018-500/2006 Republika Slovenija, Državni zbor

Številka: 018-500/06-44-0051

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04, 61/05 in 78/06; v nadaljevanju: ZRPJN) po članu Jožefu Kocuvanu, ob sodelovanju svetovalke Metke Čretnik, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za nakup rentgenskega pretočnega aparata in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik Pan Elektronik, inženiring za alarmne sisteme, Naklo, d.o.o., Gorenjska cesta 29, Naklo, ki ga zastopa Aljoša Ravnikar, univ.dipl.prav., Grintovška 44, Kranj, (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Državni zbor, šubičeva 4, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 10.01.2007

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi celoten postopek oddaje javnega naročila male vrednosti po postopku s pogajanji za nakup rentgenskega pretočnega aparata.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 417,29 â??, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 20.11.2006 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila male vrednosti po postopku s pogajanji za nakup rentgenskega pretočnega aparata.

Po elektronski pošti je naročnik dne 20.11.2006 vlagatelja in ponudnika VAMA TRADE CO. d.o.o., Vipavska cesta 54, Nova Gorica povabil k oddaji ponudb za pretočni rentgen.

Dne 24.11.2006 je naročnik izdal Obvestilo o oddaji naročila male vrednosti po postopku s pogajanji (v nadaljevanju: Obvestilo), iz katerega izhaja, da je kot najugodnejšega izbral ponudnika VAMA TRADE CO. d.o.o., Vipavska cesta 54, Nova Gorica (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je dne 30.11.2006 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je Obvestilo nezakonito, saj ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih oziroma so le-ti nejasni in si med seboj v nasprotju. Tako v Obvestilu ni vsebinskih pojasnil o tem, zakaj je aparat znamke Smiths Heimann, tip HI-SCAN 60 40 ds neprimeren, iz obrazložitve izpodbijanega Obvestila pa izhaja, da je Urad za varnost in zaščito (v nadaljevanju: Urad) ocenjeval ponujene naprave glede na to, ali "ustrezajo merilom, ki so potrebna za delo na kontrolni točki naročnika", ne pa, ali ustrezajo pogojem iz razpisne dokumentacije. Ker iz obvestila ni razvidno, katera merila je Urad pri ocenjevanju uporabljal, tudi ni jasno, katerih meril naj navedeni aparat ne bi izpolnjeval, prav tako pa niti Urad niti naročnik, kot dodaja vlagatelj, ne bi smela upoštevati nobenih drugih meril razen tistih, ki so navedena v povabilu k oddaji ponudb. Po vlagateljevem mnenju navedeni aparat izpolnjuje vsa zahtevana merila, razen 3-D prezentacije, vendar slednje ne omogoča noben od treh ponujenih aparatov. Vlagatelj tudi meni, da sta ponujeni aparat izbranega ponudnika in aparat znamke Smiths Heimann, tip HI-SCAN 60 40 ds, ki ga je ponudil vlagatelj in je bil z mnenjem Urada označen kot neprimeren, medsebojno primerljiva in oba ustrezata potrebam naročnika, zato mu ni jasno, zakaj eden od njiju skopim naročnikovim merilom ustreza, drugi pa ne.
Vlagatelj v nadaljevanju navaja, da se je naročnik neutemeljeno odločil za oddajo javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave po prvem odstavku 20. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04, v nadaljevanju: ZJN-1), saj ni podana izredna nujnost, zaradi katere bi bilo naročilo neizogibno potrebno oddati.
Vlagatelj nadalje zatrjuje, da je naročnik v povabilu k oddaji ponudb določil neustrezna, premalo dodelana in nekatera nesmiselna merila, ter za svojo trditev v nadaljevanju zahtevka za revizijo poda svoje pripombe k posameznim kriterijem.
Glede na navedeno vlagatelj zahteva razveljavitev postopka oddaje javnega naročila. Vlagatelj je tudi priglasil stroške, nastale z revizijo.

Naročnik je s sklepom, ki ga je sprejel dne 12.12.2006, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil. V obrazložitvi naročnik navaja, da je njegova odločitev o začetku postopka oddaje javnega naročila male vrednosti po postopku s pogajanji temeljila na ugotovitvi vlagatelja kot pogodbenega serviserja za naročnikove stare rentgenske naprave, da se le-te ne da več popraviti. Naročnik razloži, da je v povabilu k oddaji ponudb predstavil svoje minimalne tehnične zahteve za nov pretočni rentgenski aparat, na pogajanjih dne 23.11.2006 pa je vsakega ponudnika posebej seznanil, da je zanj poleg cene najpomembnejši dobavni rok, saj mora v najkrajšem možnem času nadomestiti nedelujočo napravo, ter odzivni čas ponudnika za odpravo morebitnih napak. Naročnik je od Urada dne 22.11.2006 pridobil pisno mnenje, v katerem mu slednji odsvetuje nakup naprave znamke Smiths Heimann, tip HI-SCAN 60 40 ds zaradi zastarelosti in težav z nadomestnimi deli, druga dva ponujena aparata pa naj bi strezala merilom, ki so potrebna za delo na kontrolni točki. Urad po mnenju naročnika ni ocenjeval ponudb, temveč je podal svoje mnenje o ponujenih napravah. Naročnik nadaljuje, da ni nobene naprave zavrnil kot neprimerne, temveč se je v skladu s svojimi zahtevami in merili, ki so bila predstavljena ponudnikom na pogajanjih, odločal med napravama, ki sta izpolnjevali tehnične zahteve naročnika in sta bili dobavljivi v relativno kratkem in razumnem roku ter izbral cenovno ugodnejšo ponudbo. Za naročnika variantna ponudba vlagatelja (torej naprava znamke Smiths Heimann, tip HI-SCAN 60 40 ds) ni bila sprejemljiva zaradi dolgega dobavnega roka.
Glede izbire postopka ali uporabljenih meril pa je naročnik mnenja, da bi moral vlagatelj zahtevek za revizijo vložiti pred oddajo svoje ponudbe ali najkasneje po zaključenih pogajanjih, ko so mu bile znane vse zahteve naročnika in način ocenjevanja ponudb.

Vlagatelj je z vlogo, izdano dne 17.12.2006, naročnika obvestil, da bo postopek revizije nadaljeval pred Državno revizijsko komisijo. V vlogi naročnik sporoča, da vztraja pri svojih navedbah ter nadalje podaja svoje pripombe na nekatere trditve in navedbe naročnika, s katerimi je slednji v sklepu, z dne 12.12.2006, utemeljil zavrnitev zahtevka za revizijo.

Naročnik je z dopisom, z dne 22.12.2006, Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o predmetnem javnem naročilu.

Po pregledu dokumentacije o naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da so vsi vlagateljevi očitki, s katerimi naročniku oporeka izbiro postopka s pogajanji za oddajo predmetnega javnega naročila male vrednosti ter izbiro meril (Državna revizijska komisija poudarja, da iz zahtevka za revizijo izhaja, da vlagatelj dejansko oporeka zahtevanim tehničnim pogojem), formalno prepozni in jih iz tega razloga po vsebini ni več mogoče meritorno obravnavati.

ZRPJN v petem odstavku 12. člena določa: "vlagatelj po preteku roka, določenega za predložitev ponudb oziroma prijav, ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred potekom roka, določenega za predložitev ponudb oziroma prijav, razen v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem trenutkom. Navedeno zakonsko pravilo uveljavlja načeli hitrosti in učinkovitosti revizijskega postopka ter upravičencu do vložitve zahtevka za revizijo nalaga, da ob prejemu razpisne dokumentacije le-to skrbno preuči in v primeru, kadar meni, da so posamezni deli razpisne dokumentacije določeni v nasprotju s pravili javnega naročanja, vloži zahtevek za revizijo nemudoma, najkasneje pa do poteka roka za predložitev ponudbe. Upravičenec do vložitve zahtevka za revizijo mora torej zoper morebitno kršitev reagirati takoj, kar naj bi omogočilo sprotno odpravljanje nepravilnosti v postopku oddaje javnega naročila oziroma pravočasno sanacijo razpisne dokumentacije, torej sanacijo le-te v tisti fazi, ko revizijska presoja še lahko vpliva na odpravo očitanih nepravilnosti v njej (seveda zgolj v primeru utemeljenih revizijskih očitkov). Z možnostjo vlaganja zahtevka za revizijo v vseh stopnjah oddaje javnega naročila, zoper vsako ravnanje naročnika (prvi odstavek 12. člena ZRPJN) se, ob uporabi petega odstavka 12. člena ZRPJN, preprečujejo tudi morebitni pravni položaji, ko ponudnik ne reagira zoper domnevno kršitev, ker pričakuje ugoden izid, zahtevek za revizijo pa vloži šele potem, ko spozna, da se postopek oddaje zanj ne bo končal ali se ne konča njemu v prid.

Državna revizijska komisija je ob vpogledu v spisovno dokumentacijo ugotovila, da je naročnik že v sklepu o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila male vrednosti določil, da bo predmetno javno naročilo izvedel po postopku s pogajanji s smiselno uporabo četrte točke 1. odstavka 20. člena ZJN-1; to možnost ima naročnik urejeno v 3. odstavku 11. člena notranjega akta, Navodila o postopku oddaje naročil male vrednosti in oddaji javnih naročil po drugem odstavku 101. člena ZJN-1, ki ga je sprejel dne 04.04.2005 in s katerim je uredil postopek oddaje javnih naročil male vrednosti, vlagatelj pa se je z naročnikovo izbiro postopka s pogajanji najkasneje seznanil, ko je bil povabljen na pogajanja. S tehničnimi zahtevami se je vlagatelj seznanil ob prejemu vabila k oddaji ponudbe, dne 20.11.2006. Vlagatelj je bil torej z okoliščinami, kot so postavljene tehnične zahteve in izbira postopka, seznanjen že na samem začetku oddaje predmetnega javnega naročila, ob prejemu vabila k oddaji ponudbe oziroma dne, ko je bil povabljen k pogajanjem, zato bi moral svoje morebitne očitke, ki zadevajo njihovo vsebino, uveljavljati čim prej oziroma najkasneje do prejema naročnikove odločitve o dodelitvi naročila. Ker je vlagatelj naročniku navedene kršitve očital šele v zahtevku za revizijo, z dne 30.11.2006, torej šele po poteku roka za oddajo ponudb oziroma šele potem, ko je naročnik že sprejel odločitev o oddaji predmetnega javnega naročila male vrednosti, je potrebno šteti, da so te vlagateljeve navedbe v smislu določil petega odstavka 12. člena ZRPJN prepozne in jih po vsebini ni več mogoče obravnavati.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju preverila vlagateljevo navedbo, da iz naročnikovega Obvestila ni razvidno, zakaj je aparat znamke Smiths Heimann, tip HI-SCAN 60 40 ds, neprimeren oziroma ni mogoče ugotoviti, katerih zahtev (vlagatelj v zahtevku za revizijo zmotno uporablja pojem merilo) razpisne dokumentacije navedeni aparat ne izpolnjuje.

Ob vpogledu v spisovno dokumentacijo gre ugotoviti, da je naročnik dne 20.11.2006 po elektronski pošti vlagatelja in izbranega ponudnika pozval k oddaji ponudbe za pretočni rentgen in v istem dopisu podal zahteve, katerim mora zadoščati ponujena naprava.
Iz zapisnika postopka pogajanja za nakup rentgenskega pretočnega aparata, z dne 23.11.2006, izhaja, da je na pogajanjih naročnik vlagatelja seznanil z dejstvom, da: "â??bosta pri izbiri najugodnejše ponudbe uporabljeni merili cena in dobavni rok, poleg tega pa je za naročnika pomemben tudi odzivni čas servisne službe."
V zvezi z obravnavano navedbo Državna revizijska komisija najprej opozarja, da v skladu z določilom petega odstavka 12. člena ZRPJN v tej fazi postopka ne more (več) presojati (ne)pravilnosti naročnikovega ravnanja glede postavitve meril šele na pogajanjih in ne v razpisni dokumentaciji, pač pa lahko preveri le pravilnost naročnikovega ocenjevanja ponudb na podlagi vnaprej določenih meril za izbiro najugodnejše ponudbe, ali je ocenjevanje skladno z vnaprej pripravljeno metodologijo vrednotenja ponudb ter ali so rezultati ocenjevanja v tem smislu objektivni, nearbitrarni ter medsebojno primerljivi.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je iz zapisnika pogajanj razvidno, da je naročnik kot merila pri izbiri ponudnika določil merila "pogodbena cena", "dobavni rok" ter - kot gre razumeti iz zapisnika - tudi "odzivni čas servisne službe". V Obvestilu pa je naročnik kot razlog za izbiro najugodnejšega ponudnika upošteval zgolj merilo "pogodbena cena", ne pa tudi ostalih dveh, na pogajanjih določenih meril.

Na tem mestu Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik predmetno naročilo oddal po postopku za oddajo naročil male vrednosti. Postopek za oddajo naročila male vrednosti je postopek oddaje javnega naročila, katerega ocenjena vrednost je nižja od vrednosti, določene v zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije (prvi odstavek 124. člena ZJN-1). Če je torej vrednost konkretnega javnega naročila nižja od z zakonom določenega vrednostnega praga, se naročilo ne odda po splošnih pravilih zakona, ampak po pogojih, določenih v 3.5. poglavju ZJN-1 (Oddaja naročila male vrednosti). Namen posebne ureditve naročil male vrednosti je (iz razlogov ekonomičnosti) razbremeniti naročnika vrste formalnosti, ki sicer veljajo v postopkih javnega naročanja. Pri oddaji javnih naročil male vrednosti zato zakon načeloma ne posega v notranja razmerja naročnikov, oziroma ta razmerja ureja le v toliko, kolikor je to nujno potrebno zaradi varstva javnih koristi.

Ob zapisanem pa je potrebno opozoriti, da je naročnik ne glede na to, ali vodi postopek oddaje javnega naročila ali pa postopek oddaje javnega naročila male vrednosti, dolžan spoštovati temeljna načela javnega naročanja, kot so opredeljena v 4.- 7. členu ZJN-1, to je načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti porabe javnih sredstev ter enakopravnosti ponudnikov. To izhaja tudi iz določil prvega odstavka 125. člena ZJN-1, ki določa, da "naročnik za oddajo naročil male vrednosti s svojim notranjim aktom določi način oddaje javnega naročila, upoštevajoč temeljna načela tega zakona".

Naročnik je v svojem notranjem aktu, Navodilu o postopku oddaje naročil male vrednosti in oddaji javnih naročil po drugem odstavku 101. člena ZJN-1 (v nadaljevanju: Navodilo), ki ga je sprejel dne 04.04.2005, in s katerim je uredil oddajo javnih naročil male vrednosti, v drugem odstavku 9. člena določil, da se prispele ponudbe po odpiranju pregledajo tako, da se ugotovi, ali ustrezajo vsem zahtevam naročnika, nato pa se ocenijo v skladu z določenimi merili.
Kot je bilo že ugotovljeno, je naročnik določil tri merila, pri ocenjevanju prispelih ponudb pa je upošteval zgolj merilo "pogodbena cena", s čimer je ravnal v nasprotju s prej navedenim določilom Navodila.

Nadalje Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik pri merilu "pogodbena cena", ki ga je uporabil, kot tudi pri merilih "dobavni rok" ter tudi "odzivni čas servisne službe", ni opisal načina vrednotenja ponudb, niti ni določil uteži tem merilom in je s tem dopustil razvrščanje ponudb na podlagi subjektivnih preferenc in arbitrarnih kriterijev, katerih naknadna preverljivost in objektivna primerljivost ni mogoča. Opis meril za izbiro najugodnejše ponudbe, iz katere ni mogoče razbrati predvidenega načina uporabe meril, namreč sam po sebi ne terja (in s tem tudi ponudnikom vnaprej ne zagotavlja) objektivnega pristopa k ocenjevanju prejetih ponudb, temveč v skrajni fazi omogoča tudi njihovo subjektivno vrednotenje (tj. prilagoditev načina uporabe meril okoliščinam posameznega primera tako, da rezultati ocenjevanja prej kot na objektivnih podlagah slonijo na osebnih preferencah naročnika). Ker naročnik ni definiral, kakšna bo metodologija dodeljevanja točk na podlagi ocenjevanja po merilu "pogodbena cena" (in drugih dveh meril), pri naknadni presoji objektivnost ni najti utemeljenih razlogov, zaradi katerih je naročnik upošteval zgolj eno od navedenih meril. Na arbitrarno ocenjevanje naročnika kaže tudi dejstvo, da bi si lahko naročnik zaradi nedefinirane metodologije ocenjevanja ponudb v postopku vrednotenja izbral katerekoli elemente primerjanja ponudb in jih na ta način prilagajal posameznim ponudnikom, kar pa je v nasprotju z načelom enakopravnosti ponudnikov.

Državna revizijska komisija povzema, da je naročnik, zaradi nedefiniranja opisa načina vrednotenja ponudb po merilu "pogodbena cena" (Državna revizijska komisija smiselnosti in zakonitosti postavitve merila kot takega v skladu z določilom petega odstavka 12. člena ZRPJN ni presojala), ki ga je naročnik (sicer na nedoločen način) uporabil, pri ocenjevanju ponudb kršil načelo enakopravnosti ponudnikov in tako ni zagotovil nediskriminatornega razvrščanja ponudb v postopku oddaje javnega naročila. Ker je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila kršil temeljna načela ZJN-1 in glede na to, da ugotovljenih kršitev ni mogoče odpraviti drugače kot le z razveljavitvijo celotnega postopka javnega naročila, je glede na vlagateljev revizijski predlog, skladno s 3. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN, v celoti razveljavila predmetni postopek oddaje javnega naročila. Državna revizijska komisija pripominja, da niti morebitna utemeljenost ostalih vlagateljevih navedb ne more vplivati na drugačno odločitev Državne revizijske komisije v tem postopku revizije, zato o le-teh ni odločala ter je v skladu z načelom hitrosti (3. člen ZRPJN), kot enim izmed temeljnih načel revizijskega postopka, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa. Naročnik mora v morebitnem ponovljenem postopku oddaje javnega naročila skladno s tretjim odstavkom 23. člena ZRPJN ustrezno upoštevati napotke, ki jih je v obrazložitvi podala Državna revizijska komisija, predvsem glede določitve meril. Prav tako je treba naročnika opozoriti, da gre opredelitev pojma "merila, ki so potrebna za delo na kontrolni točki v objektu naročnika", kot izhaja iz mnenja Urada za varnost in zaščito in ki ga je naročnik upošteval pri pregledovanju ponudb, šteti kot eno izmed tehničnih zahtev naročnika, zato bi moral naročnik to zahtevo, ki bi jo primerno opredelil in s tem ponudnikom omogočil pripravo pravilne in primerljive ponudbe, navesti že v razpisni dokumentaciji.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v revizijski postopek priglasil stroške, nastale z revizijo, v višini 100.000,00 SIT za takso, 106.800,00 SIT za stroške priprave te vloge ter 3.000,00 SIT za stroške poštnine in administracije.

Državna revizijska komisija je vlagatelju v skladu s določilom šestega odstavka 22. člena ZRPJN v povezavi s tretjim odstavkom 22. člena ZRPJN, kot potrebne priznala stroške plačane takse v višini 100.000,00 SIT oziroma 417,29 â?? (preračunano po tečaju zamenjave tolarja z eurom: 1 â??=239.640 SIT, določenim z Uredbo Sveta (ES) št. 1086/2006 z dne 11. julija 2006 o spremembi Uredbe (ES) št. 2866/98 o menjalnih razmerjih med eurom in valutami držav članic, ki sprejmejo euro.).

Vlagatelj je zahteval tudi povračilo stroškov v višini 106.800,00 SIT za pripravo vloge ter 3.000,00 SIT za stroške poštnine in administracije. Ker iz spisovne dokumentacije ni razvidno, da bi vlagatelj kakorkoli dokazal oziroma izkazal obstoj navedenih stroškov, je Državna revizijska komisija njegovo zahtevo zavrnila kot neutemeljeno.

Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 417,29 â??, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 10.01.2007
Jožef Kocuvan, univ.dipl.ekon.,
član Državne revizijske komisije



Vročiti:
- Aljoša Ravnikar, univ.dipl.prav., Grintovška 44, Kranj
- Republika Slovenija, Državni zbor, šubičeva 4, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo RS, šubičeva 2, Ljubljana
- RS, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana