018-344/2006 Občina škofljica

Številka: 018-344/06-41-2896

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04, 61/05 in 78/06; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu predsednika Sama Červeka kot predsednika senata, članice Sonje Drozdek šinko in članice Nataše Jeršič kot članic senata, ob sodelovanju višje svetovalke Tatjane Falout, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "novogradnja večnamenske športne dvorane škofljica" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik GRADBENO PODJETJE GROSUPLJE d.d., Vevška cesta 52, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika OBČINA šKOFLJICA, šmarska cesta 3, škofljica (v nadaljevanju: naročnik), dne 21.09.2006 soglasno

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Naročnik je dne 03.05.2006 sprejel sklep o pričetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Naročnik je javni razpis objavil v Uradnem listu RS, št. 62-63, z dne 16.06.2006, pod številko objave Ob-16761/06.

Naročnik je dne 25.07.2006 sprejel odločitev o oddaji naročila, s katero je javno naročilo oddal v izvedbo ponudniku CGP d.d., Ljubljanska cesta 47, Novo mesto (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).
Po prejemu odločitve o oddaji naročila je vlagatelj zahteval izdajo dodatne obrazložitve odločitve o oddaji naročila (dokument, z dne 27.07.2006). Naročnik mu je zahtevan dokument posredoval dne 10.08.2006.

Po prejemu dodatne obrazložitve odločitve o oddaji naročila je vlagatelj pravočasno vložil zahtevek za revizijo (dokument, z dne 17.08.2006), v katerem uvodoma ugotavlja, da je bil cenovno ugodnejši od izbranega ponudnika.
Vlagatelj navaja, da iz prejete dodatne obrazložitve odločitve o oddaji naročila izhaja, da so tri od štirih ponudb vsebovale vse zahtevane dokumente, medtem ko njegova ponudba ni vsebovala obrazcev BON-1 in BON-2. Že iz zapisnika o odpiranju ponudb, še navaja vlagatelj, izhaja enaka ugotovitev, vendar pa vlagatelj meni, da takšne ugotovitve ni mogoče razumeti kot naročnikove odločitve o zavrnitvi njegove ponudbe. Vlagatelj zatrjuje, da je nepravilnost ponudbe praviloma mogoče zaznati šele po natančnem pregledu ponudb, kar je potrebno vezati na pravočasnost ponudbe in na zahteve iz razpisne dokumentacije. Navedeno pomeni, navaja vlagatelj, da je jasnost in nedvoumnost razpisne dokumentacije ena ključnih naročnikovih dolžnosti, ki pa jo v predmetnem postopku ni izpolnil. Vlagatelj tudi meni, da vsako nepotrebno obremenjevanje ponudnikov oziroma vsaka nejasnost zahtev povečuje tveganje, da naročnik pridobi ponudbe, ki niso pravilne.
Vlagatelj še navaja, da je bila z razpisno dokumentacijo zahtevana predložitev obrazca BON-1/P, ki ga je tudi priložil, vendar pa je naročnik v javni objavi dne 16.06.2006 nepravilno zapisal, da je namesto slednjega potrebno predložiti dva obrazca, in sicer BON-1 in BON-2. Naročnik je opisano napako poskusil popraviti na ta način, še navaja vlagatelj, da je izdal dodatna pojasnila k razpisni dokumentaciji, v katerih je zavzel še tretje stališče, in sicer, da je potrebno v ponudbo predložiti vse tri obrazce (in sicer BON-1, BON-2 in BON-1/P).
Vlagatelj zatrjuje, da obrazec BON-1/P povzema popolnoma enake podatke, kot so razvidni tudi iz obeh obrazcev BON-1 in BON-2 skupaj, torej je bila s takšno zahtevo zadovoljena le nesmiselna formalnost, še toliko bolj, ker so vsi podatki, ki jih vsebujejo BON obrazci javno dostopni na brezplačnih spletnih portalih.
Vlagatelj v nadaljevanju citira 54. člen Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1) in zatrjuje, da bi v primeru dodatne predložitve obeh BON obrazcev, ne spremenil svoje ponudbe niti iz vsebinskega niti iz formalnega vidika. S slednjim, zatrjuje vlagatelj, bi zadostil pogojem razpisa ter edinemu merilu iz razpisne dokumentacije, to je merilu "najnižja cena".
Vlagatelj še navaja, da je merilo najnižja cena neposredno povezano z načelom gospodarnosti in učinkovitosti porabe sredstev (4. člen ZJN-1), naročnik pa je z izbiro ponudnika, ki je oddal ponudbo s 24.638.555,21 SIT višjo ceno ravnal v nasprotju z le-tem in posredno tudi v nasprotju z načelom enakopravnosti (7. člen ZJN-1). Izbiri ponudnika, zatrjuje vlagatelj, je tako botroval nesmiseln in nepotreben formalni pogoj (ne/zavestna napaka naročnika).
Vlagatelj nadaljuje z ugotovitvijo, da je v 7. točki razpisne dokumentacije določeno, da morajo cene na enoto že vsebovati morebitne popuste in rabate, kar je vlagatelj upošteval. Poleg že upoštevanih popustov, še zatrjuje vlagatelj, pa je ponudil še dodatni popust na skupno ponudbeno ceno v višini 8,4%, zaradi česar je ob upoštevanju merila najnižje cene tudi oddal najugodnejšo ponudbo.
Vlagatelj še zatrjuje, da je naročnik, na 12. strani razpisne dokumentacije zahteval predložitev izjave ponudnika, da ima poravnane zapadle obveznosti do dobaviteljev in podizvajalcev, pri tem pa nikjer ni opredelil, da mora biti slednja predložena v originalu ali kopiji, niti da je potrebno predložiti izjavo, ki še ni bila priložena na nobenem javnem razpisu. Glede na predhodno ugotovljeno, zatrjuje vlagatelj, je veljavna vsakršna izjava, ki je predložena, kar je tudi skladno s tretjim odstavkom 43. člena ZJN-1, ki vsebuje dvoje pravil. Prvo zavezuje naročnika, da mora biti obseg zahtevanih podatkov omejen na predmet javnega naročila drugo pa zavezuje naročnika, da mora pri svojih zahtevah dosledno upoštevati zakonite interese ponudnika pri varovanju njegovih poslovnih in tehničnih skrivnosti.
Vlagatelj predlaga, da se razveljavi odločitev o oddaji naročila in izbere njega kot najugodnejšega ponudnika.

Naročnik je s sklepom, št. 43004-01/2006, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo naročnik najprej navaja, da sta tako objava javnega razpisa kot tudi razpisna dokumentacija določali, katere obrazce v zvezi z izkazovanjem finančne sposobnosti so morali predložiti ponudniki.
Kot navaja naročnik, je v objavi predmetnega javnega razpisa zapisal, da so ponudniki dolžni priložiti originalne obrazce BON 1 in BON 2, od katerih slednji ne sme biti starejši od 30 dni od datuma oddaje ponudb, BON 1 pa mora vsebovati podatke za zadnje bilančno obdobje. Poleg tega, še navaja naročnik, je v razpisni dokumentaciji na strani 12 zapisal, da mora biti iz originalnega obrazca BON 1/P razvidno, da ponudnik v letu 2005 ni izkazal izgube v poslovanju. Nadalje je naročnik, na podlagi vprašanja enega izmed ponudnikov, dne 03.07.2006 vse ponudnike pisno obvestil, da je v ponudbo potrebno predložiti obrazce BON 1, BON 2 in BON 1/P. Kljub temu pa vlagatelj, zatrjuje naročnik, obrazcev BON 1 in BON 2 ni priložil (kar je bilo ugotovljeno že na odpiranju ponudb). Naročnik v nadaljevanju podrobno pojasnjuje, kakšni podatki izhajajo iz vsakega izmed treh zahtevanih obrazcev in zaključuje z ugotovitvijo, da gre za različne obrazce, ki nudijo različne vsebine o finančnem stanju posameznega podjetja.
Naročnik navaja, da je v 7. točki razpisne dokumentacije (Ponudbena cena in način plačila) določil, da mora biti ponudba izdelana po načelu enotnih cen na enoto in na osnovi popisov del s količinami, priloženimi k razpisni dokumentaciji. V zadnjem odstavku 7. točke, še zatrjuje naročnik, pa je zapisano, da morajo cene na enoto že vsebovati morebitne popuste in rabate. Naročnik navaja, da je vlagatelj poleg ponudbene cene ponudil še dodatni 8,4 % popust, zaradi česar je odstopil od naročnikove zahteve v razpisni dokumentaciji.
Naročnik še ugotavlja, da je v poglavju Finančna usposobljenost ponudnika (12. stran razpisne dokumentacije) zapisal, da je ponudnik dolžan predložiti izjavo o tem, da ima poravnane zapadle obveznosti do dobaviteljev in podizvajalcev. Določitev dodatnih zahtev, ki bi določali obliko predmetne izjave, zatrjuje naročnik, ni bila potrebna, saj iz razpisne dokumentacije izhaja, da so ponudniki dolžni vse dokumente, s katerimi izkazujejo svojo usposobljenost, v ponudbo priložiti v izvirniku ali overjeni kopiji.

Vlagatelj je dne 04.09.2006 naročnika obvestil, da bo postopek nadaljeval pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je dne 06.09.2006 Državni revizijski komisiji odstopil v odločanje zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o predmetnem javnem naročilu.

Po pregledu dokumentacije ter po proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

V obravnavanem primeru je med strankama spor v tem, ali je vlagatelj, ob upoštevanju razpisne dokumentacije in s strani naročnika danih dodatnih pojasnil, oddal pravilno ponudbo v smislu 13. točke 3. člena ZJN-1 ter ali je naročnik ravnal pravilno s tem, ko je zaradi domnevnih nepravilnosti v vlagateljevi ponudbi le-to izločil iz nadaljnjega postopka oddaje javnega naročila.

Naročnik je vlagateljevo ponudbo zavrnil kot nepravilno (med drugim tudi) iz razloga, ker je slednji v ponudbo priložil zgolj obrazec BON1/P in ne tudi obrazcev BON 1 in BON 2. Navedeno med strankama v tem postopku ni sporno in izhaja (že) iz zapisnika o odpiranju ponudb.

Naročnik je v objavi predmetnega javnega razpisa v Uradnem listu RS, in sicer pod točko III.2.1.2 (Ekonomske in finančne obveznosti - obvezna dokazila) od ponudnikov zahteval, da so dolžni priložiti "originalne obrazce BON 1 in BON 2 od katerih BON 2 ne sme biti starejši od 30 dni od datuma oddaje ponudbe, BON 1 pa mora vsebovati podatke za zadnje bilančno obdobje".
Dalje je naročnik na 12. strani razpisne dokumentacije (Finančna usposobljenost ponudnikov) zapisal: "Originalni obrazec BON-1/P, iz katerega mora biti razvidno, da :
- v letu 2005 ni izkazal izgube v poslovanju
- je število blokad transakcijskih računov v preteklih 6 mesecih vključno do dneva sestavitve obrazca enako nič (0)
- je čisti prihodek od prodaje v letu 2005 večji od ponudbene vrednosti".
V fazi pojasnjevanja razpisne dokumentacije je naročnik, na vprašanje enega izmed ponudnikov, ki se je glasilo, "katere(BON) obrazce mora ponudnik predložiti v svoji ponudbi" zapisal, da naročnik "zahteva sledeče obrazce: BON 1, BON1/P in BON 2".

Zgoraj citirane zahtevo (zahteve) iz razpisne dokumentacije je potrebno obravnavati kot pogoj v smislu 10. točke 3. člena ZJN-1, ki določa, da je "pogoj" element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave. Kot ugotavlja Državna revizijska komisija, je sporni pogoj eden izmed izbirnih pogojev v smislu 42. a člena ZJN-1 (Ekonomsko - finančni, tehnični in kadrovski pogoji za priznanje sposobnosti), torej pogojev, ki jih določi naročnik po lastni presoji.

Državna revizijska komisija se strinja z vlagateljem v tem, da nejasnih določil iz razpisne dokumentacije ni mogoče interpretirati v škodo ponudnikov. Ravno tako se strinja z vlagateljevo ugotovitvijo, da je ponudnik tisti, ki je odgovoren za skrbno pripravo ponudbe (le) ob predpostavki, da mu navedeno omogoča razpisna dokumentacija. Opisano namreč izhaja iz prvega odstavka 23. člena ZJN-1, ki določa, da mora naročnik pripraviti tako razpisno dokumentacijo, da bo ponudnik na njeni osnovi lahko pripravil pravilno ponudbo.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v fazi pojasnjevanja razpisne dokumentacije, zahtevo po obvezni predložitvi (treh) BON obrazcev postavil jasno in nedvoumno oziroma tako, da ne omogoča različnih interpretacij. Naročnik je torej jasno in nedvoumno zahteval, da morajo ponudniki v ponudbo predložiti tri BON obrazce, in sicer BON 1, BON1/P in BON 2 (posamezne zahteve v zvezi z njimi pa zapisal bodisi v objavo javnega razpisa (zahteve, ki se nanašajo na BON 1 in BON 2) bodisi v razpisno dokumentacijo (zahteve, ki se nanašajo na BON1/P).
Tudi pregled ponudb ostalih ponudnikov pokaže, da so sporno naročnikovo zahtevo, razen vlagatelja, (pravilno) razumeli vsi in v svoje ponudbe predložili vse tri zahtevane BON obrazce (torej BON 1, BON1/P in BON 2).

Vlagateljevo ponudbo že iz zgoraj navedenega (formalnega) razloga ni mogoče obravnavati kot pravilno ponudbo v smislu 13. točke 3. člena ZJN-1, zaradi česar naročnik niti ni bil dolžan ugotavljati razlike med zahtevanimi tremi BON obrazci oziroma ugotavljati, ali BON1/P (kot zatrjuje vlagatelj) vsebuje vse podatke, ki so zajeti v BON 1 in BON 2. Ob opisanem dejanskem stanju je vlagatelj sicer imel možnost na naročnika nasloviti zahtevo po dodatnem pojasnilu sporne zahteve ali celo vložiti zahtevek za revizijo, vendar je bil dolžan to storiti še pred potekom roka za oddajo ponudb (peti odstavek 12. člena ZRPJN).

Ugotovljena nepravilnost v vlagateljevi ponudbi tako ni (kot si zmotno predstavlja vlagatelj) takšne narave, da bi jo bilo mogoče odpraviti s pomočjo postopka, predvidenega v 54. členu ZJN-1 (Dodatna pojasnila in dopustni popravki), saj pri ugotovljeni pomanjkljivosti ne gre le za odpravljanje nejasnosti v obstoječi ponudbeni vsebini oziroma za dopolnjevanje in pojasnjevanje dokumentov, ki jih je vlagatelj že predložil, temveč bi bilo ugotovljeno napako mogoče odpraviti le s spremembo vsebine vlagateljeve ponudbe, ki bi iz nepravilne ponudbe le-to naredila pravilno, kar pa je skladno z določbo iz 54. člena ZJN-1 izrecno prepovedano. Če bi torej naročnik (kljub izrecni zahtevi po predložitvi vseh treh BON obrazcev) pozval vlagatelja naj mu odstopi še manjkajoča dva BON obrazca, bi bilo takšno ravnanje v nasprotju z določili ZJN-1.
Ob vsem zgoraj opisanem je potrebno pritrditi naročniku v tem, da vlagateljeva ponudba ne izpolnjuje vseh zahtev iz razpisne dokumentacije in da je ni mogoče obravnavati kot pravilno ponudbo v smislu določil ZJN-1, ki izrecno določa, da je "pravilna" le tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije (13. točka 3. člena ZJN-1), določa pa tudi, da mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila po opravljenem pregledu in ocenjevanju ponudb, vse nepravilne ponudbe zavrniti (prvi odstavek 76. člena ZJN-1). V obravnavanem primeru vlagateljeva ponudba ni v celoti izpolnjevala vseh zahtev iz razpisne dokumentacije, zato jo je bil naročnik na podlagi določil ZJN-1 dolžan zavrniti kot nepravilno. Zavrnitev nepravilne ponudbe je torej naročnikova dolžnost in odločanje o tem ni prepuščeno njegovi osebni presoji, kot si to zmotno predstavlja vlagatelj, ki navedeno stališče opravičuje z dejstvom, da je oddal cenovno najugodnejšo ponudbo. Sprejeti (vlagateljevo) stališče, po katerem bi naročnik (lahko) oddal javno naročilo konkretnemu ponudniku iz razloga, ker naj bi slednji ponudil najnižjo ceno in ne da bi le-ta ravnal tudi v skladu z vnaprej določenimi zahtevami iz razpisne dokumentacije, bi namreč pomenilo, ne le kršitev navodil iz razpisne dokumentacije ter kršitve prvega odstavka 76. člena ZJN-1, temveč tudi poseg v načelo enakopravnosti ponudnikov (ki je uzakonjeno v 7. členu ZJN-1), in katero od naročnika zahteva, da mora zagotoviti, da med ponudniki v vseh elementih in fazah postopka oddaje javnega naročila ni razlikovanj.

Čeprav je že zgoraj navedeno zadoščalo za odločitev kot izhaja iz izreka tega sklepa se je Državna revizijska komisija (upoštevaje določilo iz drugega odstavka 19. člena ZRPJN) opredelila tudi do nadaljnjih dveh vlagateljevih očitkov, ki se nanašata na (ne)pravilnost njegove ponudbe.

Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom tudi v tem, da vlagatelj ni ravnal v skladu z izrecnim navodilom iz 7. točke razpisne dokumentacije (Ponudbena cena in način plačila), s katerim je naročnik od ponudnikov (med drugim) zahteval, "da morajo cene na enoto že vsebovati morebitne popuste in rabate". Pregled vlagateljeve ponudbe namreč pokaže, da je vlagatelj na ceno v znesku 488.572.670,32 SIT (brez DDV) ponudil 8,4% popust (oz. kot navaja vlagatelj "še dodatni popust na skupno ponujeno ceno") v višini 44.040.104,31 SIT, le -ta pa ni (bil) upoštevan pri podanih cenah na enoto.

Ravno tako ni mogoče slediti vlagateljevemu očitku, ki se nanaša na predloženo izjavo o tem, da ima poravnane zapadle obveznosti do dobaviteljev in podizvajalce. Kot izhaja iz 16. točke razpisne dokumentacije je naročnik v le-tej (med drugim) zahteval od ponudnikov, da morajo predložiti "Izjavo ponudnika, da ima poravnane zapadle obveznosti do dobaviteljev in podizvajalcev" (12. stran razpisne dokumentacije).
Vlagatelj je v ponudbo priložil Izjavo ponudnika, da ima poravnane obveznosti do dobaviteljev in podizvajalcev, pri čemer je slednja kopija izjave, ki se nanaša na javni razpis za izgradnjo vrtca Grosuplje (ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 95-06, z dne 28.10.2005, torej skoraj osem mesecev pred objavo predmetnega javnega razpisa). Ker vlagatelj z opisanim ni sledil (že) naročnikovi zahtevi iz 10. točke razpisne dokumentacije (Oprema in označevanje ponudbe), kjer je naročnik zahteval izrecno zahteval, da morajo ponudniki opremiti ponudbo v izvirniku (ta zahteva se, kot pravilno ugotavlja tudi naročnik, razteza na celotno ponudbeno dokumentacijo oziroma na vse dokumente, ki so jih morali ponudniki predložiti v svojih ponudbah), se Državna revizijska komisija ni spuščala v vsebinsko presojo ustreznosti (pravilnosti) predmetnega dokumenta. Ker pa vlagatelj, kot je mogoče razbrati iz zahtevka za revizijo, oporeka tudi predmetni zahtevi sami, ga Državna revizijska komisija (ponovno) opozarja na omejitev iz petega odstavka 12. člena ZRPJN.

Ob navedenem Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik s tem, ko je vlagateljevo ponudbo kot nepravilno izločil iz obravnavanega postopka oddaje predmetnega javnega naročila ni ravnal v nasprotju z zakonom in določili razpisne dokumentacije ter da vlagateljeva trditev o tem, da naj bi bila njegova ponudba pravilna, ni utemeljena.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


Ljubljana, 21.09.2006




predsednik senata:
Samo Červek, univ.dipl.prav.
Predsednik Državne revizijske komisije





Vročiti:
- Občina škofljica, šmarska cesta 3, škofljica
- Gradbeno podjetje Grosuplje d.d., Vevška cesta 52, Ljubljana
- CGP d.d., Ljubljanska cesta 47, Novo mesto
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana.