018-498/2006 Ministrstvo za notranje zadeve

Številka: 018-498/06-41-86

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999, 90/1999, 110/2002, 42/2004, 61/2005, 78/2006; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), v senatu predsednika Sama Červeka kot predsednika senata ter članic Vide Kostanjevec in Sonje Drozdek šinko kot članic senata, ob sodelovanju svetovalca Andraža Žvana, v postopku revizije oddaje javnega naročila za nabavo opreme tehničnega varovanja, začetega na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja PROTECT INFRA d.o.o., Partizanska 36, Maribor, ki ga zastopa odvetnik mag. Bojan Peče, Partizanska 13/a, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika RS, Ministrstvo za notranje zadeve, štefanova 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik) dne 8.1.2007 soglasno

ODLOČILA

Pritožba se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je javni razpis za dobavo opreme tehničnega varovanja objavil dne 18.8.2006 v Uradnem listu RS št. 88/06 pod številko objave Ob-23400/06. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb z dne 20.9.2006 je razvidno, da je prejel 9 pravočasnih ponudb. S sklepi z dne 11.12.2006 je naročnik ponudnike obvestil, da je kot najugodnejše izbral naslednje ponudbe: za sklope 1, 13, 14, 15, 16 in 17 ponudbo podjetja ISKRA SISTEMI d.d., Stegne 21, Ljubljana, za sklop 2 ponudbo podjetja VTZ d.o.o., Koprska 96, Ljubljana, za sklope 3, 4, 5, 6, 7, 8 in 9 ponudbo podjetja TSE d.o.o., Tržaška 126, Ljubljana, za sklope 10, 11 in 12 pa ponudbo podjetja ZARJA ELEKTRONIKA d.o.o., Polčeva pot 1, Kamnik. Iz obrazložitve sklepov je razvidno, da je naročnik vlagateljevo ponudbo zavrnil kot nepravilno, in sicer z obrazložitvijo, da bančna garancija za resnost ponudbe ne ustreza zahtevi razpisne dokumentacije.

Vlagatelj je z vlogo z dne 19.12.2006 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da so bile zahteve razpisne dokumentacije glede roka veljavnosti ponudbe ter roka izvedbe del nejasne. Vlagatelj navaja, da je bančno garancijo predložil v skladu z zahtevami razpisne dokumentacije ter v skladu s Pravilnikom o vrstah finančnih zavarovanj, s katerimi ponudnik zavaruje izpolnitev svoje obveznosti v postopku oddaje javnega naročila (Uradni list RS, št. 25/04; v nadaljevanju: Pravilnik). Iz ponudbene dokumentacije vlagatelja je razvidno, da daje svojo ponudbo za 140 dni, iz predložene bančne garancije pa izhaja, da velja vse dotlej, dokler izbrani ponudnik ne sklene pogodbe z naročnikom in mu ne izroči druge bančne garancije. Bančna garancija vlagatelja velja ves postavljeni rok za veljavnost ponudbe (140 dni), v njej pa je tudi potrjeno, da velja do trenutka, ko izbrani ponudnik naročniku ne izroči garancije za dobro izvedbo pogodbenih obveznosti. Vlagatelj predlaga, da se v revizijskem postopku odpravi kršitev iz sklepov naročnika o oddaji naročila tako, da njegova ponudba ne bo izločena iz postopka oddaje javnega naročila.

Naročnik je dne 22.12.2006 izdal sklep, s katerim je zahtevek za revizijo v sklopih 1, 2, 4, 6, 9 in 13 zavrnil kot neutemeljen, v sklopih 3, 5, 7, 8, 10, 11 in 12 pa ga je zavrgel. V obrazložitvi sklepa navaja, da bi moral vlagatelj, če je menil, da so zahteve razpisne dokumentacije glede roka veljavnosti ponudbe in izvedbe del nejasne, v skladu s petim odstavkom 12. člena ZRPJN vložiti zahtevek za revizijo do poteka roka za predložitev ponudb. Glede bančne garancije za resnost ponudbe naročnik navaja, da je v razpisni dokumentaciji izrecno določil, da mora biti rok veljavnosti garancije za resnost ponudbe 6.2.2007. Ker vlagateljeva bančna garancija velja do 30.1.2007, ne ustreza zahtevi, naročnik pa je moral vlagateljevo ponudbo izločiti kot nepravilno. V sklopih, v katerih je naročnik zavrgel zahtevek za revizijo, naročnik pojasnjuje, da tudi v primeru, če bi bil vlagateljev zahtevek utemeljen, njegova ponudba ne bi bila izbrana kot najugodnejša, zaradi česar tudi v tem primeru ne bi bil upravičen do dodelitve naročila.

Vlagatelj je z vlogo z dne 28.12.2006 vložil pritožbo na Državno revizijsko komisijo, v kateri navaja, da je oddal bančno garancijo za resnost ponudbe v skladu z javnim razpisom in Pravilnikom. V nadaljevanju vlagatelj navaja, da je pripravil ponudbo za 13 sklopov, ne pa le za sklope 1, 2, 4, 6, 9 in 13. Naročnik je šele sedaj preverjal konkurenčnost vlagateljeve ponudbe za preostale sklope, t.j. 3, 5, 7, 8, 10, 11 in 12, čeprav jo je prej že izločil, očitno z namenom, da bi stališče Državne revizijske komisije neargumentirano uporabil za izločitev vlagatelja. Takšno stališče je razumno za fazo izbora najugodnejšega ponudnika, torej za fazo, ki je šele sledila tisti, v kateri je naročnik že izločil vlagateljevo ponudbo. Tako je tudi delitev zahtevka umetno na sklope 1, 2, 4, 6, 9 in 13 pod točko 1 in sklope 3, 5, 7, 8, 10, 11 in 12 pod točko 2 brezpredmetna, saj ponudba vlagatelja sploh ni bila podana v tej smeri in vlagatelj za njo sploh ni vedel. Način predhodne izločitve ponudnika iz postopka zakonsko sploh ne predvideva obravnave - analize ponudbe in zato v tej reviziji ne more biti podlaga za odločanje o aktivni legitimaciji ponudnika za vso ali le del ponudbe. Naročnik je prekoračil vlagateljev zahtevek in tako post festum neutemeljeno obravnaval neugodnost dela vlagateljeve ponudbe, očitno z namenom, da bi prikril oz. minimaliziral svoje kršitve v postopku. Sklicevanje naročnika na svoje kršitve kot nebistvene je neutemeljeno, saj v konkretni zadevi krši pravice in interese vlagatelja na način, na katerega ta ni mogel vplivati in je s sklepi naročnika postavljen v položaj krivca brez svoje krivde. Vlagatelj v nadaljevanju pritožbe ponavlja navedbe glede ustreznosti njegove bančne garancije za resnost ponudbe, hkrati pa podaja tudi mnenje glede naročnikovega predloga, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti v postopku oddaje javnega naročila.

Po preučitvi pritožbe in pregledu dokumentacije je Državna revizijska komisija ugotovila, da pritožba ni utemeljena, in sicer zaradi razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Uvodoma je treba ugotoviti, da je naročnik s sklepom z dne 22.12.2006 zahtevek za revizijo v sklopih 1, 2, 4, 6, 9 in 13 zavrnil kot neutemeljen, v sklopih 3, 5, 7, 8, 10, 11 in 12 pa ga je zavrgel, in sicer zato, ker je ugotovil, da v teh sklopih vlagatelju ne bi mogla nastati škoda in da mu zato posledično ni mogoče priznati aktivne legitimacije. Naročnik je torej zahtevek za revizijo v sklopih 3, 5, 7, 8, 10, 11 in 12 zavrgel na podlagi drugega odstavka 13. člena ZRPJN, zaradi česar je v pravnem pouku tudi zapisal, da lahko vlagatelj v tem delu vloži pritožbo na Državno revizijsko komisijo, kar je le-ta tudi storil.

V postopku s pritožbo Državna revizijska komisija ne obravnava vsebine zahtevka za revizijo, temveč presoja naročnikovo procesno ravnanje z vloženim pravnim sredstvom. Ker je naročnik zahtevek za revizijo zavrgel na podlagi drugega odstavka 13. člena ZRPJN, lahko zato Državna revizijska komisija v tem pritožbenem postopku presoja le, ali je naročnik v revizijskem postopku utemeljeno ugotovil, da vlagatelju v določenih sklopih ni mogoče priznati aktivne legitimacije. Državna revizijska komisija lahko zato obravnava vlagateljevo pritožbo le v delu, ki se nanaša na očitke glede procesnega postopanja naročnika, ne pa tudi v delu, ki se nanaša na vsebino samega zahtevka za revizijo, torej na vprašanje o upravičenosti izločitve vlagateljeve ponudbe zaradi domnevno neustrezne bančne garancije za resnost ponudbe. Vsebinsko vprašanje pravilnosti vlagateljeve ponudbe bo lahko predmet odločanja Državne revizijske komisije le v primeru, če bodo za to izpolnjene vse procesne predpostavke, torej tudi obstoj aktivne legitimacije iz prvega odstavka 9. člena ZRPJN.

Vlagatelj v delu pritožbe, ki se nanaša na očitke glede naročnikovega procesnega ravnanja z zahtevkom za revizijo, navaja, da je naročnik šele sedaj preverjal konkurenčnost njegove ponudbe, pri čemer je umetna delitev na sklope neutemeljena, saj vlagateljeva ponudba sploh ni bila podana v tej smeri in vlagatelj za delitev na sklope sploh ni vedel. V zvezi s temi pritožbenimi navedbami Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik že v točki II.1.8) objave javnega razpisa določil, da je predmetno javno naročilo razdeljeno na sklope, pri čemer je v nadaljevanju opisal vsebino vsakega posameznega sklopa posebej. V točki II.2.1) objave javnega razpisa je naročnik zapisal, da je javno naročilo razdeljeno na sklope in da ponudniki ponudijo blago, ki je predmet javnega razpisa, v celoti ali po posameznih sklopih, pri čemer ponudniki ne morejo ponuditi posameznih postavk oz. posameznih artiklov iz posameznega sklopa. Podobno je naročnik zapisal v 1. poglavju Navodil ponudnikom za izdelavo ponudb (v nadaljevanju: Navodila), kjer je navedeno, da lahko ponudniki ponudijo predmet javnega razpisa v celoti (za sklope 1 do 17) ali posamezni sklop v celoti, ne morejo pa ponuditi posameznih točk oz. posameznih postavk iz posameznega sklopa. Tudi v 15. poglavju Navodil, kjer je opredeljeno merilo, je navedeno, da je edino merilo za ocenitev ponudb cena in da bo kot najugodnejši za posamezen sklop izbran ponudnik z najnižjo ponujeno ceno. Iz določil razpisne dokumentacije je torej jasno razvidno, da je predmetno javno naročilo razdeljeno na sklope. Temu so v celoti prilagojeni tudi obrazci razpisne dokumentacije, na katerih so bili ponudniki dolžni predložiti svoje ponudbe. Tako so morali v obrazcu ponudbe jasno opredeliti, ali se njihova ponudba nanaša na celotno javno naročilo ali le na posamezne sklope; v slednjem primeru so morali tudi obkrožiti vse tiste sklope, v katerih bodo predložili ponudbo. Prav tako so bili ponudniki dolžni navajati posamezne postavke ponudbe (dobavni rok, garancijski rok, pogoji servisiranja, ponudbena cena) za vsak posamezen sklop posebej. Glede na navedeno ni mogoče slediti vlagatelju, ki navaja, da je delitev na sklope umetna oz. da z njo sploh ni bil seznanjen in da tudi njegova ponudba ni bila podana v tej smeri. Nenazadnje je tudi iz vlagateljeve ponudbene dokumentacije razvidno, da je v obrazcu ponudbe jasno navedel, da slednjo podaja po posameznih sklopih, pri čemer je obkrožil sklope od 1 do vključno 13 ter v nadaljevanju tudi podajal ponudbene postavke ločeno po teh sklopih.

Zakon o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1), ki se uporablja na podlagi prvega odstavka 112. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06), v prvem odstavku 26. člena določa, da lahko naročnik, ob upoštevanju načela gospodarnosti, predmet javnega naročila oblikuje v smiselno sklenjene celote (sklope) tako, da jih je mogoče oddajati ločeno. Sklopi so torej samostojne celote znotraj enega javnega naročila, ki jih je mogoče oddajati ločeno, zaradi česar je mogoče za posamezne sklope določiti različne zahteve in jih je tudi mogoče oddajati različnim ponudnikom. Zaradi specifičnih zahtev za posamezne sklope je možno, da isti ponudnik v enem sklopu izpolni vse zahteve, v drugem pa ne, oz. da v enem sklopu glede na v razpisni dokumentaciji določena merila ponudi najboljše pogoje, v drugem pa ne. Zaradi možnosti določanja različnih zahtev in zaradi možnosti ločenega oddajanja posameznih sklopov lahko pride tudi do različnega nastopa pravnomočnosti oddaje javnega naročila po posameznih sklopih, glede na kriterije, določene v prvem odstavku 9. člena ZRPJN, pa se lahko pri posameznem ponudniku ločeno presoja tudi njegova aktivna legitimacija za vložitev zahtevka za revizijo. ZRPJN v prvem odstavku 9. člena namreč določa, da lahko zahtevek za revizijo vloži vsaka oseba, ki ima ali je imela interes za dodelitev naročila in ki verjetno izkaže, da ji je bila ali bi ji lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila. V skladu z navedeno določbo mora vlagatelj zahtevka za revizijo za to, da bi se mu priznalo procesno upravičenje za vodenje revizijskega postopka, kumulativno izkazati tako interes za dodelitev naročila kot tudi realno stopnjo verjetnosti, da bi mu zaradi zatrjevanih naročnikovih nepravilnosti v postopku lahko nastala škoda. Obstoj aktivne legitimacije se presoja na podlagi konkretnih okoliščin posameznega primera, kar pomeni, da je treba status vlagatelja v procesnem smislu presojati na podlagi vrste spremenljivk, kot so vrsta postopka oddaje javnega naročila, faza, v kateri se nahaja postopek v trenutku vložitve zahtevka za revizijo, konkretne navedbe in/ali očitki v zahtevku za revizijo itd.. Zato tudi ni mogoče slediti vlagatelju, ki navaja, da analiza ponudbe v revizijskem postopku ne more biti podlaga za odločanje o aktivni legitimaciji, saj je (zlasti po odločitvi naročnika o dodelitvi naročila) aktivna legitimacija lahko odvisna tudi od razvrstitve vlagateljeve ponudbe na ocenjevalni lestvici v povezavi z revizijskimi navedbami. Če se pri tem ugotovi, da vlagatelj zaradi konkretnih okoliščin posameznega primera nima nobenih dejanskih možnosti, da bi bil izbran kot najugodnejši ponudnik in da bi s tem pridobil konkretno javno naročilo, mu ni mogoče priznati procesnega upravičenja za vložitev zahtevka za revizijo.

V primeru, ko je javno naročilo razdeljeno na sklope, je treba (zlasti v fazi po sprejemu odločitve o dodelitvi naročila) presojati obstoj aktivne legitimacije glede na konkretne okoliščine vsakega posameznega sklopa in ugotoviti, ali je položaj vlagatelja v posameznem sklopu takšen, da bi mu glede na očitane kršitve v zahtevku za revizijo lahko nastala škoda. Za to, da bi se vlagatelju priznalo procesno upravičenje za vložitev zahtevka za revizijo, je zato treba ugotavljati, ali bi imel vlagatelj v primeru, če bi se izkazalo, da je njegov zahtevek za revizijo utemeljen, realne možnosti za pridobitev javnega naročila v vsakem posameznem sklopu posebej.

V predmetnem revizijskem postopku je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo zoper obvestilo o oddaji naročila, pri čemer je zatrjeval, da je naročnik njegovo ponudbo neupravičeno izločil kot nepravilno, saj naj bi bila bančna garancija za resnost ponudbe predložena v skladu s Pravilnikom in zahtevami razpisne dokumentacije. Iz vlagateljeve ponudbe je razvidno, da je predložil ponudbo za sklope 1 do 13. Ob tem je iz zapisnika o odpiranju ponudb z dne 20.9.2006, kjer so za posamezne sklope navedene ponudbene cene za vse ponudnike, ter iz sklepov o oddaji javnega naročila z dne 11.12.2006 razvidno, da vlagatelj v sklopih 3, 5, 7, 8, 10, 11 in 12, v katerih je naročnik zavrgel njegov zahtevek za revizijo, ni predložil najugodnejše oz. (glede na merilo, določeno v 15. poglavju Navodil) najcenejše ponudbe. Kot ugotavlja že naročnik, vlagatelj zato v teh sklopih tudi v primeru, če bi bil njegov zahtevek za revizijo v celoti utemeljen, ne bi bil upravičen do dodelitve javnega naročila, saj njegova ponudba, tudi če bi bila sprejeta kot pravilna, ne bi bila izbrana kot najugodnejša. Vlagatelj namreč v zahtevku za revizijo ni zatrjeval, da bi moral naročnik v sklopih, v katerih njegova ponudba ni najugodnejša oz. najcenejša, izločiti ponudbe izbranih ponudnikov oz. vseh tistih ponudnikov, katerih ponudbe je naročnik ocenil kot pravilne in ki so (glede na v razpisni dokumentaciji določeno merilo najnižje cene) predložili ugodnejše ponudbe od njega. To pomeni, da glede na revizijske navedbe vlagatelj v sklopih 3, 5, 7, 8, 10, 11 in 12 dejansko nima možnosti, da bi bil izbran kot najugodnejši ponudnik ter mu tako zaradi zatrjevanih kršitev naročnika tudi ne bi mogla nastati škoda, zaradi česar mu v teh sklopih posledično ni mogoče priznati procesnega upravičenja za vodenje revizijskega postopka.

Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija v skladu z 2. alinejo drugega odstavka 23. člena ZRPJN vlagateljevo pritožbo zavrnila kot neutemeljeno.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 8.1.2007

Samo Červek, univ. dipl. prav.
predsednik Državne revizijske komisije




















Vročiti:

- RS, Ministrstvo za notranje zadeve, štefanova 2, Ljubljana
- Odvetnik mag. Bojan Peče, Partizanska 13/a, Maribor
- ISKRA SISTEMI d.d., Stegne 21, Ljubljana
- VTZ d.o.o., Koprska 96, Ljubljana
- TSE d.o.o., Tržaška 126, Ljubljana
- ZARJA ELEKTRONIKA d.o.o., Polčeva pot 1, Kamnik
- RS, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana