018-282/2006 Ministrstvo za okolje in prostor, Geodetska uprava Republike Slovenije

Številka: 018-282/06-34-2249

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04, 61/05 in 78/06; v nadaljevanju: ZRPJN) po članici Vidi Kostanjevec v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za izbiro pooblaščenega zdravnika in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik ZVD Zavod za varstvo pri delu d.d., Chengdujska cesta 25, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za okolje in prostor, Geodetska uprava Republike Slovenije, Zemljemerska ulica 12, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 08.08.2006

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povračilo stroškov se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 01.06.2006 sprejel sklep o začetku postopka javnega naročila male vrednosti za izbiro pooblaščenega zdravnika.

Naročnik je dne 14.06.2006 izdal Sklep o oddaji naročila, št. 43001-69/2006-6, iz katerega izhaja, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral Zdravstveni dom Ljubljana, Metelkova 9, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z dopisom, z dne 20.06.2006, od naročnika zahteval dodatno obrazložitev njegove odločitve o oddaji naročila. Naročnik je vlagatelju dodatno obrazložitev posredoval z dopisom, z dne 27.06.2006.

V zahtevku, ki ga je vlagatelj vložil dne 07.07.2006, slednji navaja, da mora imeti ponudnik, v skladu z 2. točko prvega odstavka 42. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04, v nadaljevanju: ZJN-1), potrebno dovoljenje za opravljanje dejavnosti, ki je predmet javnega naročila, če je za opravljanje take dejavnosti na podlagi posebnega zakona dovoljenje potrebno. Vlagatelj navaja določbo 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/92,23/05; v nadaljevanju: ZZDej), v kateri je določeno, da lahko zdravstveno dejavnost na podlagi dovoljenja ministrstva, pristojnega za zdravje, opravljajo domače in tuje, pravne in fizične osebe, ter da zdravstveno dejavnost kot javno službo pod enakimi pogoji opravljajo javni zdravstveni zavodi ter druge pravne in fizične osebe na podlagi koncesije. V 93. členu istega zakona pa je med drugim določeno, da morajo obstoječi zdravstveni zavodi uskladiti svojo organiziranost in delovanje s tem zakonom v šestih mesecih po uveljavitvi tega zakona (zakon je pričel veljati 07.03.1992). Vlagatelj zato zahteva, da naročnik preveri, ali ima izbrani ponudnik potrebno dovoljenje. Vlagatelj nadalje meni, da je naročnik kršil določbo drugega odstavka 53. člena ZJN-1, saj bi si naročnik glede na dejstvo, da je ponudba izbranega ponudnika za kar 60% nižja od ponudbe vlagatelja, moral utemeljeno zastaviti vprašanje, kako lahko izbrani ponudnik ob tako nizki ponujeni ceni strokovno in kvalitetno opravlja storitve. Kot pravi vlagatelj, gre brez dvoma za neobičajno nizko ceno, ki ne vzdrži tržnega pristopa ob predpisanem nivoju storitev. Vlagatelj še dodaja, da glede na to, da ima izbrani ponudnik za tako visok odstotek nižje cene, to pomeni, da pridobiva posel z dumpinškimi cenami ali pa razliko v ceni pokriva iz sredstev iz proračuna, kar pa pomeni nelojalno konkurenco. Vlagatelj zahteva delno razveljavitev postopka oddaje javnega naročila, naročnik pa naj zahteva obrazložitev in kalkulacijo ponujene cene, ki mora ali bi morala zagotoviti ustrezen obseg in kvaliteto ponudnikovih storitev, ter predmetno javno naročilo male vrednosti dodeli vlagatelju. Vlagatelj je tudi priglasil stroške postopka revizije v višini 100.000,00 SIT za plačilo takse.

Naročnik je dne 18.07.2006 sprejel sklep, št. 43001-69/2006-13, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil. Naročnik v obrazložitvi sklepa najprej povzel vlagateljeve navedbe, v nadaljevanju pa je navedel, da je iz razloga, ker gre za javno naročilo male vrednosti, od ponudnikov zahteval zgolj predložitev izpolnjenega obrazca št. 20, ni pa zahteval dejanskega dovoljenja, saj je smatral, da predložena izjava v razpisni dokumentaciji zadostuje za dejansko ugotovitev stanja. Prav tako naročnik smatra, da glede na ocenjeno vrednost predmetnega javnega naročila (3.200.000,00 SIT brez DDV) ponujena cena izbranega ponudnika (2.679.860,00 SIT brez DDV) bistveno ne odstopa in zato ni neobičajno nizka. Naročnik je imel v letu 2005/2006 z izbranim ponudnikom sklenjeno pogodbo in je imel z njim dobre poslovne odnose, zato smatra, da je ravnal pravilno.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 21.07.2006, naročnika obvestil, da želi revizijski postopek nadaljevati pred Državno revizijsko komisijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, na podlagi 2. alineje prvega odstavka 23. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Glede očitanih kršitev Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da je naročnik predmetno naročilo oddal po postopku za oddajo naročil male vrednosti. Postopek za oddajo naročila male vrednosti je postopek oddaje javnega naročila, katerega ocenjena vrednost je nižja od vrednosti, določene v zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije (prvi odstavek 124. člena ZJN-1); v tem primeru se naročilo ne odda po splošnih pravilih zakona, ampak po pogojih, določenih v 3.5. poglavju ZJN-1 (Oddaja naročila male vrednosti). Namen posebne ureditve naročil male vrednosti je (iz razlogov ekonomičnosti) razbremeniti naročnika vrste formalnosti, ki sicer veljajo v postopkih javnega naročanja. Pri naročilih male vrednosti zakon odstopa od splošnih načel - predvsem javnosti in s tem povezanega zagotavljanja konkurence med ponudniki. Odstopanje je utemeljeno z ekonomskimi razlogi, saj bi pri nakupih blaga, storitev in gradenj manjše vrednosti skupni stroški izvedbe postopka oddaje javnega naročila lahko dosegli ali celo presegli vrednost samega nakupa. Pri oddaji javnih naročil male vrednosti zato zakon načeloma ne posega v notranja razmerja naročnikov, oziroma ta razmerja ureja le v toliko, kolikor je to nujno potrebno zaradi varstva javnih koristi. ZJN-1 v zvezi z naročili male vrednosti določa le, da mora naročnik, upoštevajoč temeljna načela ZJN-1, sprejeti notranji akt o oddaji tovrstnih naročil (125. člen ZJN-1). Iz navedenega izhaja, da se dopustnost naročnikovih ravnanj v postopku oddaje javnega naročila male vrednosti preverja v okviru sprejetega notranjega akta (in na njegovi podlagi sprejete razpisne dokumentacije), upoštevanje oziroma usklajenost naročnikovih ravnanj z določbami ZJN-1 pa je mogoče preverjati le v obsegu spoštovanja temeljnih načel javnega naročanja, katerih kršitev pa vlagatelj v svojem revizijskem zahtevku ne navaja.

Glede vlagateljeve navedbe, da bi moral naročnik (upoštevajoč določbo 3. člena ZZDej) preveriti, ali ima izbrani ponudnik dovoljenje Ministrstva za zdravje za opravljanje dejavnosti, ki je predmet javnega naročila, če je za opravljanje take dejavnosti na podlagi posebnega zakona dovoljenje potrebno, Državna revizijska komisija ugotavlja, da le-ta ni utemeljena.

Kot že zgoraj povedano, so pri postopkih oddaje javnih naročil male vrednosti naročniki vezani na skladnost svojih ravnanj z določbami notranjega akta, s katerimi uredijo način oddaje javnega naročila, pri čemer morajo upoštevati temeljna načela ZJN-1. Naročnik je v svojem notranjem aktu, Navodilu o oddaji javnih naročil male vrednosti, ki ga je sprejel dne 25.04.2006, v 27. členu določil, kaj mora dokumentacija za oddajo javnega naročila obsegati in med drugim določil, da se glede na vrsto oziroma zahtevnost naročila poleg obrazca ponudbe in vzorca pogodbe lahko priložijo tudi druge priloge, kot npr. pogoji in merila za ocenjevanje in vrednotenje ponudb, obrazci izjav,â??o čemer odloči skrbnik naročila oziroma vodja izvedbe naročila. Glede preverjanja usposobljenosti ponudnikov je v tretjem odstavku 29. člena določil: "Dokazila o usposobljenosti se zahteva praviloma po prejemu ponudb in pred oddajo naročila zgolj, kadar gre za neznanega dobavitelja oziroma izvajalca, kadar obstaja sum, da dobavitelj oziroma izvajalec ni usposobljen aliâ??"
Naročnik je v razpisni dokumentaciji od ponudnikov zahteval, da za dokazovanje njihove sposobnosti izpolnijo OBRAZEC 20, v katerem je v tabeli, pod točko 5., kot izločitveni pogoj zapisano: "ponudnik ima dovoljenje pristojnega organa za opravljanje dejavnosti, ki je predmet javnega naročila, oziroma ga po veljavni zakonodaji ne potrebuje." Naročnik je še navedel, da mora ponudnik obkrožiti pravilno trditev (DA ali NE), ter da je ponudniku priznana sposobnost, če je v vsaki vrstici obkrožena trditev DA.

Iz ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika izhaja, da je le-ta obkrožil DA pri točki 5. OBRAZCA 20, ter je OBRAZEC 20 podpisal, s čimer je pod kazensko in materialno odgovornostjo izjavil, da so ti podatki resnični. S tem ravnanjem je zadostil zahtevam iz razpisne dokumentacije naročnika. Tudi Navodilo o oddaji javnih naročil male vrednosti v 29. členu od naročnika ne zahteva, da predhodno (t.j. pred oddajo naročila) preveri dokazila o usposobljenosti, ampak mu daje možnost, da to (na podlagi lastne presoje) naredi zgolj, kadar obstaja sum, da dobavitelj oziroma izvajalec ni usposobljen. Kot je navedel naročnik, je menil, da predložena izjava v razpisni dokumentaciji zadostuje za dejansko ugotovitev stanja (t.j. dopustnost opravljanja dejavnosti, ki je predmet javnega naročila), zato le-te ni preverjal.

Glede na ugotovljeno, Državna revizijska komisija zaključuje, da je naročnik ravnal v skladu z svojim notranjim aktom in razpisno dokumentacijo in ni bil dolžan preveriti usposobljenosti izbranega ponudnika. Državna revizijska komisija zato v tem delu vlagateljevim navedbam ni mogla slediti.

Čeprav v nadaljevanju navedeno ne vpliva na odločitev Državne revizijske komisije v tem delu revizijskih navedb, Državna revizijska komisija pripominja, da se je o vsebinsko enakem očitku tudi že izrekla v obrazložitvi svoje odločitve št. 018-244/06, z dne 28.07.2006, kjer je na podlagi pojasnila, pridobljenega s strani Ministrstva za zdravje, ugotovila, da ponudniki dovoljenja za izvajanje zdravstvene dejavnosti (ki je sicer po ZZDej podlaga in pogoj za opravljanje zdravstvene dejavnosti) ne morejo pridobiti iz razlogov, ki niso na njihovi strani, pač pa na strani Ministrstva za zdravje, katero ni izpolnilo z ZZDej določenih obveznosti, na podlagi katerih bi lahko dovoljenje izdalo. Ministrstvo za zdravje namreč ni opravilo verifikacije zdravstvenih zavodov, zato vsi zdravstveni zavodi v Republiki Sloveniji svojo dejavnost izvajajo izključno na podlagi ustanovitvenega in drugih notranjih aktov ter pogodbe o izvajanju programa z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije.

Glede vlagateljevega očitka, da je naročnik kršil 53. člen ZJN-1, Državna revizijska komisija ponovno izpostavlja, da naročnik pri oddaji javnih naročil male vrednosti ni vezan na določbe ZJN-1 (razen temeljnih načel), pač pa na določbe svojega notranjega akta, v konkretnem primeru torej na določbe Navodila o oddaji javnih naročil male vrednosti.

Naročnik je v prvem in drugem odstavku 29. člena Navodil o oddaji javnih naročil male vrednosti določil način preverjanja cene in kakovosti predmeta, pri čemer je določil, da se le-ti preverjata na primeren način - oziroma natančneje - z zbiranjem ponudb, praviloma z redno pošto, preko elektronske pošte ali v ta namen postavljenega informacijskega sistema, če ga naročnik vpelje. To določbo je treba razumeti kot implementacijo drugega odstavka 125. člena ZJN-1, ki določa, da mora naročnik pri oddaji naročil male vrednosti ceno in kakovost predmeta posebej skrbno preveriti in to preverjanje izkazati v svoji dokumentaciji.

Kot izhaja iz razpisne dokumentacije, je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ceno in kakovost predmeta preveril tako, da je (upoštevajoč 29. člen Navodil o oddaji javnih naročil male vrednosti) za oddajo javnega naročila izbral postopek zbiranja ponudb. Ker naročnik glede na pridobljene ponudbe in ponudbene vrednosti očitno ni imel dvomov v pravilnost cene izbranega ponudnika, oziroma v strokovnost in kvalitetno opravljanje predmeta javnega naročila glede na postavljeno (nizko) ceno izbranega ponudnika, le-te tudi ni preverjal. Tudi dejstvo, kot ga zatrjuje vlagatelj, da je izbrani ponudnik ponudil za 60% nižjo ponudbeno ceno, samo po sebi ne pomeni razloga za izločitev ponudbe. Državna revizijska komisija opozarja na že večkrat zavzeto stališče, da je oblikovanje ponudbenih cen v prvi vrsti stvar svobodne poslovne odločitve ponudnikov. Ponudbena cena je namreč eden od bistvenih elementov konkurenčnosti na prostem trgu blaga in storitev, zagotovitev konkurenčnosti v postopkih oddaje javnih naročil pa obenem omogoča tudi spoštovanje načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, ki naročnika zavezuje, da z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotovi, da je poraba sredstev za naročnika kar najbolj gospodarna. Nizke cene pravo javnih naročil (enako konkurenčno pravo) na splošno ne prepoveduje.

Čeprav gre v obravnavanem primeru za t.im. javno naročilo male vrednosti (pri oddaji katerih je naročnik, ko rečeno, vezan le na spoštovanje temeljnih načel, ne pa tudi drugih določb ZJN-1), Državna revizijska komisija vendarle opozarja, da celo iz besedila 53. člena ZJN-1 ne izhaja, da je naročnik avtomatično obvezan k temu, da bi moral od ponudnika, ki ponudi (pre)nizko ceno, zahtevati obrazložitev ponudbene cene, ampak je dolžan to storiti le v primerih, ko sta kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer: (1.) ponudbena cena mora biti po naročnikovi presoji "neobičajno nizka" in (2.) naročnik takšne ponudbe ne želi sprejeti, ampak jo (zaradi svojih dvomov o možnosti izvedbe javnega naročila za ponujeno ceno) želi zavrniti. Iz besedila zakona je tako razvidno, da se v 53. členu ZJN-1 opisani postopek nanaša (le) na primere, ko želi naročnik določeno ponudbo zavrniti zato, ker ocenjuje, da je ponujena cena po njegovi presoji nerealna. Postopek s preverjanjem t.im. "neobičajno nizkih" cen je torej v prvi vrsti namenjen varstvu ponudnika v primeru, ko bi naročnik želel izločiti njegovo ponudbo iz postopka ocenjevanja izključno zato, ker je ponujeno ceno ocenil kot "neobičajno nizko". ZJN-1 ne vsebuje pravil o tem, katero ceno je v danih okoliščinah posameznega primera potrebno šteti za "neobičajno nizko", zato je potrebno šteti, da je zakonodajalec oceno o tem, ali je ponujena cena v konkretnem primeru (pre)nizka, v celoti prepustil poslovni presoji naročnika. Ob vsem navedenem je potrebno zaključiti, da ima naročnik v skladu z določilom prvega odstavka 53. člena ZJN-1 sicer možnost preveriti realnost ponudbene cene posameznega ponudnika - ni pa tega dolžan storiti oziroma je k temu zavezan le v primeru, če sam oceni, da je ponujena cena tako nizka, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila.

Ker v predmetnem postopku oddaje javnega naročila male vrednosti naročnik ni ocenil, da je ponudbena cena izbranega ponudnika neobičajno nizka, oziroma je ceno in kakovost predmeta naročila, v skladu z 29. členom Navodil o oddaji javnih naročil male vrednosti, preveril na primeren način, to je z zbiranjem ponudb, mu ni mogoče očitati nepravilnosti v njegovem ravnanju. Zato Državna revizijska komisija tudi tej vlagateljevi navedbi ni mogla slediti.

Vlagateljevih trditev o tem, da predstavlja ponudbena cena izbranega ponudnika dejanje nelojalne konkurence, Državna revizijska komisija ni mogla presojati. Državna revizijska komisija v skladu s 1. in. 4. členom ZRPJN zagotavlja pravno varstvo ponudnikov v vseh stopnjah postopkov oddaje javnih naročil, ki se izvaja z revizijo postopkov oddaje javnih naročil, opredeljenih v predpisih o javnih naročilih, medtem ko je varstvo pred nelojalno konkurenco zagotovljeno v postopkih in pred organi, ki jih opredeljujeta Zakon o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93, 56/99 in 110/02) oz. Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 37/04 in 99/04).

Ob vsem opisanem je bilo potrebno zahtevo vlagatelja za revizijo postopka oddaje javnega naročila v skladu z 2. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN zavrniti kot neutemeljeno.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je skladno z 22. členom ZRPJN zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Ker Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ni ugodila, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je potrebno vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov revizijskega zahtevka zavrniti.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, 08.08.2006





Vida Kostanjevec, univ.dipl.prav.
Članica Državne revizijske komisije












Vročiti:
- ZVD Zavod za varstvo pri delu d.d., Chengdujska cesta 25, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za okolje in prostor, Geodetska uprava Republike Slovenije, Zemljemerska ulica 12, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana