatelju v delu zahtevka za revizijo, v katerem zatrjuje, da mora naročnik pripraviti tako razpisno dokumentacijo, da bo ponudnik na njeni osnovi lahko pripravil pravilno ponudbo, vendar pa vlagatelja obenem opozarja, da je naročnik navedeni zahtevi ZJN-1 zadostil. Vlagatelja gre opozoriti tudi, da je imel (v primeru, ko je vseeno smatral, da je razpisna dokumentacija v izpostavljenem delu z njegovega stališča zavajajoča ali omogoča različne interpretacije), možnost (pravico) zahtevati dodatna pojasnila vsebine razpisne dokumentacije (tretji odstavek 25. člena ZJN-1) ali pa že pred oddajo ponudb vložiti zahtevek za revizijo, pa tega ni storil.

Državna revizijska komisija ob vsem doslej zapisanem še poudarja, da tudi ob tehtanju temeljnih načel javnega naročanja ni prišla do drugačnega zaključka (drugačne odločitve), saj načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev v konkretnem primeru ne pretehta načela enakopravnosti ponudnikov, kakor tudi ne načela zakonitosti, oziroma na njegov račun ni mogoče zaobiti upoštevanja drugih načel.

Glede vlagateljevega predloga, da Državna revizijska komisija ugotovi, "da je ponudba vlagatelja pravilna ter da se izbere vlagatelja kot najugodnejšega ponudnika", Državna revizijska komisija poudarja, da ima kot poseben, neodvisen in samostojen državni organ nadzora nad zakonitostjo postopkov oddaje javnih naročil v revizijskem postopku zgolj kasatorična pooblastila (in ne reformatoričnih pooblastil), kar pomeni, da s svojim sklepom ne more nadomestiti odločitve naročnika o oddaji naročila ali druge odločitve v postopku oddaje javnega naročila, temveč je (ponovna) izdaja odločitve o oddaji naročila v izključni pristojnosti naročnika.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Tretji odstavek 22. člena ZRPJN določa, da mora naročnik v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo, peti odstavek 22. člena ZRPJN pa, da mora stranka v zahtevi opredeljeno navesti stroške, za katere zahteva povračilo, pri čemer je povrnitev stroškov mogoče zahtevati do sprejema odločitve naročnika oziroma Državne revizijske komisije o zahtevku za revizijo. Ker je Državna revizijska komisija vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija na podlagi šestega odstavka 22. člena ZRPJN zavrnila tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov revizijskega postopka.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 13. marca 2007


predsednica senata
Sonja Drozdek-šinko, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
- SLUŽBA VLADE REPUBLIKE SLOVENIJE ZA LOKALNO SAMOUPRAVO IN REGIONALNO POLITIKO, Kotnikova 28, 1000 Ljubljana
- odvetnik Aleš Avbreht, Slomškova ulica 12a, 1000 Ljubljana
- Ekonomski institut Maribor, d. o. o., Center razvoja človeških virov, Razlagova ulica 22, 2000 Maribor
- Republika Slovenija, Državno pravobranilstvo, šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova ulica 11, 1000 Ljubljana