018-131/2006 MDDSZ

Številka: 018-131/06-33-1299

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi prvega in drugega odstavka 4. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list Republike Slovenije, številka 78/1999, 90/1999, 110/2002, 14/2003, 42/2004 in 61/2005; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), na podlagi drugega odstavka 18. člena (Uradni list Republike Slovenije, številka 26/1999; 96/2002; 12/2003 - uradno prečiščeno besedilo; 58/2003 - Odločba US; 2/2004; 2/2004 - ZDSS-1; 10/2004 - popravek; 69/2005 - Odločba US; 90/2005 - Odločba US in 43/2006 - Odločba US; v nadaljnjem besedilu: ZPP) in prvega odstavka 274. člena ZPP v povezavi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN, v senatu člana Jožefa Kocuvana kot predsednika senata, dr. Aleksija Mužine in Vide Kostanjevec, kot članov senata, v postopku nadzora nad zakonitostjo javnega razpisa za izbiro izvajalca za izvedbo projekta oskrbe žrtev trgovine z ljudmi v letu 2006 in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo Društvo Ključ, Center za boj proti trgovini z ljudmi, Cesta Andreja Bitenca 68, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje Republike Slovenije, Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 04. maja 2006

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrže.

Obrazložitev

Naročnik je dne 09. februarja 2006 na podlagi 179. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list Republike Slovenije, številka 108/2004) v povezavi z Zakonom o javnih financah (Uradni list Republike Slovenije, številka 79/99, 124/00, 79/01, 30/02 in 56/02), Zakonom o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leto 2006 in 2007 (Uradni list Republike Slovenije, številka 116/05) in 2. točko sklepa Vlade Republike Slovenije z dne 24. novembra 2005, številka 23100-2/2005/9, izdal Sklep o pričetku postopka za dodelitev sredstev za javni razpis za projekt oskrbe žrtev trgovine z ljudmi v letu 2006, številka 66305-1/2006-1, javni razpis za izbiro izvajalca za izvedbo projekta Oskrbe žrtev trgovine z ljudmi v letu 2006 (v nadaljnjem besedilu: javni razpis) pa je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številka 19-20, izdanem z dne 24. februarja 2006, pod številko objave Ob-4920/06 (v nadaljnjem besedilu: objava v Uradnem listu).

Vlagatelj je dne 15. marca 2006, pred iztekom roka za predložitev ponudb po pošti (peta točka odstavka "VII. Obvezna oblika in vsebina ponudbe" objave v Uradnem listu in peta točka poglavja "VII. OBVEZNA OBLIKA IN VSEBINA PONUDBE" naročnikove razpisne dokumentacije), vložil zahtevek za revizijo, v katerem naročniku očita, da ga je diskriminiral, saj Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list Republike Slovenije, številka 108/2004), ki je bil pravna podlaga, na podlagi katere je bil razpis objavljen, na dan objave razpisa ni bil več v veljavi. Zaradi tega vlagatelj ni vedel, kakšna je prava pravna podlaga za razpis in predvsem ni mogel poznati vsebine predpisa, ki je predstavljal pravno podlago. Vlagatelj v nadaljevanju zahtevka za revizijo podaja konkretne kršitve v pogojih in pripombe glede krizne namestitve, namestitve v varni prostor, strokovne usposobljenosti in vzorca pogodbe, ki je priloga razpisne dokumentacije, na koncu zahtevka za revizijo pa podaja tudi svoj zaključek.

Naročnik je dne 27. marca 2006 izdal sklep, šifra 66305-1/2006 /11, s katerim je pritožbo (vlagateljev zahtevek za revizijo je namreč v skladu s Pravilnikom o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list Republike Slovenije, številka 108/2004) štel za pritožbo) zavrgel kot nedovoljeno in preuranjeno (v nadaljnjem besedilu: sklep o zavrženju). Svojo odločitev je naročnik obrazložil s tem, da je strokovna komisija naročnika pri odpiranju vlog, prispelih na predmetni javni razpis, ugotovila, da vlagatelj vloge ni vložil. Ker 193. člen Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list Republike Slovenije, številka 108/2004) predvideva pritožbo le za vlagatelja vloge, je pritožbo zavrgel kot nedovoljeno. Tudi sicer pa je izpostavil, da sklep oziroma obvestilo o izboru še ni bilo izdano, zato bi bila pritožba vlagatelja vloge preuranjena in bi jo bilo potrebno zavreči iz navedenega razloga.

Vlagatelj je dne 05. aprila 2006 prejel sklep o zavrženju pritožbe (oziroma njegovega zahtevka za revizijo), dne 10. aprila 2006 pa na pošto oddal "zahtevek za revizijo postopka" z dne 09. aprila 2006 (katerega je Državna revizijska komisija prejela dan kasneje in ga smiselno štela kot zahtevo za nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo), v katerem navaja, da se pritožuje zoper naročnikov sklep o zavrženju, saj gre po mnenju vlagatelja za zadevo, za katero bi morali biti uporabljeni predpisi o javnih naročilih (ZJN), obenem pa prosi Državno revizijsko komisijo, da odloči o zahtevku za revizijo.

Naročnik je na poziv Državne revizijske komisije na odstop dokumentacije, številka NVD-0564/2006-1047 z dne 12. aprila 2006, ki ga je prejel dne 13. aprila 2006, Državni revizijski komisiji dokumentacijo v reševanje odstopil dne 18. aprila 2006 in sicer z dopisom številka 66305-1/2006-18, izdanim dne 14. aprila 2006.

Državna revizijska komisija je zaradi razjasnitve dejanskega stanja dne 03. maja 2006 organizirala sestanek z naročnikom in vlagateljem, na katerem sta ji, skladno z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN vlagatelj in naročnik posredovala dodatna pojasnila. O sestanku je bil istega dne sestavljen zapisnik, ki je bil osebno vročen tako vlagatelju kot tudi naročniku.

Po pregledu dokumentacije v predmetnem javnem razpisu, proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika ter ob upoštevanju dodatnih pojasnil, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Glede na to, da je predmet konkretnega javnega razpisa izbira izvajalca za izvedbo projekta oskrbe žrtev trgovine z ljudmi v letu 2006, kakor to izhaja iz Uradnega lista Republike Slovenije številka 19-20, izdanega dne 24. februarja 2006, številka objave Ob-4920/06, pa tudi same naročnikove razpisne dokumentacije, je Državna revizijska komisija pred odločanjem o zahtevku za revizijo sprva preverila, ali gre v predmetni zadevi sploh za postopek po Zakonu o javnih naročilih (Uradni list Republike Slovenije, številka 39/2000; 102/2000 - popravek in 2/2004; v nadaljnjem besedilu: ZJN-1), kakor tudi, ali je vlagatelj v tem postopku upravičen do pravnega varstva po ZRPJN. Pristojnost je namreč procesna predpostavka, na katero mora Državna revizijska komisija paziti po uradni dolžnosti ves čas revizijskega postopka (prvi odstavek 18. člena ZPP v povezavi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN). Če Državna revizijska komisija v posameznem primeru namreč ugotovi, da ni pristojna za obravnavo zadeve, se izreče za nepristojno in zahtevek za revizijo zavrže (drugi odstavek 18. člena ZPP in prvi odstavek 274. člena ZPP v povezavi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN).

Državna revizijska komisija je poseben, neodvisen in samostojen državni organ nadzora nad zakonitostjo postopkov oddaje javnih naročil (prvi odstavek 4. člena ZRPJN), poleg tega pa je pristojna tudi za nadzor nad izvajanjem določb ZRPJN, ki se nanašajo na naročnika in odloča kot prekrškovni organ o prekrških za kršitve ZRPJN, skladno z zakonom, ki ureja prekrške (drugi odstavek 4. člena ZRPJN). Procesni predpis, v katerem je med drugim urejeno pravno varstvo ponudnikov v postopkih oddaje javnih naročil, je ZRPJN, ki v 1. členu določa: "S tem zakonom se ureja pravno varstvo ponudnikov in javnega interesa v postopkih oddaje javnih naročil, ki se izvaja z revizijo postopkov oddaje javnih naročil, opredeljenih v predpisih o javnih naročilih, določa organe, ki so pristojni za varstvo pravic ponudnikov in javnega interesa, in postopek revizije po tem zakonu.". Glede na navedeno Državna revizijska komisija izrecno poudarja, da je očiten namen citirane zakonske določbe omejiti pravno varstvo (v obliki revizije postopkov oddaje javnih naročil pred naročniki in Državno revizijsko komisijo) zgolj na postopke oddaje javnih naročil.

Državna revizijska komisija je glede na zgoraj navedeno presojala ali je javni razpis za izbiro izvajalca za izvedbo projekta "Oskrba žrtev trgovine z ljudmi v letu 2006" javno naročilo, ki se mora voditi po postopku, katerega določa ZJN-1, ali pa gre v omenjenem razpisu za postopek izbire izvajalca po Pravilniku o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, kateri spada v okvir postopkov za dodelitev sredstev.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je pravni temelj, na podlagi katerega je bil objavljen predmetni javni razpis, Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list Republike Slovenije, številka 108/2004) v povezavi z Zakonom o javnih financah (Uradni list Republike Slovenije, številka 79/1999; 124/2000; 79/2001; 30/2002 in 56/2002; v nadaljnjem besedilu: Zakon o javnih financah), Zakonom o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leto 2006 in 2007 (Uradni list Republike Slovenije, številka 116/05) in 2. točko sklepa Vlade Republike Slovenije z dne 24. novembra 2005, številka 23100-2/2005/9, kar je nedvoumno razvidno iz Sklepa o pričetku postopka za dodelitev sredstev za javni razpis za projekt oskrbe žrtev trgovine z ljudmi v letu 2006, številka 66305-1/2006-1. Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list Republike Slovenije, številka 108/2004; v nadaljnjem besedilu: Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije) v 11. točki prvega odstavka 1. člena pod splošnimi določbami določa, da "ta pravilnik za neposredne uporabnike državnega proračuna ureja postopke, obrazce in druge dokumente za postopke dodelitve sredstev subvencij, posojil in drugih oblik sofinanciranj iz državnega proračuna", 176. člen navedenega pravilnika pa, da se s Pravilnikom o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije določa postopek za dodelitev sredstev: 1. subvencij, 2. posojil in 3. drugih oblik sofinanciranj iz državnega proračuna (nadaljnjem besedilu: sredstva) za sofinanciranje dejavnosti, programov ali projektov prejemnikov proračunskih sredstev. Skladno z navedenim je Državna revizijska komisija ugotavljala, ali je naročnik neposredni uporabnik državnega proračuna in če je, ali je mogoče predmetni postopek uvrstiti med katerega od postopkov, določenih v 11. točki prvega odstavka 1. člena oziroma 176. členu Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije.

Zakon o javnih financah v 5. točki prvega odstavka 3. člena določa, da so neposredni uporabniki državnega proračuna državni oziroma občinski organi ali organizacije ter občinska uprava. Državna revizijska komisija na podlagi navedenega ugotavlja, da je naročnik (Republika Slovenija, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve) neposredni uporabnik proračuna in se zato zanj na tej podlagi uporablja Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije. V skladu z enajstim odstavkom 2. člena Zakona o javnih financah neposredni uporabniki lahko prevzemajo obveznosti in izplačujejo sredstva proračuna v breme proračuna tekočega leta samo za namen ter do višine, ki sta določena s proračunom, in če so za to izpolnjeni vsi z ustavo, zakoni in drugimi predpisi določeni pogoji, če s tem zakonom ni drugače določeno. Skladno z navedenim Državna revizijska komisija ugotavlja, da je iz Sklepa o pričetku postopka za dodelitev sredstev za javni razpis za projekt oskrbe žrtev trgovine z ljudmi v letu 2006, številka 66305-1/2006-1, dne 09. februarja 2006, razvidno, da so sredstva za predmetni javni razpis za leto 2006 zagotovljena iz naslednjih proračunskih postavk: a) 4070 Nevladne organizacije na področju otroka in družine v višini 12.000.000,00 SIT, b) 6094 Oskrba migrantov v višini 9.000.000,00 SIT in c) 5502 Pomoč organizacijam po sklepih Vlade Republike Slovenije v višini 9.000.000,00 SIT. Navedene postavke izhajajo tudi iz posebnega dela Proračuna Republike Slovenije za leto 2006 (Uradni list Republike Slovenije, številka 116/2005).

Državna revizijska komisija je nadalje ugotavljala, ali gre pri predmetnem postopku za
- 1. subvencije, 2. posojila ali 3. kakšno drugo obliko sofinanciranj iz državnega proračuna (nadaljnjem besedilu: sredstva) za sofinanciranje dejavnosti, programov ali projektov prejemnikov proračunskih sredstev (zaradi česar bi bilo predmetni javni razpis potrebno voditi po Pravilniku o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije);
- javno naročilo po Zakonu o javnih naročilih (zaradi česar bi bilo predmetni javni razpis potrebno voditi po ZJN-1).
Naročnik je na sestanku, ki se je na sedežu Državne revizijske komisije vršil dne 03. maja 2006, pojasnil, da je Vlada naročniku naročila izvedbo javnega razpisa, naročnik pa se je odločil, da postopek izvede po Pravilniku o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije, ker v ta okvir sodijo poleg subvencij tudi druge oblike sofinanciranj, komisija naročnika pa je pričakovala sofinanciranje iz drugih sredstev.

Državna revizijska komisija v povezavi z navedenim ugotavlja, da je revizija, kot pravno sredstvo, predvidena v postopkih oddaje javnih naročil, kakor to nedvoumno izhaja iz 1. člena ZRPJN. Javno naročilo je po svoji vsebini, skladno s 1. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1,
"celotni skupek dejanj, ki jih opravi naročnik s ciljem nabave blaga, oddaje storitev ali gradenj po tem zakonu". Iz citirane definicije je nedvoumno razvidno, da med taksativno določenimi predmeti javnih naročil ni postopkov za dodelitev sredstev (subvencij in drugih oblik sofinanciranj iz državnega proračuna za sofinanciranje dejavnosti, programov ali projektov prejemnikov proračunskih sredstev). Državna revizijska komisija ugotavlja, da se v projektu zagotavljajo sredstva v višini zaposlitve dveh delavcev in sicer:
- prva zaposlitev: zaposlitev strokovnega delavca po Zakonu o socialnem varstvu z višjo ali visoko izobrazbo, smer socialni delavec / delavka ali psiholog / psihologinja;
- druga zaposlitev: zaposlitev strokovnega delavca z višjo ali visoko šolo ene od smeri izobrazbe, ki so naštete v 69. členu Zakona o socialnem varstvu (skladno z navedenim členom socialno varstvene storitve opravljajo strokovni delavci in strokovni sodelavci. Strokovni delavci so delavci, ki so končali višjo ali visoko šolo, ki izobražuje za socialno delo in so opravili pripravništvo ter strokovni izpit za delo na področju socialnega varstva. Strokovni delavci pa so tudi delavci, ki so končali višjo ali visoko šolo psihološke smeri, pedagoške smeri in njenih specialnih disciplin, upravne, pravne in sociološke smeri ter imajo eno leto delovnih izkušenj na področju socialnega varstva, opravljeno pripravništvo in strokovni izpit po tem zakonu).
Navedeno izhaja tako iz naročnikove razpisne dokumentacije na strani 2, poglavje "V. Merila za izbor projekta", kot tudi iz objave (Ob-4920/06) v Uradnem listu Republike Slovenije, številka 19-20/2006 ("V. Merila za izbor projekta", točka 1), kakor tudi iz vzorca pogodbe, ki je sestavni del razpisne dokumentacije (drugi odstavek II. člena). Naročnik je na sestanku, ki se je v prostorih Državne revizijske komisije vršil dne 03. maja 2006 tudi izrecno pojasnil, da je predmet javnega razpisa izvajanje socialno-varstvenega programa.

Na podlagi zgoraj navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da mora ponudnik v obravnavanem postopku obvezno zagotoviti zaposlitev dveh strokovnih delavcev, ki bosta med drugim opravljala psiho-socialno svetovanje (kar izhaja tudi iz obrazca razpisne dokumentacije na strani 2), pri čemer se s pomočjo projekta zagotavlja (so)financiranje sredstev, potrebnih za omenjeni dve zaposlitvi. Materialni stroški so pri tem omejeni na največ 20 % višine postavljene cene stroškov dela za dva zaposlena. Zapisano izhaja iz objave (Ob-4920/06) v Uradnem listu Republike Slovenije, številka 19-20/2006 ("V. Merila za izbor projekta", točka 3 "Višina materialnih stroškov za izvajanje programa"), kakor tudi iz naročnikove razpisne dokumentacije na strani 3 (točka 3). Povedano drugače, navedeno dejstvo pomeni, da bo šlo pri zaposlitvi strokovnih delavcev za predvidoma najmanj 80 % sofinanciranje dveh zaposlitev, pri čemer je pomembna tudi ugotovitev, da bosta večino storitev po predmetnem projektu opravljali prav omenjeni dve zaposleni osebi. Kot je razvidno iz predložene dokumentacije o projektu, bodo krizne namestitve ali namestitve v varnem prostoru financirane le v obsegu realiziranih namestitev (stran 4 naročnikove razpisne dokumentacije), kar po ugotovitvi Državne revizijske komisije predstavlja manjši del predmetnega projekta.

Državna revizijska komisija na podlagi vsega zapisanega ugotavlja, da gre v predmetnem javnem razpisu v pretežnem delu za sofinanciranje dela delavcev in ne za javno naročilo v smislu ZJN-1 (ne gre za javno naročilo storitve na funkcionalni način), zato odločanje v predmetni zadevi ne spada v njeno pristojnost. V predmetnem postopku ne gre za javno naročilo, zaradi česar ni predvideno pravno varstvo v postopku revizije postopka oddaje javnega naročila. Državna revizijska komisija se je zatorej v konkretnem postopku dolžna izreči za nepristojno, vlagateljevo vlogo pa kot nedopustno zavreči.

Na podlagi vsega navedenega je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo v skladu s prvim in drugim odstavkom 4. člena ZRPJN, v skladu z drugim odstavkom 18. člena ZPP in v skladu s prvim odstavkom 274. člena ZPP, oboje slednje v povezavi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN, zavrgla.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa utemeljena.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 04. maja 2006

Jožef Kocuvan,
član Državne revizijske komisije




Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana
- DRUšTVO KLJUČ, Center za boj proti trgovini z ljudmi, Cesta Andreja Bitenca 68, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Državno pravobranilstvo, šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova ulica 11, 1000 Ljubljana