018-263/2006 Banka Slovenije

Številka: 018-263/06-34-2172

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04, 61/05 in 78/06; v nadaljevanju: ZRPJN) po članici Vidi Kostanjevec v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za izvedbo letnih in zimskih ekoloških meritev v poslovnih prostorih Banke Slovenije in na podlagi zahtevka za revizijo, ki sta ga vložila ponudnika IVD Maribor p.o., Valvazorjeva ulica 73, Maribor in ZVD Zavod pri delu d.d., Chengdujska cesta 25, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelja), zoper ravnanje naročnika Banka Slovenije, Slovenska 35, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 28.07.2006

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povračilo stroškov se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 08.05.2006 sprejel dokument (Predlog za nabavo) za izvedbo javnega naročila male vrednosti, in sicer za izvedbo letnih in zimskih ekoloških meritev. Dne 09.05.2006 je naročnik trem potencialnim ponudnikom posredoval povabilo k oddaji ponudbe (dokument, poimenovan Izstavitev ponudbe), med drugim tudi vlagateljema.

Naročnik je dne 23.05.2006 vsem trem ponudnikom, ki so podali svojo ponudbo, posredoval obvestilo o izbiri, z oznako 33.00-0187/06-AK, iz katerega je razvidno, da je kot najugodnejšega izbral ponudnika KOMPLAST d.o.o., Tržaška cesta 511, Brezovica pri Ljubljani (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Ponudnik ZVD Zavod pri delu d.d., Chengdujska cesta 25, Ljubljana, je z dopisom, z dne 31.05.2006, naročnika prosil za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila male vrednosti, ki mu jo je naročnik poslal z dopisom, z dne 05.06.2006.

Dne 15.06.2006 sta vlagatelja na naročnika naslovila zahtevek za revizijo, v katerem zahtevata celotno ali delno razveljavitev postopka oddaje javnega naročila. Vlagatelja v revizijskem zahtevku navajata, da naročnik v povabilu k oddaji ponudbe ni določil merila, na podlagi katerega bo opravil izbiro ponudnika. Vlagatelja nadalje navajata, da bi cena izbranega ponudnika, ki je sicer dejansko najnižja ponujena cena, morala v naročniku vzbuditi dvom o možnosti izvedbe javnega naročila, in sicer s strani samega trga, s strani kvalitetne strokovne izvedbe storitev, ki so predmet predmetnega javnega naročila male vrednosti, pojavlja pa se tudi vprašanje skladnosti izvedbe teh storitev z veljavno zakonodajo. Vlagatelja razložita, da se je zakonodaja s področja predmeta javnega naročila spremenila v smislu poostritve zahtev po določenih meritvah, posamezne pravilnike in predmetno ureditev v njih tudi opišeta. Cena izbranega ponudnika bi po mnenju vlagateljev morala v naročniku vzbuditi dvom tudi zaradi tega, ker je bila njegova ponudbena cena v primerjavi s ponudbenima cenama vlagateljev, ki tako kot izbrani ponudnik kot pravni osebi nastopata na trgu, skoraj trikrat manjša. Na koncu vlagatelja zaključujeta, da je Izvršilni odbor Sekcije podjetij z dovoljenjem za delo Zbornica varnosti in zdravja pri delu sprejel dokument Priporočene cene storitev s področja varnosti in zdravja pri delu, iz katerega je razvidno, da priporočene cene odstopajo od ponudbenih cen izbranega ponudnika, in sicer v smislu višjih priporočljivih cen. Vlagatelja zahtevata tudi povračilo stroškov v višini 100.000,00 SIT za vplačano takso.

Naročnik je z dopisom, z dne 22.06.2006, vlagatelja pozval k dopolnitvi zahtevka za revizijo s predložitvijo potrdila o plačilu takse v višini 100.000,00 SIT. Vlagatelj je zahtevek za revizijo dopolnil z vlogo, z dne 26.06.2006.

Naročnik je dne 12.07.2006 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil. Naročnik pravi, da je izvedel postopek javnega naročila male vrednosti, zaradi česar ni zavezan v celoti upoštevati vse določbe ZJN-1, ki veljajo za javna naročila. Ker ima naročnik javna naročila malih vrednosti urejena v Pravilniku o nabavi in prodaji, kjer je v 12. členu zapisano, da je merilo za izbiro najugodnejše ponudbe najnižja cena, razen če so v dokumentaciji navedena merila, in ker je v povabilu k oddaji ponudbe določil, da mora ponudba vsebovati le ceno, naročnik navaja, da je merilo določil. To potrjuje tudi Obrazec o končnem poročilu o oddaji javnega naročila, kjer je naročnik izrecno tudi potrdil, da je bilo edino merilo najnižja cena. Naročnik še dodaja, da sta vlagatelja imela možnost zahtevati dodatna pojasnila razpisne dokumentacije kakor tudi vložiti zahtevek za revizijo zoper pogoje razpisa, česar pa nista storila in je zato potrebno njun zahtevek zavrniti v skladu z določbami petega odstavka 12. člena ZRPJN. Glede vlagateljevih navedb o neobičajno nizki ceni naročnik navaja, da vlagatelja nista navedla, zakaj cene izbranega ponudnika ne omogočajo izvedbe javnega naročila oziroma le pavšalno zatrjujeta, da ponujena cena ne omogoča izvedbe naročila. Vlagatelja se sklicujeta na spremembo predpisov in nove standarde, vendar naročnik pravi, da je izbrani ponudnik v svoji ponudbi izrecno navedel, da bo meritve opravil z novimi standardi in predpisi, in je tudi predložil vsa dokazila za izpolnjevanje pogojev za izvedbo javnega naročila. Naročnik je še navedel cene posameznih prejetih ponudb po posameznih meritvah in pojasnil, da so postavke ponudnikov, ki vplivajo na ponujene cene, različne od ponudnika do ponudnika in tako ni mogoče za vse ponudnike enako določiti ravni cen, ki omogočajo izvedbo storitve. To med drugim potrjujejo tudi ponujene cene ponudnika ZVD Zavod pri delu d.d. (eden od vlagateljev) in izbranega ponudnika, ki nista nesorazmerno različni. Naročnik tudi navaja, da samo dejstvo, da je Zbornica varnosti in zdravja sprejela priporočene cene, še ne pomeni, da priporočena cena zagotavlja izvedbo del.

Vlagatelja sta naročnika z dopisom, z dne 17.07.2006, obvestila, da nadaljujeta postopek revizije javnega naročila male vrednosti. Naročnik je z dopisom, z dne 20.07.2006, odstopil zahtevek za revizijo skupaj s predmetno dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija glede navedb, ki se nanašajo na (ne)določitev merila v povabilu k oddaji ponudbe, ugotavlja, da so le-te vložene formalno prepozno. Ker se je zainteresirani ponudnik z merili seznanil praviloma že ob prejemu povabila k oddaji ponudbe, bi moral zahtevek za revizijo zaradi (po vlagateljevem mnenju) spornosti določitve merila, vložiti v tisti fazi postopka oddaje javnega naročila, v kateri bi bila vsebinska presoja tovrstnih navedb še mogoča. Peti odstavek 12. člena ZRPJN namreč določa, da vlagatelj po prejemu odločitve o dodelitvi naročila oz. o priznanju sposobnosti ponudnika ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred prejemom te odločitve naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred prejemom odločitve naročnika o dodelitvi naročila oz. o priznanju sposobnosti. Vsebinska presoja revizijskih navedb o domnevni (ne)določitvi merila v razpisni dokumentaciji torej v tej fazi postopka ni več mogoča.

Državna revizijska komisija je nadalje preverila vlagateljevo navedbo, da bi cena ponudbe izbranega ponudnika pri naročniku morala vzbuditi dvom glede možnosti izvedbe javnega naročila in bi le-ta lahko, v skladu s 53. členom ZJN-1, to ceno preveril.

Državna revizijska komisija uvodoma izpostavlja, da je naročnik predmetno naročilo oddal po postopku za oddajo naročil male vrednosti. Postopek za oddajo naročila male vrednosti je postopek oddaje javnega naročila, katerega ocenjena vrednost je nižja od vrednosti, določene v zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije (prvi odstavek 124. člena ZJN-1). Če je torej vrednost konkretnega javnega naročila nižja od z zakonom določenega vrednostnega praga, se naročilo ne odda po splošnih pravilih zakona, ampak po pogojih, določenih v 3.5. poglavju ZJN-1 (Oddaja naročila male vrednosti). Namen posebne ureditve naročil male vrednosti je (iz razlogov ekonomičnosti) razbremeniti naročnika vrste formalnosti, ki sicer veljajo v postopkih javnega naročanja. Pri oddaji javnih naročil male vrednosti zato zakon načeloma ne posega v notranja razmerja naročnikov, oziroma ta razmerja ureja le toliko, kolikor je to nujno potrebno zaradi varstva javnih koristi. Kljub temu, da zakon za oddajo javnih naročil male vrednosti predvideva poseben režim, pa je naročnik dolžan upoštevati vsa štiri temeljna načela, kot so opredeljena v 4. - 7. člena ZJN-1. Navedeno izhaja (tudi) iz prvega odstavka 125. člena ZJN-1, ki določa, da naročnik za oddajo naročil male vrednosti s svojim notranjim aktom določi način oddaje javnega naročila, upoštevajoč temeljna načela tega zakona.

Iz navedenega je razvidno, da v postopkih oddaje javnih naročil male vrednosti ni mogoče zagovarjati dosledne smiselne uporabe določb ZJN-1, saj je namen posebne ureditve opustitev določenih formalnosti, ki jih določa ZJN-1, in prepustitev ureditve postopka v sfero naročnika. Pri pripravi notranjega akta naročniki niso neposredno vezani na določbe ZJN-1, pač pa le na njegova temeljna načela (gospodarnost in učinkovitost porabe javnih sredstev, zagotavljanje konkurence med ponudniki, transparentnost porabe javnih sredstev in enakopravnost ponudnikov).

Ker vlagatelja v revizijskem zahtevku naročniku nista očitala kršitve katerega od temeljnih načel ZJN-1, oziroma Državna revizijska komisija na podlagi njunih revizijskih navedb ni mogla ugotoviti, ali in katero temeljno načelo naj bi v predmetnem postopku bilo kršeno, je pri presoji utemeljenosti zgoraj omenjene vlagateljeve navedbe preverila le, ali je naročnik uredil oddajo javnih naročil male vrednosti z notranjim aktom (125. člen ZJN-1) ter če je naročnik ravnal v tem postopku v skladu z določili iz tega notranjega akta.

Ob vpogledu v naročnikov interni akt, Pravilnik o nabavi in prodaji, sprejet dne 23.09.2004, gre ugotoviti, da je naročnik v njem uredil način oddajanja javnih naročil male vrednosti. V 12. členu je naročnik med drugim zapisal, da je: "merilo za izbiro najugodnejše ponudbe (je) najnižja cena, razen če so v dokumentaciji za oddajo javnega naročila male vrednosti navedena druga merila, ki morajo biti posebej navedena in ovrednotena." Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v povabilu k oddaji ponudbe zapisal, da morajo ponudniki v ponudbi navesti: "ceno za izvedbo meritev za eno merilno mesto oz. končno ceno za vseh 70 merilnih mest, ki vključuje tudi 2 izvoda poročila in strokovno oceno." Ker iz razpisne dokumentacije ne izhaja, da bi naročnik poleg cene navedel še kakšna druga merila, gre šteti, da je pri ocenjevanju ponudb upošteval najnižjo ceno. Pri tem je merilo najnižje cene opredelil tako, da je določil število merilnih mest, za katere morajo ponudniki podati končno ceno, katera vključuje tudi 2 izvoda poročila in strokovno oceno. Uporabo tega merila potrjuje tudi naročnikovo Poročilo o oddaji JNMV in njegova dodatna obrazložitev, v katerih je zapisal, da je (ob izpolnjevanju pogojev) izb(i)ral najugodnejšega ponudnika na podlagi merila najnižje cene. Ob vpogledu v ponudbene dokumentacije vlagateljev in izbranega ponudnika Državna revizijska komisija ugotavlja, da je izbrani ponudnik, ob izpolnjevanju zahtevanih pogojev (izpolnitvi katerih vlagatelja niti ne oporekata), v primerjavi z vlagateljema, v skladu z razpisno dokumentacijo podal najnižjo ceno. Kot je navedel naročnik, ni v ponudbo izbranega ponudnika dvomil tudi zato, ker je izbrani ponudnik v svoji ponudbi izrecno navedel, da bo meritve opravil z novimi standardi in predpisi, in je tudi predložil vsa dokazila za izpolnjevanje zahtevanih pogojev. Potrebno pa se je tudi strinjati z naročnikom, da priporočene cene, ki jih je sprejela Zbornica varnosti in zdravja, ne pomenijo zagotavljanja izvedbe del, prav tako jih naročniku ni potrebno upoštevati, saj so zgolj priporočene in ne obvezne.

Ob opisanem Državna revizijska komisija dodaja, da v kolikor bi šlo za postopek oddaje javnega naročila, za katerega se uporabljajo določbe ZJN-1, in bi bilo potrebno ugotavljati obstoj neobičajno nizke cene po 53. členu ZJN-1, je postopek preverjanja ponudbene cene prvenstveno namenjen zaščiti tistega ponudnika, ki ponudi nizko ceno. Iz določbe omenjenega člena, ki v prvem odstavku določa: "Če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, mora naročnik, preden tako ponudbo zavrne, pisno zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti. Za odgovor lahko določi razumen rok, ki ni daljši od 20 dni.", je razvidno, da naročnik od ponudnika, ki ponudi nizko ceno, ni dolžan zahtevati obrazložitev ponudbene cene. Za postopek po prvem odstavku 53. člena ZJN-1 morata biti namreč izpolnjena dva pogoja: (1) naročnik mora oceniti, da je ponudbena cena neobičajno nizka, in (2) naročnik mora imeti namen zavrniti ponudbo z neobičajno nizko ceno. Kot že rečeno, je 53. člen ZJN-1 predvsem namenjen varstvu tistega ponudnika, ki ponudi nizko ceno, saj naročnik njegove ponudbe ne more izločiti, ne da bi prej preveril način oblikovanja ponudbene cene oz. ne da bi ponudniku prej omogočil pojasnitev njenih kalkulativnih elementov. Tega, katere cene je potrebno šteti za "neobičajno nizke" in pod kakšnimi pogoji, pa ZJN-1, razen v 10. točki 3. člena ("neobičajno nizka cena" - cena iz ponudbe, ki je tako nizka, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila), ne določa, zato je mogoče skleniti, da gre za vprašanje, ki ga je zakonodajalec prepustil poslovni oceni naročnika.

Upoštevajoč zgoraj zapisano, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku iz razloga, ko je glede na določeno merilo najnižje cene za najugodnejšega izbral izbranega ponudnika,ni mogoče očitati ravnanja, ki bi bilo v neskladju s Pravilnikom o nabavi in prodaji in razpisno dokumentacijo, zato je bilo ob vsem opisanem potrebno v skladu z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločiti tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je skladno z 22. členom ZRPJN zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Ker Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ni ugodila, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je potrebno vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov revizijskega zahtevka zavrniti.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).



V Ljubljani, 28.07.2006


Vida Kostanjevec, univ.dipl.prav.
Članica Državne revizijske komisije





Vročiti:
- IVD Maribor p.o., Valvazorjeva ulica 73, Maribor
- ZVD Zavod pri delu d.d., Chengdujska cesta 25, Ljubljana
- Banka Slovenije, Slovenska 35, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana