018-296/2006 Občina Zreče

Številka: 018-296/2006-31-2513

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 95/2005 - ZRPJN-UPB3, 78/2006; v nadaljevanju: ZRPJN) po članici Nataši Jeršič, ob sodelovanju svetovalca Vojka Maksimčuka, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za celostno odvajanje in čiščenje odpadnih voda ter oskrba s pitno vodo na porečju Dravinje za območje 8 občin in na podlagi zahtevka za revizijo, ki sta ga vložila skupna ponudnika Stadij, d. o. o., Tržaška cesta 50a, Postojna in Oikos, svetovanje za razvoj, d. o. o., Jarška cesta 30, Domžale, ki ju zastopa odvetnik Zmago Marovt, Rozmanova 12/I, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Občina Zreče, Cesta na Roglo 13 b, Zreče (v nadaljevanju: naročnik) dne 22. 8. 2006

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se razveljavi obvestilo o oddaji javnega naročila, št. 35500-001/2006-05 z dne 5. 6. 2006.

2. Naročnik mora povrniti vlagatelju stroške, nastale z revizijo, v višini 281.236 tolarjev, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva prejema tega sklepa do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je 14. 2. 2006 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila, št. 35500-001/2006-5, javni razpis pa je objavil v Uradnem listu RS, št. 15-17/2006 z dne 17. 2. 2006, pod številko objave Ob-4057/06.

Iz zapisnika o odpiranju ponudb, z dne 20. 3. 2006, je razvidno, da je naročnik prejel pet pravočasnih ponudb. Naročnik je po pregledu in vrednotenju ponudb sprejel odločitev, da se javno naročilo odda ponudniku Inštitut za ekološki inženiring, d. o. o., Ljubljanska 9, Maribor (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo, z dne 21. 4. 2006, v katerem je trdil, da je naročnik vlagateljevo ponudbo neopravičeno zavrnil kot nepravilno, poleg tega pa je zatrjeval, da sta ponudbi (ponudba izbranega ponudnika ter ponudba skupnih ponudnikov Krmc, d. o. o., in Baur Consult), ki ju je naročnik kot edini označil kot pravilni, pravzaprav nepravilni. Naročnik je 5. 5. 2006 sprejel sklep, št. 35500-0001/2006-5, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen, zavrnil pa je tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Po nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila in naročnikov sklep o oddaji javnega naročila s sklepom, št. 018-164/2006-34-1506 z dne 29. 5. 2006, razveljavila.

Naročnik je po ponovljenem postopku pregledovanja in vrednotenja ponudb 5. 6. 2006 izdal obvestilo, št. 35500-001/2006-05, s katerim je odločil, da se vse ponudbe zavrnejo in da bo izvedel nov postopek oddaje javnega naročila. V obrazložitvi te odločitve naročnik navaja, da je po ponovni preučitvi celotne dokumentacije ugotovil, da na osnovi razpisne dokumentacije ni možno opraviti takšne izbire ponudnika, da izbira ne bi bila sporna, saj obstoječa razpisna dokumentacija ne vsebuje načina ugotavljanja pogojev za izbiro v primeru predložitve skupne ponudbe. Naročnik dodaja, da bi v primeru nadaljevanja sedanjega postopka na podlagi te razpisne dokumentacije neizbrani ponudnik lahko vložil zahtevek za revizijo iz enakih razlogov, zaradi katerih je bila izbira razveljavljena. Zaradi navedenega se je naročnik odločil, da v skladu s 77. členom Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 36/2004 âˆ" ZJN-1-UPB1; v nadaljevanju: ZJN-1) zavrne vse ponudbe in izvede nov postopek oddaje javnega naročila na podlagi nove razpisne dokumentacije. Naročnik je s to svojo odločitvijo seznanil tudi svoj nadzorni organ.

Vlagatelj (oziroma ponudnik Stadij, d. o. o.) je z dopisom, z dne 15. 6. 2006, zahteval izdajo dodatne obrazložitve obvestila o oddaji javnega naročila, št. 35500-001/2006-05 z dne 5. 6. 2006. Naročnik je zahtevano dodatno obrazložitev obvestila o oddaji javnega naročila izdal 28. 6. 2006, v njej pa je poleg že zapisanega v obvestilu o oddaji javnega naročila, št. 35500-001/2006-05 z dne 5. 6. 2006, navedel še, da je po preučitvi odločitve Državne revizijske komisije ugotovil, da vsebinsko ni možno preverjati referenc, ker v razpisni dokumentaciji ni podlage za to in bi moral naročnik spremeniti razpisno dokumentacijo, kar pa po oddaji ponudb ni več dovoljeno. V razpisni dokumentaciji ni določb, ki bi urejale pravila v primeru skupne ponudbe in načina preverjanja ustreznosti referenc. Zaradi tega se je naročnik odločil, da ne izbere nobene ponudbe, vsem ponudnikom pa je posredoval obrazloženo obvestilo, da zavrača vse ponudbe. Naročnik tudi dodaja, da ima v skladu s 77. členom ZJN-1 pravico, da zavrne vse ponudbe. Naročnik ob tem tudi navaja, da bi lahko izvedel tudi postopek s pogajanji, vendar ocenjuje, da tudi v tem postopku ne bi mogel opraviti izbire brez spremembe razpisne dokumentacije, zakon pa določa, da se razpisna dokumentacija ne sme bistveno spremeniti. Tudi iz tega razloga se je naročnik odločil za nov postopek, ki pa je vezan tudi na razpoložljiva sredstva, ki jih ima naročnik na razpolago za ta namen.

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo, z dne 7. 7. 2006, s katerim predlaga, da naročnik oziroma Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodi in razveljavi obvestilo o oddaji javnega naročila, št. 35500-001/2006-05 z dne 5. 6. 2006, vlagatelju pa povrne stroške, nastale z revizijo, kakor so priglašeni v stroškovniku, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva odločitve naročnika o zahtevku za revizijo do plačila, v 15 dneh, da ne bo izvršbe.

Vlagatelj navaja, da je v tem postopku oddaje javnega naročila pravočasno predložil ponudbo in bi bil izbran, če naročnik ne bi v postopku pregleda in vrednotenja ponudb naredil očitanih mu nepravilnosti, poleg tega pa navaja, da je zahteval dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila. Vlagatelj navaja, da je naročnik izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, št. 35500-001/2006-05 z dne 5. 6. 2006, v katerem je zapisal, da na podlagi obstoječe razpisne dokumentacije ni možno opraviti izbire ponudnika, da ta ne bi bila sporna, pri tem pa se je skliceval na 77. člen ZJN-1, vendar 77. člen ZJN-1 naročniku ne daje pravice, da ob tako ugotovljenem dejanskem stanju, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, zavrne vse ponudbe. Vlagatelj ugotavlja, da 77. člen ZJN-1 sicer dopušča možnost, da naročnik kljub formalno uspešno izvedenem postopku oddaje javnega naročila ne izbere najugodnejše ponudbe in ne sklene pogodbe s ponudnikom, ki je predložil najugodnejšo ponudbo, vendar ZJN-1 določa nekatera formalna ravnanja, ki jih mora opraviti naročnik. Vlagatelj navaja, da je po 77. členu ZJN-1 ob izpolnitvi zakonskih zahtev pod določenimi pogoji mogoče zavrniti pravilne ponudbe, če naročnik uspe za takšno odločitev navesti razloge, ki so v postopku revizije objektivno preverljivi, kar pa v tem primeru ne gre, poleg tega pa je tudi pravna podlaga v izpodbijanem sklepu napačna, zato je ta sklep nezakonit. Vlagatelj navaja, da je prav vseeno, ali razpisna dokumentacija vsebuje način ugotavljanja pogojev skupne ponudbe, saj je ta način določen v zakonu. Za naročnika je še vedno sporno, da njegova razpisna dokumentacija ne vsebuje načina ugotavljanja pogojev za izbiro skupne ponudbe, vendar je to stališče napačno. Vlagatelj navaja, da prav tako ni mogoče objektivno preveriti trditve, da v razpisni dokumentaciji ni podlage za vsebinsko preverjanje referenc, saj te svoje trditve sploh ni obrazložil (trditveno in dokazno gradivo).

Naročnik je z dopisom, z dne 14. 7. 2006, vlagatelja pozval, naj dopolni zahtevek za revizijo, kar je vlagatelj storil z dopisom, z dne 20. 7. 2006, in prilogami k temu dopisu.

Naročnik je 3. 8. 2006 sprejel sklep, št. 35500-001/2006-05, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen, zavrnil pa je tudi povračilo stroškov. Naročnik ponavlja svoje razloge, ki jih je navedel v izpodbijanem obvestilu, poleg tega pa tudi navaja, da ponudnik ne more zahtevati izbiro najugodnejše ponudbe in da ima naročnik pravico, da ne izbere nobene ponudbe, postopek pa ponovi. Naročnik je ravnal v skladu z odločitvijo Državne revizijske komisije in ponovno opravil izbiro ter v skladu s 77. členom ZJN-1 vse ponudbe zavrnil, zato meni, da so izpolnjeni vsi formalni pogoji za zavrnitev vseh ponudb po 77. členu ZJN-1. Naročnik tudi ugotavlja, da je 5. 5. 2006 potekla veljavnost ponudb in naročnik nima več garancije, da bo izbrani ponudnik sklenil pogodbo, saj ga ponudba več ne zavezuje.

Vlagatelj je z dopisom z dne 4. 8. 2006 zahteval nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo, priglasil pa je tudi povrnitev stroškov v višini 50 odvetniških točk, povečanih za 20 % DDV.

Naročnik je Državni revizijski komisiji 8. 8. 2006 osebno dostavil dokumentacijo postopka oddaje javnega naročila.

Po pregledu dokumentacije ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila že enkrat odločala, pri čemer je s sklepom, št. 018-164/2006-34-1506 z dne 29. 5. 2006, zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila, kot je izhajala iz obvestila o oddaji javnega naročila, brez številke in datuma. Državna revizijska komisija je naročniku dala tudi posamezne napotke za izvedbo postopka oddaje javnega naročila v delu, ki je bil razveljavljen. S to odločitvijo Državne revizijske komisije se je postopek oddaje javnega naročila pri naročniku vrnil v fazo pred sprejemom odločitve o izbiri najugodnejše ponudbe, torej v fazo ponovnega pregledovanja in ocenjevanja prejetih ponudb.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik po ponovljeni fazi pregledovanja in ocenjevanja že predloženih ponudb sprejel odločitev (kot je razvidna iz izreka), da zavrne vse ponudbe in ponovi postopek oddaje javnega naročila. Ta naročnikova odločitev je ena izmed dopustnih možnosti končanja postopka oddaje javnega naročila, ki jih predvideva ZJN-1, tako situacijo pa ureja 77. člen ZJN-1. Državna revizijska komisija ob tem izpostavlja, da je v skladu z veljavnimi predpisi o javnem naročanju dokončna odločitev o izbiri najugodnejše ponudbe âˆ" kot tudi o tem, ali bo naročilo sploh oddal v izvedbo âˆ" prepuščena naročniku. Naročnik v uvodu obvestila o oddaji javnega naročila, št. 35500-001/2006-05 z dne 5. 6. 2006, sicer ni navedel tudi pravne podlage za njegov sprejem, je pa iz njegovega izreka razvidno, da temelji na 77. členu ZJN-1, v obrazložitvi se naročnik tudi izrecno sklicuje na 77. člen ZJN-1, razlogi, ki so naročnika vodili pri sprejemu navedene odločitve, pa naj bi izvirali iz obstoječe razpisne dokumentacije (tj. neustreznost razpisne dokumentacije), torej bi bilo mogoče navedeno dejansko stanje subsumirati pod drugi odstavek 25. člena ZJN-1 (Če naročnik ugotovi, da na podlagi obstoječe razpisne dokumentacije ne more ali ne bo mogel oceniti prispelih ponudb, mora ponoviti javni razpis in povrniti ponudnikom na njihovo zahtevo stroške, za katere predložijo dokazila.), ne pa 77. člen ZJN-1. Iz izpodbijanega obvestila niso razvidni drugi razlogi, na podlagi katerih je naročnik utemeljeval svojo odločitev. Glede na zapisano Državna revizijska komisija ugotavlja, da je podano neskladje med izrekom in obrazložitvijo izpodbijanega obvestila.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da se naročnik glede na razloge, podane v obrazložitvi izpodbijanega obvestila, smiselno sklicuje na drugi odstavek 25. člena ZJN-1, vlagateljeva argumentacija, da "je svojo odločitev subsumiral pod napačno pravno normo", pa je sicer utemeljena, vendar je treba tudi hkrati ugotoviti, da je naročnik v nadaljnjih dokumentih (tj. dodatni obrazložitvi in odgovoru na zahtevek za revizijo) navajal tudi druge razloge, ki pa jih ni mogoče subsumirati pod drugi odstavek 25. člena ZJN-1, ampak med razloge, ki lahko utemeljujejo odločitev na podlagi 77. člena ZJN-1. Ne glede na navedeno in upoštevajoč dejstvo, da naročnik teh drugih argumentov sploh ni uveljavljal v pravem dokumentu (tj. izpodbijanem obvestilu), je tudi v tem primeru mogoče ugotoviti, da je med izrekom in obrazložitvijo izpodbijanega obvestila podano neskladje.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da se naročnik v izpodbijanem sklepu sklicuje na neustreznost razpisne dokumentacije, ker ta ne določa načina ugotavljanja [izpolnjevanja] pogojev za izbiro v primeru skupne ponudbe, v dodatni obrazložitvi pa poleg tega tudi navaja, da razpisna dokumentacija ne določa "načina preverjanja ustreznosti referenc". Vlagatelj tem ugotovitvam oporeka in se sklicuje na odločitev Državne revizijske komisije. V zvezi s tem je treba izpostaviti, da je Državna revizijska komisija v svojem sklepu opozorila, da kljub podanim svojim ugotovitvam v zvezi s predložitvijo referenc (tj. glede zadostnosti števila predloženih referenc) ni mogoče šteti, da se je Državna revizijska komisija opredelila tudi do vprašanja njihove vsebinske pravilnosti, saj tega vprašanja naročnik v postopku oddaje javnega naročila sploh ni razreševal, ob tem pa je tudi opozorila na nejasnost in neustreznost enega dela vlagateljeve argumentacije. Državna revizijska komisija ob tem tudi opozarja, da prejšnja odločitev Državne revizijske komisije, čeprav je dala posamezne napotke, ne pomeni tudi tega, da naročnik ne bi smel sprejeti odločitve o zavrniti vseh ponudb (nenazadnje bi moral naročnik v skladu z ZJN-1 vse ponudbe zavrniti v primeru, da bi ugotovil, da so vse nepravilne, neprimerne ali nesprejemljive), kot tudi to, da bi ne smel ugotoviti, da mu obstoječa razpisna dokumentacija ne omogoča ocenjevati predloženih ponudb, vendar je treba v obeh primerih ugotoviti, da mora naročnik svojo odločitev ustrezno argumentirati, ugotovitve morajo biti objektivno preverljive, ponudniki pa imajo tudi zoper tako naročnikovo odločitev možnost uveljavljati pravno varstvo. Ob tem pa je treba poudariti, da je razveljavitev postopka oddaje javnega naročila možna in dopustna v vsaki fazi oddaje javnega naročila (razen v primeru razlogov suspenzivnosti), vendar pa mora biti takšna naročnikova odločitev ustrezno argumentirana, da jo je mogoče vsebinsko preveriti. Zgolj posamezne navedbe pa ne zadostujejo.

Glede na vse navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik v izpodbijanem obvestilu ni navedel razlogov, ki bi utemeljili odločitev, sprejeto na podlagi 77. člena ZJN-1, zato naročnikove odločitve ni bilo mogoče tudi vsebinsko preizkusiti. Ob tem je treba tudi ugotoviti, da naročnikov argument, da je razpisna dokumentacija neustrezna, ni subsumirana pod pravilno pravno normo, zato je med izrekom in obrazložitvijo izpodbijanega obvestila podano neskladje. Zaradi navedenih neskladij je Državna revizijska komisija sledila vlagateljevemu revizijskemu predlogu in razveljavila obvestilo o oddaji javnega naročila, št. 35500-001/2006-05 z dne 5. 6. 2006. V primeru, da naročnik šteje, da je razpisna dokumentacija taka, da mu ne omogoča, da ne more ali ne bo mogel oceniti prispelih ponudb, mora upoštevati obveznosti, ki mu jih nalaga drugi odstavek 25. člena ZJN-1. V zvezi z neustreznostjo razpisne dokumentacije pa Državna revizijska komisija naročnika tudi spominja, da je v postopku oddaje javnega naročila ponudbo, ki sta jo predložila skupna ponudnika Krmc, d. o. o., in Baur Consult označil kot pravilno, torej je na podlagi obstoječe razpisne dokumentacije ponudbo drugih skupnih ponudnikov tudi ocenjeval, zato pri morebitnem uveljavljanju razlogov za neustreznost razpisne dokumentacije mora ustrezno in objektivno preverljivo argumentirati svoje navedbe glede neustreznosti razpisne dokumentacije. V primeru pa, da naročnik šteje, da je glede na razloge, ki jih je uveljavljal bodisi v dodatni obrazložitvi bodisi odgovoru na zahtevek za revizijo, mogoče vse ponudbe tudi zavrniti, mora te razloge navesti v svoji odločitvi, s katero zavrne vse ponudbe, pri tem pa mora ravnati skladno s 77. členom ZJN-1. Ob tem je treba tudi poudariti, da naročnik lahko odločitev o zavrnitvi vseh ponudb sprejme tudi samo iz objektivno preverljivih razlogov, svoje navedbe pa mora tudi ustrezno argumentirati.

Nenazadnje pa Državna revizijska komisija tudi ugotavlja, da se tudi vlagatelj zaveda, da je obstoj kontrahirne dolžnosti vezan zgolj na trenutek, ko postane odločitev o izbiri ponudbe pravnomočna, in ne tudi v samem postopku oddaje javnega naročila. Vlagatelj namreč v zahtevku za revizijo ugotavlja, da je "77. člen ZJN-1 povezan z vprašanjem (ne)obstoja kontrahirne dolžnosti (17. člen Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 83/01), katero pa lahko v postopkih oddaje javnih naročil zagovarjamo šele od pravnomočnosti odločitve o izbire ponudnika dalje (poudarila Državna revizijska komisija)".

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Na podlagi tretjega odstavka 22. člena ZRPJN mora naročnik v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, na pisno zahtevo vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo. Vlagatelj je zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo, in sicer povračilo stroškov za sestavo zahtevka za revizijo v višini 1.300 odvetniških točk, materialne stroške v višini 2 % in stroške za sestavo zahtevka za nadaljevanje postopka v višini 50 odvetniških točk, vse povečano za 20 % DDV, ter povračilo vplačane takse v višini 100.000 tolarjev.

Državna revizijska komisija skladno s šestim odstavkom 22. člena ZRPJN in upoštevajoč Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 67/2003 in 70/2003 - popr.; v nadaljevanju: Odvetniška tarifa) vlagatelju priznava povračilo stroškov za sestavo zahtevka za revizijo v višini 1.300 odvetniških točk, povečanih za 20 % DDV, kar znese 171.600 tolarjev, materialne stroške v višini 2 % od protivrednosti 1.000 odvetniških točk in 1 % od protivrednosti 300 odvetniških točk, torej v skupni višini 23 odvetniških točk (20 + 3), povečane za 20 % DDV, kar znese 3.036 tolarjev, stroške za sestavo obvestila o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo v višini 50 odvetniških točk, povečanih za 20 % DDV, kar znese 6.600 tolarjev, in znesek vplačane takse. Državna revizijska komisija vlagatelju ne priznava presežka nad priznanimi materialnimi stroški, saj za tako priznanje podlage v veljavni Odvetniški tarifi ni mogoče najti.

Naročnik mora povrniti vlagatelju stroške, nastale z revizijo, v višini 281.236 tolarjev, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva prejema tega sklepa do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, 22. 8. 2006


Nataša Jeršič, univ. dipl. ekon.
članica Državne revizijske komisije










Vročiti:
- Občina Zreče, Cesta na Roglo 13 b, 3214 Zreče,
- odvetnik Zmago Marovt, Rozmanova 12/I, 1001 Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana.