018-446/2006 Splošna bolnišnica Novo mesto

Številka: 018-446/06-45-3910

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04, 61/05 in 78/06; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu članice Vide Kostanjevec kot predsednice senata, člana Jožefa Kocuvana in članice Nataše Jeršič kot članov senata, ob sodelovanju svetovalca Aleksandra Petrovčiča, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za "organizacijo, vodenje in izvajanje čiščenja, transportnih in kurirskih del" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje Čistoča d.o.o., Ljubljanska 12f, Trzin, ki ga zastopa odvetnik Leon Benigar Tošič, Litijska cesta 45, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Splošna bolnišnica Novo mesto, šmihelska cesta 1, Novo mesto (v nadaljevanju: naročnik), dne 20.12.2006 soglasno

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi razpisna dokumentacija v delu, ki se nanaša:
- na pogoj iz 10. točke 12. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe (prevzem najmanj 15 delavcev dosedanjega izvajalca v delovno razmerje),
- na pogoj iz 18. točke 12. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe (certifikati za vodenje sistemov kakovosti oziroma za sistem ravnanja z okoljem),
- na 17. člen Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, kjer je določeno "Ponudnik mora nastopati samostojno.".

2. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju zahtevka za revizijo, stroške nastale v zvezi z revizijo, v znesku 607.880,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 04.09.2006 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za "organizacijo, vodenje in izvajanje čiščenja, transportnih in kurirskih del". Naročnik je javni razpis po odprtem postopku za predmetno javno naročilo objavil v Uradnem listu RS, št. 96/06, z dne 15.09.2006, pod št. objave Ob-25575/06, v Uradnem listu EU, št. S 173, z dne 12.09.2006, št. obvestila 2006/S 173-184595, pa je za predmetno javno naročilo objavil obvestilo o naročilu po odprtem postopku.

Vlagatelj je dne 13.10.2006 (rok za sprejemanje ponudb je bil določen kot 16.10.2006 do 9. ure) na naročnika naslovil zahtevek za revizijo postopka oddaje javnega naročila, v katerem naročniku očita naslednje:
1. Kršitev 59. člena ZJN-1 in 38/2 člena Direktive 2004/18/ES: Konkretno javno naročilo presega prag vrednosti, nad katerim je potrebna objava v uradnem glasilu Evropskih skupnosti. Naročnik je odposlal obvestilo o pričetku postopka dne 07.09.2006, rok za oddajo ponudb pa je določil na 16.10.2006, s čemer je kršil 59. člen ZJN-1 (in tudi 38. člen Direktive 2004/18/ES), ki določa, da rok za predložitev ponudb v odprtem postopku ne sme biti krajši od 52 dni od dneva, ko je naročnik odposlal razpis v objavo. Od 07.09.2006 do 16.10.2006 je manj kot 52 dni, vlagatelju pa je naročnik na ta način skrajšal čas za pripravo ponudbe. Rok za predložitev ponudbe mora biti tak, da ponudniku omogoči pripravo pravilne ponudbe, kar pa v konkretnem primeru ni. Glede na zapleteno pripravljeno razpisno dokumentacijo ter raznovrstnost storitev, ki jih naročnik predvideva in še zlasti glede na dejstvo, da je naročnik organiziral ogled objekta, ki je predmet opravljanja storitev šele 11.10.2006, šteje vlagatelj, da je naročnik postavil prekratek rok za oddajo ponudb. Po vlagateljevem mnenju izjema po 60. členu ZJN-1 ni upravičena. Vse podatke za izdelavo pravilne ponudbe je vlagatelj pridobil šele 11.10.2006 po opravljenem ogledu, do 16.10.2006 pa je nedvomno premalo časa za pripravo ponudbe za tako obsežno storitev, kot se oddaja s predmetnim postopkom. Glede na navedeno je po vlagateljevem mnenju potrebno celoten postopek oddaje javnega naročila razveljaviti.
2. Kršitev 42. in 42.a člena ZJN-1 v povezavi s 5. in 7. členom ZJN-1: Pogoj je element, ki mora biti v ponudbi izpolnjen v celoti tako, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave. Pogoj mora ponudnik izpolnjevati do skrajnega roka za predložitev ponudbe. Naročnik je na več mestih kršil določbe ZJN-1, saj je v razpisni dokumentaciji pogoje za sodelovanje v postopku določil v nasprotju z 42. in 42a. členom ZJN-1 ter tako onemogočil uresničitev načela zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen ZJN-1) ter načela enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN-1 ).V nadaljevanju vlagatelj navaja posamične sporne pogoje:
- V 7. alineji 12. člena navodil ponudnikom postavlja kot pogoj za sodelovanje plačilo v 15. dneh v mesecu za pretekli mesec. Takšnega pogoja ZJN-1 ne predvideva in je po mnenju vlagatelja nezakonit. Vsak ponudnik prosto določi plačilni rok, ki je sicer lahko predmet vrednotenja kot merilo, ne more pa biti posamezen ponudnik izključen iz konkurence, ker ponuja krajši plačilni rok. S takšno opredelitvijo je naročnik ponudnika neutemeljeno skušal izločiti, za pogoj pa ni navedel utemeljene podlage. Zato je nezakonit in je potrebno razpisno dokumentacijo glede tega pogoja razveljaviti.
- V 9. alineji 12. člena navodil ponudnikom postavlja kot pogoj, da bo moral izvajalec vključiti v izvajanje predmetnega naročila 40 delavcev, ki so in bodo zaposleni pri naročniku. Takšnega pogojevanja ZJN-1 ne predvideva in je po mnenju vlagatelja nedopustno. Takšen pogoj neupravičeno omejuje konkurenco med ponudniki, saj posamezen ponudnik ne more oblikovati ponudbe, ker niti ne ve, kakšni so delavci, ki jih mora prevzeti, kakšne stroške bo z njimi imel in kako jih bo lahko nadzoroval. Glede na to, da za kvaliteto storitve odgovarja ponudnik, je nesprejemljivo, da bodo samo storitev opravljali delavci naročnika, ki jih ponudnik ne more nadzorovati, glede na to, da ni njihov delodajalec ter tudi ne more vplivati na njihov izbor. Citirani pogoj je po mnenju vlagatelja nezakonit in je glede tega pogoja potrebno razveljaviti razpisno dokumentacijo.
- V 10. alineji 12. člena navodila ponudnikom navaja naročnik pogoj, da mora ponudnik prevzeti v delovno razmerje od dosedanjega izvajalca čiščenja najmanj 15 delavcev. Ta pogoj ustvarja neenakost med ponudniki, ki je podana zato, ker je trenutni izvajalec, ki se tudi poteguje za pridobitev naročila, v neutemeljeni prednosti. Njemu ne bo potrebno prevzeti delavcev, saj so pri njem že zaposleni, zato je izpostavljen manjšemu poslovnemu tveganju, poleg tega pa vlagatelj nima podatkov o delavcih, s katerimi bi moral v primeru, da pridobi javno naročilo, skleniti delovno razmerje. Višina ponudbe vlagatelja pa je v veliki meri odvisna tudi od delavcev, ki bi jih moral prevzeti, saj na ceno opravljene storitve vplivajo pravice, ki jih delavci, zaposleni pri trenutnem izvajalcu storitev, imajo. Ni jasno, kolikšne so plače delavcev, ki naj bi bili prevzeti, ali imajo delavci kakšne omejitve pri delu in skupen strošek, ki je povezan z njihovo zaposlitvijo. Tako vlagatelj nima zadosti podatkov, da bi lahko pripravil konkurenčno ponudbo in je neutemeljeno diskriminiran. Z določitvijo takšnega "pogoja" je naročnik v škodo vlagatelja kršil 5. in 7. člen ZJN-1, zato je potrebno razpisno dokumentacijo glede tega pogoja razveljaviti.
- V 18. alineji 12. člena navodila ponudnikom navaja naročnik pogoj, ki je nerazumljiv ter potencialne ponudnike postavlja v neenak položaj. Nerazumljiv je zato, ker ni jasno, kateri certifikat mora vlagatelj imeti, da pogoj izpolnjuje, oziroma v kakšnem postopku mora biti, da bo pogoj izpolnil. Pogoj, da bo potencialni ponudnik šele pridobil nek certifikat, je tako nedoločen, da omogoča samovoljo naročnika in ustvarja neenakost med ponudniki, zlasti tistimi, ki ustrezne certifikate že imajo. Vlagatelj ima vse potrebne certifikate s področja svoje dejavnosti in je s postavljenim pogojem neupravičeno izenačen s potencialnimi ponudniki, ki nimajo še nobenega certifikata, ga pa bodo pridobili. Takšen pogoj je v nasprotju s 5. in 7. členom ZJN-1, pa tudi z 42. in 42a. členom ZJN-1 in je potrebno razpisno dokumentacijo glede tega pogoja razveljaviti.
- V 17. členu navodil ponudnikom je naročnik določil, da mora ponudnik nastopati samostojno. S takšnim pogojem je naročnik neupravičeno izločil ponudnike, ki bi želeli pripraviti skupno ponudbo ali nastopati s podizvajalci. Po eni strani naročnik ne sme siliti ponudnikov, da se združujejo zaradi pridobitve javnega naročila, enako pa jih ne sme siliti da nastopajo sami in tako prepovedovati gospodarskega povezovanja ponudnikov, ki se ukvarjajo s posameznimi segmenti storitve, ki je predmet javnega naročila. Tako naročnik ponudnike, ki bi lahko konkurirali samo v skupini z drugimi, neupravičeno diskriminira ter jim onemogoča dostop do posla. Glede na obsežnost storitve, ki je predmet javnega naročila in njeno raznovrstnost, je s tem postavil ponudnike v neenak položaj. Storitev, ki se oddaja, obsega organizacijo, vodenje in izvajanje čiščenja, transporta in kurirskih del. S takšnim pogojem je naročnik neutemeljeno onemogočil posameznim ponudnikom kandidiranje v konkretnem postopku, zato je pogoj nezakonit in je potrebno razpisno dokumentacijo glede tega pogoja razveljaviti.
3. Kršitev 51. člena ZJN-1: Naročnik je kot edino merilo za vrednotenje ponudb določil ceno. Hkrati pa je predvidel povečanje cene storitve v drugem in tretjem letu opravljanja storitve. Prav tako je povečanje cene opravljene storitve ''skrito" v 8 alineji povabila k oddaji ponudbe (stran 3 razpisne dokumentacije), kjer naročnik predvideva refundiranje dodatno nastalih stroškov dela v primeru bolniških odsotnosti in posledično nastale potrebe po zaposlovanju delavcev, ki bodo nadomeščali odsotne delavce. S takšno določbo krši naročnik tudi načelo transparentnosti ter gospodarnosti porabe javnih sredstev. Zato je potrebno razpisno dokumentacijo v tem delu razveljaviti.
4. Kršitev 7. člena ZJN-1: Naročnik v konkretnem postopku oddaja zelo zahtevno javno naročilo, katerega vrednost v triletnem obdobju presega 400 mio SIT, je pa storitev tudi tehnološko zelo zahtevna, saj gre za čiščenje prostorov bolnišnice, ki se po tehnologiji bistveno razlikuje od tehnologije čiščenja poslovnih in drugih prostorov. Vlagatelj je podjetje, ki ima izkušnje s čiščenjem bolnišnic ter razvito tehnologijo čiščenja, ki zadostuje tudi najstrožjim zahtevam. Zato ga preseneča odločitev naročnika, da je postavil pogoje za sodelovanje (z izjemo zgoraj izpodbijanih) tako široko, da se na konkretno javno naročilo lahko prijavi vsak čistilni servis, ki je lahko tudi brez zaposlenih in posluje vsaj 6 mesecev. Naročnik je kot pogoj, ki se veže na kvaliteto opravljanja storitev postavil samo, da mora ponudnik izkazati 3 pozitivno ocenjene reference v izvajanju storitev čiščenja v zadnjih petih letih. To pomeni, da ta pogoj izpolnjuje tudi čistilni servis, ki pridobi potrjeno referenco od treh lokalov ali frizerskih salonov, čeprav gre za neprimerljive storitve. Vlagatelj meni, da je naročnik s tako permisivnim oblikovanjem zahtev po referencah neupravičeno izenačil neenake ponudnike na trgu - tiste z izkušnjami pri čiščenju zahtevnih objektov ter dobrimi referencami in vrhunsko razvito tehnologijo čiščenja - in tiste, ki dejansko niso usposobljeni opravljati tako zahtevne storitve, ki so predmet konkretnega javnega naročila. Vlagatelj meni, da je tako v neenakopravnem položaju, saj mu konkurirajo neizkušeni ponudniki, ki si še niso ustvarili ugleda v poslovnem svetu, ter bodo lahko ponudili tudi bistveno nižjo ceno, ker bodo storitve opravljali manj kvalitetno, vlagatelj pa si tega kot uveljavljeno podjetje s predmetnega področja ne more dovoliti. Ker se po mnenju vlagatelja v tej točki očitane nepravilnosti ne da odpraviti z delno razveljavitvijo, predlaga razveljavitev postopka oddaje predmetnega javnega naročila v celoti.
Vlagatelj zahteva razveljavitev postopka oddaje javnega naročila v celoti, podrejeno pa razveljavitev razpisne dokumentacije v delu, ki se nanaša:
- na pogoj iz 7. alineje 12. člena navodil ponudnikom (plačilni rok 15 dni),
- na pogoj iz 9. alineje 12. člena navodil ponudnikom (vključitev 40 delavcev naročnika v opravljanje storitve),
- na pogoj iz 10. alineje 12. člena navodila ponudnikom (prevzem 15 delavcev dosedanjega izvajalca),
- na pogoj iz 18. alineje 12. člena navodila ponudnikom (zahtevani certifikati) ,
- na pogoj iz 17. člena navodil ponudnikom (zahteva po samostojnem nastopanju ponudnikov),
- na določbo 8 alineje prvega odstavka na strani 3. razpisne dokumentacije v delu, v katerem se predvideva refundacijo dodatno nastalih stroškov dela,
- na 2. odstavek 11. člena navodila ponudnikom (povečevanje cene po prvem letu opravljanja storitve).
Vlagatelj hkrati zahteva povračilo stroškov postopka v višini 603.920,00 SIT v 15 dneh od prejema sklepa, da ne bo izvršbe (specifikacija po stroškovniku).

Naročnik je vlagatelja s sklepom, z dne 16.10.2006, pozval k predložitvi dokazila o plačilu takse za revizijo, kar je vlagatelj z vlogo, z dne 26.10.2006, tudi storil.

Naročnik je s sklepom, št. 16-71/06, z dne 13.11.2006, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen ter posledično zavrnil tudi zahtevo za povračilo stroškov, nastalih v zvezi z revizijo. Naročnik v obrazložitvi citiranega sklepa podrobneje obrazloži razloge za svojo odločitev.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 14.11.2006, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. V vlogi je vlagatelj priglasil tudi dodatne stroške, nastale v zvezi z revizijo.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom, št. 16-73/06, z dne 17.11.2006, ki ga je slednja prejela 20.11.2006, odstopil vlagateljev zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju tega sklepa.

Državna revizijska komisija je kot prvega presojala vlagateljev očitek glede kršitve 59. člena ZJN-1 in 38/2 člena Direktive 2004/18/ES.
59. člen (Splošni rok za predložitev ponudb v odprtem postopku) ZJN-1 določa, da če je naročnik objavil javni razpis za oddajo naročila v Uradnem glasilu Evropskih skupnosti, rok za predložitev ponudb v odprtem postopku ne sme biti krajši od 52 dni od dneva, ko je naročnik odposlal razpis v objavo. Prvi odstavek 60. člena ZJN-1 pa določa, da se rok za predložitev ponudb v odprtem postopku, določen v prvem odstavku 59. člena ZJN-1, lahko nadomesti z dovolj dolgim rokom, ki omogoča pripravo pravilne ponudbe, ki pa mora biti daljši od 36 dni.
Iz spisovne dokumentacije o predmetnem javnem naročilu izhaja, da je naročnik poslal razpis za predmetno javno naročilo v objavo v Uradni list RS dne 07.09.2006, v Uradno glasilo Evropske skupnosti pa 08.09.2006, rok za oddajo ponudb pa je bil določen za 16.10.2006 do 9:00 ure. Naročnik je glede na navedeno določil 38-dnevni rok za predložitev ponudb (šteto na temelju drugega odstavka 56. člena - Računanje rokov - ZJN-1, ki določa, da če je javni razpis objavljen v Uradnem glasilu Evropskih skupnosti, šteje rok za predložitev ponudbe od dneva, ko je naročnik odposlal zahtevo za objavo v Uradnem glasilu Evropskih skupnosti), kar je v skladu s 60. členom ZJN-1, ki določa daljši rok od 36 dni.
Nadalje iz razpisne dokumentacije izhaja, da je naročnik v petem odstavku 9. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe določil, da bo za ponudnike dne 02.10.2006 ob 9. uri organiziran ogled pri naročniku. Iz dokumenta Seznam izdanih razpisnih dokumentacij sledi, da je vlagatelju bila poslana razpisna dokumentacija dne 20.09.2006 (zanjo je vlagatelj zaprosil z dopisom, z dne 19.09.2006). Iz zapisnika o ogledu prostorov, z dne 02.10.2006, je razvidno, da se ga je udeležila le predstavnica enega potencialnega ponudnika, ki pa ni vlagatelj. Naročnik je citirani zapisnik posredoval med drugim vlagatelju, ki ga je prejel dne 03.10.2006. Zatem gre na osnovi vpogleda v spisovno dokumentacijo ugotoviti, da je vlagatelj z dopisom, z dne 09.10.2006, na naročnika naslovil določena vprašanja v zvezi s predmetnim javnim naročilom. Naročnik je dne 11.10.2006 na željo, izraženo v dopisu, z dne 06.10.2006, enega od potencialnih ponudnikov (ne vlagatelja) organiziral dodaten ogled prostorov, o čemer je bil narejen zapisnik. Na citiranem dodatnem ogledu je bi prisoten tudi predstavnik vlagatelja.
Vlagatelj gradi svojo argumentacijo predmetne kršitve na dejstvu, da je vse podatke za izdelavo pravilne ponudbe pridobil šele 11.10.2006 po opravljenem ogledu, do 16.10.2006 pa naj bi bilo premalo časa za pripravo ponudbe za tako obsežno storitev, kot se oddaja s predmetnim postopkom. V zvezi s tem Državna revizijska komisija ugotavlja, da je imel vlagatelj možnost opraviti ogled v skladu z razpisno dokumentacijo že 02.10.2006, pa je očitno ocenil, da ogled v zvezi s predmetnim javnim naročilom niti ni potreben. Pač pa se je vlagatelj udeležil šele dodatnega ogleda, z dne 11.10.2006, do katerega je prišlo naknadno na željo enega od potencialnih ponudnikov, ki pa ni vlagatelj.
Glede na vse navedeno Državna revizijska komisija ni mogla slediti vlagateljevemu predmetnemu očitku in ga je spoznala kot neutemeljenega.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija presojala očitek vlagatelja glede kršitve 42. in 42.a člena ZJN-1 v povezavi s 5. in 7. členom ZJN-1 - v zvezi s 7. alinejo 12. člena navodil ponudnikom, kjer naročnik postavlja kot pogoj za sodelovanje plačilo v 15. dneh v mesecu za pretekli mesec.
Naročnik je v razpisni dokumentaciji v 7. točki 12. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe kot pogoj za priznanje sposobnosti ponudnikom določil, da nudi plačilo do 15. dne v mesecu za pretekli mesec na podlagi računa izvajalca. Nadalje je naročnik v 7. točki 13. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe določil kot dokazilo za izpolnjevanje pogoja iz 7. točke 12. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe predložitev izjave, da zagotavlja plačilo do 15. dne v mesecu za pretekli mesec na podlagi računa izvajalca. Naročnik je torej na tak način jasno določil način dokazovanja domnevno spornega pogoja. Nadalje je naročnik v 7. členu vzorca pogodbe (OBR-9), ki je sestavni del razpisne dokumentacije, določil, da bo izbrani izvajalec zaračunaval naročniku opravljene storitve po tej pogodbi mesečno z izstavitvijo računa do vsakega 5. dne v mesecu za opravljene storitve v preteklem mesecu, naročnik pa se obvezuje izvršiti plačilo do vsakega 15. dne v mesecu za pretekli mesec, na podlagi računa izvajalca. Naročnik je torej jasno določil način plačevanja, ki velja za vse potencialne ponudnike enako. Načeloma je tako plačilni rok določen največ 15 dni do najmanj 10 dni (odvisno od tega, kdaj izvajalec izstavi račun naročniku - najprej 1. dne in najkasneje do 5. dne v mesecu za opravljene storitve za pretekli mesec). Tako so vsi potencialni ponudniki jasno seznanjeni s plačilnimi pogoji naročnika, s čemer se posledično zadosti tudi načelu zagotavljanja konkurence med ponudniki in načelu enakopravnosti ponudnikov.
Vlagatelj meni, da vsak ponudnik prosto določi plačilni rok, ki je sicer lahko predmet vrednotenja kot merilo, ne more pa biti posamezen ponudnik izključen iz konkurence, ker ponuja krajši plačilni rok. V zvezi s tem Državna revizijska komisija poudarja, da je naročnik pri določanju plačilnih rokov avtonomen. Plačilni rok kot ga je določil naročnik ni neobičajen za tovrstne posle z naročniki, še posebej v kontekstu relevantnega zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije, kjer je za tovrstne obveznosti predviden praviloma plačilni rok 30. dan po prejemu listine, ki je podlaga za izplačilo. Tudi vlagatelj posluje z naročniki, ki so podvrženi pravilom relevantnega zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije, in pri katerih velja plačilni rok za tovrstne obveznosti 30. dan po prejemu listine, ki je podlaga za izplačilo. 42. in 42.a člen ZJN-1 glede pogojev za priznanje sposobnosti nalagata naročniku spoštovanje načela sorazmernosti pri postavljanju pogojev, ki jih naročnik lahko zahteva - pogoji morajo biti namreč potrebni za izvedbo konkretnega javnega naročila oziroma morajo biti sorazmerni z naravo, vsebino, namenom in obsegom konkretnega javnega naročila. V konkretnem primeru ni mogoče pritrditi vlagatelju, da je pogoj iz 7. točke 12. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe v nasprotju z 42. in 42.a členom ZJN-1.
V posledici gornjih ugotovitev Državna revizijska komisija ni mogla slediti vlagateljevemu predmetnemu očitku in ga je spoznala kot neutemeljenega.

Zatem je Državna revizijska komisija presojala očitek vlagatelja glede kršitve 42. in 42.a člena ZJN-1 v povezavi s 5. in 7. členom ZJN-1 - v zvezi z 9. alinejo 12. člena navodil ponudnikom, kjer naročnik postavlja kot pogoj, da bo moral izvajalec vključiti v izvajanje predmetnega naročila 40 delavcev, ki so in bodo zaposleni pri naročniku.
42. in 42.a člen ZJN-1 glede pogojev za priznanje sposobnosti nalagata naročniku spoštovanje načela sorazmernosti pri postavljanju pogojev, ki jih naročnik lahko zahteva - pogoji morajo biti namreč potrebni za izvedbo konkretnega javnega naročila oziroma morajo biti sorazmerni z naravo, vsebino, namenom in obsegom konkretnega javnega naročila. Naročnik lahko opredeli tudi pogoje, niso taksativno našteti v ZJN-1, zadostiti pa morajo načelu sorazmernosti oziroma morajo biti smiselno povezani s predmetom konkretnega javnega naročila.
Naročnik je v razpisni dokumentaciji v 9. točki 12. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe kot pogoj za priznanje sposobnosti ponudnikom določil, da bo vključil v izvajanje predmetnega javnega naročila 40 delavcev, ki so in bodo zaposleni pri naročniku, razporejeni pa pri izbranemu ponudniku na delovnih mestih centralne službe za čiščenje, transportna in kurirska dela. Nadalje je naročnik v 9. točki 13. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe določil kot dokazilo za izpolnjevanje pogoja iz 9. točke 12. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe predložitev izjave, da bo vključil v izvajanje predmetnega javnega naročila citiranih 40 delavcev. Zatem je naročnik v besedilu izjave iz 9. točke 13. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe (OBR-16), ki je sestavni del razpisne dokumentacije, ponudnikom podal podrobnejše podatke o delovni zmožnosti citiranih 40 delavcev, prav tako pa je naročnik na vprašanje enega od potencialnih ponudnikov (ne vlagatelja), z dne 10.10.2006, v zvezi z odsotnostmi delavcev (bolniški staleži do 30 in nad 30 dni, letni dopusti in druge odsotnosti), ki so zaposleni pri naročniku, v odgovorih na zastavljena vprašanja ponudnika, z dne 11.10.2006, ki jih je prejel tudi vlagatelj, navedel podatke glede števila dni letnega dopusta, ter odsotnosti zaradi bolniških staležev in zaradi invalidnine.
Naročnik pojasnjuje v sklepu, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen, da želi s predmetnim javnim naročilom oddati izbranemu izvajalcu v uprav1janje 40 delavcev zaposlenih pri naročniku, ki so že sedaj razporejeni na dela za izvajanje razpisanih storitev. Za naročnika ni dopustno, da bi izbrani izvajalec opravljal razpisane storitve zgolj s svojimi de1avci, saj bi moral v tem primeru naročnik izvesti postopek ugotavljanja presežnih delavcev in jim posledično odpovedati pogodbo o zaposlitvi, kar pa z oddajo konkretnega javnega naročila ni poslovna odločitev naročnika.
Glede na vse navedeno je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik domnevno sporni pogoj pojasnil v zadovoljivi meri v razpisni dokumentaciji in v odgovoru na vprašanje potencialnega ponudnika, poleg tega pa je citirani pogoj enak za vse potencialne ponudnike, zato je presodila, da je potrebno vlagateljev predmetni očitek zavrniti kot neutemeljen.

Kot naslednjega je Državna revizijska komisija presojala očitek glede kršitve 42. in 42.a člena ZJN-1 v povezavi s 5. in 7. členom ZJN-1 - v zvezi z 10. alinejo 12. člena navodila ponudnikom, kjer navaja naročnik pogoj, da mora ponudnik prevzeti v delovno razmerje od dosedanjega izvajalca čiščenja najmanj 15 delavcev.
Naročnik pojasnjuje v sklepu, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen, da želi s pogojem iz 10. točke 12. člena navodil ponudnikom, ki določa, da bo izbrani izvajalec prevzel v delovno razmerje od dosedanjega izvajalca čiščenja najmanj 15 delavcev, zagotoviti delovno razmerje bivšim delavcem naročnika, ki jih je zaradi reorganizacije dela ob oddaji predmetnih del oddal v delovno razmerje dosedanjemu izvajalcu. Naročnik nadalje navaja v citiranem sklepu, da čuti moralno odgovornost, da se tem delavcem omogoči še naprej zaposlitev - socialno varnost tudi v primeru, da je za opravljanje čiščenja in transportno kurirskih del izbran drug izvajalec.
Iz razpisne dokumentacije izhaja, da je naročnik glede podatkov o delavcih, ki so zaposleni pri dosedanjem izvajalcu za izvajanje predmetnega javnega naročila, v prilogi 8 le-te, navedel podatke o spolu, izobrazbi, povprečni delovni dobi, povprečni starosti, povprečni oddaljenosti od delovnega mesta ter o omejitvah prenašanja bremen oziroma glede invalidnosti. Iz same razpisne dokumentacije niti iz morebitnih pojasnil razpisne dokumentacije pa nikjer niso razvidni morebitni drugi podatki, potrebni za kalkulacijo stroškov dela citiranih 15 delavcev. Tak pogoj načeloma torej ni sporen in je smiselno povezan s predmetom konkretnega javnega naročila, vendar pa je nujno potrebno ugotoviti, da, tako kot je obrazložen v razpisni dokumentaciji, ne nudi dovolj podatkov za pripravo konkurenčne ponudbe, oziroma je na takšen način dosedanji izvajalec predmetnih storitev iz tega naslova v neutemeljeni prednosti pred ostalimi potencialnimi ponudniki. Navedeni pogoj je torej iz razloga, ker ni dovolj pojasnjen v smislu vseh potrebnih podatkov za kalkulacijo ponudbene cene, v nasprotju s 7. členom ZJN-1 (načelo enakopravnosti ponudnikov).
Vsled gornjih ugotovitev je Državna revizijska komisija sledila vlagateljevemu predmetnemu očitku in ga je pripoznala kot utemeljenega iz razloga, ker citirani pogoj ni dovolj jasno opredeljen oziroma iz razpisne dokumentacije niso razvidni vsi potrebni podatki v zvezi s tem pogojem za pripravo konkurenčne ponudbe. Zato je Državna revizijska komisija citirani pogoj (zgolj) iz razloga pomanjkljive oblike (v smislu relevantnih podatkov za pripravo konkurenčne ponudbe) razveljavila.

Državna revizijska komisija je zatem obravnavala očitek vlagatelja glede kršitve 42. in 42.a člena ZJN-1 v povezavi s 5. in 7. členom ZJN-1 - v zvezi z 18. alinejo 12. člena navodila ponudnikom, kjer navaja naročnik pogoj, ki je nerazumljiv ter potencialne ponudnike postavlja v neenak položaj.
Naročnik je v razpisni dokumentaciji v 18. točki 12. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe kot pogoj za priznanje sposobnosti ponudnikom določil, da razpolaga ali je v postopku pridobitve enega od certifikatov za vodenje sistemov kakovosti ali certifikata za sistem ravnanja z okoljem. Nadalje je naročnik v 18. točki 13. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe določil kot dokazilo za izpolnjevanje pogoja iz 18. točke 12. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe predložitev izjave, da razpolaga ali je v postopku pridobitve enega od certifikatov za vodenje sistemov kakovosti ali certifikata za sistem ravnanja z okoljem.
Naročnik je na vprašanje enega od potencialnih ponudnikov v zvezi s citiranim pogojem (vprašanje je glasilo: "Ali naročnik smatra, da lahko ponudnik, ki še nima pridobljenega certifikata za vodenje sistema kakovosti in certifikata za sistem ravnanja z okoljem, izpolnjuje pogoje iz 12. in 13. točke 12. člena razpisne dokumentacije.") v odgovorih na zastavljena vprašanja ponudnika, z dne 11.10.2006, ki jih je prejel tudi vlagatelj, navedel naslednji odgovor: "Da, če bo imel ponudnik predloženo lastno izjavo, da je v postopku pridobitve enega od zahtevanih certifikatov, ki ga bo pridobil najmanj v roku enega leta od podpisa pogodbe.".
Državna revizijska komisija ugotavlja, de je citirani pogoj neopredeljen oziroma ne dovolj jasen, saj iz razpisne dokumentacije in odgovora naročnika na vprašanje ponudnika ni jasno razvidno, točno kateri(e) certifikat(e) zahteva oziroma na kateri(e) certifikat(e) naj bi se nanašala izjava ponudnika, da ga (jih) bo pridobil v roku enega leta od podpisa pogodbe. Ni pa mogoče pritrditi vlagatelju, da naročnik ustvarja neenakost med ponudniki, zlasti tistimi, ki ustrezne certifikate že imajo. Naročnik je namreč v vzorcu pogodbe, ki je sestavni del razpisne dokumentacije, v 24. členu kot razlog za enostransko odpoved pogodbe navedel med drugim primer ko izvajalec, ki je zagotovil, da je v postopku pridobitve enega od certifikatov, le-tega ne bo pridobil najmanj v roku enega leta od podpisa pogodbe.
V posledici gornjih ugotovitev je Državna revizijska komisija sledila vlagateljevemu predmetnemu očitku in ga je pripoznala kot utemeljenega iz razloga, ker citirani pogoj ni dovolj jasno opredeljen v smislu točne navedbe certifikata(ov). Zato je Državna revizijska komisija citirani pogoj (zgolj) iz razloga nejasnosti oziroma neopredeljenosti razveljavila.
Nadalje je Državna revizijska komisija presojala očitek vlagatelja glede kršitve 42. in 42.a člena ZJN-1 v povezavi s 5. in 7. členom ZJN-1 - v zvezi s 17. členom navodil ponudnikom, kjer je naročnik določil, da mora ponudnik nastopati samostojno.
Naročnik je v razpisni dokumentaciji v 17. členu Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe zapisal: "Ponudnik mora nastopati samostojno.".
Naročnik pojasnjuje v sklepu, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen, da se je zaradi kompleksnosti izvajanja konkretnega javnega naročila odločil, da javno naročilo odda izvajalcu, ki nastopa samostojno.
Prvi odstavek 46. člena ZJN-1 med drugim določa, da naročnik pri ugotavljanju sposobnosti za izvedbo javnega naročila od ponudnikov lahko zahteva, da v ponudbi navedejo, v kolikšnem delu bodo izvedbo javnega naročila oddali podizvajalcu. Citirana določba daje naročniku možnost zahtevati informacije glede morebitnih podizvajalcev, ne pa podlage za prepoved nastopanja s podizvajalci. Prvi odstavek 47. člena ZJN-1 med drugim določa, da ponudbo lahko predloži skupina ponudnikov. Iz citirane določbe torej sledi, da je skupna ponudba dovoljena in zatorej ustrezne podlage za prepoved nastopanja v skupni ponudbi ni. Prav tako pa že iz samega načela zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen ZJN-1) in načela enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN-1), kot dveh temeljnih načel javnega naročanja, izhaja namen zakona, da naročnik ne sme prepovedovati ponudnikom nastopanja s podizvajalci oziroma nastopanja v morebitni skupini ponudnikov. Takšno neutemeljeno omejevanje nastopanja ponudnikom pa pomeni tudi potencialno kršenje načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev (4. člen ZJN-1) kot posledica potencialno manjšega števila konkurenčnih ponudb. Naročnik je torej z zahtevo po samostojnem nastopanju ponudnikov nezakonito povzročil položaj, s katerim je omejil konkurenco med ponudniki in s tem diskriminiral ponudnike, ki zaradi tako postavljene zahteve naročnika ne morejo konkurirati za pridobitev konkretnega javnega naročila.
Izhajajoč iz gornjih ugotovitev je Državna revizijska komisija morala slediti vlagateljevemu predmetnemu očitku in ga je spoznala kot utemeljenega. Zato je Državna revizijska komisija citirani pogoj razveljavila.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju presojala vlagateljev očitek glede kršitve 51. člena ZJN-1.
Naročnik je v razpisni dokumentaciji v 16. členu Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe določil, da se bodo ponudbe ocenjevale po merilu najnižja ponudbena cena za obdobje enega leta.
Tretji odstavek 51. člena ZJN-1 določa v zadnjem stavku, da v primeru uporabe merila najnižja cena naročnik po sklenitvi pogodbe izvajalcu ne sme priznavati naknadnega poviševanja cen. Osnovni namen citirane določbe je preprečiti situacije, ko bi naročnik sicer določil kot (edino) merilo za izbor najugodnejše ponudbe merilo najnižja cena, potem pa bi naknadno v teku izvajanja pogodbe priznaval najugodnejšemu ponudniku povišanje cen po ključu, ki ni v naprej jasno predviden že razpisno dokumentacijo in ki bi nesporno lahko vodil v špekulacije iz naslova najnižje ponujene cene (ki bi bila naknadno povišana po ključu, ki v trenutku razpisa ni znan v naprej in s tem ni enak v izhodišču za vse potencialne ponudnike). Povedano drugače, če naročnik v razpisni dokumentaciji v naprej predvidi kot edino merilo za izbor najugodnejše ponudbe merilo najnižja cena in hkrati predvidi možnost poviševanja cen po enotnem ključu za vse ponudnike enako v skladu s Pravilnikom o načinih valorizacije denarnih obveznosti, ki jih v večletnih pogodbah dogovarjajo pravne osebe javnega sektorja - Uradni list RS, št. 1/04; v nadaljevanju: Pravilnik), to ne more biti v nasprotju s tretjim odstavkom 51. člena (nasploh v kontekstu namena le-tega). Razvrstitev ponudb po merilu najnižja cena je namreč vedno ista, če vrednost le-teh korigiramo z vrednostjo istega korekcijskega faktorja (npr. z vrednostjo istovrstnega indeksa cene v skladu s Pravilnikom). V tem kontekstu Državna revizijska komisija mimogrede opozarja na 3. člen Pravilnika, ki določa, da se v pogodbah, ki so sklenjene za obdobje krajše od leta dni, denarne obveznosti iz pogodbe oziroma vrednost pogodbe ne smejo valorizirati, oziroma na prvi odstavek 4. člena Pravilnika, ki določa, da morajo subjekti dogovarjati v pogodbah, ki so sklenjene za obdobje daljše od leta dni, da se denarne obveznosti v prvem letu ne smejo valorizirati.
Naročnik je v 6. členu vzorca pogodbe, ki je sestavni del razpisne dokumentacije, predvidel za prvo leto od sklenitve pogodbe fiksne cene storitev, zatem pa predvidel možnost povišanja po indeksu rasti cen življenjskih potrebščin (le-to je naročnik podrobneje opisal in velja za vse ponudnike enako).
Vlagatelju se zdi sporno tudi povečanje cene za opravljene storitve, ki je "skrito" v 8. alineji povabila k oddaji ponudbe (stran 3 razpisne dokumentacije), kjer naročnik predvideva refundiranje dodatno nastalih stroškov dela v primeru bolniških odsotnosti in posledično nastale potrebe po zaposlovanju delavcev, ki bodo nadomeščali odsotne delavce.
Naročnik je v razpisni dokumentaciji v domnevno sporni 8 alineji Povabila k oddaji ponudbe navedel (Vrsta in opis storitev): "predlaganje nadomeščanja odsotnih delavcev, zaposlenih pri naročniku v okviru organizacije centralne čistilne, transportne in kurirske ekipe, pri čemer se krajše odsotnosti pokrivajo z notranjim razporejanjem delavcev, daljše odsotnosti nad 30 delovnih dni in odhode delavcev, zaposlenih pri naročniku, ki jih naročnik ne nadomešča, pa izvajalec rešuje z dodatnim zaposlovanjem svojih delavcev. Naročnik izvajalcu refundira dodatno nastale stroške dela.".
Državna revizijska komisija ugotavlja, da gre v tem primeru le za stroške dela v zvezi z zaposlenimi delavci pri naročniku, ki so povezni z njihovo morebitno odsotnostjo in njihovimi odhodi. Teh stroškov pa ne gre obravnavati kot stroškov, ki povečujejo ceno opravljenih storitev ob istem "obsegu" (izvajalec mora namreč delavce, ki so zaposleni pri naročniku in ki "izpadejo" zaradi t.i. višje sile iz delovnega procesa, ustrezno nadomestiti s svojimi delavci, torej gre po "obsegu" za več opravljenih storitev glede na t.i. prvotno stanje).
Glede na navedeno torej ni mogoče naročniku očitati kršitve tretjega odstavka 51. člena ZJN-1, zaradi česar Državna revizijska komisija tudi ni mogla slediti vlagateljevemu predmetnemu očitku in ga je zavrnila kot neutemeljenega.

Kot zadnjega je Državna revizijska komisija presojala vlagateljev očitek glede kršitve 7. člena ZJN-1.
Vlagatelj navaja, da ga preseneča odločitev naročnika, da je postavil pogoje za sodelovanje (z izjemo izpodbijanih) tako široko, da se na konkretno javno naročilo lahko prijavi vsak čistilni servis, ki je lahko tudi brez zaposlenih in posluje vsaj 6 mesecev. Naročnik je po vlagateljevem mnenju kot pogoj, ki se veže na kvaliteto opravljanja storitev, postavil samo, da mora ponudnik izkazati 3 pozitivno ocenjene reference v izvajanju storitev čiščenja v zadnjih petih letih. To pomeni, da ta pogoj izpolnjuje tudi čistilni servis, ki pridobi potrjeno referenco od treh lokalov ali frizerskih salonov, čeprav gre za neprimerljive storitve. Vlagatelj meni, da je naročnik s tako permisivnim oblikovanjem zahtev po referencah neupravičeno izenačil neenake ponudnike na trgu - tiste z izkušnjami pri čiščenju zahtevnih objektov ter dobrimi referencami in vrhunsko razvito tehnologijo čiščenja - in tiste, ki dejansko niso usposobljeni opravljati tako zahtevne storitve, ki so predmet konkretnega javnega naročila.
Uvodoma Državna revizijska komisija poudarja, da za ponudnike, ki nimajo referenc kot jih ima vlagatelj, ni mogoče (avtomatično) trditi (kot to zatrjuje vlagatelj), da iz tega razloga dejansko niso usposobljeni opravljati tako zahtevne storitve, ki so predmet konkretnega javnega naročila. Nadalje Državna revizijska komisija poudarja, da je naročnik pri določanju referenc načeloma avtonomen oziroma je omejen, kot to določa prvi odstavek 42.a člena ZJN-1, na raven oziroma obseg le-teh, ki je potreben in sorazmeren z naravo, vsebino, namenom in obsegom javnega naročila. Citirana določba ZJN-1 tudi določa, da naročnik lahko določi raven in druge okvire med drugim tehnične in kadrovske sposobnosti (kamor sodijo med drugim t.i. reference). Namen citirane določbe je preprečiti situacije, ko bi naročnik zahteval, glede na predmet javnega naročila, po obsegu in vsebini nesorazmerne reference (na primer vrednostno in po količini prevelike reference, glede na obseg javnega naročila ipd.).
Naročnik je v razpisni dokumentaciji v 14. točki 12. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe kot pogoj za priznanje sposobnosti ponudnikom določil, da ima najmanj 3 pozitivno ocenjene reference o izvajanju storitev čiščenja v zadnjih petih letih. Nadalje iz spisovne dokumentacije sledi, da je naročnik na vprašanje dveh potencialnih ponudnikov v zvezi z referencami v odgovorih na zastavljena vprašanja ponudnika, z dne 11.10.2006, ki jih je prejel tudi vlagatelj, navedel med drugim, da bo upošteval ponudbe, ki bodo vsebovale najmanj 3 pozitivno ocenjene reference o izvajanju čiščenja v zadnjih petih letih, ter da bo upošteval tudi reference iz čiščenja pisarniških prostorov.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik s tako oblikovanimi zahtevami glede referenc ni presegel praga sorazmernosti v povezavi s predmetom konkretnega javnega naročila, zato naročniku tudi ni mogoče očitati kršitve 7. člena ZJN-1 iz tega naslova.
Glede na vse navedeno je Državna revizijska komisija morala vlagateljev predmetni očitek zavrniti kot neutemeljen.

Vlagatelj je zahteval razveljavitev postopka oddaje javnega naročila v celoti, podrejeno pa razveljavitev določenih delov razpisne dokumentacije. Državna revizijska komisija je določene vlagateljeve očitke, kot je razvidno iz predhodnih izvajanj le-te v tem sklepu, spoznala kot utemeljene, določene pa kot neutemeljene. Ker utemeljenost posameznih konkretnih očitkov ne terja sankcije po razveljavitvi postopka oddaje predmetnega javnega naročila v celoti, je Državna revizijska komisija skladno z ugotovitvami v tem sklepu razveljavila posamezne dele razpisne dokumentacije, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Iz določil tretjega odstavka 22. člena ZRPJN izhaja, da je dolžan naročnik v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo.

Vlagatelj je v revizijski postopek priglasil naslednje stroške, nastale v zvezi z revizijo:
- strošek v višini 200.000,00 SIT za takso za revizijo,
- sestava zahtevka za revizijo v protivrednosti 3000 točk, povečano za 20% DDV,
- materialne stroške v višini 2%, povečano za 20% DDV,
- sestava obvestila o nadaljevanju postopka v protivrednosti 50 točk, povečano za 20% DDV.

Državna revizijska komisija na temelju določil šestega odstavka 22. člena ZRPJN vlagatelju priznava naslednje stroške, nastale v zvezi z revizijo:
- v višini 200.000,00 SIT za takso za revizijo,
- sestava zahtevka za revizijo v protivrednosti 3000 točk po veljavni Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV, skupaj tako v višini 396.000,00 SIT,
- v višini 2% od protivrednosti 1000 točk in 1% od protivrednosti 2000 točk po veljavni Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV, za materialne stroške, skupaj tako v višini 5.280,00 SIT,
- sestava obvestila o nadaljevanju postopka v protivrednosti 50 točk po veljavni Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV, skupaj tako v višini 6.600,00 SIT.
Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 607.880,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne 20.12.2006


Predsednica senata:

Vida Kostanjevec, univ.dipl.prav.
Članica Državne revizijske komisije



















Vročiti:
- Splošna bolnišnica Novo mesto, šmihelska cesta 1, Novo mesto,
- Odvetnik Leon Benigar Tošič, Litijska cesta 45, Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana.