018-323/2006 Občina Mislinja

Številka: 018-323/06-44-2712

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04, 61/05 in 78/06; v nadaljevanju: ZRPJN) po članu Jožefu Kocuvanu v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za izvajanje dnevnih prevozov osnovnošolskih otrok iz Občine Mislinja v šolskih letih 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009, na relacijah Oš Mislinja in podružničnih šol: Dolič, Završe in Paški Kozjak ter v 3. Oš Slovenj Gradec in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik Koratur avtobusni promet in turizem d.d., Perzonali 48, Prevalje (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Občina Mislinja, šolska cesta 34, Mislinja (v nadaljevanju: naročnik), dne 08.09.2006

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi Obvestilo o oddaji naročila "Izvajanje dnevnih prevozov osnovnošolskih otrok iz Občine Mislinja v šolskih letih 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009", št. 600-0005/2006, z dne 14.07.2006, v delu, ki se nanaša na sklop c.

2. Zahtevek za revizijo se v delu, ki se nanaša na sklope a, b, d, e in f, zavrže.

Obrazložitev

Naročnik je dne 02.06.2006 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila, javni razpis pa je naročnik po sklopih objavil v Uradnem listu RS, št. 62-63, z dne 16.06.2006, št. objave Ob-16796/06.

Naročnik je dne 14.07.2006, z dokumentom Obvestilo o oddaji naročila "Izvajanje dnevnih prevozov osnovnošolskih otrok iz Občine Mislinja v šolskih letih 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009" (v nadaljevanju: Obvestilo o oddaji naročila), št. 600-0005/2006, vse sodelujoče ponudnike obvestil, da je v sklopu c kot najugodnejšega izbral ponudnika Izletnik Celje, d.d., Aškerčeva 20, Celje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), v sklopih a, b, d, e in f pa ponudnika Prevozništvo Miki, Merzdovnik Milan s.p., Mislinjska Dobrava 114a, šmartno pri Slovenj Gradcu.

Vlagatelj je po prejemu dodatne obrazložitve o oddaji javnega naročila, z dne 19.07.2006, vložil zahtevek za revizijo, z dne 01.08.2006, v katerem naročniku očita kršitev tretjega in četrtega odstavka 50. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04, v nadaljevanju: ZJN-1) in 4. člena ZJN-1. Vlagatelj navaja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji pri merilu reference, v točki 3.1 določil, da sta pogoj za sodelovanje najmanj dve (od naročnikov potrjeni) referenci za podobna dela enake ali večje vrednosti, ki jih je ponudnik izvajal v zadnjih treh letih, ter da kot dokazilo šteje izpolnitev obrazca OBRAZEC 4 - reference ter priložitev referenčnih potrdil (OBRAZEC 5), ki jih je moral ponudnik pridobiti od naročnikov, kjer je že opravljal prevoze. Vlagatelj pravi, da je v skladu z razpisno dokumentacijo vse zahtevano predložil, vendar pa je po prejemu Obvestila o oddaji naročila uvidel, da je naročnik pri vrednotenju referenc kot merila po svoje interpretiral način izbire referenc, saj je za pravilna referenčna potrdila upošteval le reference , ki so bile izdane za kontinuirano obdobje 3 let, in tako ni upošteval nobene reference vlagatelja. Vlagatelj nadalje navaja, da bi moral naročnik v razpisni dokumentaciji izrecno zahtevati in opisati na jasen način, da bo upošteval samo potrjene reference od naročnikov, kjer je ponudnik opravljal prevoze neprekinjeno za zadnja tri leta, da bi ga izdajatelji referenc pravilno razumeli. Za slednje bi moral naročnik predpisati tudi jasen in ne dvoumni OBRAZEC 5, kot je predpisan v razpisni dokumentaciji, in si ga lahko ponudniki različno interpretirajo. Kot pravi vlagatelj, so naročniki, kjer je vlagatelj opravljal prevoze že vrsto let, predpisani OBRAZEC 5 izpolnili glede na aktualne, s pogodbo vezane obveznosti iz aktivnih razpisnih obdobij. Vlagatelj nadaljuje, da bi moral naročnik, ob upoštevanju svojih navodil iz točke 3.1, njegovo ponudbo izločiti iz sodelovanja, saj ni predložil vsaj dveh referenc. Enako bi moral naročnik storiti tudi pri izbranemu ponudniku in ponudniku Prevozništvo Miki, Merzdovnik Milan s.p., v kolikor bi dosledno upošteval svoja navodila iz točke 3.1. Omenjena ponudnika sta namreč priložila (za naročnika veljavne) reference naročnikov, ki so po vrednosti mnogo nižje od ponujene vrednosti za sklop c predmetnega javnega naročila, kar pa je v nasprotju z navodili iz razpisne dokumentacije. Zato vlagatelj meni, da naročnik merila reference ni uporabil po načinu opisa in vrednotenja, kot ga je opredelil v navodilih, pač pa po svoje. Vlagatelj še dodaja, da je naročnik s predmetnim javnim naročilom kršil tudi načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe proračunskega denarja (4. člen ZJN-1), saj je predmetno javno naročilo oddal tudi za ostale sklope, čeprav je za te sklope dobil samo eno ponudbo in ni mogel primerjati cene z ostalimi ponudniki in dejansko pridobiti najugodnejšega ponudnika po navedenih merilih iz razpisne dokumentacije. Vlagatelj naročniku še očita, da se ni prepričal o višini predloženih bančnih garancij, saj bi drugače ugotovil, da je predložena bančna garancija izbranega ponudnika premajhna. Vlagatelj zaključuje, da mu je bila zaradi vseh zgoraj navedenih nepravilnosti s strani naročnika povzročena krivica pri izbiri, saj bi moral naročnik kot najugodnejšega ponudnika izbrati vlagatelja, ali pa bi moral vse ponudnike z dodatnim pojasnilom po 54. členu ZJN-1 pozvati k dopolnitvi ali pojasnilu dokumentov, ki so jih ponudniki predložili.

Naročnik je s sklepom, ki ga je sprejel dne 07.08.2006, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Najprej naročnik odgovori na vlagateljev očitek o nepravilnem vrednotenju referenc in pravi, da je bilo v razpisni dokumentaciji dovolj jasno navedeno, da je potrebno predložiti reference za podobna dela enake ali večje vrednosti, ki jih je ponudnik izvajal v zadnjih treh letih, oz. v obdobju zadnjih 3 let. Naročnik navaja, da je bilo vsem ponudnikom to dejstvo popolnoma razumljivo, kajti nihče od ponudnikov ni zahteval kakršnegakoli dodatnega pojasnila. Naročnik smatra, da je bilo tudi vlagatelju popolnoma razumljivo, da mora priložiti reference in referenčna potrdila za opravljanje prevozov za obdobje zadnjih 3 let, saj je sam med reference zapisal, da je pri treh naročnikih izvajal prevoze za obdobje 2 šolskih let. Naročnik meni, da vlagatelj referenc za obdobje treh let ni poslal, ker jih verjetno ni imel. Iz ponudb ostalih dveh ponudnikov, ki sta predložila reference in referenčna potrdila za obdobje 3 let, pa je razvidno, da je bila navedba o predložitvi referenc in referenčnih potrdil dovolj razumljiva. Zato naročnik smatra, da ni v ničemer kršil 50. člena ZJN-1 ali načela enakopravnosti ponudnikov, saj je vse ponudbe primerjal, vrednotil in presojal po vnaprej določenih kriterijih, ki so bili navedeni v razpisni dokumentaciji. Naročnik nadalje trdi, da ni ravnal v nasprotju s 4. členom ZJN-1, saj je izbral ponudnika, ki je bil ob upoštevanju in vrednotenju obeh meril izbran kot najugodnejši ponudnik. Naročnik tudi meni, da bi moral vlagatelj, upoštevajoč peti odstavek 12. člena ZRPJN, zahtevek za revizijo glede zatrjevanih kršitev v postopku vložiti že pred potekom roka za predložitev ponudb, saj je za morebitno nedefiniranost merila reference vedel že ob prejemu razpisne dokumentacije. V nadaljevanju naročnik razloži, da vlagatelj za sklope, za katere ni oddal ponudbe, glede na določbo 9. člena ZRPJN ni aktivno legitimiran, zaradi česar se naročnik ni opredelil do njegovih stališč o nepravilnem vrednotenju referenc za ponudnika Prevozništvo Miki, Merzdovnik Milan s.p., v teh sklopih.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 18.08.2006, naročnika in Državno revizijsko komisijo obvestil, da želi revizijski postopek nadaljevati pred Državno revizijsko komisijo. Naročnik je dne 24.08.2006 odstopil zahtevek za revizijo skupaj s predmetno dokumentacijo Državni revizijski komisiji v odločanje.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija na podlagi 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Uvodoma je Državna revizijska komisija preverila navedbo vlagatelja, da naročnik pri ocenjevanju ponudb merila reference ni uporabil na način, kot ga je opisal in vrednotil v razpisni dokumentaciji, s čimer je kršil določilo tretjega in četrtega odstavka 50. člena ZJN-1.

Določilo tretjega odstavka 50. člena Zakona o javnih naročilih opredeljuje, da mora naročnik v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in ovrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega, v četrtem odstavku istega člena pa je določeno, da mora naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Naročnik ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji. Omenjeno določilo 50. člena ZJN-1 torej zahteva od naročnika, da pri ocenjevanju ponudb uporabi le tisti način opisa in vrednotenja meril, kot ga je vnaprej navedel v razpisni dokumentaciji. Z vnaprejšnjo določitvijo meril tako lahko vsak izmed ponudnikov po odločitvi preveri, ali je naročnik opravil oceno ponudb skladno z vnaprej opredeljenimi merili.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji, v poglavju V. Merila za izbiro najugodnejšega ponudnika, določil dve merili za ocenjevanje ponudb, in sicer ceno in reference. V podtočki 2.1. Vrednotenje ponudbe glede ustreznih referenc je naročnik določil, da sta pogoj za sodelovanje pri oddaji javnega naročila: "â??najmanj dve (od naročnikov potrjeni) referenci za podobna dela enake ali večje vrednosti, ki jih je ponudnik izvajal v zadnjih treh letih! Vrednoteno bo največ 5 potrjenih referenc.". V nadaljevanju iste podtočke je še določil maksimalno vrednost merila reference (20%) ter način vrednotenja referenc (VREDNOST R. v % = šT. POTR.REFERENC PONUDBE/5 ref.*20). Kot dokazilo za reference ponudnika je naročnik zahteval priložitev OBRAZCA 4 - reference in OBRAZCA 5 - referenčna potrdila. V OBRAZEC 4 je moral ponudnik navesti dosedanje izkušnje pri opravljanju prevozov otrok ali podobnih storitev (v zadnjih treh letih), pri čemer je naročnik pod opombo navedel, da bo upošteval reference, ki bodo potrjene od naročnika prevoza in da mora ponudnik potrdila o referencah obvezno priložiti k ponudbi. OBRAZEC 5 (ali drugo potrdilo, ki ima vso zahtevano vsebino OBRAZCA 5) pa je bil namenjen naročnikom (prevozov), ki so morali potrditi, podpisati in žigosati, da je ponudnik uspešno opravil: "Izvajanje po obsegu in vsebini podobnih storitev kot so razpisana v zadnjih 3 letih."
Ob vpogledu v ponudbeno dokumentacijo vlagatelja gre ugotoviti, da je slednji izpolnil OBRAZEC 4 in v njem navedel pet referenc, za katere je priložil tudi referenčna potrdila. Iz referenčnih potrdil, ki jih je vlagatelj priložil kot OBRAZEC 5, pa je vlagatelj podal štiri referenčna potrdila za obdobje enega leta ter eno referenčno potrdilo za obdobje dveh let.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je torej naročnik pri merilu reference določil, da bo upošteval vsaj dve referenci, potrjeni s strani naročnikov, ki jih je ponudnik izvajal v zadnjih treh letih za podobna dela enake ali večje vrednosti. Naročnik je merilo reference opredelil tako, da je določil spodnji in zgornji prag referenc, ki jih bo upošteval (t.j. najmanj dve in največ pet referenc), reference ponudnikov je časovno omejil na obdobje zadnjih treh let, ter zahteval predložitev referenc za podobna dela enake ali večje vrednosti.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je mogoče merilo reference, kot ga je opisal in ovrednotil naročnik, razumeti na različne načine. Naročnik je namreč merilo reference opredelil s pomočjo treh kriterijev: številčnega, vrednostnega in časovnega. Glede prvih dveh Državna revizijska komisija ugotavlja, da jasno omejujeta predložene reference, in sicer glede na vrednost referenčnega posla (delo enake ali večje vrednosti, kot je predmetno javno naročilo) ter glede na najvišje število referenc, ki jih lahko predloži ponudnik. Vendar pa je po mnenju Državne revizijske komisije naročnik nejasno določil časovni kriterij, saj ga je mogoče razumeti na najmanj dva načina, t.j. da mora ponudnik izkazati, da je prevoze opravljal neprekinjeno tri leta, ali da je posle opravljal v zadnjih treh letih, ne glede na njihovo trajanje. Naročnik namreč nikjer ni določil, da morajo biti referenčna potrdila dana za neprekinjeno obdobje treh let. Naročnikovo pojasnilo, kot ga je podal v dodatni obrazložitvi vlagatelju, da je razumljivo (upoštevajoč okoliščino, da se bo storitev, ki je predmet oddaje javnega naročila, izvajala za 3 leta), da se morajo tudi reference oz. referenčna potrdila glasiti za tri leta, ne zdrži. V kolikor bi naročnik želel upoštevati samo s strani naročnikov potrjene reference za kontinuirano obdobje treh (zadnjih) let, bi moral to izrecno zapisati v razpisni dokumentaciji, česar pa ni storil. Tako je s svojo opredelitvijo merila reference omogočil, da so ponudniki različno razumeli zahtevo po časovni zamejitvi referenčnih potrdil, kar se kaže tudi v predloženih referenčnih potrdil v ponudbah izbranega ponudnika in ponudnika Prevozništvo Miki, Merzdovnik Milan s.p. Slednja sta (tako kot vlagatelj) namreč prav tako priložila nekaj referenc, ki se nanašajo samo na obdobje enega ali na obdobje dveh let. Glede na ugotovljeno nejasnost in - kot je Državna revizijska komisija že v več svojih sklepih zapisala - ob upoštevanju pravila, da nejasnega določila razpisne dokumentacije ni mogoče razlagati v škodo ponudnikov, Državna revizijska komisija ugotavlja, da bi naročnik moral, upoštevajoč v razpisni dokumentaciji določeno merilo reference, upoštevati tudi reference, dane znotraj obdobja zadnjih treh let, ne glede na kontinuiteto izvajanja "â??po obsegu in vsebini podobnih storitev, kot so razpisanaâ??".

Glede naročnikovega upoštevanja referenc, vrednosti katerih so bile nižje od vrednosti, ponujene v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, gre ravno tako ugotoviti, da je le-to bilo v nasprotju z (v razpisni dokumentaciji opisanim) merilom reference. Kot že povedano, je naročnik v pogoju, zapisanem v podtočki 2.1. Vrednotenje ponudbe glede ustreznih referenc razpisne dokumentacije, določil, da bo kot ustrezne upošteval reference za podobna dela "â??enake ali večje vrednosti â??". Iz predmetne dokumentacije izhaja, da je naročnik upošteval kot veljavne tudi reference izbranega ponudnika in ponudnika Prevozništvo Miki, Merzdovnik Milan s.p., pri katerih so bile dnevne cene prevoza nižje od ponujene dnevne cene prevoza v predmetnem postopku oddaje javnega naročila. Državna revizijska komisija ugotavlja, da v razpisni dokumentaciji ni najti pravne podlage, ki bi opravičevala tako naročnikovo ravnanje. Naročnik je namreč v razpisni dokumentaciji jasno navedel, da bo upošteval reference, podane za podobna dela enake ali večje vrednosti, čemur pa s svojim ravnanjem v fazi ocenjevanja ponudb ni sledil. Kot je Državna revizijska komisija že zgoraj ugotovila, bi naročnik moral merilo reference uporabiti na način, kot ga je opisal v razpisni dokumentaciji, in tako upoštevati zgolj reference za podobna dela enake ali večje vrednosti.

Glede na vse zgoraj navedeno Državna revizijska komisija zaključuje, da je naročnik ravnal v nasprotju s četrtim odstavkom 50. člena ZJN-1, saj pri ocenjevanju ponudb ni uporabil merila reference na način, kot ga je opisal in ovrednotil v razpisni dokumentaciji.

Glede revizijske navedbe, ki se nanaša na nepravilnost bančne garancije pri izbranemu ponudniku, Državna revizijska komisija ugotavlja, da le-ta ni utemeljena iz razlogov, kot sledijo.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji, v poglavju VII. SESTAVNI DELI PONUDBE, v točki 3. GARANCIJA ZA RESNOST PONUDBE IN DOBRO IZVEDBO POGODBENIH DEL, določil, da morajo ponudniki kot obvezni sestavni del ponudbe predložiti garancijo za resnost ponudbe v višini 5% ponudbene vrednosti brez DDV, obračunano za 200 dni. Iz ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika izhaja, da je ponudil ceno za sklop c v višini 36.500,00 SIT (brez obračunanega DDV), garancijo za resnost ponudbe pa je predložil v višini 365.000,00 SIT, iz česar sledi, da je izbrani ponudnik predložil garancijo v zadostni višini, t.j. 5% ponudbene cene. Izbranemu ponudniku tako ni mogoče očitati ravnanja v nasprotju z razpisno dokumentacijo, zato Državna revizijska komisija tej vlagateljevi navedbi ni sledila.

Ob tem Državna revizijska komisija poudarja, da mora naročnik v skladu s 23. členom ZJN-1 pripraviti razpisno dokumentacijo tako, da bo ponudnik na njeni osnovi lahko pripravil pravilno ponudbo. V ta namen mora naročnik pripraviti dovolj jasno in določno razpisno dokumentacijo, na podlagi katere bodo ponudniki lahko pripravili pravilne ponudbe.

Ker je naročnik pri ocenjevanju ponudb ravnal v nasprotju z določili četrtega odstavka 50. člena ZJN-1, je Državna revizijska komisija ugodila vlagateljevemu zahtevku za revizijo in in razveljavila Obvestilo o oddaji naročila "Izvajanje dnevnih prevozov osnovnošolskih otrok iz Občine Mislinja v šolskih letih 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009", št. 600-0005/2006, z dne 14.07.2006, v delu, ki se nanaša na sklop c.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa.

Kar zadeva očitek vlagatelja, da je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila kršil načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe proračunskega denarja (4. člen ZJN-1), saj je predmetno javno naročilo oddal tudi za sklope, v katerih je dobil samo eno ponudbo in ni mogel primerjati cene z ostalimi ponudniki, Državna revizijska komisija ugotavlja, da v teh sklopih (sklop a, b, d, e in f) vlagatelju ni mogoče priznati aktivne legitimacije za vodenje revizijskega postopka.

ZRPJN v prvem odstavku 9. člena določa: "Zahtevek za revizijo lahko vloži vsaka oseba, ki ima ali je imela interes za dodelitev naročila in ki verjetno izkaže, da ji je bila ali da bi ji lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila". Iz citiranega določila 9. člena ZRPJN izhaja, da morata biti za priznanje procesnega upravičenja za vodenje revizijskega postopka, hkrati (kumulativno) izpolnjena naslednja dva pogoja: (1.) interes za dodelitev naročila in (2.) realna stopnja verjetnosti nastanka (ali vsaj možnosti nastanka) škode, katero je posledično mogoče pripisati ravnanju naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev (obstajati mora torej vzročna zveza med realno stopnjo verjetnosti nastanka škode in zatrjevano kršitvijo naročnika).

Iz vpogleda v ponudbeno dokumentacijo vlagatelja gre ugotoviti, da je vlagatelj oddal svojo ponudbo samo za sklop c, ne pa tudi za ostale sklope a, b, d, e in f. Ker lahko po roku za oddajo ponudb (in toliko bolj po odločitvi naročnika o oddaji javnega naročila) pravni interes za dodelitev naročila praviloma uspešno izkaže le oseba, ki je oddala ponudbo, vlagatelj pa ponudbe za izpodbijane sklope a, b, d, e in f ni predložil, mu tako skladno z zgoraj navedeno utemeljitvijo v sklopih a, b, d, e in f ni mogoče priznati aktivne legitimacije.

Ob navedenem je morala Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo v skladu s 1. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN v delu, ki se nanaša na sklope a, b, d, e in f, zavreči.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije, kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, 08.09.2006

Jožef Kocuvan, univ.dipl.ekon.
Član Državne revizijske komisije




Vročiti:
- Občina Mislinja, šolska cesta 34, Mislinja
- Koratur avtobusni promet in turizem d.d., Perzonali 48, Prevalje
- Izletnik Celje, d.d., Aškerčeva 20, Celje
- Prevozništvo Miki, Merzdovnik Milan s.p., Mislinjska Dobrava 114a, šmartno pri Slovenj Gradcu
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana