018-482/2006 Republika Slovenija, Ministrstvo za okolje in prostor

Številka: 018-482/06-42-3870

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi prvega in drugega odstavka 18. člena ter 154. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list Republike Slovenije, številka 26/1999, 96/2002, 58/2003, 2/2004, 69/2005, 90/2005 in 43/2006; v nadaljevanju: ZPP), v povezavi s petim odstavkom 3. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list Republike Slovenije, številka 78/1999; 90/1999 - popravek; 110/2002; 42/2004, 61/2005 in 78/2006; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) po članici Sonji Drozdek šinko in ob sodelovanju svetovalke Zlate Jerman, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka javnega razpisa za "Podelitev koncesij za opravljanje gospodarske javne službe ravnanja z izrabljenimi motornimi vozili" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba Wolf Skakovci d.o.o., Skakovci 35, Cankova, ki jo po pooblastilu zastopa Odvetnik Ciril Logar, Miklošičev trg 2, Ljutomer (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje koncedenta Republika Slovenija, Ministrstvo za okolje in prostor, Dunajska cesta 48, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: koncedent), dne 19.12.2006

ODLOČILA

1. Vloga vlagatelja, poimenovana "Zahteva za revizijo postopkov in dejanj, pri izvedbi javnega razpisa, za podelitev koncesij za opravljanje gospodarske javne službe ravnanja z izrabljenimi motornimi vozili, Ob-29810/06, Ur.l. RS, št. 110-111/06 z dne 27.10.2006 ter pritožba na podlagi člena 23.2 ZRPJN" datirana dne 07.12.2006, se zavrže.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev priglašenih stroškov revizijskega postopka se zavrne.

Obrazložitev

Koncedent je v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 110-111/06 dne 27.10.2006, pod št. objave Ob-29810/06 objavil javni razpis za "Podelitev koncesij za opravljanje gospodarske javne službe ravnanja z izrabljenimi motornimi vozili".

Vlagatelj je z vlogo, poimenovano "Zahteva za revizijo postopkov in dejanj, pri izvedbi javnega razpisa, za podelitev koncesij za opravljanje gospodarske javne službe ravnanja z izrabljenimi motornimi vozili, Ob-29810/06, Ur.l. RS, št. 110-111/06 z dne 27.10.2006", datirana dne 15.11.2006, pri koncedentu vložil zahtevek za revizijo zoper predmetni javni razpis. Vlagatelj vlaga revizijo zoper objavo javnega razpisa, zoper razpisno dokumentacijo ter zoper merila za izbiro najugodnejšega ponudnika. Vlagatelj očita koncedentu kršitev načela enakopravnosti, načela zagotavljanja konkurence med ponudniki, načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev ter kršitev 51. in 53. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1), kar utemeljuje z dejstvom, da se do sprejema predpisov za podeljevanje koncesij skladno s prvim odstavkom 133. člena ZJN-1 smiselno uporablja ZJN-1, na podlagi drugega odstavka 133. člena ZJN-1 pa je potrebno obvezno uporabiti določbe od 65. do 71. člena ZJN-1. Vlagatelj predlaga razveljavitev postopka predmetnega javnega razpisa.

Vlagatelj je z vlogo, poimenovano "Zahteva za postopanje v skladu z ZJN-1 in ZRPJN", datirana dne 23.11.2006 koncedenta opozoril na suspenzivnost predmetnega postopka in na obveščanje ostalih udeležencev v postopku o vloženem zahtevku za revizijo.

Vlagatelj je z vlogo, poimenovano "Zahteva za revizijo postopkov in dejanj, pri izvedbi javnega razpisa, za podelitev koncesij za opravljanje gospodarske javne službe ravnanja z izrabljenimi motornimi vozili, Ob-29810/06, Ur.l. RS, št. 110-111/06 z dne 27.10.2006 ter pritožba na podlagi člena 23.2 ZRPJN" datirana dne 07.12.2006, zahteval nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo, na podlagi drugega odstavka 16. člena ZRPJN, ker vlagatelj ni prejel odločitve koncedenta o zahtevku za revizijo v predpisanem 20-dnevnem roku.

Koncedent je z dopisom z dne 15.12.2006 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v predmetnem javnem razpisu.

Po pregledu dokumentacije o postopku ter proučitvi navedb vlagatelja in koncedenta je Državna revizijska komisija na podlagi prvega in drugega odstavka 18. člena ter 154. člena ZPP, v povezavi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija uvodoma poudarja, da je revizija kot pravno sredstvo predvidena v postopkih oddaje javnih naročil (1. člen ZRPJN). Javno naročilo je po svoji vsebini, skladno s 1. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1, "celotni skupek dejanj, ki jih opravi naročnik s ciljem nabave blaga, oddaje storitev ali gradenj" po ZJN-1. Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da deveti odstavek 133. člena ZJN-1 (Koncesije gradenj) določa: "V postopkih oddaje koncesij po tem členu se za zagotavljanje pravnega varstva uporabljajo določbe zakona o reviziji postopkov javnega naročanja, če sodno varstvo ni zagotovljeno v upravnem sporu". Glede na citirana določila ZJN-1 gre zaključiti, da so predmet pravnega varstva po ZRPJN samo tiste koncesije (zgolj gradenj), ki se ne bi podeljevale v upravnem ali temu postopku sorodnem javnopravnem postopku. V vseh teh (javnopravnih) postopkih je namreč sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu, zato kumulacija upravnega spora s postopkom pred Državno revizijsko komisijo ni dopustna.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da niti iz predložene dokumentacije niti iz navedb vlagatelja ni razvidno, da je vsebina predmeta tega javnega razpisa javno naročilo. Koncedent tako tudi v uvodnem delu razpisne dokumentacije kot pravno podlago za izvedbo predmetnega razpisa navaja Zakon o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93; v nadaljnjem besedilu: ZGJS), Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04 in 20/06), Uredbo o načinu, predmetu in pogojih opravljanja gospodarske javne službe ravnanja z izrabljenimi motornimi vozili (Uradni list RS, št. 18/03, 135/03, 32/04, 41/04, 106/05, 32/06 in 106/06; v nadaljevanju: Uredba) in Pravilnik o ravnanju z odpadki (Uradni list RS, št. 84/98, 45/00, 20/01, 13/03 in 41/04).


V obravnavani zadevi je nadalje nesporno ugotoviti, da tudi ne gre za koncesijo gradnje, pač pa za oddajo koncesije za izvajanje gospodarske javne službe ravnanja z izrabljenimi motornimi vozili, to je za koncesijo storitve. Določba 133. člena ZJN-1 kot koncesijo gradnje definira gradnjo, določeno v 86. členu ZJN-1, pod pogojem, da ima koncesionar pravico do izkoriščanja zgrajenega objekta ali da se pravica do izkoriščanja zgrajenega objekta kombinira s plačilom za izvedbo gradnje. Določba 86. člena ZJN-1 pa določa, da je predmet javnega naročila gradnje: 1. izvedba dela, 2. projektiranje in izvedba del, povezanih z določenimi dejavnostmi, navedenimi v prilogi številka II, ki je sestavni del zakona in 3. izgradnja objekta visoke ali inženirske gradnje, ki sama po sebi izpolnjuje svojo gospodarsko in tehnično funkcijo ali izvedba gradnje, ne glede na način izvedbe, ki ustreza zahtevam naročnika.

Predmet koncesije, ki se podeljuje v obravnavanem primeru, je skladno s 1. členom Uredbe in razpisno dokumentacijo: 1. prevzemanje izrabljenih motornih vozil, ki jih oddajajo izvajalcu javne službe uporabniki storitev javne službe, 2. zbiranje, razvrščanje, skladiščenje izrabljenih motornih vozil ter odpadkov, ki so sestavni deli motornih vozil, 3. obdelava izrabljenih motornih vozil pred drobljenjem in 4. oddaja v ponovno uporabo, recikliranje, drobljenje ali odstranjevanje sestavnih delov izrabljenih motornih vozil. Iz navedenega nesporno izhaja, da citirane storitve ne predstavljajo gradenj v smislu 86. člena ZJN-1, ampak gre za koncesije storitve, za katero se 133. člen ZJN-1 ne uporablja.

Vlagatelj se v vlogi z dne 07.12.2006, ki je predmet tega spora, napačno sklicuje na določbo 133. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 in 102/2000), ki je veljala pred uveljavitvijo zadnje novele ZJN-1 (Uradni list RS, št. 2/04), ki je pričela veljati z dnem 30.01.2004 in s katero se je spremenila določba 133. člena ZJN. Prej veljavna določba 133. člena ZJN je namreč izrecno določala, da do uveljavitve posebnega zakona, ki bo natančneje uredil oddajanje koncesij in kolikor ni v nasprotju s področnim zakonom, ki dodelitev koncesije dopušča, koncedent za izvedbo postopka oddaje koncesije smiselno uporablja določbe od 65. do 71. člena tega zakona. Vendar pa je bila določba 133. člena z novelo spremenjena in sedaj izrecno ureja le koncesijo gradenj, zato je neutemeljeno tudi vlagateljevo sklicevanje na sklep Državne revizijske komisije, št. 018-305/03-22-100/04 z dne 16.01.2004, saj je bil le-ta sprejet pred uveljavitvijo citirane novele ZJN-1. Državna revizijska komisija pa je prav v obrazložitvi navedenega sklepa ugotovila, da ni dvoma o tem, da gre za podelitev koncesije in ne za oddajo javnega naročila, pri čemer se sklicuje tudi na določila Uredbe, ki v tretjem odstavku 1. člena določa: "Ta uredba je v delu, kjer so določeni predmet in pogoji za opravljanje javne službe, koncesijski akt." in nadalje v prvem odstavku 5. člena: "Javna služba se izvaja kot koncesionirana gospodarska javna služba."

Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da gospodarske javne službe ravnanja z izrabljenimi motornimi vozili, ki je predmet spornega razpisa, ni mogoče obravnavati kot javnega naročila v smislu določb ZJN-1. Državna revizijska komisija ugotavlja, da gre v konkretnem primeru za koncesijo storitev, koncesije storitev pa so v skladu s 17. členom Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (v nadaljnjem besedilu: Direktiva 2004/18/ES) izrecno izvzete iz režima oddaje javnih naročil. Navedena Direktiva 2004/18/ES namreč v 17. členu določa, da se ne uporablja za koncesije za javne storitve iz člena 1(4), pri čemer je koncesija za storitve iz člena 1(4) naročilo enake vrste kakor javno naročilo storitev, z izjemo dejstva, da je razlog za opravljanje storitev bodisi samo pravica do koriščenja storitve ali ta pravica skupaj s plačilom. Prav tako se v skladu z določbo 133. člena ZJN-1 z vložitvijo zahtevka za revizijo ne zagotavlja pravnega varstva v postopkih oddaje koncesij storitev.

Stališče, da je koncesijska pogodba za podelitev koncesije storitev po pravu Skupnosti izključena iz dometa Direktive 92/50/EEC, je zavzelo tudi Sodišče Evropskih skupnosti v svoji sodbi številka C-358/00, Buchhändler-Vereinigung GmbH proti Saur Verlag GmbH & Co. KG, Die Deutsche Bibliothek, v kateri je na vprašanje, ali je tudi podeljevanje koncesij storitev podvrženo postopkom, ki jih ureja Direktiva 92/50/EEC, odgovorilo negativno. V navedeni sodbi je Sodišče Evropskih skupnosti prvič izrecno izključilo (tudi) koncesije storitev, ki po predmetu sicer "sodijo" v okvir Direktive 92/50/EEC, iz pravil sekundarne zakonodaje s področja javnih naročil.

ZRPJN v 1. členu določa, da se s tem zakonom ureja pravno varstvo ponudnikov in javnega interesa v postopkih oddaje javnih naročil, ki se izvaja z revizijo postopkov oddaje javnih naročil, opredeljenih v predpisih o javnih naročilih, določa organe, ki so pristojni za varstvo pravic ponudnikov in javnega interesa, in postopek revizije po tem zakonu. Da bi lahko vlagatelj v konkretnem sporu s koncedentom uveljavljal pravno varstvo po določilih ZRPJN, je torej potrebno, da se predmet spora med strankama nanaša na pravno razmerje, ki ga je mogoče opredeliti kot javno naročilo v smislu predpisov, ki urejajo področje oddaje javnih naročil. V primeru pa, ko se ugotovi, da predmet spora med strankama ni javno naročilo, Državna revizijska komisija o sporu ne more presojati, saj takšen spor presega meje njene pristojnosti.

V obravnavanem primeru je Državna revizijska komisija ugotovila, da storitve ravnanja z izrabljenimi motornimi vozili, ki je predmet spornega razpisa, ni mogoče obravnavati kot javnega naročila v smislu določb ZJN-1, zaradi česar je morala zaključiti, da odločanje o predmetnem sporu ne sodi v njeno pristojnost.

Procesnih položajev, ko se v postopku ugotovi absolutna nepristojnost Državne revizijske komisije za odločanje o sporu, ZRPJN ne ureja. Glede vprašanj, ki v ZRPJN niso izrecno urejena, navedeni zakon (izrecno) napotuje na smiselno uporabo določb zakona, ki ureja pravdni postopek (peti odstavek 3. člena ZRPJN). ZPP v prvem odstavku 18. člena določa, da mora sodišče med postopkom ves čas po uradni dolžnosti paziti, ali spada odločitev o sporu v sodno pristojnost. Če sodišče med postopkom ugotovi, da za odločitev o sporu ni pristojno samo, temveč kakšen drug organ, se izreče za nepristojno, razveljavi opravljena pravdna dejanja in zavrže tožbo (drugi odstavek 18. člena ZPP). V obravnavanem primeru bi torej moral že sam koncedent, ko je ob predhodnem preizkusu vlagateljevega zahtevka za revizijo ugotovil, da o njem ni mogoče odločati v revizijskem postopku v skladu z določili ZRPJN, o tem izdati sklep in zahtevek za revizijo zavreči (smiselna uporaba prvega odstavka 274. člena ZPP). Ker koncedent tega ni storil, je Državna revizijska komisija ob ugotovitvi, da v konkretnem primeru ne gre za spor iz njene pristojnosti, odločila tako, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa.

Ob vsem navedenem je potrebno zaključiti, da gre v obravnavani zadevi za upravno stvar, o kateri se odloča v upravnem postopku. Iz razpisne dokumentacije v predmetnem postopku (stran 9) je razvidno, da o izboru koncesionarjev odloči Vlada Republike Slovenije z upravno odločbo, kar je skladno z določbo 37. člena ZGJS, skladno s katero koncedent izbere koncesionarja z upravno odločbo po opravljenem javnem razpisu. Iz določil Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list Republike Slovenije, številka 80/1999; 70/2000; 52/2002; 73/2004 in 119/2005; v nadaljnjem besedilu: ZUP) pa je razvidno, da je zoper odločitev v upravnem postopku pravno varstvo zagotovljeno v obliki pritožbe in / oziroma upravnega spora. Vlagatelj ima torej na razpolago za varovanje svojih pravic, dolžnosti in pravnih koristi v postopku izbire koncesionarja pritožbo zoper odločbo v upravnem postopku in / oziroma tožbo v upravnem sporu.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Odločitev o stroških temelji na določbi prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 19.12.2006



Sonja Drozdek šinko, univ. dipl. prav.,
Članica Državne revizijske komisije





Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za okolje in prostor, Dunajska cesta 48, Ljubljana
- Odvetnik Ciril Logar, Miklošičev trg, 2, Ljutomer
- Republika Slovenija, Državno pravobranilstvo, šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova ulica 11, 1000 Ljubljana