018-336/2006 Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije

Številka: 018-336/2006-42-2938

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št.: 78/99, 90/99, 110/02, 14/03, 42/04, 61/05 in 78/06; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) po članici Sonji Drozdek šinko in ob sodelovanju svetovalke Zlate Jerman, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za "Meritve fizikalnih in kemijskih škodljivosti v objektih ZVKDS" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik ZVD Zavod za varstvo pri delu d.d., Chengdujska cesta 25, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Cankarjeva 4, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 16. 9. 2006

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo vlagatelja se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov revizijskega postopka se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 16.06.2006 začel postopek oddaje javnega naročila male vrednosti za storitev "Meritve fizikalnih in kemijskih škodljivosti v objektih ZVKDS". Naročnik je dne 28.06.2006 izdal Obvestilo št. JNMV 2006-17, na podlagi katerega je naročilo oddal ponudniku Komplast d.o.o., Tržaška cesta 511, Brezovica pri Ljubljani (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).
Vlagatelj je dne 12.07.2006 na podlagi drugega odstavka 78. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1) posredoval zahtevo za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila, v kateri je zaprosil za posredovanje dokumentov, iz katerih je razviden način oziroma postopek ocenjevanja predloženih ponudb, predvsem, kdo je ponudbo oddal in kakšna je bila ponujena cena (ponudbeni predračun).

Naročnik je dne 14.07.2006 vlagatelju posredoval dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila, v kateri je navedel podatke o ponudnikih, ki so predložili ponudbe, višino njihove ponudbe ter pojasnil razloge za izbiro ponudnika.
Vlagatelj je zoper odločitev naročnika dne 03.08.2006 vložil zahtevo za revizijo. Vlagatelj meni, da naročnik v postopku oddaje predmetnega naročila ni pridobil pravih informacij od izbranega ponudnika, glede ponujene neobičajno nizke cene. Naročnik je od izbranega ponudnika po telefonu in v neposrednem pogovoru pridobil le informacije, da je ponudba pripravljena na podlagi veljavnega cenika, da ima podjetje reference (od leta 1990 sodeluje z večjim številom večjih in manjših priznanih podjetij), da ima okrog 30 zaposlenih strokovnjakov, da razpolaga z veliko poslovno stavbo in da je direktor podjetja priznan strokovnjak varnosti pri delu in uspešen župan. Navedene informacije po mnenju vlagatelja ne ustrezajo obrazložitvi neobičajno nizke cene, prav tako ne ustrezajo ekonomskemu in pravnemu standardu, predvsem glede referenc. Vlagatelj tudi navaja, da mu naročnik v dodatni obrazložitvi oddaje naročila z dne 14.07.2006 ni posredoval cenika izbranega ponudnika. Vlagatelj na podlagi načela enakopravnosti ponudnikov vztraja, da mu naročnik obrazloži oziroma predloži ustrezne dokumente, ki jih je zahteval v zahtevi za dodatno obrazložitev z dne 12.07.2006 (metodologija ocenjevanja, ponudbeni predračun, â??). Vlagatelj predlaga, da naročnik postopek ocenjevanja ponudb ponovi ter predmetno naročilo dodeli vlagatelju.
Vlagatelj je zahtevek za revizijo dopolnil dne 11.08.2006 s predložitvijo potrdila o plačilu takse za revizijo.
Naročnik je dne 22.08.2006 s sklepom vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil. V obrazložitvi naročnik navaja, da je v dodatni obrazložitvi z dne 14.07.2006 navedel vse relevantne podatke, ki jih je zahteval vlagatelj. Vlagatelj ni zahteval vpogleda v razpisno dokumentacijo, zaradi česar mu naročnik ni bil dolžan posredovati kopije dokumentov. V zvezi z obrazložitvijo neobičajno nizke cene naročnik meni, da ni njegova dolžnost, da bi moral zahtevati obrazložitev neobičajne nizko cene, saj morata biti skladno s prvim odstavkom 53. člena ZJN-1 izpolnjena dva pogoja: 1. naročnik mora oceniti, da je ponudbena cena neobičajno nizka in 2. naročnik mora imeti namen zavrniti ponudbo z neobičajno nizko ceno. Naročnik ni imel namena zavrniti ponudbe izbranega ponudnika, vendar je kljub temu dodatno preveril ceno. Postopek preverjanja cene je po mnenju naročnika prvenstveno namenjen varstvu tistega ponudnika, ki ponudi nizko ceno, saj naročnik ne sme njegove ponudbe izločiti, ne da bi prej ponudniku omogočil pojasnitev njenih kalkulativnih elementov. Sicer pa je nizka cena eden od bistvenih elementov konkurenčnosti ponudbe in ni prepovedana. Vlagatelj v postopku zatrjuje, da je cena izbranega ponudnika nenormalno nizka, vendar te trditve ni konkretiziral niti ni predložil nobenih dokazil.
Vlagatelj je dne 23.08.2006 naročnika obvestil o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo. V navedenem obvestilu vlagatelj dodatno navaja, da bi moral naročnik v postopku naročila preveriti, ali ponudniki izpolnjujejo vse zakonske pogoje za opravljanje dejavnosti, ki je predmet naročila. V konkretnem primeru se vlagatelj sklicuje na določila Zakona o varnosti in zdravju pri delu (Uradni list RS, št. 56/99 in 64/01) ter Pravilnika o pogojih in postopku za pridobitev dovoljenja za delo za opravljanje strokovnih nalog varnosti pri delu (Uradni list RS, št. 42/03), skladno s katerima lahko pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik prične opravljati strokovne naloge varnosti pri delu z dnem vpisa v vpisnik pri Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve. Po vpogledu v seznam organizacij, evidentiranih v vpisniku, vlagatelj ugotavlja, da ima izbrani ponudnik dovoljenje le za opravljanje vzorčenja organskih plinov in par, ne pa tudi dovoljenja za analize hlapov in organskih topil. Iz razpisne dokumentacije izhaja, da naročnik želi meritve in analize hlapov in organskih topil, zaradi česar izbrani ponudnik navedene strokovne naloge ne sme opravljati. Nadalje se vlagatelj sklicuje na Priporočilo o cenah storitev s področja varnosti in zdravja pri delu, ki ga je sprejel izvršilni odbor Sekcije podjetij z dovoljenjem za delo pri Zbornici varnosti in zdravja pri delu, v katerem je priporočena cena za analizo organskih topil v zraku za eno merilno mesto v višini 35.600,00 SIT. Izbrani ponudnik je pri postavki "meritve in analize hlapov in organskih topil" navedel neobičajno nizko ceno; za 56 merilnih mest skupaj v višini 428.400,00 SIT oziroma za eno merilno mesto v višini 7.650,00 SIT, torej je priporočena cena 4x višja od ponujene. Iz navedenega je mogoče ugotoviti, da je izbrani ponudnik ponudil ceno le za vzorčenje. Glede na vse navedeno vlagatelj vztraja pri ponovnem ocenjevanju ponudb in dodelitvi naročila vlagatelju, ki izpolnjuje vse zahtevane pogoje.
Naročnik je dne 31.08.2006 na podlagi 17. člena ZRPJN odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu in proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija uvodoma izpostavlja, da je že v več svojih odločitvah (npr. v zadevah 018-160/2005, 018-270/2005, 018-002/2006, 018-073/2006) v zvezi z razširitvami zahtevkov za revizijo opozorila, da podlago odločitve naročnika o zahtevku za revizijo tvorijo le tista dejstva, ki so bila navedena, in le tisti zahtevki, ki so bili postavljeni do konca postopka v zvezi z zahtevkom za revizijo pred naročnikom. Do tega trenutka morajo biti podane vse procesne predpostavke za dopustnost zahtevka za revizijo, po tem trenutku pa se presoja tudi utemeljenost vlagateljevega zahtevka za revizijo. Če se vlagatelj ne strinja z odločitvijo naročnika, pa lahko, v skladu s 17. členom ZRPJN, zahteva nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo, vendar vlagatelj pri tem ne more navajati novih dejstev in kršitev oziroma postavljati novih zahtevkov, saj s temi dejstvi in kršitvami oziroma zahtevki ni bil seznanjen naročnik, ko je sprejel svojo odločitev, in zato o njih tudi ni mogel odločati ali se izjaviti. Navedeno pravilo udejanja eno izmed temeljnih načel revizije postopkov javnega naročanja - načelo hitrosti in velja tako za vložitev zahtevka kot tudi za morebitno njegovo dopolnitev (tudi v primeru dodatnih oziroma novih navedb in kršitev oziroma spremembe ali dopolnitve revizijskega predloga v obvestilu o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo). Ob nasprotnem tolmačenju bi zaobšli 16. člen ZRPJN, ki ureja odločanje naročnika o zahtevku za revizijo pred odločanjem Državne revizijske komisije o njem.

Upoštevajoč navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj v obvestilu o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo z dne 23.08.2006 prepozno uveljavljal nova dejstva in nove kršitve, zato o njih Državna revizijska komisija ni meritorno odločala, spremenjenega revizijskega predloga pa ni upoštevala. Glede na vse zgoraj navedeno, je Državna revizijska komisija v nadaljevanju tega sklepa podala svojo obrazložitev glede vlagateljevih navedb in očitkov, ki jih je navajal že v zahtevku za revizijo.

V konkretnem primeru je naročnik naročilo oddal po postopku za oddajo naročila male vrednosti. Postopek za oddajo naročila male vrednosti je postopek oddaje javnega naročila, katerega ocenjena vrednost je nižja od vrednosti, določene v zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije (prvi odstavek 124. člena ZJN-1), od katere dalje je potreben javni razpis. Če je torej vrednost konkretnega javnega naročila nižja od z zakonom določenega vrednostnega praga, se naročilo ne odda po splošnih pravilih zakona, ampak po pogojih, določenih v 3.5. poglavju ZJN-1 (Oddaja naročila male vrednosti). ZJN-1 v zvezi z naročili male vrednosti določa, da naročnik s svojim notranjim aktom uredi način oddaje javnega naročila, upoštevajoč temeljna načela tega zakona. Ker so v zakonu za oddajo javnih naročil male vrednosti predvidene posebne določbe, ki za tovrstna naročila iz razlogov ekonomičnosti ne zahteva posebnih formalnosti, Državna revizijska komisija v postopku revizije oddaje naročil male vrednosti ugotavlja, ali je naročnik ravnal v tem postopku v skladu z notranjim aktom naročnika za oddajo naročil male vrednosti in temeljnimi načeli ZJN-1.

V obravnavanem primeru gre za postopek oddaje javnega naročila z ocenjeno vrednostjo 1.833.333,33 SIT (brez DDV), ki ne presega z zakonom določenega vrednostnega praga 10.000.000,00 SIT za storitve, od katerega dalje je potrebno izvesti javni razpis, zato je treba ugotoviti, da je oddaja obravnavanega javnega naročila po postopku za oddajo naročil male vrednosti zakonita. Naročnik je pravila za oddajo naročil male vrednosti uredil v Pravilniku za oddajo javnih naročil male vrednosti (v nadaljevanju: pravilnik), ki ga je sprejel dne 10.05.2005, in s katerimi je uredil oddajo javnih naročil male vrednosti, kot mu to nalaga 124. člen ZJN-1. Za javna naročila z vrednostjo nad 1.000.000,00 SIT do 10.000.000,00 SIT je v 14. členu določil, da se uporablja postopek z zbiranjem ponudb. Iz vpogleda v dokumentacijo izhaja, da je naročnik izbral ustrezni postopek skladno s 14. členom pravilnika, saj je vrednost naročila v okviru navedenega razpona.

Državna revizijska komisija je v okviru ugotovljenega najprej presojala vlagateljev očitek, da naročnik od izbranega ponudnika ni pridobil prave obrazložitve neobičajno nizke cene.

Ob vpogledu v naročnikov pravilnik, gre ugotoviti, da mora naročnik s 6. členom pravilnika pri oddaji naročil male vrednosti ravnati v skladu s pravilnikom in drugimi predpisi s področja javnih naročil. Za vprašanja, ki niso urejena v pravilniku, se smiselno uporabljajo določila ZJN-1.

Naročnik je v 11. členu pravilnika zapisal: "Merilo za ocenitev ponudb je lahko ekonomsko najugodnejša ponudba ali najnižja cena. Najnižja cena pomeni, da je ob izpolnjevanju vseh zahtevanih pogojev, navedenih v razpisni dokumentaciji, edino merilo le najnižja cena." Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v povabilu k oddaji ponudbe navedel, da je merilo za izbiro ponudbe "najnižja skupna cena ob upoštevanju specifikacije in ostalih pogojev naročila; potni stroški in izdelava poročil v treh izvodih naj bo vključena v skupno ceno". Ker iz razpisne dokumentacije ne izhaja, da bi naročnik poleg najnižje cene navedel še kakšna druga merila, gre šteti, da je pri ocenjevanju ponudb upošteval najnižjo ceno. Pri tem je merilo najnižje cene opredelil tako, da je določil število merilnih mest, za katere morajo ponudniki podati skupno ceno, katera vključuje tudi potne stroške in tri izvode poročil. Uporabo tega merila potrjuje tudi naročnikov dokument "Zapis o odpiranju ponudb in presoji ponudb in izbira najugodnejšega ponudnika" z dne 28.06.2006, v katerem je zapisal, da je merilo izbora najnižja skupna cena ob upoštevanju specifikacije in ostalih pogojev naročila. Ob vpogledu v ponudbeno dokumentacijo predloženih ponudb Državna revizijska komisija ugotavlja, da je izbrani ponudnik, ob izpolnjevanju zahtevanih pogojev, v primerjavi z ostalimi ponudniki, v skladu z razpisno dokumentacijo podal najnižjo ceno. Kot je navedel naročnik, je zaradi dvoma o možnosti izvedbe naročila izbranega ponudnika zaradi neobičajno nizke cene, osebno zahteval obrazložitev pri predstavniku izbranega ponudnika. V 23. členu pravilnika je sicer določeno, da mora odgovorna oseba v primeru, če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, pisno zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne pri presoji cene, in jih, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti. V konkretnem primeru iz predložene dokumentacije ni razvidno, da bi odgovorna oseba pisno zahtevala obrazložitev, vendar po mnenju Državna revizijske komisije obličnost zahteve dodatne obrazložitve v konkretnem primeru ne predstavlja bistvenega elementa, ki bi lahko vplival na odločitev naročnika. Izbrani ponudnik je pojasnil, da je ponudba pripravljena na podlagi njihovega veljavnega cenika in je v skladu s potrjeno metodologijo, ki sloni na veljavnih podzakonskih aktih. Naročnik je dodatno preveril še reference izbranega ponudnika in ob upoštevanju vseh ugotovitev odpravil dvom o nemožnosti izvedbe naročila.

Ob opisanem Državna revizijska komisija dodaja, da v kolikor bi šlo za postopek oddaje javnega naročila, za katerega se uporabljajo določbe ZJN-1, in bi bilo potrebno ugotavljati obstoj neobičajno nizke cene po 53. členu ZJN-1, je postopek preverjanja ponudbene cene prvenstveno namenjen zaščiti tistega ponudnika, ki ponudi nizko ceno. Iz določbe omenjenega člena, ki v prvem odstavku določa: "Če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, mora naročnik, preden tako ponudbo zavrne, pisno zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti. Za odgovor lahko določi razumen rok, ki ni daljši od 20 dni.", je razvidno, da naročnik od ponudnika, ki ponudi nizko ceno, ni dolžan zahtevati obrazložitev ponudbene cene. Za postopek po prvem odstavku 53. člena ZJN-1 morata biti namreč izpolnjena dva pogoja: (1) naročnik mora oceniti, da je ponudbena cena neobičajno nizka, in (2) naročnik mora imeti namen zavrniti ponudbo z neobičajno nizko ceno. Kot že rečeno, je 53. člen ZJN-1 predvsem namenjen varstvu tistega ponudnika, ki ponudi nizko ceno, saj naročnik njegove ponudbe ne more izločiti, ne da bi prej preveril način oblikovanja ponudbene cene oz. ne da bi ponudniku prej omogočil pojasnitev njenih kalkulativnih elementov. Tega, katere cene je potrebno šteti za "neobičajno nizke" in pod kakšnimi pogoji, pa ZJN-1, razen v 10. točki 3. člena ("neobičajno nizka cena" - cena iz ponudbe, ki je tako nizka, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila), ne določa, zato je mogoče skleniti, da gre za vprašanje, ki ga je zakonodajalec prepustil poslovni oceni naročnika.

Državna revizijska komisija je tudi že večkrat zavzela stališče (npr. v zadevi 018-275/03), da je oblikovanje ponudbenih cen stvar svobodne poslovne odločitve ponudnikov, saj je cena eden od bistvenih elementov konkurenčnosti, zagotovitev konkurenčnosti pa omogoča tudi spoštovanje načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, ki naročnika zavezuje, da z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotovi, da je poraba sredstev zanj kar najbolj gospodarna. Nizke cene pravo javnih naročil (enako konkurenčno pravo) na splošno ne prepoveduje - zaradi določenih tveganj, ki bi lahko izhajala iz (neobičajno) nizke cene pa ZJN-1 naročniku vendarle daje možnost, da zavrne ponudbo, ki vsebuje (pre)nizko ceno.

Državna revizijska komisija še poudarja, da vlagatelj sicer lahko zatrjuje obstoj neobičajno nizke cene, kot je v obravnavanem primeru tudi storil, vendar mora v takšnem primeru navajati dejstva in predložiti konkretne dokaze (5. točka tretjega odstavka 12. člena ZRPJN), ki utemeljujejo njegovo trditev o neobičajno nizki ceni, česar pa vlagatelj v tem revizijskem postopku ni storil. Zgolj zatrjevanje, da so za vlagatelja sporne ponudbene cene izbranega ponudnika, nižje od ponudbenih cen vlagatelja, z institutom neobičajno nizke cene nima neposredne pravnorelevatne povezave; osrednji namen instituta namreč ni neposredno v višini cene, temveč v vprašanju možnosti izvedbe javnega naročila s ponujeno ceno, česar pa vlagatelj ne izpostavlja kot potencialno problematično.

3. Nadalje je Državna revizijska komisija presojala še očitek vlagatelja, da bi mu moral naročnik v dodatni obrazložitvi posredovati kopije dokumentov, iz katerih je razviden način ocenjevanja.

Skladno s 25. členom pravilnika "lahko ponudnik, ki ni bil izbran, v roku 8 dni od prejema pisnega obvestila o izbiri najugodnejšega ponudnika, pri naročniku zahteva dodatno obrazložitev. Naročnik mu mora poslati obrazloženo obvestilo v skladu z 78. členom ZJN-1 v roku 15 dni od prejema zahteve." Določba 78. člena ZJN-1 določa obvezne sestavine obrazloženega obvestila, in sicer: 1. razloge za zavrnitev ponudbe vlagatelja zahteve in 2. prednosti sprejete ponudbe v razmerju do ponudbe vlagatelja zahteve. Iz Dodatne obrazložitve naročnika z dne 14.07.2006 izhaja, da je naročnik pojasnil razloge za zavrnitev ponudbe vlagatelja in prednosti ponudbe izbranega vlagatelja ter tudi navedel cene za vse postavke vseh predloženih ponudb. Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni bil dolžan vlagatelju posredovati kopije ponudbenega predračuna izbranega ponudnika ali morebitnega drugega dokumenta, saj je naročnik skladno z 78. členom ZJN-1 in zahtevo vlagatelja posredoval vse relevantne podatke o predloženih ponudbah.

Upoštevajoč vse navedeno, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati ravnanja, ki bi bilo v neskladju s predpisi, zato je bilo ob vsem opisanem potrebno v skladu z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločiti tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku predlagal povrnitev stroškov, nastalih z revizijo. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je potrebno zavrniti tudi zahtevo vlagatelja za povračilo stroškov revizijskega postopka.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

Ljubljana, 16. 9. 2006


Sonja Drozdek šinko, univ.dipl.prav Članica Državne revizijske komisije

Vročiti:
- Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Cankarjeva 4, Ljubljana
- ZVD Zavod za varstvo pri delu d.d., Chengdujska cesta 25, Ljubljana
- Komplast d.o.o., Tržaška cesta 511, Brezovica pri Ljubljani
- Državno pravobranilstvo RS, šubičeva 2, Ljubljana
- RS, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana