018-117/2006 ZPIZ

Številka: 018-117/06-31-1048

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št.: 78/99, 90/99, 110/02, 14/03, 42/04 in 61/05; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), v senatu članice mag. Metke Cerar kot predsednice senata ter predsednika dr. Aleksija Mužine in članice Vesne Cukrov kot članov senata, ob sodelovanju svetovalca Andraža Žvana, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za čiščenje poslovnih prostorov (vseh talnih, stenskih in steklenih površin v poslovnih prostorih s pripadajočimi sanitarnimi in arhivskimi prostori, hodniki in okolice) v objektih ZPIZ in ZZZS (OE Maribor in OE Celje) ter dobava sanitarno-higienskega materiala in čistil in na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja ISS Servissystem d.o.o., Ptujska 95, Maribor, ki ga zastopa odvetnik Zmago Marovt, Rozmanova 12/I, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, Kolodvorska ulica 15, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 12.4.2006 soglasno

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 9.1.2006 sprejel sklep št. 961-01/06 o začetku postopka oddaje javnega naročila po odprtem postopku, javni razpis za predmetno javno naročilo pa je objavil v Uradnem listu RS št. 11, z dne 3.2.2006, pod številko objave Ob-2455/06.

Vlagatelj je z vlogo z dne 13.3.2006 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da naročnik v točki 7.8.2 navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe (v nadaljevanju: navodila) kot pogoj zahteva, da mora ponudnik predložiti izjavo, da za izvajanje čiščenja poslovnih prostorov zagotavlja vsaj enega delavca na 650 m2 talnih površin, za čiščenje poslovnih prostorov, ki presegajo 650 m2 talnih površin, pa mora ponudnik zagotoviti dodatnega delavca oz. dodatne delavce, odvisno od presežka talne površine nad 650 m2, pri čemer dnevno čiščenje poslovnih prostorov, ki presegajo 450 m2 talnih površin, traja najmanj štiri ure. Naročnik je dne 9.3.2006 podal še pojasnilo, v katerem je navedeno, da z zahtevo iz točke 7.8.2 navodil naročnik dejansko zahteva, da ponudnik zagotavlja vsaj enega delavca na 650 m2 talne površine za poln delovni čas, za talno površino, ki presega 650 m2, pa mora ponudnik zagotoviti enega ali več dodatnih delavcev, katerih delovni čas ustreza sorazmernemu delu povečanja kvadrature. Po mnenju vlagatelja je navedena zahteva diskriminatorna, saj je neupravičena glede na predmet javnega naročila in tehnologijo, s katero vlagatelj izvaja tovrstne storitve na trgu. Vlagatelj navaja, da je naročnik sicer avtonomen pri postavljanju pogojev, vendar pa mora biti pogoj v funkciji vsebine in namere javnega naročila. Pogoj ne sme biti nepotreben in ne sme privilegirati drugih ponudnikov oz. jih diskriminirati ter s tem neupravičeno izločati nekatere ponudnike iz trga javnih naročil. Navedeni pogoj je diskriminatoren in predstavlja kršitev načel zagotavljanja konkurence, enakopravnosti ter gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev. Naročnik ne pozna tehnologije in čistilnih sredstev, na podlagi katerih lahko vlagatelj razpisano storitev opravi z manjšim številom delavcev. Naročnik je zahteval tudi predložitev certifikata ISO 9001:2000, ki ga vlagatelj ima in ki izkazuje kakovost storitve. Naročnik lahko že na podlagi tega certifikata ugotovi, kdo je sposoben razpisano storitev opraviti kvalitetno. Pogoj iz točke 7.8.2 navodil je nepotreben za izvedbo predmetne storitve in bi naročnik moral določiti take pogoje, ki zagotavljajo konkurenco med ponudniki in ki ne omogočajo neupravičenega razlikovanja. Naročnik je za izvajanje predmetne storitve zahteval preveliko število delavcev glede na površino, kar vpliva na konkurenco med ponudniki. Če bi vlagatelj sledil naročnikovi zahtevi, bi bil nekonkurenčen, saj mora ponudbena cena vsebovati v skladu s 16. točko čiščenje vseh površin, upoštevajoč časovno izvajanje storitve po seznamu storitev, kakor tudi stroške za ves sanitarno - higienski material. Vlagatelj predlaga, da strokovnjak poda mnenje o tem, da je zahtevano število delavcev glede na tehnologijo čiščenja, s katero razpolaga vlagatelj, preveliko ter da je prav tako previsoka zahteva, da traja čiščenje površin, ki presegajo 450 m2, najmanj štiri ure. Zahteva naročnika je sicer tudi negospodarna, saj bo moral plačati delavce le zaradi citirane zahteve, ne glede na to, da jih toliko ne potrebuje. Vlagatelj še navaja, da je v nekem drugem postopku ugotovil, da je mogoče s tako postavljeno zahtevo izigrati ponudnike, saj v ponudbi ni upošteval višine plač za vse zahtevane delavce, zaradi česar je naročnik od njega zahteval, da pojasni, kako bo lahko glede na ponudbeno ceno izplačeval plače delavcem. Vlagatelj predlaga, da naročnik oz. Državna revizijska komisija razveljavi zahtevo iz točke 7.8.2 navodil in pojasnilo naročnika z dne 9.3.2006, ki se nanaša na navedeno točko. Vlagatelj zahteva tudi povračilo stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je dne 27.3.2006 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik navaja, da je pri določanju pogojev, ki se nanašajo na ugotavljanje sposobnosti ponudnikov, upošteval določila Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1). Ponudnik bo pogoj iz točke 7.8.2 navodil in pojasnila z dne 9.3.2006 izpolnil že s predložitvijo zahtevane izjave, izpolnjevanje pogoja - zahtevanega števila delavcev pa bo moral izkazati šele izbrani ponudnik po sklenitvi pogodbe, in sicer tako, da bo predložil seznam z imeni delavcev, ki bodo opravljali storitve čiščenja. Zahteva iz točke 7.8.2 navodil ne predstavlja pogoja, ki bi ga moral ponudnik izpolnjevati že ob oddaji ponudbe, zato ne gre za prag, ki ga mora izpolnjevati vsak ponudnik, da se lahko njegova ponudba sploh ocenjuje. Naročnik tudi meni, da obravnavana zahteva ni diskriminatorna in nepotrebna za izvedbo predmetnega javnega naročila. Z njo so bili seznanjeni vsi potencialni ponudniki istočasno in glede na to, da jo je mogoče izpolniti že z izjavo, ne pa z dejanskim razpolaganjem z zadostnim številom delavcev, naročnik ni kršil načela zagotavljanje konkurence in enakopravnosti. Naročnik je želel z obravnavanim pogojem dobiti kvalitetno opravljeno storitev, zato je zanjo pripravljen plačati ustrezno ceno. Pogoj je bil določen glede na dosedanje izkušnje s storitvami čiščenja poslovnih prostorov, na podlagi katerih naročnik ugotavlja, da je treba za kvalitetno čiščenje zagotoviti zadostno število delavcev in ne le dobro tehnično opremo ter čistila. Dosedanji izvajalci čiščenja storitev ne opravljajo tako kvalitetno, kot je pričakoval naročnik. Kot primer naročnik navaja, da sedanji izvajalec čisti 3556 m2 različnih površin samo z dvema delavkama s polnim delovnim časom. Naročnik želi kvalitetnejšo izvedbo storitve, kvaliteten sanitarno - higienski material in boljša čistila in je za svoje zahteve tudi pripravljen plačati ustrezno ceno

Po prejetem obvestilu vlagatelja, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo (vloga z dne 29.3.2006), je naročnik zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo odstopil Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Pogoj je v skladu z 10. točko 3. člena ZJN-1 element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji, in je izključne narave. Naročnik mora pogoje, ki jih mora izpolnjevati ponudnik, da lahko sodeluje v postopku, navesti v objavi javnega razpisa in v razpisni dokumentaciji (41. člen ZJN-1). Pri tem je dolžan navesti tiste pogoje, ki jih ZJN-1 opredeljuje kot obvezne (prvi in tretji odstavek 42. člena ZJN-1), ostale pogoje pa določi avtonomno ob upoštevanju predmeta javnega naročila. V skladu s prvim odstavkom 42.a člena ZJN-1 lahko naročnik od ponudnikov zahteva, da razpolagajo z zadostnimi kadrovskimi zmogljivostmi in v ta namen predložijo izobrazbene in strokovne kvalifikacije izvajalcev storitve oz. navedbo tehničnega osebja ali strokovnih služb, ki bodo vključeni v ponudnikovo izvedbo naročila.

ZJN-1 pri določanju pogojev od naročnika zahteva, da morajo biti pogoji, s katerimi se dokazuje ekonomsko-finančna, tehnična in kadrovska sposobnost ponudnika, določeni v obsegu, ki je potreben in sorazmeren z naravo, vsebino, namenom in obsegom javnega naročila (prvi odstavek 42.a člena ZJN-1). Pri določanju pogoje mora naročnik upoštevati tudi temeljna načela javnega naročanja, zlasti načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen ZJN-1) in načelo enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN-1). Načelo enakopravnosti, določeno v 7. členu ZJN-1, določa, da mora naročnik zagotoviti, da med ponudnikih v vseh elementih in fazah postopka oddaje javnega naročila ni razlikovanja. Naročnik ne sme ustvarjati okoliščin, ki pomenijo krajevno, predmetno ali osebno diskriminacijo ponudnikov ali diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik. Namen pravil o javnih naročilih je zagotoviti vsem ponudnikom enakopraven položaj pri konkuriranju za pridobitev javnega naročila. Enakopravnost pa ne pomeni, da se želi vsem ponudnikom omogočiti dejansko enak položaj. Zaradi različnih ekonomskih, tehničnih, kadrovskih in drugih danosti je dejanski položaj ponudnikov različen. Prednosti, ki jih dajejo te danosti, je dovoljeno upoštevati. V postopku oddaje javnega naročila naročnik dejansko razlikuje med ponudbami in jih razvršča na pravilne in nepravilne ter bolj ali manj ugodne, načelo enakopravnosti pa zahteva, da so ponudbe vrednotene in razvrščene na podlagi objektivno opravičljivih lastnosti. Posledica diskriminatorne določbe razpisne dokumentacije je, da je ponudnik ali določena skupina ponudnikov v neenakopravnem položaju v primerjavi z drugimi ponudniki, pri čemer se diskriminatorna določba nanaša na krajevno, predmetno, osebno ali kakšno drugo lastnost, ki je ni mogoče objektivno opravičiti.

Med vlagateljem in naročnikom je spor zgolj glede zakonitosti določbe iz točke 7.8.2 navodil, ki določa, da mora ponudnik predložiti izjavo, "da za izvajanje čiščenja poslovnih prostorov zagotavlja vsaj enega delavca na 650 m2 talne površine, kar pomeni, da mora ponudnik za čiščenje poslovnih prostorov, ki presegajo 650 m2 talnih površin, zagotoviti dodatnega delavca oz. dodatne delavce, odvisno od presežka talne površine nad 650 m2, in da dnevno čiščenje poslovnih prostorov, ki presegajo 450 m2 talnih površin, traja najmanj štiri ure". V pojasnilu z dne 9.3.2006 je naročnik navedel, da z zahtevo iz točke 7.8.2 navodil dejansko zahteva, "da ponudnik zagotavlja vsaj enega delavca na 650 m2 talne površine za poln delovni čas, za talno površino, ki presega 650 m2, pa mora ponudnik zagotoviti enega ali več dodatnih delavcev, katerih delovni čas ustreza sorazmernemu delu povečanja kvadrature". Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da je zaradi določbe iz točke 7.8.2 navodil in pojasnila k tej točki z dne 9.3.2006 diskriminiran in da ga postavlja v nekonkurenčen položaj, saj bi lahko zaradi napredne tehnologije čiščenja storitev izvedel tudi z manjšim številom delavcev in v krajšem času, kot je to zahteval naročnik.

Državna revizijska komisija na podlagi vlagateljevih revizijskih navedb ni mogla ugotoviti, v čem naj bi bila zahteva iz točke 7.8.2 navodil diskriminatorna, nepotrebna oz. nesorazmerna glede na predmet in v čem naj bi omejevala konkurenco oz. vlagatelju preprečevala, da odda konkurenčno ponudbo. Naročnik namreč zahteva, da bo površino, za katero bo posamezen ponudnik predložil ponudbo, čistilo toliko delavcev in v takšnem časovnem obdobju, kolikor glede na svoje izkušnje in potrebe ocenjuje, da bo potrebno za kvalitetno izvajanje storitev čiščenja. Predmet javnega naročila je izvajanje storitev čiščenja, zato je določitev minimalnega števila oseb, ki bodo izvajale storitve čiščenja, in časa čiščenja po mnenju Državne revizijske komisije potrebna in povezana z vsebino in namenom predmeta javnega naročila. Pri tem ni mogoče ugotoviti, da bi bil vlagatelj postavljen v slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki oz. da bi takšna zahteva privilegirala določenega ponudnika. Kot je bilo zapisano zgoraj je konkretna posledica prepovedane diskriminatorne zahteve slabši položaj določenega ponudnika v primerjavi z ostalimi ponudniki oz. privilegiran položaj drugega ponudnika, pri čemer za takšno razlikovanje ni objektivno opravičljivih razlogov. Obravnavana naročnikova zahteva pa ima na vse ponudnike enak učinek: vsi bodo mogli zagotoviti toliko delavcev, kot jih zahteva naročnik, in bodo svoje ponudbene cene oblikovali tudi na podlagi ponujenega števila delavcev, ki je za vse ponudnike (glede na površine, za katere oddajajo ponudbo) enako. Državna revizijska komisija sicer dopušča možnost, da bi lahko napredne tehnologije in boljša čistila omogočala čiščenje v krajšem času in z manjšim številom delavcev, kot to navaja tudi vlagatelj. Vendar naročniku z vidika določil ZJN-1 ni mogoče prepovedati, da glede na poznavanje svojih potreb in svojega procesa čiščenja ter glede na predhodne izkušnje od ponudnikov zahteva zagotovitev tolikšnega števila delavcev, kot sam ocenjuje, da bodo kvalitetno izvedli storitev čiščenja, pod pogojem, da so vsi ponudniki postavljeni v enak položaj oz. da z zahtevanim številom delavcev ne privilegira večjih ponudnikov (ponudnikov z večjim številom zaposlenih) oz. diskriminira manjših ponudnikov (ponudnikov z manjšim številom zaposlenih). Takega dejanskega stanja pa vlagatelj v zahtevku za revizijo niti ne zatrjuje. Ob tem gre pripomniti (kot navaja že naročnik), da naročnik ne zahteva zagotovitve ustreznega števila delavcev že v trenutku predložitve ponudbe, saj za izpolnitev obravnavanega pogoja zadostuje že izjava ponudnika. Zahtevano število delavcev bo moral dejansko zagotoviti le tisti ponudnik, ki bo izbran kot najugodnejši, in sicer v roku 10 dni po sklenitvi pogodbe (12. člen vzorca pogodbe).

Ker Državna revizijska komisija na podlagi vlagateljevih navedb ni mogla ugotoviti, da bi bila zahteva iz točke 7.8.2 navodil nepotrebna ali nepovezana z vsebino, namenom in obsegom javnega naročila oz. da bi bila diskriminatorna, je v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 23. člena ZRPJN zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je zahteval povračilo stroškov, nastalih v zvezi z revizijo. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo treba zavrniti tudi zahtevo vlagatelja za povrnitev stroškov tega revizijskega postopka.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

Ljubljana, 12.4.2006

predsednica senata:
mag. Metka Cerar
članica Državne revizijske komisije



Vročiti:

- Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, Kolodvorska ulica 15, Ljubljana
- Odvetnik Zmago Marovt, Rozmanova 12/I, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo RS, šubičeva 2, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana