018-437/2006 Komunala Kranj, javno podjetje, d.o.o.

Številka: 018-437/06-42-3655

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04, 61/05 in 78/06; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu članice Sonje Drozdek šinko kot predsednice senata, člana Jožefa Kocuvana in članice Nataše Jeršič kot članov senata, ob sodelovanju svetovalca Aleksandra Petrovčiča, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za "Gradnjo kanalizacije, obnovo vodovodnega omrežja in cest na območju Primskovo - sever" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje Gratel d.o.o., Skorba 40, Ptuj, ki ga zastopa odvetnik Dušan Tršan, Čufarjeva 3/II, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Komunala Kranj, javno podjetje, d.o.o., Ul. Mirka Vadnova 1, Kranj (v nadaljevanju: naročnik), dne 28.11.2006 soglasno

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika o oddaji javnega naročila za "Gradnjo kanalizacije, obnovo vodovodnega omrežja in cest na območju Primskovo - sever", vsebovana v dokumentu "odločitev o oddaji javnega naročila", z dne 06.10.2006.

2. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju zahtevka za revizijo, stroške nastale v zvezi z revizijo, v znesku 200.000,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 03.08.2006 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za "Gradnjo kanalizacije, obnovo vodovodnega omrežja in cest na območju Primskovo - sever". V Uradnem listu RS, št. 85-86/2006, z dne 11.08.2006, pod številko objave Ob-22859/06, je naročnik objavil javni razpis za predmetno javno naročilo po odprtem postopku.

Naročnik je dne 06.10.2006 izdal odločitev o oddaji javnega naročila ter dve obvestili o oddaji javnega naročila, iz katerih je razvidno, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral ponudnika Cestno podjetje Kranj, družba za vzdrževanje in gradnjo cest, d.d., Jezerska cesta 20, Kranj (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), ponudbo vlagatelja pa je zavrnil kot nepravilno. V obrazložitvi obeh citiranih obvestil je naročnik zapisal, da je podana obrazložitev poslovna skrivnost v skladu z ZGD-1 in se posreduje samo vlagatelju, izbranemu ponudniku pa se posreduje le krajša obrazložitev. V daljši verziji citiranega obvestila, označeni z oznako "poslovna skrivnost", in ki jo je naročnik posredoval zgolj vlagatelju, je naročnik podrobneje obrazložil razloge za neizbor njegove ponudbe.

Zoper obvestilo o oddaji javnega naročila je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo, z dne 20.10.2006, v katerem navaja, da je naročnik njegovo ponudbo, sklicujoč se na določila 53. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00, 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1), zavrnil, saj naj bi ugotovil, da vlagatelj ni zmožen izvesti javnega naročila zaradi neobičajno nizke cene štirih sklopov postavk, s čemer pa se vlagatelj ne strinja.
V nadaljevanju je vlagatelj podrobneje obrazložil svoje cene znotraj domnevno spornih postavk (s kalkulacijami, s pogodbami svojih dobaviteljev oziroma poslovnih partnerjev, ipd.). Vlagatelj glede na podrobnejšo argumentacijo meni, da pri njegovi ponudbi ne gre za pojav neobičajno nizke cene. Naročnik je pri vlagateljevi ponudbi namreč grajal le 4 postavke, kjer naj bi šlo po naročnikovem mnenju za pojav neobičajno nizke cene. Celotni znesek razlike med cenami vlagatelja po omenjenih postavkah in cenami, katere je podal naročnik v analizi kot cene, ki so po njegovem (naročnikovem) mnenju tržno normalne, predstavlja le 1,6% celotne pogodbene vrednosti in gre le za manjša odstopanja, ki jih je vlagatelj po njegovem mnenju v podrobnejši obrazložitvi zahtevka za revizijo prepričljivo pojasnil. Vlagatelj dodaja, da ne gre prezreti tudi dejstva, da je bila izbrana kot najugodnejša ponudba ponudba izbranega ponudnika, ki je znašala 298.759.392,73 SIT z vključenim DDV, ponudba vlagatelja pa je znašala 295.682.660,57 SIT z vključenim DDV. Razlika med njima je 3.076.732,20 SIT, kar predstavlja dober odstotek razlike med ponudbama. Citirana razlika je neznatna oziroma nepomembna in zaradi takšne razlike vlagateljeva ponudba nikakor ne bi smela biti izločena. Vlagatelj na koncu navaja še domnevno večji absurd, do katerega nas pripelje primerjava celotnega sklopa ponudbe "kanalizacija", v kateri so zajete tudi štiri grajane postavke, kjer je vlagatelju očitana neobičajno nizka cena. Ob upoštevanju popustov, ki sta jih ob ponudbi ponudila oba ponudnika, je skupni znesek sklopa kanalizacije pri izbranem ponudniku 115.684.690,97 SIT z DDV, znesek ponudbe vlagatelja za isti sklop kanalizacija pa znaša po vlagateljevi ponudbi 123.242.939,45 SIT z DDV. To pomeni, da je vlagateljeva ponudba za sklop postavke "kanalizacija", v katerem naj bi bile 4 postavke z neobičajno nizko ceno, v celoti kar za 7.558.248,48 SIT z DDV višje oziroma dražje od izbranega ponudnika. Hkrati pa drugi dve skupni postavki in sicer "vodovod" in "ceste", kjer sta ponujeni ceni vlagatelja dejansko višji od ponudbe izbranega ponudnika, ne predstavljata pojava neobičajno nizke cene.
Vlagatelj zahteva odpravo odločitve o oddaji javnega naročila, s katero je bil izbran kot najugodnejši ponudnik izbrani ponudnik in izdajo novega obvestila, v katerem je kot najugodnejši ponudnik izbran vlagatelj, podredno pa, v kolikor ne bo izbran vlagatelj kot najugodnejši ponudnik, razveljavitev postopka oddaje predmetnega javnega naročila v celoti. Vlagatelj hkrati zahteva povračilo takse za zahtevek za revizijo ter povračilo odvetniških stroškov in 20% DDV za študij in pripravo zahtevka za revizijo.

Naročnik je s sklepom, z dne 03.11.2006, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen ter posledično zavrnil tudi povračilo stroškov, nastalih v zvezi z revizijo.
Naročnik v obrazložitvi sklepa pojasni, da je ugotovil, da so v ponudbi vlagatelja nekatere postavke takšne, da bi jih bilo mogoče v skladu s 53. členom ZJN-1 obravnavati kot neobičajno nizko ceno. Vsled tega je naročnik vlagatelja dne 18.09.2006 z dopisom št. 1/2463-2006/MK pozval k obrazložitvi vseh postavk ponudbe, za katere je menil, da pomenijo neobičajno nizko ceno. Vlagatelj je z dopisom, št. 527/06, dne 22.09.2006 naročniku dostavil analizo zahtevanih postavk ter analizi priložil pojasnilo. Naročnik je na podlagi obrazložitve oziroma pojasnila vlagatelja, analize cen, z dne 22.09.2006, odločil, da se vlagateljeva ponudba zavrne in kot najugodnejšega ponudnika izbere izbranega ponudnika. Naročnik vztraja pri analizi cen, ki je navedena v obrazložitvi obvestila o oddaji javnega naročila, z dne 06.10.2006. Odločitev o zavrnitvi je naročnik sprejel na podlagi razpoložljivih podatkov iz cenikov dobaviteljev materiala, iz odgovora oziroma pojasnila analize cen vlagatelja, z dne 22.09.2006, iz osnovne ponudbe 4281/06, z dne 12.09.2006, ki jo je vlagatelj predložil v konkretnem postopku oddaje, ter iz ponudbe vlagatelja, predložene za izgradnjo in obnovo infrastrukture na območju Kalvarije. Naročnik v nadaljevanju obrazložitve sklepa, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen, podrobneje obrazloži svoje ocene v zvezi z domnevno spornimi postavkami. Naročnik navede, da je pri primerjavi določenih spornih postavk upošteval redne cene dobaviteljev, za katere je imel podatke in o katerih vlagatelj v obrazložitvi, z dne 22.09.2006, ni podal dodatnih pojasnil o rabatih. Pri primerjavi postavke strošek deponiranja odvečnega izkopanega materiala, ki znaša po obrazložitvi vlagatelja 550 SIT/m3, pa se naročnik sklicuje na razpis za izgradnjo in obnovo infrastrukture na območju Kalvarije konec leta 2004, na katerem je sodeloval vlagatelj. Naročnik tako na podlagi obrazloženih spornih postavk po svoji presoji ocenjuje, da predmetnega javnega naročila ni mogoče izvesti in je utemeljeno pričakovati, da bi vlagatelj za izvedbo predmetnega javnega naročila zahteval dodatna sredstva, v kolikor bi bil seveda izbran.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 08.11.2006, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, št. 1/2938-2006/SP, z dne 13.11.2006, odstopil vlagateljev zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji.


Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju tega sklepa.


V obravnavanem primeru je med strankama spor (zgolj) o tem, ali je v ponudbi vlagatelja vsebovana neobičajno nizka cena, oziroma ali je naročnik ravnal pravilno, ko je vlagateljevo ponudbo izločil zaradi neobičajno nizke cene.

Iz vpogleda v zapisnik o odpiranju ponudb za izbiro najugodnejšega izvajalca za predmetno javno naročilo, z dne 12.09.2006, izhaja med drugim, da so pravočasno, to je do dne 12.09.2006 do 11:30 ure, prispele pravilno zaprte in opremljene ponudbe naslednjih ponudnikov po vrstnem redu kot sledi:
- ponudba izbranega ponudnika (12.09.2006 ob 10:20 uri),
- sprememba ponudbe izbranega ponudnika (12.09.2006 ob 11:00 uri), in
- ponudba vlagatelja (12.09.2006 ob 11:10 uri).
Nadalje sledi iz citiranega zapisnika (priloga - izpolnjeni obrazci ponudbe), da je podal vlagatelj za predmetno javno naročilo končno skupno ceno 295.682.660,57 SIT z DDV, izbrani ponudnik pa končno skupno ceno 298.759.392,73 SIT z DDV (skladno z njegovo podano spremembo ponudbe). V navedenih končnih skupnih cenah so upoštevani vsi dani popusti.

Iz spisovne dokumentacije o predmetnem javnem naročilu je razvidno, da je naročnik ob izdelavi analize cen obeh ponudnikov ugotovil, da so nekatere postavke iz vlagateljevega ponudbenega predračuna neobičajno nizke, zato mu je poslal z dopisom, z dne 18.09.2006, v izpolnitev preglednico, iz katere je razvidno za katere postavke ponudbenega predračuna zahteva natančnejšo analizo. Naročnik je vlagatelju določil za posredovanje odgovora rok do 25.09.2006, kar je vlagatelj v tem roku tudi storil. Iz citiranega dopisa naročnika vlagatelju izhaja, da je spornih pet postavk, in sicer:
- "Kompletna izvedba hišnih priključkov iz cevi svetli premer 160, direktno na jašek, v povp. l=5,0 m in gl=2,0 m m: upoštevati je potrebno: strojni 80%, ročni 20% izkop, zasip ročni 20% in strojni 80%, posteljica 2 - 8 mm 10 cm, obsutje 4 - 20, 30 cm nad temenom, odvoz odvečnega materiala na 10 km, skupaj z vsemi koleni in vmesnimi kosi za izvedbo priključitve na glavni jašek.",
- "Kompletna izvedba hišnih priključkov iz cevi svetli premer 160, direktno na kanal, v povp. l=5,0 m in gl=2,5 m: upoštevati je potrebno: strojni 80%, ročni 20% izkop, zasip ročni 20% in strojni 80%, posteljica 2 - 8 mm 10 cm, obsutje 4 - 20, 30 cm nad temenom, odvoz odvečnega materiala na 10 km, skupaj z vmesnimi koleni in vmesnimi kosi za izvedbo priključitve na glavni kanal.",
- "Dobava in vgraditev cevi iz umetnih mas vključno s peščeno posteljico debeline 10 cm in planiranjem dna. Premer 250 mm, nazivna togost SN8",
- "Dobava in vgraditev jaškov iz umetnih snovi premer 800 mm na kanalu 250 povprečne globine 1.75 m. Kompletno z dodatnim izkopom, podlago in utrjenim gramoznim zasutjem ob jašku.",
- "Strošek deponiranja odvečnega izkopanega materiala.".

Glede na navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik ob razliki v končni skupni ceni med ponudbo izbranega ponudnika (298.759.392,73 SIT z DDV) in ponudbo vlagatelja (295.682.660,57 SIT z DDV) v višini zgolj 3.076.732,16 SIT izpostavil problem neobičajno nizke cene v ponudbi vlagatelja. Navedena razlika med obema ponudbama predstavlja zgolj 1,03% odstopanje navzdol od končne skupne ponudbene cene izbranega ponudnika. Naročnik se je torej zaradi odstopanja vlagateljeve končne skupne ponudbene cene navzdol za 1,03%, glede na končno skupno ponudbeno ceno izbranega ponudnika, odločil za izredno temeljito analizo petih postavk vlagateljevega predračuna.

Državna revizijska komisija poudarja, da je bil, kot izhaja iz objave javnega razpisa v Uradnem listu RS, predmetni javni razpis razpisan kot celota (brez opredelitve sklopov v smislu prvega odstavka 26. člena ZJN-1). Dodati gre, da je pri ponudbah, danih za predmetno javno naročilo, relevantna zgolj končna skupna ponudbena cena za predmetno javno naročilo kot celota z upoštevanimi vsemi popusti in vključenim DDV. Takšna končna skupna ponudbena cena pa pri ponudbi vlagatelja, glede na navedeno razliko med obema ponudbama v konkretnem primeru, ne bi smela vzbujati dvoma oziroma kakršnihkoli pomislekov v smislu neobičajno nizke cene. Končna skupna ponudbena cena, podana s strani sodelujočih ponudnikov v posameznem (istem) konkretnem postopku oddaje javnega naročila, je tudi praviloma najbolj resen indikator / pokazatelj trenutnih tržnih razmer na relevantnem trgu, upoštevajoč vse zahteve in pogoje naročnika v zvezi s tem posameznim konkretnim postopkom oddaje javnega naročila (roki za izvedbo ipd.).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da se je torej naročnik v konkretni zadevi v izhodišču lotil vlagateljeve ponudbe kot ponudbe z domnevno neobičajno nizko ceno, pa za to ni imel, upoštevajoč vse gornje ugotovitve v zvezi s sporno zadevo, popolnoma nobenih resnih indicev. Končna skupna ponudbena cena vlagatelja kot taka je v konkretnem primeru dana za celoto predmetnega javnega naročila (isto velja tudi za ponudbo izbranega ponudnika), podrobnejša struktura večine posameznih postavk (oblikovanje cen teh postavk z izjemo npr. DDV ipd.) znotraj le-te pa je stvar poslovne politike posameznega konkurenta na relevantnem trgu (v konkretnem primeru vlagatelja in izbranega ponudnika) in je izključno v njegovi pristojnosti.

Vsled zgoraj zapisanih dejstev Državna revizijska komisija zaključuje, da je naročnik ravnal v izhodišču nepravilno, s tem ko je vlagateljevo ponudbo, ki je zgolj za 3.076.732,16 SIT cenejša oziroma ugodnejša v primerjavi s ponudbo izbranega ponudnika (298.759.392,73 SIT z DDV), pričel preverjati v smislu neobičajno nizke cene, posledično pa tudi ko je kasneje vlagateljevo ponudbo, kljub podani obrazložitvi (ki je sicer manj obsežna od obrazložitve, ki jo je podal vlagatelj v zahtevku za revizijo, kar pa je nerelavantno za odločitev Državne revizijske komisije v tem konkretnem postopku), izločil iz naslova vsebovanja neobičajno nizke cene.

V posledici gornjih ugotovitev je Državna revizijska komisija sledila vlagateljevemu predmetnemu (edinemu) očitku v zvezi z neobičajno nizko ceno in ga je pripoznala kot utemeljenega.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v revizijski postopek priglasil stroške za "povračilo takse za zahtevek za revizijo v višini 200.000,00 SIT ter povračilo odvetniških stroškov v višini 250.000,00 SIT in 20% DDV, od tega za študij in pripravo zahtevka za revizijo".
Skladno z določilom tretjega odstavka 22. člena ZRPJN mora v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, naročnik na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo. Stranki morata v zahtevi opredeljeno navesti stroške, za katere zahtevata povračilo (peti odstavek 22. člena ZRPJN). Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj v konkretni zadevi odvetniških stroškov ni podrobneje specificiral v smislu opredelitve v skladu z veljavno Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 67/03 in 70/03). Ker je vlagatelj s svojim revizijskim zahtevkom uspel, stroške pa specificiral le v delu, ki se nanašajo na plačilo revizijske takse, je Državna revizijska komisija vlagatelju priznala (zgolj) stroške v višini plačane revizijske takse (200.000,00 SIT).

Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 200.000,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne 28.11.2006


Predsednica senata:

Sonja Drozdek šinko, univ.dipl.prav.
Članica Državne revizijske komisije



















Vročiti:
- Komunala Kranj, javno podjetje, d.o.o., Ul. Mirka Vadnova 1, Kranj,
- Odvetnik Dušan Tršan, Čufarjeva 3/II, Ljubljana,
- Cestno podjetje Kranj, družba za vzdrževanje in gradnjo cest, d.d., Jezerska cesta 20, Kranj,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana.