018-115/2006 Javni zavod RTV Slovenija

Številka: 018-115/06-31-1034

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04 in 61/05; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) po članici mag. Metki Cerar v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za izvajanje suhomontažnih in tlakarskih del na RTV Slovenija in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje SPL Ljubljana, Frankopanska 18/a, Ljubljana, (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Radiotelevizija Slovenija, Javni zavod, Kolodvorska 2 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 10.04.2006

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Naročnik je dne 28.10.2005 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za izvajanje suhomontažnih in tlakarskih del, št.: RTV-070/2005-1L-ODP/G po odprtem postopku, javni razpis pa je objavil v Uradnem listu RS št. 116-117/05, z dne 23.12.2005, pod številko objave Ob-35863/05. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne 17.01.2006, je razvidno, da je naročnik prejel štiri pravočasne ponudbe.

Naročnik je dne 20.01.2006 izdal odločitev o oddaji naročila RTV 070/2005-1L-ODP/G, iz katere je razvidno, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje VIKOMONT d.o.o., Cesta Andreja Bitenca 68, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je dne 31.01.2006 zahteval od naročnika dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila ter hkrati zaprosil za vpogled v ponudbo izbranega ponudnika. Naročnik je vlagatelju posredoval dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila dne 14.02.2006 ter mu dne 17.02 2006 omogočil vpogled v ponudbo izbranega ponudnika.

Vlagatelj je dne 27.02.2006 (dokument št.: 05/FP, z dne 24.02.2006) vložil zahtevek za revizijo zoper odločitev naročnika o oddaji predmetnega javnega naročila, v katerem navaja, da je postopek razpisa in izbira ponudnika v tem postopku v nasprotju s temeljnimi načeli Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljnjem besedilu: ZJN-1), saj je bilo že pri pripravi razpisnih pogojev kršeno eno od temeljnih načel zakona, to je načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev (4. člen ZJN-1). Kriteriji ocenjevanja so za predmetni postopek pripravljeni tako, da omogočajo izigravanje razpisa, določil ZJN-1 in temeljnega načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev. Vlagatelj je na odpiranju ponudb ugotovil, da je ponudbena cena izbranega ponudnika kar za 50 % nižja od drugega najugodnejšega ponudnika, to je od vlagatelja. Vlagatelj na podlagi vpogleda v ponudbo izbranega ponudnika sklepa, da je razpis pripravljen tako, da je omogočil izbranemu ponudniku, ki je že doslej sodeloval z naročnikom, ustrezno prilagajanje cen glede na frekvenco izvajanja posameznih del. Izbrani ponudnik je glede na svoje notranje informacije na podlagi predhodnega sodelovanja za dela, ki se ne izvajajo pogosto ali pa se sploh ne izvajajo, ponudil neobičajno nizke cene in so daleč pod tržno vrednostjo za taka opravila. Glede na dejstvo, da je v navodilu za izdelavo ponudbe jasno zapisano, da je v ceno potrebno smiselno vključiti material, delo, transport in uporabo strojev, nekatere cene dokazujejo, da po ponujeni ceni ni možno ponuditi storitve, ki zajema vse navedene segmente, saj ponujena cena ni enaka niti nabavni ceni materiala. Vlagatelj navaja primerjavo cen storitev izbranega ponudnika, ki vključujejo material, transport in delo z nabavnimi cenami materiala v nižjem cenovnem razredu Iz te primerjave je razvidno, da je pri suhomontažnih delih cena materiala po komadu za revizijsko loputo 600x 600 za 69 % višja od ponujene cene storitve izbranega ponudnika, za revizijsko loputo 400x 400 pa je cena materiala za 32 % višja od cene storitve izbranega ponudnika. Pri parketarskih delih je cena po m2 parketa in lepila za bukov klasičen parket, I. vrsta, lepljen za 5 % višja od cene storitve izbranega ponudnika, pri bukovem klasičnem parketu, II. vrsta, lepljen pa je cena materiala višja za 1 %. Pri PVC tlakih je cena materiala z lepilom po m2 za vinifleks 3 mm za 1 % nižja od cene storitve (vinifleks 3 mm z lepljenjem) izbranega ponudnika. Cena itisona po m2 z lepilom je 40 % višja od cene storitve (itison s polaganjem na betonski pod) izbranega ponudnika., pri tapisonu pa znaša razlika v ceni 26 %. Pri pomožnih tlakarskih delih je ponujena cena storitve izbranega ponudnika za opravljanje impregnacije s poliuretansko emulzijo 17 % višja od cene materiala za m2, medtem ko je cena materiala po m2 za hrastov prag širine 15 cm, debeline 2 cm, dolžine do 1,00 m 80 % višja od ponujene cene izbranega ponudnika.

Vlagatelj navaja, da je izbrani ponudnik cene storitev, ki se verjetno dejansko izvajajo, postavil v normalnem cenovnem razredu, oziroma so tudi nekajkrat višje kot je cena na tržišču. Eklatanten primer ponudbene cene, s katero je izbrani ponudnik dobro korigiral prej navedene nesorazmerno nizke cene, so lakirane hrastove kotne letve višine do 60 mm, kjer je nabavna cena za 193 % višja od ponudbene cene. Zelo očitno se večina del opravlja v okviru te postavke (verjetno gre za postavljanje in razstavljanje snemalnih scen), izbrani ponudnik pa je pri tej postavki špekuliral na podlagi prej omenjenih notranjih informacij.

Vlagatelj nadaljuje, da morajo biti v skladu s 50. členom ZJN-1 merila v razpisni dokumentaciji opisana in ovrednotena ter ne smejo biti diskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila ter morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. Merila mora naročnik ovrednotiti vnaprej v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Naročnik je v konkretnem primeru določil najnižjo ceno kot edino merilo za ocenitev ponudb, po katerem je bil izbrani ponudnik izbran kot najugodnejši. Zgoraj navedena primerjava ponujenih cen in najnižjih tržnih cen po posameznih postavkah dokazuje, na kakšen način je izbrani ponudnik oblikoval svojo ponudbeno ceno, to je z izkoriščanjem notranjih informacij o pogostnosti posameznih del in je posledično pri nefrekventnih delih ponudil nizko ceno, pri frekventnih delih pa je ponujena cena višja od tržne, kar pomeni izigravanje zakona in negospodarno porabo javnih sredstev ter neenakopravno obravnavo vseh ponudnikov. Vlagatelj še dodaja, da ni v duhu zakona in skladno z načelom gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, če merila za izbiro najugodnejše ponudbe omogočajo, da na razpisu uspe ponudnik, katerega ponudbena cena je za 50 % nižja od drugega najugodnejšega ponudnika, ki je za vse cenovne postavke ponudil pošteno ceno.

Naročnik je dne 21.03.2006 sprejel odločitev o zahtevku za revizijo, s katero je vlagateljev zahtevek zavrnil. V obrazložitvi odločitve glede očitkov vlagatelja na razpisne pogoje in merila za ocenjevanje ponudb naročnik navaja, da bi moral vlagatelj, skladno s petim odstavkom 12. člena ZRPJN, zahtevek za revizijo vložiti pred potekom roka, določenega za predložitev ponudb.

Glede primerjave ponujenih cen izbranega ponudnika s cenami na tržišču, ki jih v zahtevku za revizijo navaja vlagatelj, naročnik najprej ugotavlja, da vlagatelj cene materiala navaja zgolj pavšalno. Naročnik je z namenom preveriti cene, ki jih navaja vlagatelj, za večino navedenega materiala pridobil ponudbe priznanih prodajalcev razpisanega materiala na osnovi pisnega povpraševanja, zato podaja primerjavo cen materiala brez drugih stroškov za nekatera dela. Naročnik navaja, da je pri suhomontažnih delih za revizijsko loputo 600x600 cena materiala na osnovi pridobljene ponudbe brez popusta 39 % višja od cene materiala izbranega ponudnika, medtem ko je po podatkih vlagatelja nabavna cena materiala nižjega cenovnega razreda višja od cene materiala izbranega ponudnika za 118 %. Pri parketarskih delih je za klasičen bukov parket I. vrste cena materiala na osnovi pridobljene ponudbe s ponujenim rabatom 7 % višja, cena drugega ponudnika brez navedbe popusta pa je za 17 % višja od cene materiala izbranega ponudnika, medtem ko je po navedbah vlagatelja nabavna cena materiala nižjega cenovnega razreda za 34 % višja od cene materiala izbranega ponudnika. Za klasičen bukov parket II. vrste je cena materiala brez navedbe popusta 18 % višja od cene, ki jo je za material ponudil izbrani ponudnik, po navedbi vlagatelja pa je nabavna cena materiala nižjega cenovnega razreda 34 % višja od cene materiala izbranega ponudnika. Pri pomožnih tlakarskih delih je za hrastov prag širine 15 cm, debeline 2 cm, dolžine 100 cm cena materiala izbranega ponudnika 22 % višja od cene, ki jo je naročnik pridobil s ponudbo na osnovi povpraševanja brez popusta, vlagatelj pa je navedel, da je nabavna cena nižjega cenovnega razreda višja od cene materiala izbranega ponudnika za 75 %.

Naročnik opozarja, da je navedene cene dobil na podlagi enkratnega povpraševanja - za enoto mere. V kolikor bi naročnik zahteval ponudbo za večjo količino, bi predvidoma pridobil še višje rabate, cene bi bile torej še bližje cenam, ki jih je ponudil izbrani ponudnik. Glede navedbe vlagatelja, da izbrani ponudnik ponuja za razpisane storitve neobičajno nizke cene, ki bistveno odstopajo od tržne vrednosti ter da ponudbena cena ne more vključevati celotne storitve (material, delo, ev. dodatni stroški), saj ponujena cena ni enaka niti nabavni ceni materiala, naročnik navaja, da je iz cen materiala, ki jih je naročnik pridobil na podlagi svojega povpraševanja, jasno razvidno, da je mogoče dobiti material po cenah, ki bistveno ne odstopajo od cen izbranega ponudnika. Vlagateljeve navedbe glede cen torej ne držijo.

Naročnik je preveril tudi cene v zvezi z vlagateljevimi navedbami, da je izbrani ponudnik za storitve, ki se dejansko izvajajo, ponudil nekajkrat višje cene, kot je cena na tržišču. Naročnik je na osnovi povpraševanja ugotovil, da je za zidno hrastovo letev višine do 60 mm izbrani ponudnik ponudil za 6 % višjo ceno od cene, ki jo je naročnik dobil s ponudbo brez popusta, vlagatelj pa je navedel, da je cena materiala izbranega ponudnika za 193 % višja od nabavne cene materiala nižjega cenovnega razreda

Naročnik ugotavlja, da je vlagateljeva domneva, da je izbrani ponudnik špekuliral na podlagi notranjih informacij, neutemeljena. Naročnik tudi navaja, da predmetno javno naročilo ne vključuje del in materiala za postavljanje in razstavljanje scenskih elementov.

Naročnik v zvezi z vlagateljevo navedbo o kršitvi 50. člena ZJN-1 in določitvi meril za izbiro najugodnejše ponudbe navaja, da bi moral vlagatelj skladno s petim odstavkom 12. člena ZRPJN zahtevek vložiti pred potekom roka, določenega za predložitev ponudb. Pogoji in merila za ocenjevanje ponudb so bili v razpisni dokumentaciji natančno opredeljeni. Poleg tega so domneve vlagatelja neutemeljene in ne prikazujejo dejanskega stanja.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 27.03.2006, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, z dne 30.03.2006, odstopil vlagateljev zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, v skladu z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju tega sklepa.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo najprej obravnavala vlagateljeve navedbe, ki se nanašajo na razpisne pogoje in vsebino razpisne dokumentacije. Vlagatelj navaja, da je naročnik pri pripravi razpisnih pogojev kršil temeljno načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev (4. člen ZJN-1) ter da merila za izbiro najugodnejše ponudbe niso določena v skladu s 50. členom ZJN-1, kar je omogočilo, da je bil kot najugodnejši ponudnik izbran ponudnik, ki je po mnenju vlagatelja ponudil neobičajno nizko ceno. V zvezi s temi vlagateljevimi revizijskimi navedbami Državna revizijska komisija poudarja, da lahko v skladu s prvim odstavkom 12. člena ZRPJN ponudnik vloži zahtevek za revizijo v vseh stopnjah postopka oddaje javnega naročila, razen če ZJN-1 in ta zakon ne določata drugače. Ponudnik lahko torej glede elementov razpisne dokumentacije, preko katerih se odraža spoštovanje temeljnih načel javnega naročanja in glede določitve meril za izbiro najugodnejše ponudbe pravočasno vloži zahtevek za revizijo in v revizijskem postopku (če se njegovi očitki izkažejo za utemeljene) doseže odpravo nezakonitih določil razpisne dokumentacije. Ker se zainteresirani ponudnik z vsebino razpisne dokumentacije in določitvijo meril za izbiro najugodnejše ponudbe ter načinom ocenjevanja ponudb seznani že ob dvigu in pregledu razpisne dokumentacije, skuša ZRPJN preprečiti situacije, ko ponudnik ob pregledu sicer opazi sporna oziroma domnevno nezakonita določila razpisne dokumentacije, vendar zoper njih ne reagira takoj, ker pričakuje ugoden izid, zahtevek za revizijo pa vloži šele potem, ko se postopek oddaje javnega naročila zanj ne konča ugodno. Peti odstavek 12. člena ZRPJN zato določa, da vlagatelj po preteku roka, določenega za predložitev ponudb oziroma prijav, ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred potekom roka, določenega za predložitev ponudb oziroma prijav, razen v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem trenutkom. Navedeno pomeni, da vlagatelj po roku, določenem za predložitev ponudb oziroma prijav, ne more vložiti zahtevka za revizijo glede elementov, ki jih je v objavi javnega razpisa ali v razpisni dokumentaciji določil naročnik. Določila javnega razpisa in vsebine razpisne dokumentacije postanejo po tem trenutku aksiom, možnost njihovega izpodbijanja pa je prekludirana - meritorna presoja revizijskih navedb glede vsebine razpisne dokumentacije namreč v tej fazi postopka ni več mogoča.

Vlagateljevi očitki, ki posegajo v razpisne pogoje in vsebino razpisne dokumentacije oziroma ki se nanašajo na oceno, da bi moral naročnik merila za izbiro najugodnejše ponudbe določiti drugače ter da bi moral zagotoviti gospodarnejšo in učinkovitejšo porabo javnih sredstev, so torej skladno s petim odstavkom 12. člena ZRPJN prepozni in jih posledično po vsebini ni mogoče obravnavati. Vlagatelj je bil z vsebino razpisne dokumentacije seznanjen že na samem začetku postopka, to je od dne prejema izvoda razpisne dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila, trenutek, na katerega je vezan prekluzivni učinek petega odstavka 12. člena ZRPJN, pa je rok za oddajo ponudb. Če bi torej vlagatelj imel namen oporekati naročnikovim zahtevam v razpisni dokumentaciji, bi moral zahtevek za revizijo postopka oddaje predmetnega javnega naročila (iz razlogov, ki zadevajo vsebino razpisne dokumentacije) vložiti v času, ko bi revizijska odločitev še lahko privedla do odprave očitanih nepravilnosti (če bi bilo ugotovljeno, da so očitki vlagatelja v zvezi s tem utemeljeni). Ker je vlagatelj izrazil svoje očitke naročniku v zvezi z razpisnimi pogoji šele potem, ko je le-ta že zaključil postopek oddaje predmetnega javnega naročila z izdajo odločitve o izbiri najugodnejšega ponudnika, je potrebno šteti, da so te navedbe vlagatelja v smislu določil ZRPJN formalno prepozne oziroma da je njegov zahtevek v tem smislu zamujen in ga zato v tem delu ni več mogoče meritorno presojati.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju presojala vlagateljeve očitke, da je izbrani ponudnik za razpisane storitve ponudil neobičajno nizko ceno. Državna revizijska komisija je vlagateljevo navedbo presojala z vidika prava javnih naročil, ki nizkih cen na splošno ne prepoveduje (kot tudi ne konkurenčno pravo). Prav konkurenčnost ponudb je temeljni interes naročnika in smisel javnega naročanja. Zagotovitev konkurenčnosti omogoča spoštovanje načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev (4. člen ZJN-1), ki naročnika zavezuje, da z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotovi, da je poraba sredstev za naročnika kar najbolj gospodarna, saj je nizka cena eden od bistvenih elementov konkurenčnosti posamezne ponudbe. V določenih okoliščinah pa je lahko (pre)nizka cena posledica protipravnega ravnanja ponudnika in je kot taka prepovedana. Zaradi določenih tveganj, ki bi lahko izhajala iz tako oblikovane nizke cene (protipravnost samega ravnanja ponudnika, slabša kakovost izvedbe posla, možnost izpodbijanja pogodbe zaradi zmote, nelegalni viri ponudnika) daje ZJN-1 naročniku možnost, da preveri upravičenost ponudbene cene, kadar je le-ta po njegovem mnenju prenizka. ZJN-1 v prvem in drugem odstavku 53. člena določa:
"(1) Če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, mora naročnik, preden tako ponudbo zavrne, pisno ali v elektronski obliki zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti. Za odgovor lahko določi razumen rok, ki ni daljši od 20 dni.
(2) Naročnik lahko zahteva obrazložitev, ki mora biti oprta na objektivno podlago, kar zadeva ekonomiko načina gradnje, proizvodnje ali izbranih tehničnih rešitev, izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvajanju naročila, ali izvirnost izdelka, storitve al izvedbo gradnje.".

Iz citiranih določil ZJN-1 je razvidno, da zakon ne določa, katera cena je neobičajno nizka in to prepušča poslovni odločitvi naročnika. Naročnika zakon tudi ne obvezuje, da mora od ponudnika, ki ponudi nizko ceno, zahtevati obrazložitev ponudbene cene, ampak mora v skladu s pravili 53. člena ZJN-1 ravnati takrat, kadar sta za to izpolnjena dva pogoja in sicer: da je ponudbena cena neobičajno nizka ter da je naročnik odločen zavrniti ponudbo zaradi neobičajno nizke cene. Navedeno zakonsko določilo ščiti ponudnika, ki za izvedbo javnega naročila ponudi nizko ceno, ki mora biti ob izpolnjevanju vseh zahtev razpisne dokumentacije v skladu s temeljnim načelom javnega naročanja gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev cilj vsakega postopka oddaje javnega naročila. Če torej ponudbena cena zbuja dvom o možnosti in kakovosti izvedbe javnega naročila in želi naročnik tako ponudbo zavrniti, mora pred tem ta dvom odpraviti in od ponudnika zahtevati obrazložitev ter na ta način ugotoviti, ali je oziroma ni taka cena posledica napačne ponudnikove presoje ali napačnega razumevanja razpisne dokumentacije ali napake v ponudbi. Postopek s preverjanjem "neobičajno nizkih cen" je torej namenjen varstvu ponudnika (in ne naročnika) v primerih, če bi naročnik želel izločiti njegovo ponudbo iz postopka ocenjevanja zato, ker je ponujeno ceno ocenil kot "neobičajno nizko".

V konkretnem primeru naročnik ni ocenil, da bi bila ponudbena cena izbranega ponudnika neobičajno nizka, kar bi negativno vplivalo na izvedbo in kakovost izvedbe javnega naročila, zato ponudbene cene ni preverjal skladno z določili 53. člena ZJN-1. Naročnik je v skladu z merilom za izbiro najugodnejše ponudbe izbral ponudbo izbranega ponudnika, ki je ponudil najnižjo ceno. Ne glede na to pa je naročnik po prejemu zahtevka za revizijo preveril nekatere cene, ki jih navaja vlagatelj kot neobičajno nizke ter ugotovil, da odstopanja v ceni materiala izbranega ponudnika glede na cene na tržišču niso tako velika, kot to navaja vlagatelj. Ker je oblikovanje ponudbene cene avtonomna pravica vsakega ponudnika, ki ponudbeno ceno ob izpolnitvi vseh zahtev razpisne dokumentacije oblikuje v skladu s svojimi poslovnimi odločitvami tako, da doseže tržno konkurenčno ponudbeno ceno, ki zagotavlja kakovostno izvedbo javnega naročila, naročniku ni mogoče očitati, da je kršil določilo 53. člena ZJN-1, ker je z vidika gospodarnejše porabe javnih sredstev izbral ponudbo izbranega ponudnika. Državna revizijska komisija zato zahtevek za revizijo v tem delu zavrača kot neutemeljen.

Ker je Državna revizijska komisija pri presoji vlagateljevega zahtevka za revizijo ugotovila, da naročniku v postopku oddaje javnega naročila ni mogoče očitati kršitev določil ZJN-1, ki jih v zahtevku zatrjuje vlagatelj, je v skladu z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot je razvidno iz izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 10.04.2006

mag. Metka Cerar
članicaDržavnerevizijskekomisije



Vročiti:
- Radiotelevizija Slovenija, Javni zavod, Kolodvorska 2 Ljubljana
- SPL Ljubljana, Frankopanska 18/a, Ljubljana
- VIKOMONT d.o.o., Cesta Andreja Bitenca 68, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana