018-398/2006 Ministrstvo za okolje, prostor in energijo

Številka: številka:018-398/06-44-3317

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04 in 61/05; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) po članu Jožefu Kocuvanu, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za "nakup 7 fotokopirnih strojev" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje ILIR servis d.o.o., Ob železnici 18, Ljubljana, ki ga zastopa odvetniška pisarna Carmen Dobnik in odvetniki, Likozarjeva 6, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Ministrstvo za okolje, prostor in energijo, Dunajska cesta 48, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 2.11.2006

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov revizijskega postopka se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je 28.2.2006 sprejel sklep, št. 430-13-/2006-2, o pričetku postopka oddaje javnega naročila male vrednosti. Naročnik je dne 18.4.2005 na podlagi Poziva k oddaji ponudbe, z dne 1.3.2006, izdal sklep o oddaji javnega naročila, št. 430-13-/2006-5, katerega je Državna revizijska komisija s sklepom št. 018-229/06-33-2006, z dne 17.7.2006, razveljavila. Naročnik je po prejemu omenjene odločitve Državne revizijske komisije dne 3.8.2006 skladno s 77. členom Zakona o javnih naročilih (UR. l. RS, št. 39/00,102/00,2/04, v nadaljevanju ZJN-1) izdal Obvestilo o zavrnitvi vseh ponudb.

Zoper naročnikovo odločitev je vlagatelj dne 21.9.2006 pri naročniku vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da ne drži, da so se cene na trgu fotokopirnih strojev, od trenutka sprejema sklepa o oddaji javnega naročila, to je od dne 18.4.2006, pa do dneva sprejema izpodbijanega sklepa, to je do dne 3.8.2006, spremenile. Po vlagateljevih navedbah prav tako ne drži naročnikova trditev, da se cene fotokopirnih strojev na trgu vsakodnevno spreminjajo. V dokaz navedenemu je vlagatelj k revizijskem zahtevku priloženih cenik Canon proizvodov za mesece februar, marec, julij in avgust 2006, ki jih uporabljata tako družba Avtera d.d. kot vlagatelj. Oba ponudnika imata po vlagateljevih navedbah identične cene, saj naj bi jih družba Avtera d.d. kot uradni distributer narekovala vsem distributerjem na območju Republike Slovenije. Iz omenjenih cenikov je po vlagateljevem mnenju razvidno, da se cene blaga, s karakterističnimi značilnostmi, kot jih je pri oddaji javnega naročila zahteval naročnik, niso spremenile. Tako je naročnik po vlagateljevem mnenju svojo obrazložitev oprl zgolj na pavšalne trditve o tem, da naj bi se cene tehničnega blaga vsakodnevno spreminjale, česar pa ni ne izkazal ne dokazal. Pri tem vlagatelj še opozarja, da spremembe na trgu tehničnega blaga nujno ne pomenijo tudi sprememb na trgu fotokopirnih strojev. Spremembe na trgu fotokopirnih strojev so namreč počasnejše od sprememb na področju računalniške industrije, saj je splošno znano dejstvo, da je tehnični napredek, ki je premo-sorazmeren z upadom cen, na področju fotokopirnih strojev neprimerljivo bolj počasen in konstanten. Vlagatelj pri tem navaja, da bi navedene trditve lahko dokazal tudi s postavitvijo izvedenca ustrezne stroke. Vlagatelj torej opozarja, da je naročnikova obrazložitev pomanjkljiva in da slednja ne upošteva gibanja cen na področju fotokopirnih strojev, ki zagotovo predstavljajo samostojen tehnični trg in je ta načeloma neodvisen od gibanja cen na področju ostalega tehničnega blaga. Vlagatelj pri tem še poudarja, da je bil od najcenejšega, ki je pravočasno in pravilno oddal svojo ponudbo, cenejši za 1.000.000,00 SIT. Upoštevajoč načelo gospodarnosti, bi moral naročnik vsled gospodarnega poslovanja s cenovno ugodnim ponudnikom, nemudoma skleniti ustrezno pogodbo. Vlagatelj podrejeno tudi ugotavlja, da je za presojo upravičenosti do zavrnitve ponudb iz razlogov, ki jih je v obvestilu navedel naročnik, potrebno upoštevati časovno obdobje med 18.4.2006 in 20.7.2006, ko je vlagatelj s strani Državne revizijske komisije ter s strani pooblaščenke vlagatelja dobil izrecno navodilo, da izda nov sklep o izbiri vlagatelja, kot najugodnejšega ponudnika ter vlagatelja pozove k sklenitvi ustrezne pogodbe o nakupu fotokopirnih strojev. Na podlagi navedenega je po mnenju vlagatelja razvidno, da je naročnik odločil v nasprotju z dejanskimi tržnimi razmerami, pri tem pa bi moral naročnik izbrati vlagatelja za najugodnejšega ponudnika in z njim skleniti ustrezno pogodbo. Zato vlagatelj predlaga, da se Obvestilo o zavrnitvi vseh ponudb, opr. št. 430-13/2006-5, z dne 3.8.2006 razveljavi ter ugotovi, da vlagateljeva ponudba v celoti izpolnjuje zahteve razpisne dokumentacije, zaradi česar se javno naročilo odda vlagatelju. Pri tem vlagatelj priglaša povrnitev stroškov, nastalih v zvezi s sestavo revizijskega zahtevka v višini 1000 točk, za posvet s stranko 200 točk vse povečano za 20% DDV in povrnitev takse skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje odločbe dalje so plačila.

Naročnik je 6.10.2006 izdal sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa o zavrniti zahtevka za revizijo naročnik navaja, da je Državna revizijska komisija sicer res razveljavila naročnikovo odločitev z dne 18.4.2006, vendar pa naročniku ni nikakor dala nobenih navodil v zvezi z izbiro najugodnejšega ponudnika. Kajti Državna revizijska komisija ima v revizijskem postopku zgolj kasatorična pooblastila, kar pomeni, da s svojo odločitvijo ne more nadomestiti odločitev naročnika o oddaji naročila ali druge odločitve v postopku oddaje javnega naročila, temveč je ponovna izdaja odločitve o oddaji naročila v izključni pristojnosti naročnika. Tako je naročnik ravnal povsem zakonito, ko je sprejel odločitev o zavrnitvi vseh ponudb z dne 3.8.2006, v kateri je odločil, da se predmetno javno naročilo ne odda, z obrazložitvijo, da se fotokopirni stroji, ki jih nabavlja naročnik, uvrščajo pod tehnično blago, katerega cene se na trgu zaradi tehničnega napredka vsakodnevno spreminjajo. Od naročnikovega sklepa o oddaji naročila (18.4.2006) pa je preteklo že nekaj časa, zaradi česar je naročnik odločil, da bo cene ponujenih fotokopirnih strojev znova preveril ter tako ugotovil, ali ponudbene cene odražajo dejansko stanje na trgu. Naročnik mora namreč ravnati skladno z načelom gospodarnosti, zaradi česar je smiselno, da ponovno preveri dejanske razmere na trgu. Naročnik nadalje poudarja, da je od sprejetja sklepa pa do današnjega dne minilo več kot pol leta, zaradi česar je nesmiselna trditev vlagatelja, da so cene fotokopirnih strojev ostale nespremenjene, zgolj z argumentom, da se cene fotokopirnih strojev znamke Canon od februarja pa do avgusta niso spremenile. Znamka Canon, ki jo je vlagatelj ponudil v svoji ponudbi, namreč ni edina znamka fotokopirnih strojev, ki je prisotna na slovenskem tržišču. Kar pomeni, da ker se cene znamke Canona v omenjenem obdobju niso spremenile, ni nujno, da se cene ostalih blagovnih znamk na trgu niso spremenile. Naročnik pri tem opozarja, da od ponudnikov ni zahteval, da ponudijo fotokopirne stroje znamke Canon. Torej bi ponudniki v tem trenutku lahko ponudili kakšno drugo znamko fotokopirnih strojev in to po nižji ceni kot v mesecu marcu. Naročnik nadalje poudarja, da želi s ponovnim zbiranjem ponudb še enkrat preveriti stanje na trgu, saj mora skladno z načelom gospodarnosti nabaviti optimalno blago. Kar pomeni, da lahko v tem trenutku za ceno, ki je vsebovana v vlagateljevi ponudbi iz meseca marca kot takrat najugodnejši ponudbi, dobi fotokopirne stroje z boljšimi lastnostmi, ali pa dobi fotokopirne stroje s sicer enakimi lastnostmi, vendar za nižjo ceno kot v marcu tega leta. Na podlagi navedenega naročnik meni, da cene iz meseca marca nikakor niso več aktualne, kar je po mnenju naročnika objektiven razlog za zavrnitev vseh ponudb.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 11.10.2006, obvestil naročnika, da bo postopek nadaljeval pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, z dne 16.10.2006, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 17.8.2006, skladno z 2. odstavkom 17. člena ZRPJN odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, skladno z določilom 2. alineje 1. odstavka 23. člena ZRPJN, ter skladno z določilom 6. odstavka 22. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.
Glede očitanih kršitev Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da je naročnik predmetno naročilo oddal po postopku za oddajo naročil male vrednosti. Postopek za oddajo naročila male vrednosti je postopek oddaje javnega naročila, katerega ocenjena vrednost je nižja od vrednosti, določene v zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije (1. odstavek 124. člena ZJN-1); v tem primeru se naročilo ne odda po splošnih pravilih zakona, ampak po pogojih, določenih v 3.5. poglavju ZJN-1 (Oddaja naročila male vrednosti). Namen posebne ureditve naročil male vrednosti je (iz razlogov ekonomičnosti) razbremeniti naročnika vrste formalnosti, ki sicer veljajo v postopkih javnega naročanja. Pri naročilih male vrednosti zakon odstopa od splošnih načel - predvsem javnosti in s tem povezanega zagotavljanja konkurence med ponudniki. Odstopanje je utemeljeno z ekonomskimi razlogi, saj bi pri nakupih blaga, storitev in gradenj manjše vrednosti skupni stroški izvedbe postopka oddaje javnega naročila lahko dosegli ali celo presegli vrednost samega nakupa. Pri oddaji javnih naročil male vrednosti zato zakon načeloma ne posega v notranja razmerja naročnikov, oziroma ta razmerja ureja le v toliko, kolikor je to nujno potrebno zaradi varstva javnih koristi. ZJN-1 v zvezi z naročili male vrednosti določa le, da mora naročnik, upoštevajoč temeljna načela ZJN-1, sprejeti notranji akt o oddaji tovrstnih naročil (125. člen ZJN-1). Iz navedenega izhaja, da se dopustnost naročnikovih ravnanj v postopku oddaje javnega naročila male vrednosti preverja v okviru sprejetega notranjega akta (in na njegovi podlagi sprejete razpisne dokumentacije), upoštevanje oziroma usklajenost naročnikovih ravnanj z določbami ZJN-1 pa je mogoče preverjati le v obsegu spoštovanja temeljnih načel javnega naročanja, katerih kršitev pa vlagatelj v svojem revizijskem zahtevku ne navaja.
V obravnavnem primeru vlagatelj ugovarja naročnikovi odločitvi o neoddaji javnega naročila iz razloga, da je ta pomanjkljiva. Pri tem vlagatelj poudarja, da ni res, da so se cene od sprejema izpodbijanega sklepa spremenile in da se cene fotokopirnih strojev vsakodnevno spreminjajo. V obravnavanem primeru je tako Državna revizijska komisija presojala zakonitost naročnikovega ravnanja glede zavrnitve vseh ponudb.
Na podlagi predložene razpise dokumentacije Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz 30. člena Navodil o oddaji javnih naročil male vrednosti (Ur. l. RS, št. 52/2002) izhaja, da naročnik kljub pravilni ponudbi ni zavezan oddati javnega naročila, v kolikor ponudbena cena ne ustreza dejanskim razmeram na trgu. Tega prav tako ni zavezan storiti na podlagi 77. člena ZJN-1, po katerem je v obravnavanem primeru postopal naročnik, ki sicer po omenjeni določbi ni bil dolžan postopati, vendar imata obe določbi na podlagi telološke razlage isti namen. Obe namreč naročniku dopuščata možnost, da ta kljub formalno uspešno izvedenemu postopku za oddajo javnega naročila, ne izbere najugodnejše ponudbe in ne sklene pogodbe z najugodnejšim ponudnikom, pri čemer 77. člen ZJN-1 določa še dodatne formalnosti v zvezi z zavrnitvijo vseh ponudb. Tako mora na podlagi 77. člena ZJN-1 naročnik svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb pisno utemeljiti, pri tem mora posebej natančno navesti razloge za zavrnitev (1. odstavek 77. člena), nadalje mora ponudnike takoj pisno obvestiti o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe ali o odločitvi, da začne novi postopek (2. odstavek 77. člena ZJN-1). Seveda je pri tem 77. člen ZJN-1 povezan z vprašanjem (ne)obstoja kontrahirne dolžnosti (17. člen Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 83/01)), vendar pa lahko slednjo v postopkih oddaje javnih naročil zagovarjamo šele od pravnomočnosti odločitve o izbiri ponudnika dalje. V obravnavanem primeru Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik zadostil naštetim formalnostim. Tako je naročnik pravilno obvestil ponudnike o zavrnitvi vseh ponudb in pri tem dovolj natančno opisal razloge za zavrnitev vseh ponudb, zaradi česar Državna revizijska komisija ni mogla slediti vlagateljevim navedbam, da je naročnik pomanjkljivo obrazložil svojo odločitev in da so pri tem njegove navedbe neresnične. Kajti splošno znano dejstvo je, da se tehnologija v tako dolgem časovnem obdobju (od meseca marca pa do danes) spreminja, zlasti v smislu nastajanja novih modelov, kar pa ima zagotovo določene posledice tudi na cene, zato Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru nima dovolj relevantnih razlogov, da bi naročniku lahko očitala, da svoje odločitve ni dovolj utemeljil. Poleg tega pa Državna revizijska komisija v zvezi z vlagateljevo zahtevo, da se mu odda predmetno javno naročilo, vlagatelja opozarja, da ima v revizijskem postopku pri odločanju o revizijskem zahtevku zgolj kasatorična in ne reformatorična pooblastila. Kar pomeni, da lahko Državna revizijska komisija na podlagi 23. člena ZRPJN o zahtevku odloči zgolj tako, da bodisi zahtevek za revizijo zavrže, zavrne ali zahtevku ugodi tako, da bodisi postopek oddaje javnega naročila v celoti ali delno razveljavi. Navedeno pomeni, da Državna revizijska komisija s svojim sklepom ne more nadomestiti naročnikove odločitve o izbiri najugodnejšega ponudnika ali druge odločitev v postopku oddaje javnega naročila. Revizija postopka namreč zgolj preprečuje nezakonito izbiro pogodbene stranke, medtem ko odločitev o izbiri še vedno ostaja v rokah naročnika (Mužina, Aleksij: Pravno varstvo v postopkih oddaje javnih naročil, Odin 2002, str. 309). Tako sodi vprašanje ugotavljanja morebitnega nastanka škode zaradi nesklenjene pogodbe po obligacijskem pravu v pristojnost sodišča splošne pristojnosti, ne pa v samo pristojnost revizijskega postopka, v katerem Državna revizijska komisija ni pristojna presojati vprašanja naročnikove krivde oz. razlogov na naročnikovi strani (culpa in contrahendo) za nesklenitev pogodbe, oz. na podlagi katere se je v obravnavanem primeru postopek zaključil brez oddaje javnega naročila. Na podlagi navedenega je bilo zato potrebno vlagateljev zahtevek v celoti zavrniti.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, je Državna revizijska komisija skladno s 3. odstavkom 22. člena ZRPJN, ki po načelu uspeha povrnitev stroškov veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov revizijskega zahtevka zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (5. odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne 2.11.2006



Jožef Kocuvan, univ.dipl.prav.
Član Državne revizijske komisije


Vročiti:

- Carmen Dobnik in odvetniki, Likozarjeva 6, Ljubljana
- Ministrstvo za okolje, prostor in energijo, Dunajska cesta 48, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana.