018-204/2006 Ministrstvo za javno upravo

Številka: 018-204/06-31-1880

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04 in 61/05; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu članice Nataše Jeršič kot predsednice senata, predsednika dr. Aleksija Mužine in članice Vesne Cukrov kot članov senata, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave za izvajanje storitev varovanja oseb in premoženja v objektih po sklopih za potrebe državnih organov v Ljubljani, in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje VALINA VAROVANJE, DRUŽBA ZA VAROVANJE D.O.O., Litijska cesta 45, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnik Leon Benigar Tošič, Litijska cesta 45, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika REPUBLIKA SLOVENIJA, MINISTRSTVO ZA JAVNO UPRAVO, Tržaška cesta 21, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 29.06.2006 soglasno

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek s pogajanji z oznako naročila 2006/P 16 za oddajo naročila "Izvajanje storitev varovanja oseb in premoženja v objektih po sklopih za potrebe državnih organov v Ljubljani."

2. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 607.800,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je dne 18.05.2006 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave za izvajanje storitev varovanja oseb in premoženja v objektih po sklopih za potrebe državnih organov v Ljubljani.

Vlagatelj je dne 24.05.2006, pred rokom za oddajo ponudb, vložil zahtevek za revijo, v katerem navaja, da ga je naročnik kot ponudnika, ki je sodeloval v predhodnem, odprtem postopku, pozval k oddaji ponudbe v postopku s pogajanji brez predhodne objave. Vlagatelj navaja, da je naročnik v postopku s pogajanji spremenil zahteve po referencah in sicer tako, da je skrčil vrsto storitev, ki štejejo za referenco. Po novem tako za referenco štejejo samo storitve varovanja premoženja in ne druge storitve, ki jih opravlja vlagatelj in ki so po kriterijih predhodnega odprtega postopka štele za referenco. Tovrstna sprememba razpisne dokumentacije je za vlagatelja bistvena in mu onemogoča sodelovanje v postopku s pogajanji brez predhodne objave. Vlagatelj dodaja, da naročnik v predhodnem odprtem postopku ponudbe vlagatelju ni oporekal veljavnosti referenc. Vlagatelj opozarja, da je predmet javnega naročila storitev varovanja oseb in premoženja, v razpisni dokumentaciji je tudi navedeno, da bo naročnik kot reference štel istovrstne storitve, na obrazcu za potrditev reference je navedeno "varovanje oseb in premoženja", vendar pa je naročnik v predmetnem postopku zožil reference samo na storitev varovanja premoženja. Po mnenju vlagatelja je sprememba razpisne dokumentacije v postopku s pogajanji brez predhodne objave bistvena in naročnik nima zakonite podlage za izpeljavo postopka po 3. odstavku 20. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04, v nadaljevanju: ZJN-1). V nadaljevanju vlagatelj naročniku očita, da je s tem, ko je dokumentacijo za postopek s pogajanji vročil vlagatelju v petek, 19.05.2006, ob 10.30 uri, rok za oddajo ponudb skupaj z zahtevano dokumentacijo (ponudbo, bančno garancijo in referencami) pa določil na sredo, 24.05.2006, ob 10.45 uri, dal prekratek rok za pripravo pravilne ponudbe. Vlagatelj v tako kratkem času ni mogel pridobiti nove bančne garancije, ki jo je moral priložiti svoji ponudbi. Vlagatelj meni, da je naročnik z določitvijo tako kratkega roka za predložitev ponudb kršil 58. člen ZJN-1. Vlagatelj predlaga, da se razveljavi celoten postopek javnega naročila s pogajanji, podrejeno pa, v kolikor primarnemu predlogu ne bi bilo ugodeno, razveljavitev razpisne dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila v delu, kjer je določen rok za oddajo ponudb. Vlagatelj zahteva povračilo stroškov postopka, in sicer takso v višini 200.000,00 SIT, odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo v višini 3000 točk, materialne stroške v višini 40 točk, strošek sestave zahteve za nadaljevanje postopka v višini 50 točk, vse povečano za 20% DDV, v 15 dneh od prejema odločbe, da ne bo izvršbe, v primeru zamude pa tudi zakonske zamudne obresti od dne zamude do plačila

Naročnik je dne 30.05.2006 sprejel sklep (vlagatelj ga je prejel dne 07.06.2006), s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil. Naročnik v obrazložitvi odločitve zavrača očitke vlagatelja, da je bistveno spreminjal vsebino razpisne dokumentacije. Naročnik navaja, da je v postopku s pogajanji le natančneje določil vsebino referenc, ki do tega postopka ni bila natančno določena. Tako je ob upoštevanju varnostne specifike varovanih objektov, ki so predmet javnega naročila, kot neprimerljive izločil tiste reference, ki izhajajo iz drugih oblik varnostnih storitev (prevozi denarja in dragocenosti, osebno varovanje, tehnično varovanje,â??). Naročnik meni, da z natančnejšo določitvijo istovrstnih referenc ni izločil nobenega od ponudnikov, niti ni bistveno spreminjal pogojev razpisne dokumentacije, pač pa samo bolj jasno definiral svoje potrebe glede na nespremenjen predmet javnega naročila. Naročnik nadalje zavrača očitek vlagatelja, da je v postopku s pogajanji določil prekratek rok za pripravo pravilne ponudbe in meni, da je imel vlagatelj dovolj časa za pripravo pravilne ponudbe. Naročnik pojasnjuje, da dokumentacija, ki je bila posebej zahtevana v postopku s pogajanji, ni bila tako obsežna, da je vlagatelj ne bi mogel predložiti, kar velja tudi za bančno garancijo.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 07.06.2006, naročnika obvestil, da nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo. Naročnik je z dopisom, z dne 13.06.2006, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z vso dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Uvodoma Državna revizijska komisija poudarja, da gre v predmetnem javnem naročilu za storitve varovanja, t.j. storitve, ki so navedene v prilogi I B ZJN-1.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določilo drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa, da Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo, ob upoštevanju meja zahtevka za revizijo pa tudi o kršitvah, za katere vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi naročila. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.

Državna revizijska komisija je najprej preverila navedbo vlagatelja, da je naročnik v postopku s pogajanji brez predhodne objave spremenil zahteve po referencah, in sicer tako, da je skrčil vrsto storitev, ki štejejo za referenco, s čimer je bistveno spremenil razpisno dokumentacijo in s tem kršil 1. točko 3. odstavka 20. člena ZJN-1.

ZJN-1 v 1. točki tretjega odstavka 20. člena določa, da sme naročnik oddati naročilo po postopku s pogajanji po predhodni objavi, če v odprtem ali omejenem postopku ne dobi nobene pravilne ali sprejemljive ponudbe, pri čemer pa se prvotno določen predmet javnega naročila in vsebina razpisne dokumentacije ne smeta bistveno spremeniti. V nadaljevanju te točke je določeno, da naročnik mora objaviti javni razpis po tem postopku, razen če je vključil v postopek s pogajanji vse ponudnike, katerih ponudbe so bile predložene v predhodno izvedenem odprtem ali omejenem postopku in s bile ponudbe skladne z zahtevo za izpolnjevanje pogojev iz 42. člena ZJN-1. Ta določba ZJN-1 torej kot enega izmed pogojev, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, določa pogoj, da se prvotno določen predmet javnega naročila in vsebina razpisne dokumentacija ne smeta bistveno spremeniti.

Ob vpogledu v razpisno dokumentacijo za predhodno neuspešno izveden postopek oddaje predmetnega javnega naročila po odprtem postopku (oznaka naročila 05/06 VV) Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v točki 10.1.3 Tehnični pogoji, kot enega izmed pogojev določil, da: " ponudnik mora za vsak sklop, za katerega oddaja ponudbo, izkazati, da je v zadnjih treh letih pred oddajo ponudbe dobro izvedel najmanj eno istovrstno storitev - v posamični vrednosti posla najmanj 50.000.000,00 SIT letno z vključenim davkom na dodano vrednost. V kolikor se ponudnik javlja na en sklop, mora tako izkazati najmanj eno istovrstno storitev v zahtevanem obsegu, â??" Za dokazilo o izpolnjevanju navedenega pogoja so ponudniki morali priložiti izpolnjen seznam opravljenih istovrstnih storitev v zadnjih treh letih pred oddajo ponudbe, z zneski datumi in nazivi končnih naročnikov, ter zraven priložiti potrjen obrazec Izjava-potrdilo reference, v katerem so morali potrjevalci referenc med drugim potrditi, da je podjetje (t.j. ponudnik v predmetnem postopku javnega naročila): "â?? izvajalo storitve varovanja oseb in premoženja na lokaciji - objektu â??" Nadalje je Državna revizijska komisija vpogledala v razpisno dokumentacijo za oddajo predmetnega javnega naročila po postopku s pogajanju brez predhodne objave (oznaka naročila 2006/P 16) in ugotovila, da je naročnik v točki 8.1 Pogoji glede referenc kot enega izmed tehničnih pogojev zahteval smiselno enako kot v razpisni dokumentaciji za naročilo z oznako 05/06 VV. V razpisni dokumentaciji postopka, ki je predmet revizijskega postopka, je naročnik pri pogoju referenc dodal, da: "Naročnik bo upošteval samo preverljive reference istovrstnih storitev, ki so predmet tega javnega naročila. Opravljene storitve po referencah morajo biti izključno opravljanje varnostno - receptorske službe v poslovnih objektih, v skladu z zakonodajo s področja varovanja. Kot referenc po tem javnem naročilu ni dovoljeno navajati naslednjih storitev:
- varovanje prireditev,
- intervencijska služba,
- prevoz denarja in dragocenosti,
- izvajanje storitev dislociranega varnostnega nadzornega centra,
- osebno varovanje in
- dobava, montaža in servisiranje tehničnih sistemov varovanja."
Naročnik je kot dokazilo za izpolnjevanje omenjenega pogoja predvidel izpolnitev istih obrazcev kot v predhodno neuspešnem postopku oddaje javnega naročila z oznako 05/06 VV, torej Seznam opravljenih storitev ponudnika v zadnjih treh letih pred oddajo ponudbe v zvezi z dejavnostjo, ki je predmet javnega naročila (istovrstna dela) in obrazec Izjava-potrdilo reference.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v novem postopku z pogajanji, ki je predmet tega revizijskega postopka, spremenil zahteve po referencah na način, da je le-te omejil, in sicer tako, da je kot reference izločil nekatere storitve, ki jih je v predhodnem neuspešnem odprtem postopku oddaje javnega naročila, upošteval kot veljavne. Slednje izhaja iz dejstva, da naročnik v predhodnem postopku javnega naročanja z oznako naročila 05/06 VV, vlagateljeve ponudbe ni označil za nepravilne zaradi neizpolnjevanja referenc kot enega izmed tehničnih pogojev, ampak zaradi drugih nepravilnosti. Naročnik sicer navaja, da je v postopku s pogajanji samo natančneje določil vsebino referenc, ker so bile slednje v prejšnjem neuspešnem odprtem postopku za oddajo naročila preohlapno določene, vendar se Državna revizijska komisija s tem ne more strinjati. Sama sprememba razpisne dokumentacije v postopku s pogajanji načeloma ne pomeni kršitve določb ZJN-1, vendar pa je naročnik z tako zoženimi storitvami, ki jih je štel kot veljavne reference, vlagatelja izločil iz sodelovanja v postopku s pogajanji in tako bistveno spremenil razpisno dokumentacijo ter posledično neupravičeno omejil konkurenco. Naročniki morajo namreč tudi v postopkih s pogajanji spoštovati pravila, ki jih določa ZJN-1, zlasti temeljna načela javnega naročanja. Naročniki morajo zato tudi v postopkih s pogajanji pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, da zagotavljajo konkurenco med ponudniki. Naročnik v predmetnem postopku s pogajanji razpisne dokumentacije ni spremenil oziroma dopolnil v smislu zagotavljanja konkurence med ponudniki, ki v prvem odstavku 5. člena ZJN-1 določa: ""Naročnik ne sme omejevati konkurence med ponudniki, zlasti ne sme omejevati možnih ponudnikov z neupravičeno uporabo omejitvenega postopka ali z uporabo diskriminatornih meril in mora pri tem ravnati skladno s predpisi o varstvu konkurence". Državna revizijska komisija je, upoštevaje vse navedeno, ugotovila, da je naročnik v razpisni dokumentaciji z omejitvijo storitev, ki jih ponudniki v novem postopku s pogajanji lahko navajajo kot reference, in glede na predmet javnega naročila, neupravičeno zožil referenčne storitve in tako vlagatelju, ki v predhodnem neuspešnem odprtem postopku oddaje javnega naročila iz tega razloga ni imel nepravilne ponudbe, onemogočil sodelovanje pri predmetnem postopku s pogajanji, s čimer je bistveno spremenil razpisno dokumentacijo in s tem kršil 1. točko 3. odstavka 20. člena ZJN-1 (podobno je Državna revizijska komisija odločila že v zadevi 018-06/2006).

Glede na navedeno je Državna revizijska komisija vlagateljevo revizijsko navedbo štela kot utemeljeno.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija preverjala vlagateljeve navedbe, da je naročnik ponudnikom določil prekratek rok za pripravo pravilne ponudbe.

Iz razpisne dokumentacije je razvidno, da je naročnik v razpisni dokumentaciji za oddajo javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave z oznako 2006/P 16 določil, da je rok za oddajo pisnih ponudb v sredo, 24. maja 2006, do 10. 45 ure. Vlagatelj je razpisno dokumentacijo prejel v petek, 19. maja 2006, ob 10.30 uri, kar je razvidno iz vročilnice. Naročnik je v razpisni dokumentaciji določil, da se bodo za dokazovanje pogojev upoštevala dokazila, ki so bila zahtevana in priložena v predhodno neuspešnem odprtem postopku za oddajo javnega naročila z oznako naročila 05/06 VV ter da morajo biti dokazila, ki v ponudbi niso bila priložena, predložena v ponudbi za pogajanja. Naročnik je vlagatelju naložil, da mora k svoji ponudbi, ki se nanaša na sklop 1, predložiti novo ponudbo, novo bančno garancijo za resnost ponudbe ter nov obrazec referenc.
Državna revizijska komisija v tem delu ne more slediti navedbam vlagatelja, da je naročnik postavil prekratek rok za pripravo pravilne ponudbe v smislu 58. člena ZJN-1. Kot pravilno ugotavlja naročnik, dokumentacija, ki je bila zahtevana v postopku s pogajanji, ni bila tako obsežna, da je vlagatelj ne bi mogel predložiti. Kot navaja sam vlagatelj, je razpisno dokumentacijo prejel v petek, 19. maja 2006, ob 10.30 uri, zato Državna revizijska komisija ugotavlja, da bi lahko banko zaprosil za izdajo nove bančne garancije že v petek ali v ponedeljek. Dejstvo, da vlagatelj (že prej izdane) originalne garancije banki ni vrnil, ne vpliva na pridobitev nove garancije. Ker bi vlagatelj glede na (ne)obsežnost zahtevane dokumentacije v danem roku za pripravo ponudb lahko pridobil in pripravil tudi ostale dokumente, Državna revizijska komisija zaključuje, da je naročnik ravnal v skladu s prvim odstavkom 58. člena ZJN-1 in je določil rok za predložitev ponudbe, ki je omogočal ponudniku, da pripravi pravilno ponudbo.

Glede na navedeno Državna revizijska komisija tej vlagateljevi revizijski navedbi ni sledila.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo predlagal razveljavitev postopka s pogajanji za oddajo predmetnega javnega naročila z oznako naročila 2006/P 16. Ker ugotovljenih kršitev ni bilo mogoče sanirati drugače, je Državna revizijska komisija sledila predlogu vlagatelja in je odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.

Vlagatelj je skladno z 22. členom ZRPJN zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo, in sicer takso v višini 200.000,00 SIT, odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo v višini 3000 točk, materialne stroške v višini 40 točk, strošek sestave zahteve za nadaljevanje postopka v višini 50 točk, vse povečano za 20% DDV. Državna revizijska komisija je skladno s tretjim odstavkom 22. člena ZRPJN odločila, da mora naročnik vlagatelju povrniti stroške, potrebne za izvedbo tega revizijskega postopka. Državna revizijska komisija je skladno z določilom tretjega odstavka 22. člena ZRPJN in upoštevajoč določila Odvetniške tarife (Uradni list RS, št. 67/03 in 70/03) kot potrebne stroške priznala vlagatelju strošek za sestavo revizijskega zahtevka v zahtevani višini 3000 odvetniških točk, materialne stroške v višini 40 točk, strošek sestave zahteve za nadaljevanje postopka v višini 50 točk, kar skupaj z 20% DDV-jem znaša 407.880,00 SIT. Stroški revizijskega postopka tako skupaj s priznanim stroškom plačila takse v višini 200.000,00 SIT znašajo 607.800,00 SIT.
Skupno mora naročnik vlagatelju povrniti stroške v višini 607.800,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


Ljubljana, 29.06.2006

Nataša Jeršič, univ. dipl. ekon.
članica Državne revizijske komisije







Vročiti:
- Odvetnik Leon Benigar Tošič, Litijska cesta 45, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana