018-227/2006 Filmski sklad Republike Slovenije - javni sklad

Številka: 018-227/06-31-2068

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04 in 61/05; v nadaljevanju: ZRPJN) po članici Nataši Jeršič v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za shranjevanje in vzdrževanje filmskih kopij, tehnični pregledi in oprema filmskih kopij po priloženi specifikaciji in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje Slovenska kinoteka, Miklošičeva cesta 38, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Ivan Gorjup, Ulica Vita Kraigherja 1, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Filmski sklad Republike Slovenije - javni sklad, Miklošičeva cesta 38, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnik Aleš Avbreht, Slomškova ulica 12a, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 19.07.2006

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo je utemeljen.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 140.656,00 SIT, v roku 15 dni po prejemu tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je dne 13.4.2006 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za shranjevanje in vzdrževanje filmskih kopij, tehnični pregledi in oprema filmskih kopij po predloženi specifikaciji. S Povabilom k oddaji ponudbe, št. 21/06, z dne 13.4.2006 (v nadaljevanju: Povabilo), je naročnik povabil k oddaji ponudbe tri potencialne ponudnike.

Naročnik je dne 9.5.2006 izdal Poročilo o oddaji javnega naročila, št. 21/06 (v nadaljevanju: Poročilo), s katerim je vse ponudnike obvestil, da predmetnega javnega naročila ni oddal nobenemu ponudniku iz razloga nepopolnosti vseh (t.j.dveh) pravočasno prispelih ponudb.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 15.5.2006, naročnika prosil za dodatno obrazložitev obvestila o (ne)oddaji predmetnega javnega naročila male vrednosti, saj po mnenju vlagatelja naročnik v Poročilu ni natančno navedel razlogov za zavrnitev vseh ponudb. Naročnik je vlagatelju odgovor poslal z dopisom Dodatna obrazložitev o neoddaji javnega naročila za shranjevanje in vzdrževanje filmskih kopij, tehnični pregledi in oprema filmskih kopij po priloženi specifikaciji, z dne 30.5.2006 (v nadaljevanju: dodatna obrazložitev)

Vlagatelj je dne 7. 6. 2006 vložil zahtevek za revizijo, v katerem izpodbija naročnikovo odločitev o zavrnitvi vseh prispelih ponudb zaradi njihove nepopolnosti. Vlagatelj navaja, da je svojo ponudbo pripravil v skladu s prejeto razpisno dokumentacijo, v kateri so bili priloženi obrazci OBR-B, OBR-C, OBR-D1 in OBR-E. Vlagatelj meni, da je naročnikova odločitev o zavrnitvi obeh prejetih ponudb, kot jo (in razloge zanjo) le-ta podaja v dodatni obrazložitvi odločitve, nepravilna in nezakonita. Vlagatelj navaja, da je iz razpisne dokumentacije "Predračun (OBR-D ali D1)" izhajalo, da je naročnik glede izpolnitve predračuna, katerega izpolnitev je zahteval, predvidel možnost izbire s strani ponudnika. Ker je vlagatelj prejel samo obrazec OBR-D1, je le-tega izpolnil in ga priložil svoji ponudbi, s čimer je po njegovem mnenju zadostil zahtevi razpisne dokumentacije po predložitvi enega od obrazcev. šele na podlagi naročnikove dodatne obrazložitve je vlagatelj ugotovil, da je naročnik njegovo ponudbo izločil zaradi pomanjkanja določenih obrazcev, ki jih naročnik vlagatelju ni posredoval, zato vlagatelju ni bila omogočena priprava pravilne ponudbe. Vlagatelj v nadaljevanju naročniku očita tudi kršitev 77. člena ZJN-1, ker svoje odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ni utemeljil z razlogi zanjo, s čimer je kršil načelo transparentnosti postopka (6. člen ZJN-1), kakor tudi, da je vlagatelj v obrazloženem obvestilu uporabil termin "nepopolna", kateri pa nima pravne podlage. Vlagatelj v nadaljevanju nasprotuje tudi ostalima dvema izločitvenima razlogoma, t.j. da vlagatelj kuverte, v kateri je podal svojo ponudbo, ni opremil s takšnim napisom, kot je bilo zahtevano, ter navedbo naročnika, da je vlagateljeva ponudba presegala sredstva, razpoložljiva za navedene storitve. Vlagatelj predlaga, da naročnik razveljavi odločitev o zavrnitvi vseh ponudb ter povrne vlagatelju nastale stroške po priloženem stroškovniku, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po preteku tega roka pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od odločitve Državne revizijske komisije do plačila, da ne bo izvršbe.

Naročnik je z dopisom Odločitev o zahtevku za revizijo v postopku oddaje javnega naročila male vrednosti, z dne 23. 6. 2006, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik uvodoma pravi, da je vlagatelj glede očitanih mu nejasnosti Povabila prekludiran in teh domnevnih kršitev ne more več uveljavljati. Naročnik kljub temu pojasnjuje, da ni predvidel alternativne možnosti glede predračuna in meni, da bi bilo nedopustno, da bi naročnik v Povabilu predvidel alternativo glede predložitve obrazca OBR-D oz. OBR-D1, potem pa nekaterim subjektom poslal samo obrazec OBR-D, drugim pa samo OBR-D1. Naročnik tako trdi, da je vlagatelj prejel vse obrazce povabila, torej tudi obrazec OBR-D. Naročnik v nadaljevanju navaja, da je vlagateljeva ponudba nepravilna zato, ker ni izpolnil zahteve iz Povabila, v katerem je bilo zahtevano, da se cena za storitev oblikuje na takšen način, da ponudnik vpiše cene za posamezne storitve po priloženi specifikaciji ter jih pomnoži s količino in tako dobljene vrednosti sešteje. Vlagatelj je ponudbeno ceno formuliral le tako, da je navedel celoten znesek, in tako naročnikove zahteve ni izpolnil. Glede vlagateljevega očitka o uporabi termina "nepopolna" naročnik pravi, da gre le-tega razlagati kot generičen pojem za pojme "nepravilna, neprimerna, nesprejemljiva", saj je bila vlagateljeva ponudba tako neprimerna in nesprejemljiva. Naročnik pravi, da je vlagateljeva navedba glede naročnikove kršitve 77. člena ZJN-1, popolnoma irelevantna, saj je vlagatelj po prejemu Poročila na zahtevo prejel tudi dodatno obrazložitev o oddaji javnega naročila, v kateri je naročnik vlagatelju pojasnil, zakaj je njegovo ponudbo zavrnil. Naročnik tudi odgovarja na očitek vlagatelja glede zavrnitve njegove ponudbe zaradi nepopolnega napisa na kuverti, v kateri je oddal ponudbo, kot tudi glede preseganja razpoložljivih sredstev za izvedbo predmetnega javnega naročila. Naročnik zahteva, da mu vlagatelj povrne stroške, ki jih je imel s storitvami odvetniškega zastopanja, in sicer 3000 odvetniških točk za sestavo odločitve o zahtevku za revizijo, 100 odvetniških točk za konferenco s stranko, materialne stroške v višini 2%, vse povečano za 20%.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 29. 6. 2006, naročnika obvestil, da bo revizijski postopek nadaljeval pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je dne 4. 7. 2006 odstopil vlagateljev zahtevek za revizijo, skupaj z dokumentacijo predmetnega javnega naročila, v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je najprej preverila vlagateljevo navedbo, da mu je bila zaradi nejasnosti razpisne dokumentacije naročnika onemogočena priprava pravilne ponudbe.

Uvodoma Državna revizijska komisija izpostavlja, da je naročnik predmetno naročilo oddal po postopku za oddajo naročil male vrednosti. Postopek za oddajo naročila male vrednosti je postopek oddaje javnega naročila, katerega ocenjena vrednost je nižja od vrednosti, določene v zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije (prvi odstavek 124. člena ZJN-1). Če je torej vrednost konkretnega javnega naročila nižja od z zakonom določenega vrednostnega praga, se naročilo ne odda po splošnih pravilih zakona, ampak po pogojih, določenih v 3.5. poglavju ZJN-1 (Oddaja naročila male vrednosti). Namen posebne ureditve naročil male vrednosti je (iz razlogov ekonomičnosti) razbremeniti naročnika vrste formalnosti, ki sicer veljajo v postopkih javnega naročanja. Pri oddaji javnih naročil male vrednosti zato zakon načeloma ne posega v notranja razmerja naročnikov, oziroma ta razmerja ureja le toliko, kolikor je to nujno potrebno zaradi varstva javnih koristi. Kljub temu, da zakon za oddajo javnih naročil male vrednosti predvideva poseben režim, pa je naročnik dolžan upoštevati vsa štiri temeljna načela, kot so opredeljena v 4. - 7. člena ZJN-1. Navedeno izhaja (tudi) iz prvega odstavka 125. člena ZJN-1, ki določa, da naročnik za oddajo naročil male vrednosti s svojim notranjim aktom določi način oddaje javnega naročila, upoštevajoč temeljna načela tega zakona. V notranjem aktu mora naročnik določiti vsaj ocenjeno vrednost javnega naročila, nad katero mora voditi dokumentacijo o oddaji javnega naročila, način izvedbe naročila ter način dokazovanja izpolnjevanja pogojev glede na ocenjeno vrednost naročila, način obveščanja ponudnikov o izidu naročila ter način zbiranja in dokumentiranja ponudb. ZJN-1 od naročnika še zahteva, da mora pri oddaji naročil male vrednosti posebej skrbno preveriti ceno in kakovost predmeta javnega naročila in to preverjanje izkazati v svoji dokumentaciji.

Iz navedenega je razvidno, da v postopkih oddaje javnih naročil male vrednosti ni mogoče zagovarjati dosledne smiselne uporabe določb ZJN-1, saj je namen posebne ureditve opustitev določenih formalnosti, ki jih določa ZJN-1, in prepustitev ureditve postopka v sfero naročnika. Pri pripravi notranjega akta naročniki niso neposredno vezani na določbe ZJN-1, pač pa le na njegova temeljna načela (gospodarnost in učinkovitost porabe javnih sredstev, zagotavljanje konkurence med ponudniki, transparentnost porabe javnih sredstev in enakopravnost ponudnikov). Državna revizijska komisija lahko zato preveri le, ali je naročnik ravnal v skladu s temeljnimi načeli ZJN-1, svojim notranjim aktom ter razpisno dokumentacijo.

V konkretnem primeru vlagatelj zatrjuje, da obrazca OBR-D, ki naj bi bil priloga Povabilu, ni prejel, zaradi česar ni mogel oporekati domnevni nejasnosti razpisne dokumentacije pred rokom za oddajo ponudb. V skladu s pravilom o povezanosti trditvenega in dokaznega bremena, kot izhaja iz določil 7. in 212. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99, 96/02, 2/04, 10/04, 69/05, 90/05, 150/05, 43/06; v nadaljevanju: ZPP) v povezavi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN, je načeloma vlagatelj tisti, ki bi moral dokazati resničnost svojih trditev, s katerimi utemeljuje svoj zahtevek. Vendar v predmetnem postopku vlagatelj zatrjuje, da od naročnika ni prejel obrazca OBR-D. Vlagatelj s tem zatrjuje t.i. negativno dejstvo, ki ga ne more dokazovati. Zato je v tem primeru dopuščena izjema od pravila o dokaznem bremenu, po kateri gre šteti, da je tisti, ki zatrjuje nasprotno (torej pozitivno dejstvo), dolžan to dejstvo tudi dokazati (negativa non sunt probanda).
Torej bi naročnik moral dokazati, da je vlagatelju dejansko poslal vse obrazce (vključno z OBR-D), ki so bili predvideni kot priloga Povabilu. Zgolj naročnikova trditev, kot jo je podal v Odločitvi o zahtevku za revizijo v postopku oddaje javnega naročila male vrednosti, da je drugi ponudnik k svoji ponudbi ta obrazec priložil in glede na to, da sta povabila, poslana vlagatelju in drugemu ponudniku, kopiji, iz česar izhaja, da je tudi vlagatelj prejel obrazec OBR-D, ni dovolj prepričljiva, da bi jo Državna revizijska komisija sprejela kot utemeljeno. Naročnik tudi ni ponudil nobenih dokazov za dokazovanje te trditve. Državna revizijska komisija meni, da obstaja možnost, da je prišlo do pomote na strani naročnika pri posredovanju razpisne dokumentacije, kar kaže tudi ponudba drugega ponudnika, v kateri je slednji navedel, da ni prejel nekaterih drugih obrazcev, ki naj bi ravno tako bili del razpisne dokumentacije. Zato je potrebno ugotoviti, da naročnik ni uspel dokazati, da je vlagatelj prejel obrazec OBR-D.

Ne glede na zgoraj navedeno Državna revizijska komisija ob vpogledu v Povabilo (OBR-B) ugotavlja, da je naročnik od ponudnikov zahteval, da "â??na priloženih obrazcih podate(jo) ponudbo za izvedbo storitev." V nadaljevanju istega dokumenta je določil, da ponudniki predračun izpolnijo tako, da: "â??vpišete cene in jih pomnožite s količinami in tako dobljene vrednosti seštejete." Na drugi strani Povabila je naročnik določil, kaj šteje kot priloga Povabilu in v 2. točki prilog kot prilogo določil "Predračun (OBR-D ali D1)". Iz obrazca OBR-D je razvidno, da mora ponudnik izpolniti tabelo, katere stolpci od ponudnika zahtevajo vnos opisa, mere, količine, cene in vrednost storitev, ki jih je naročnik navedel v priloženi specifikaciji za storitve. Obrazec OBR-D1 predvideva samo zapis: "Ponudbena cena za storitev v celoti po spisku storitev."

Iz Povabila gre razbrati, da je naročnik od ponudnikov najprej zahteval, da predračun glede na priloženo specifikacijo izpolnijo tako, da vpišejo cene in jih pomnožijo s količinami in tako dobljene vrednosti seštejejo, v nadaljevanju pa dopustil ponudnikom, da sami izberejo, ali bodo predračun podali bodisi na obrazcu OBR-D bodisi na obrazcu OBR-D1. To jasno potrjuje veznik ali, ki ponudnikom omogoča možnost izbire med navedenima obrazcema. Državna revizijska komisija ugotavlja, da so zahteve iz Povabila med seboj nasprotujoče. Naročnik namreč izrecno zahteva na obrazcu OBR-D natančen popis posameznih storitev, kot jih je navedel v priloženi specifikaciji za storitve. Vendar je taka zahteva nasprotujoča prilogi "Predračun (OBR-D ali D1)", v kateri je dopuščena možnost, da ponudniki prej navedeni zahtevi zadostijo zgolj s predložitvijo obrazca OBR-D ali obrazca OBR-D1, ki pa tako natančnega opisa ne dopušča. Tako je mogoče šteti, da je zahteva izpolnjena zgolj s predložitvijo enega od obeh obrazcev.

Kot že povedano, gre v predmetnem postopku za oddajo javnega naročila male vrednosti, pri katerem je naročnik dolžan postopek izvajati v skladu z notranjim aktom, ki ga sprejme na podlagi 125. člena ZJN-1. Ob tem pa je dolžan spoštovati temeljna načela javnega naročanja, kot so opredeljena v 4.- 7. členu ZJN-1, to je načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti porabe javnih sredstev ter enakopravnosti ponudnikov. V skladu z načelom enakopravnosti ponudnikov iz 7. člena ZJN-1 mora naročnik vsem ponudnikom omogočiti sodelovanje v postopku pod enakimi pogoji. To med drugim pomeni, da mora pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, ki ponudnikom omogoča pripravo pravilnih in posledično medsebojno primerljivih ponudb.

Kot izhaja iz že prej povedanega, je naročnik pripravil nejasno in nasprotujočo si razpisno dokumentacijo, ki ne omogoča primerljivosti ponudb vlagatelja in drugega ponudnika, zaradi česar tudi ni mogoče ugotavljati pravilnosti ponudb. Neprimerljivost izhaja tudi iz primerjave ponudbene dokumentacije vlagatelja in drugega ponudnika; slednji sicer obrazca OBR-D1 sploh ni izpolnil, vendar pa gre iz njegove ponudbe razbrati, da je (glede na količine, kot jih je navedel) oddal ponudbo za izvajanje storitev v višini približno 30.000,00 SIT, vlagatelj pa je v ponudbi določil ceno 1.600.000,00 SIT, kar kaže na različno razumevanje razpisne dokumentacije in posledično tudi neprimerljivost med oddanimi ponudbami. Izhajajoč iz vsega navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik kršil načelo enakopravnosti ponudnikov iz 7. člena ZJN-1.

Ker je Državna revizijska komisija ugotovila, da naročnik ni uspel dokazati, da je vlagatelju poslal obrazec OBR-D in je naročnik s pripravo nejasne razpisne dokumentacije kršil načelo enakopravnosti ponudnikov, bi bilo potrebno že iz tega razloga razveljaviti cel postopek. Ker pa je predmetni postopek oddaje javnega naročila male vrednosti zaključil že sam naročnik z odločitvijo, da javnega naročila ne odda nobenemu od ponudnikov, Državna revizijska komisija ni sledila revizijskemu predlogu vlagatelja, saj zgolj razveljavitev naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ne bi pripeljala do drugačnega rezultata. Državna revizijska komisija tako na podlagi tretjega odstavka 23. člena ZRPJN napotuje naročnika, da ponovi postopek oddaje predmetnega javnega naročila, pri tem pa naj upošteva ugotovitve iz tega sklepa in pripravi takšno razpisno dokumentacijo, ki omogoča pripravo pravilnih in medsebojno primerljivih ponudb.

Ob tem Državna revizijska komisija opozarja, da mora naročnik v primeru, če želi izločiti ponudbo zaradi previsoke cene, to v razpisni dokumentaciji ali v svojem notranjem aktu, s katerim določi način oddaje javnega naročila male vrednosti, tudi predvideti.
Hkrati gre tudi vlagatelja opozoriti, da mora naročnik (kot že povedano) v postopkih oddaje javnih naročil male vrednosti ravnati skladno s svojim notranjim aktom, zadostiti pa mora tudi načelu transparentnosti porabe javnih sredstev (6. člen ZJN-1). Skladno s tem načelom je naročnik dolžan potencialnim ponudnikom omogočiti, da se seznanijo s pomembnimi dejstvi v konkretnih postopkih oddaje javnih naročil, kar pa je naročnik, kot je razvidno iz naročnikove dodatne obrazložitve, tudi storil.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Skladno z določili tretjega odstavka 22. člena ZRPJN mora naročnik v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo. Vlagatelj je zahteval povračilo stroškov, nastalih v zvezi z revizijo, in sicer 100 odvetniških točk za konferenco s stranko ob prevzemu zadeve, 300 odvetniških točk za sestavo zahtevka za revizijo ter 8 odvetniških točk za administrativne materialne stroške, vse povečano za 20% DDV, ter vračilo plačane takse v višini 100.000,00 SIT. Državna revizijska komisija je skladno z določilom tretjega odstavka 22. člena ZRPJN in upoštevajoč določila Odvetniške tarife (Uradni list RS, št. 67/03 in 70/03) kot potrebne stroške vlagatelju priznala strošek za sestavo zahtevka za revizijo v zahtevani višini 300 odvetniških točk ter materialne stroške v višini 8 odvetniških točk, kar skupaj z 20% DDV-jem znaša 40.656,00 SIT. Stroški revizijskega postopka tako skupaj s priznanim stroškom plačila takse v višini 100.000,00 SIT znašajo 140.656,00 SIT.
Skupno mora naročnik vlagatelju povrniti stroške v višini 140.656,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, da ne bo izvršbe.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.



POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne 19.07.2006


Nataša Jeršič, univ. dipl. ekon.
članica Državne revizijske komisije





Vročiti:
- Odvetniška pisarna Ivan Gorjup, Ulica Vita Kraigherja 1, Maribor
- Odvetnik Aleš Avbreht, Slomškova ulica 12a, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana