018-250/2006 Živilska šola Maribor

Številka: številka:018-250/2006-33-2201

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04, 61/05 in 78/06; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu člana Jožefa Kocuvana, kot predsednika senata, ter članice Vide Kostanjevec in članice Nataše Jeršič kot članov senata v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila čiščenje šolskih prostorov in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje Čistoča d.o.o., Ljubljanska cesta 12 f, Trzin (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Živilska šola Maribor, Park mladih 3, Maribor, dne 31.7.2006 soglasno

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in v celoti razveljavi postopek o oddaji javnega naročila, objavljenega v Ur.l. št. 55, št. Ob-14380/06, z dne 26.05.2006.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 100.000,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 3.5.2006 sprejel sklep o pričetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Javni razpis je naročnik objavil v Uradnem listu RS, št. 55, z dne 26.5.2006, pod številko objave Ob-14380/06.

Vlagatelj je dne 21.6.2006 zoper razpisno dokumentacijo vložil zahtevek za revizijo, v katerem uvodoma ugotavlja, da je naročnik napačno uporabil določbe 66. in 1. odstavek 68. člena ZJN-1. Naročnik je namreč navedel, da v skladu z navedenima členoma oddaja javno naročilo na podlagi javnega razpisa storitev po odprtem postopku. Vlagatelj meni, da določba 66. člena ZJN-1 določa zgolj vrsto objav, medtem ko 1. točka 68. člena ZJN-1 določa zgolj naročnikovo obveznost, da mora v primeru oddaje javnega naročila po odprtem postopku javni razpis objaviti, pri tem pa omenjena člena ne določata same vrste postopka, ki pogojuje, kateri ponudniki lahko sodelujejo v postopku oddaje javnega naročila. Po vlagateljevem mnenju bi moral naročnik jasno navesti, da javno naročilo oddaja po 18. členu ZJN-1, in sicer po odprtem postopku, po katerem lahko vsi, ki imajo javni interes pridobiti javno naročilo, predložijo svoje ponudbe, pripravljene z vnaprej določenimi zahtevami naročnika. Nadalje vlagatelj navaja, da je ponudnik tudi z določitvijo 2. točke 6. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe kot z navedbo 5. točke Obrazca za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev in ocenjevanja sposobnosti ponudnika kršil določbo 2. točke 1. odstavka 42. člena ZJN-1 in ostalih predpisov, ki urejajo dejavnost pravnih oseb in samostojnih podjetnikov posameznikov. Vlagatelj pri tem meni, da je naročnik z zahtevo, da k ponudbi priložijo veljavno dovoljenje za opravljanje dejavnosti, kršil načelo enakopravnosti ponudnikov in načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki. Vlagatelj ugotavlja, da za predmetno javno naročilo ni potrebno imeti dovoljenja za opravljanje dejavnosti na podlagi posebnega zakona. Pred spremembo veljavnih predpisov bi kot ustrezen dokument, ki ga zahteva naročnik, veljala odločba pristojnega upravnega organa, da pravne osebe in samostojni podjetniki izpolnjujejo predpisane pogoje za opravljanje dejavnosti, za katero so registrirani. Po spremembi veljavnih predpisov upravni organi tovrstnih odločb ne izdajajo več. Po vlagateljevem mnenju naročnik z opustitvijo navedbe, da je omenjeno dokazilo obvezno zgolj v primeru, če je dovoljenje za opravljanje dejavnosti potrebno na podlagi posebnega zakona, omejuje konkurenco in postavlja ponudnike v neenakopraven položaj. Kajti ponudniki, ki so začeli s svojim poslovanjem po spremembi veljavnih predpisov, ki urejajo področje gospodarskih družb in samostojnih podjetnikov posameznikov, z zahtevano odločbo upravnega organa ne razpolagajo, ker jih le-ti ne izdajajo več. S tem je naročnik preprečil sodelovanje v postopku predmetnega javnega naročila ponudnikom, ki s prej navedeno odločbo ali dovoljenjem upravnega organa ne razpolagajo, s čimer je naročnik ponudnike spravil v neenakopraven položaj. Po mnenju vlagatelja bi moral naročnik v razpisni dokumentaciji v celoti navesti 2. točko 1. odstavka 42. člena ZJN-1, in sicer da je dovoljenje za opravljanje dejavnosti potrebno, če je za opravljanje take dejavnosti na podlagi posebnega zakona dovoljenje potrebno in pri tem navesti, da v kolikor dovoljenja na podlagi posebnega zakona ni potrebno, omenjeno dokazilo ni obvezno. Vlagatelj nadalje opozarja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji reference postavil kot pogoj za dokazovanje kadrovske in tehnične sposobnosti za opravljanje storitev in kot enega izmed meril za ocenitev ponudb glede na vsebino določenega merila "kakovost". Naročnik je razpisni dokumentaciji predložil dva obrazca, in sicer Reference ponudnika s področja čiščenja prostorov in izjavo (referenčno potrdilo). Vlagatelju pri tem ni jasno, kako bo naročnik ugotavljal kadrovsko in tehnično sposobnost ponudnika na podlagi omenjenih obrazcev. Naročnik po navedbah vlagatelja namreč ni nikjer predvidel, da bi morali ponudniki predstaviti svojo kadrovsko strukturo, tehnične zmogljivosti in tehnologijo, s čimer bi naročnik lahko pridobil ustrezne podatke, na podlagi katerih bi bilo mogoče ponudnikom priznati kadrovsko in tehnično sposobnost. Po mnenju vlagatelja naročnik zgolj na podlagi seznama referenc ne more oceniti sposobnost ponudnikov v delu, ki se nanaša na izpolnjevanje kadrovskih in tehničnih pogojev, temveč je naročnikova odločitev odvisna od njegove samovolje, katerim ponudnikom bo priznal kadrovsko in tehnično sposobnost in katerim ne. Pri tem še vlagatelj ugotavlja, da ni nujno, da naročnik zahteva oba omenjena obrazca, saj iz 5. točke 6. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe izhaja, da je odločitev o tem prepuščena ponudnikom. Pri tem tudi ni jasno na kakšen način bo naročnik preverjal kadrovsko in tehnično sposobnost ponudnikov, ki nimajo referenc, saj je na obrazec Reference ponudnika s področja izvajanja čiščenja prostorov napisal, da mora ponudnik obrazec prav tako podpisati in ožigosati, čeprav nima referenc. S tem je po navedbah vlagatelja naročnik v nasprotju s 5. točko 6. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe dopustil tudi možnost, da označi kot pravilno ponudbo in prizna tehnično ter kadrovsko sposobnost tudi ponudnikom, ki referenc nimajo, saj iz navedbe na obrazcu izhaja, da naročniku zadostuje že podpisan in žigosan navaden obrazec. S tem naročnik po mnenju vlagatelja ne bo mogel pridobiti pravih in konkretnih podatkov in nikakor ne bo mogel enakopravno obravnavati ponudnikov. Nedoslednosti se po vlagateljevih navedbah pojavljajo tudi pri naročnikovi navedbi, in sicer "da v ta sklop spada tudi certifikat kakovosti". Kakšen certifikat kakovosti naročnik pravzaprav zahteva in če je ta sploh obvezen ali ne, ni navedeno nikjer v razpisni dokumentaciji. S tem je naročnik ponovno kršil temeljna načela ZJN-1 in si omogočil subjektivno in samovoljno odločanje o tem, katero ponudbo bo štel za pravilno. Naročnik je reference predvidel tudi kot merilo za ocenitev ponudb, in sicer se na reference nanaša drugo merilo "kakovost". Vlagatelj meni, da so reference lahko vezane samo na ponudnika, ne pa na predmet javnega naročila, kajti z referencami ponudnik dokazuje, da je pri drugih naročnikih dobljeno naročilo izpolnil po pričakovanjih naročnika. Po vlagateljevem mnenju bi lahko naročnik reference uporabil kot pogoj, s tem da bi moral bolj natančno določiti, kaj bo štel kot primerno referenco. Pri merilih je naročnik pod 2. točko navedel, da bo ocenil "kakovost-30 točk"- na podlagi obrazca-R (izjava), torej na podlagi referenčnega potrdila. Vlagatelj meni, da je razmerje med obema meriloma nesorazmerno, saj je naročnik za ugodno končno ceno predvidel od 0 do 70 točk, medtem ko je za kakovost predvidel od 0 do 30 točk. Pri tem pa je naročnik merilo kakovosti opredelil in opisal popolnoma v nasprotju z nazivom merila. Kakovost se po mnenju vlagatelja na noben način ne more meriti z vrsto in površino objekta, saj nobena izmed navedenih kategorij ne more biti merilo za kakovostno storitev. Vlagatelj pri tem še opozarja, da naročnik pri opredelitvi drugega dela merila kakovosti (kjer je naročnik navedel, da bo ocenil storitve na način, da bo uporabil navedbe naročnikov, za katere je ponudnik opravil storitev, in sicer "zelo zadovoljni" in "zadovoljni") v razpisni dokumentaciji ni nikjer navedel, kaj zanj "zelo zadovoljni" in "zadovoljni" sploh pomeni. Vlagatelj meni, da je naročnik s tem dopustil popolnoma subjektivno oceno vsakega posameznega naročnika, za katerega je ponudnik opravil čiščenje. Vlagatelj meni, da je naročnik s postavljenim merilom "kakovost" kršil tako temeljna načela ZJN-1 kot tudi 50. in 51. člen ZJN-1, saj je uporabil merilo na popolnoma napačen način in je kot tako diskriminatorno. Vlagatelj v nadaljevanju še opozarja, da je pravni pouk pomanjkljiv in nedosleden, naročnik namreč ni navedel, da ima po 78. členu ZJN-1 pravico do dodatne obrazložitve obvestila o oddaji naročila samo tisti ponudnik, ki ne bo izbran, prav tako pa ni navedel kdaj, kako in na kakšen način ponudniki lahko vložijo zahtevek za revizijo. Vlagatelj na podlagi navedenega zahteva, da se v celoti razveljavi postopek javnega razpisa za oddajo javnega naročila storitev po odprtem postopku ter priglaša stroške v višini plačane takse 100.000,00 SIT.

Naročnik je s sklepom, z dne 30.6.2006, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo naročnik navaja, da bi bila lahko nepravilna pravna podlaga v Navodilih ponudnikom za izdelavo ponudbe relevantna le, v kolikor bi naročnik tudi v Uradnem listu objavil sporne člene, s čimer bi lahko ponudnike zavedel glede informacije, kdo lahko sodeluje v postopku. Ker pa naročnik tega ni storil, so ponudniki podatke o tem, kdo v postopku lahko sodeluje prejeli šele ob prevzemu razpisne dokumentacije, tako da po navedbah naročnika konkurenca na podlagi navedenega ni bila omejena. Nadalje naročnik glede pogoja, navedenega v 2. točki 6. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, navaja, da ga je postavil z namenom, da ugotovi, ali ponudnik opravlja dejavnost, ki je predmet javnega naročila, saj 1. točka istega člena Navodil zahteva le potrdilo sodišča ali drugega organa o registraciji dejavnosti, ki pa je lahko kakršna koli in tako ne nujno povezana z dejavnostjo, ki je predmet javnega naročila. Naročnik je zgolj sledil komentarju Zakona o javnih naročilih. Ponudniki so lahko po navedbah naročnika predložili dokazilo oz. izpisek iz sodne, upravne ali druge ustrezne evidence tudi v kopiji, pogoj je bil le ta, da kopija odraža zadnje resnično dejansko stanje. Poleg tega so lahko tisti ponudniki, ki so se registrirali po spremembi veljavnih predpisov, namesto zahtevanih dokazil uveljavili nadomestno izjavo po 44. členu ZJN-1. Naročnik zavrača vlagateljeve trditve, da je naročnik ponudnike, ki so se registrirali v času, ko upravni organi takih dokazil niso več izdajali, postavil v neenakopraven položaj. Pri tem opozarja, da je do nadomestne izjave priti še enostavneje brez nepotrebnih stroškov. Naročnik v zvezi s tem še opozarja, da nihče od zainteresiranih ponudnikov, vključno z vlagateljem, ni zahteval od naročnika v zvezi s tem nobenih pojasnil, kar bi vlagatelj na podlagi 25. člena ZJN-1 lahko ali celo moral pravočasno oz. najmanj 5 dni pred potekom roka za oddajo ponudb storiti. Glede vlagateljevih navedb o načinu presojanja kadrovskih in tehničnih sposobnosti ponudnikov naročnik opozarja, da bo kadrovsko in tehnično sposobnost ugotavljal na podlagi podatkov, ki so zajeti v obrazcu "Reference ponudnika s področja izvajanja čiščenj". Omenjeni obrazec namreč zahteva navedbo naročil s področja izvajanj čiščenja v zadnjih 3 letih, pogodbenih partnerjev in njihovih kontaktnih oseb ter kvadraturo objekta. Po oceni naročnika navedeno zadostuje, da lahko naročnik presodi kadrovsko in tehnično usposobljenost, kajti za čiščenje večjih objektov zahteva večje število kadrov ter strojev, kot čiščenje manjših objektov. Tako tudi ponudniki, ki opravljajo storitve v večjih podjetjih in zavodih, po naročnikovem mnenju razpolagajo z večjim delovnim potencialom in z več čistilne opreme, ki omogoča, da se bodo storitve opravljale nemoteno. Naročnik se zaradi navedenega za presojo kadrovske in tehnične usposobljenosti ni odločil, da bi v zvezi s tem zahteval podrobne podatke o kadrovski strukturi in tehnični zmogljivosti, saj smatra, da ta podatek lahko dobi že na podlagi referenc. Glede vlagateljevih navedb, da ni nujno, da naročnik zahteva oba obrazca, saj naj bi naročnik v 5. točki 6. člena Navodil ponudnikom navedel reference ponudnika oz. seznam, naročnik odgovarja, da je povsem jasno, da gre pri navedbi "reference ponudnika oz. seznam primerljivo opravljenih storitev za isti dokument, ki ima naslov Reference ponudnika s področja čiščenja prostorov, ker razpisna dokumentacija dokumenta z naslovom "Seznam" sploh nima. Naročnik pa priznava, da je bil nedosleden pri opredelitvi, kako bo upošteval certifikat. Pri tem navaja, da bo certifikat upošteval izključno kot informacijo o ponudniku, saj ga naročnik ni navedel ne kot izločitveni ne kot merilo za vrednotenje ponudb. Glede razmerja med meriloma naročnik meni, da je to njegova stvar, kakšno storitev hoče in koliko je zanjo pripravljen plačati. Ker je čistoča šolskega objekta za naročnika bistvenega pomena, je naročnik temu primerno merilo kakovosti tudi tako ovrednotil. V zvezi z oceno na referenčnih potrdilih naročnik opozarja, da ta sicer omogoča subjektivno oceno vsakega naročnika, vendar lahko naročnik kljub temu, da je ponudnik delo opravil slabo, navede, da je bila storitev opravljena zadovoljivo. Naročnik smatra, da ponudnik, ki čisti večji objekt, kot je fakulteta ali šola, kjer se nahaja večje število ljudi in doseže oceno "zadovoljni" ali "zelo zadovoljni" nedvomno kvalitetno opravlja svoje delo. Naročnik vlagateljevi navedbi, da je določilo 26. člena Navodil o pravnem pouku pomanjkljivo, ne oporeka. Vendar pri tem meni, da bi bila takšna formulacija omenjenega določila lahko sporna zgolj ob zaključku postopka, torej v fazi obveščanja o izbiri ponudnika oz. oddaje javnega naročila, v nobenem primeru pa ni onemogočila ponudnikom priprave ponudbe, zato meni, da je njegova odločitev v celoti utemeljena.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 5.7.2006, obvestil naročnika, da bo postopek nadaljeval pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, z dne 14.7.2006, ki ga je Državna revizijska komisija prejela dne 14.7.2006, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, skladno z določilom 3. alineje 1. odstavka 23. člena ZRPJN, ter skladno z določilom 6. odstavka 22. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija najprej v zvezi z vlagateljevimi očitkih o napačni uporabi 66. člena in 1. točke 68. člena Zakona o javnih naročilih (UR. l. RS, št. 39/00,102/00,2/04, v nadaljevanju ZJN-1) na podlagi razpisne dokumentacije ugotavlja, da je potrebno vlagatelju pritrditi, da je naročnik v 1. členu Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe pri izbiri postopka oddaje javnega naročila uporabil napačno pravno podlago. Vendar Državna revizijska komisija v nadaljevanju ni sledila vlagateljevim navedbam, da na podlagi navedenega zainteresirani ponudniki niso dobili dovolj informacij o tem, kdo pravzaprav v postopku lahko sodeluje. Iz objave javnega razpisa predmetnega javnega naročila (Uradni list RS, št. 55, z dne 26.5.2006, št. objave Ob-14380/06) namreč jasno izhaja, da je naročnik v obravnavnem primeru za oddajo predmetnega naročila izbral odprti postopek. Objava razpisa je namreč bistveni element načela transparentnosti, ki omogoča, da se vsi zainteresirani seznanijo s potrebami razpisa. Tako je sama objava razpisa po svoji naravi osnova razpisni dokumentaciji, zato se vlagatelj, ki je bil z objavo seznanjen, ne more kasneje sklicevati na to, da z dejstvom, kdo lahko sodeluje v postopku, ni bil seznanjen.

Državna revizijska komisija pa je v nadaljevanju sledila vlagateljevemu očitku, da je naročnik z zahtevo v 2. točki 6. člena Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, v katerem zahteva veljavno dovoljenje za opravljanj dejavnosti, kršil določbo 2. točke 1. odstavka 42. člena ZJN-1. Omenjena določba namreč določa, da mora ponudnik imeti potrebno dovoljenje za opravljanje dejavnosti, ki je predmet javnega naročila, če je za opravljanje take dejavnosti na podlagi posebnega zakona takšno dovoljenje potrebno. Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru ugotavlja, da je naročnik omenjeno dovoljenje zahteval ne glede na to, da to po veljavni zakonodaji sploh ni več potrebno, niti ga ni mogoče več pridobiti. Državna revizijska komisija naročnika opozarja, da je na naročnikovi strani obveznost pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, da lahko ponudnik na njeni osnovi pripravi pravilno ponudbo (1. odstavek 23. člena ZJN-1). V omenjenem primeru razpisna dokumentacija ni predvidela nezmožnost predložitve zahtevanega dokazila, s čimer je naročnik onemogočil pripravo pravilne ponudbe.

Glede vlagateljevih očitkov, da mu ni jasno, kako bo naročnik ugotavljal kadrovsko in tehnično sposobnost ponudnika na podlagi obrazca Reference ponudnika s področja čiščenja prostorov in na podlagi obrazca Izjave, Državna revizijska komisija meni, da mu je potrebno pritrditi. Vsebina razpisne dokumentacije in njena oblika sta sicer v celoti prepuščeni sferi naročnika, naloga Državne revizijske komisije pa je zgolj ugotavljanje kršitev temeljnih načel in ostalih določil ZJN-1. Navedeno izhaja tudi iz 42.a člena ZJN-1, ki določa, da lahko naročnik ekonomsko-finančne, tehnične in kadrovske pogoje za priznanje sposobnost, ki so primeroma našteti v omenjenem členu, določi po svoji lastni presoji, vendar morajo biti ti sorazmerni z naravo, vsebino, namenom in obsegom javnega naročila. Tako iz 5. točke 6. člena Navodil ponudnikov za izdelavo ponudbe izhaja, da bo naročnik tehnične in kadrovske pogoje za priznanje sposobnosti ugotavljal na podlagi referenc oz. seznama o primerljivo opravljenih pogodbenih obveznosti ponudnika. Vendar je naročnik šele v Odgovoru na zahtevek za revizijo natančneje pojasnil, na kakšen način bo na podlagi referenc kadrovsko in tehnično sposobnost sploh ugotavljal, ni pa tega že v sami razpisni dokumentaciji predhodno konkretiziral. Tako Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru ugotavlja, da je formulacija pogoja v 5. točki 6. člena omenjenih Navodil premalo dorečena oz. oblikovana tako na splošno, da ne daje zagotovila za objektivno presojo ponudb. Kajti iz same formulacije ni moč razbrati, ali za priznanje kadrovske in tehnične sposobnosti zadošča že zgolj ena referenca ali jih mora biti več. Prav tako niso natančneje definirane primerljive storitve čiščenj, zaradi česar se utemeljeno zastavi vprašanje naročnikove objektivnosti. ZJN-1 namreč v 10. točki 3. člena (Pomen v zakonu uporabljenih pojmov) jasno določa, da je "pogoj" element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave, na (ne)izpolnjevanje pogojev pa je skladno z ZJN-1 vezana tudi (pravna) kvalifikacija "pravilne ponudbe" v smislu 13. točke 3. člena ZJN-1 (ki določa, da je pravilna ponudba tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije) in posledično njena nadaljnja usoda. Naročnik mora namreč po opravljenem pregledu zavrniti vse ponudbe, ki niso primerne, sprejemljive ali pravilne (1. odstavek 76. člena ZJN-1). Zaradi opisane pravne narave pogojev je torej nujno, da naročnik, ko se na podlagi zahtev zakona ali avtonomne odločitve odloči določena dejstva opredeliti kot pogoje, le-te oblikovati jasno, koncizno in nedvoumno oziroma na takšen način, da dopuščajo možnost oddaje pravilnih (in s tem primerljivih) ponudb ter hkrati tako, da izključujejo vsakršen dvom v naročnikovo objektivnost pri presoji izpolnjevanja le-teh, česar pa v obravnavanem primeru ni mogoče reči.

Zavrniti pa je potrebno vlagateljeve očitke glede nesorazmernosti meril in da je naročnik merilo kakovosti napačno opredelil, saj se po vlagateljevem mnenju kakovost nikakor ne more meriti z vrsto in kvadraturo objekta, zaradi česar je diskriminatorno in ni smiselno povezano z vsebino javnega naročila. Državna revizijska komisija opozarja, da je naročnik tudi pri izbiri in uporabi meril samostojen, vendar pa ta merila na podlagi 2. odstavka 50. člena ZJN-1 ne smejo biti diskriminatorna, morajo pa biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila. ZJN-1 v 51. členu ponuja izključno dve merili, ki ju naročnik lahko uporabi, ti sta ekonomsko najugodnejša ponudba ter najnižja cena. Državna revizijska komisija ugotavlja, da se je naročnik v obravnavanem primeru odločil, da bo ponudbe ocenjeval na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe. Navedeno merilo predstavlja najugodnejšo kombinacijo v ponudbi med ceno in kvaliteto ponujenega, pri čemer pa zakon ne določa želenega razmerja med obema meriloma. Edini pogoj glede razmerja med obema meriloma je ta, da morajo ta omogočiti dejansko ugotavljanje ekonomsko najugodnejše ponudbe, izostanek česar pa vlagatelj pri zatrjevanju nesorazmernosti v obravnavanem primeru ni uspel dokazati. ZJN-1 v 2. odstavku 51. člena ZJN-1 primeroma navaja, katera merila lahko naročnik pri oceni ekonomsko najugodnejše ponudbe uporabi. Tako lahko med drugim uporabi tudi merilo kakovost, ki pa ga ZJN-1 nadalje ne definira, kar kaže na to, da je naročnik pri oblikovanju in uporabi meril sicer samostojen, vendar z določenimi omejitvami. Merila namreč ne smejo biti diskriminatorna, pri tem pa morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila. Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru ugotavlja, da sta obe merili smiselno povezani z vsebino javnega naročila, saj se merilo kakovosti jasno nanaša na predložitev referenc s področja izvajanja čiščenja v zadnjih 3 letih, merilo cena pa na samo storitev čiščenja, ki je v obravnavanem primeru predmet javnega naročila. Glede vprašanja diskriminatornosti postavljenih meril pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj glede svojih navedb ni predložil ustreznih dokazov, zaradi česar je Državna revizijska komisija omenjeno revizijsko navedbo zavrnila kot neutemeljeno. Glede parametra ocene pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da kljub temu da naročnik ni dal napotkov, kaj zelo "zadovoljni" in "manj zadovoljni pomeni", ponudniki niso mogli biti v neenakopravnem položaju, saj so bili pri pridobitve ocene vsi v enakem položaju, pri vseh je namreč obstajala enaka verjetnost, da bi si lahko naročniki omenjeni parameter strožje ali mileje razlagali.

Čeprav navedeno v tem odstavku ni predmet zahtevka za revizijo (in ni vplivalo na obravnavani revizijski zadevi) pa Državna revizijska komisija kljub temu opozarja naročnika, da razpisna dokumentacija v delu, ki se nanaša na točkovanje meril ni dorečena. Sporna je zlasti situacija, ko bi ponudnik opravil storitev na vseh 10 objektih, bil pri tem negativno ocenjen, po obstoječem točkovnem sistemu pa bi avtomatično pridobil vseh 30 točk, kar pa glede na izbrano merilo kakovosti zagotovo ni smiselno.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju sledila tudi navedbam vlagatelja v delu, ki se nanaša na predložitev certifikata, in sicer da naročnik v razpisni dokumentaciji ni jasno opredelil, ali je certifikat kakovosti obvezen ali ne, niti ni določil vrsto certifikata, kateri naj se predloži. Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz razpisne dokumentacije ni mogoče razbrati konkretne opredelitve glede certifikata (ali je ta sploh obvezen in katero vrsto certifikata mora ponudnik sploh predložiti), kar v Odgovoru naročnika vlagatelju zahtevka za revizijo priznava tudi naročnik sam. S tem je naročnik kršil 1. odstavek 23. člena ZJN-1, ki določa, da mora naročnik pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, da bo ponudnik na njeni osnovi lahko pripravil pravilno ponudbo. Razpisna dokumentacija mora biti namreč jasna in nedvoumna, tako da vsakemu ponudniku omogoča pripravo pravilne ponudbe, s čimer se v fazi izbire najugodnejšega ponudnika omogoči primerljivost ponudb. Enako kršitev Državna revizijska komisija ugotavlja tudi v primeru vlagateljeve navedbe, ki se nanaša na preverjanje kadrovske in tehnične sposobnosti ponudnikov, ki nimajo referenc. Vlagatelju je potrebno pritrditi, da je razpisna dokumentacija glede zahteve obrazca Reference ponudnika iz področja izvajanja čiščenja prostorov, ki predvideva podpis in žigosanje obrazca, četudi ponudnik nima referenc, neskladna z Navodili ponudnikov za izdelavo ponudbe. Slednja namreč v 5. točki 6. člena zahtevajo predložitev zgoraj navedenih referenc kot dokaz izpolnjevanja tehničnih in kadrovskih pogojev za priznanje sposobnosti, naročnik pa kljub temu od ponudnikov, ki z omenjenimi referencami ne razpolagajo, zahteva podpisan in žigosan obrazec R.. Naročnik pa nadalje ne obrazloži, kako bo ponudbo brez referenc sploh obravnaval, kar jasno kaže na nejasnost in nepopolnost razpisne dokumentacije. Državna revizijska komisija pri presoji omenjene navedbe ni sledila navedbam naročnika v Odgovoru naročnika vlagatelju zahtevka za revizijo, v katerem naročnik glede navedene neskladnosti pojasnjuje, da ni v njegovi pristojnosti razlagati, kaj je Ministrstvo za finance z zahtevo "Ponudnik mora obrazec podpisati in žigosati tudi če nima referenc" sploh hotelo ponudnikom povedati. Državna revizijska komisija na tem mestu naročnika opozarja, da je naročnik s sklepom z dne 3.5.2006 sprejel odločitev o uvedbi postopka za oddajo javnega naročila, s čimer se je naročnik obvezal, da bo v celoti izvedel postopek oddaje javnega naročila. V sam postopek izvedbe javnega naročila pa spada tudi priprava razpisne dokumentacije. Naročniki se sicer poslužujejo različnih načinov pri pripravi dokumentacije, vendar njena nadaljna interpretacija ostaja izključno v pristojnosti naročnika, kar tudi izhaja iz 3. točke 25. člena ZJN-1. Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je v obravnavanem primeru zaradi nejasnosti razpisne dokumentacije prav tako prišlo do kršitve določbe 1. odstavek 23. člena ZJN-1,

Državna revizijska komisija pritrjuje vlagateljevim očitkom, da je pravni pouk v 26. členu Navodil, po katerem lahko ponudnik v 8 dneh od prejema obvestila o izbiri ponudnika zahteva obrazloženo obvestilo o oddaji naročila, glede na 78. člen ZJN-1 pomanjkljiv, vendar Državna revizijska komisija meni, da s tem ni bilo kršena pravica do pravnega varstva. Kajti pravni pouk v 26. členu omenjenih Navodil določa možnost obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila vsem ponudnikom, medtem ko je to po 78. členu ZJN-1 omogočeno zgolj ponudnikom, ki niso bili izbrani. Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnikova določba sicer v nasprotju z ZJN-1 širi pravno varstvo tudi na izbranega ponudnika, vendar pa navedeno samoposebi še ne pomeni kršitve pravice do pravnega varstva neizbranega ponudnika.

Glede na navedeno je Državna revizijska komisija pri presoji utemeljenosti zahtevka za revizijo, skladno s 3. alinejo 2. odstavka 23. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Iz določil 3. odstavka 22. člena ZRPJN izhaja, da je dolžan naročnik v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo.

Vlagatelj je v revizijski postopek priglasil stroške zgolj v višini plačila takse, kar mu je Državna revizijska komisija na temelju določbe 6. odstavka 22. člena ZRPJN v nadaljevanju tudi priznala.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (5. odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 31.07.2006

Predsednik senata:
Jožef Kocuvan, univ.dipl.ekon.
član Državne revizijske komisije


Vročiti:

- Čistoča d.o.o., Ljubljanska cesta 12 f, Trzin
- Živilska šola Maribor, Park mladih 3, Maribor
- Državno pravobranilstvo RS, šubičeva 2, Ljubljana
- RS, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana