018-088/2006 Oš Ivana Cankarja Ljutomer, Oš Stročja vas, Oš Janka Ribiča Cezanjevci, Oš Mala Nedelja, Oš Razkrižje, Glasbena šola Slavka Osterca Ljutomer

Številka: 018-088/06-31-941

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04 in 61/05; v nadaljevanju: ZRPJN) po članici mag. Metki Cerar, ob sodelovanju svetovalca Aleksandra Petrovčiča, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Sukcesivna dobava čistil, papirne galanterije in ostalih izdelkov za potrebe naročnikov", in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje VALTEX & Co. d.o.o., Cesta Andreja Bitenca 68, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnica Breda Razdevšek, Dalmatinova 11, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnikov Osnovna šola Ivana Cankarja Ljutomer, Cankarjeva cesta 10, Ljutomer, Osnovna šola Stročja vas, Stročja vas 24, Ljutomer, Osnovna šola Janka Ribiča Cezanjevci, Cezanjevci 39, Ljutomer, Osnovna šola Mala Nedelja, Mala Nedelja 37, Mala Nedelja, Osnovna šola Razkrižje, šafarsko 24, Ljutomer, Glasbena šola Slavka Osterca Ljutomer, Prešernova ulica 8, Ljutomer, ki jih zastopa odvetnik Drago Čučnik, Stari trg 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročniki), dne 28.03.2006

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila "Sukcesivna dobava čistil, papirne galanterije in ostalih izdelkov za potrebe naročnikov", objavljen v Uradnem listu RS, št. 4/06, z dne 13.01.2006, pod št. objave Ob-12/06.

2. Zahtevi vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih v zvezi z revizijo, se ugodi. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju stroške v višini 238.600,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

3. Zahteva naročnikov za povrnitev stroškov revizijskega postopka se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Dne 28.10.2005 so naročniki Osnovna šola Ivana Cankarja Ljutomer, Ljutomer, Osnovna šola Stročja vas, Ljutomer, Osnovna šola Janka Ribiča Cezanjevci, Ljutomer, in Osnovna šola Mala Nedelja, Mala Nedelja, dne 02.11.2005 pa naročnik Osnovna šola Razkrižje, Ljutomer, ter dne 03.11.2005 naročnik Glasbena šola Slavka Osterca Ljutomer, Ljutomer, sprejeli sklepe o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila po odprtem postopku. Z istimi datumi so naročniki izdali pooblastilo za vodenje in izvedbo postopoka oddaje predmetnega javnega naročila družbi ALTUS Consulting d.o.o., Lepi pot 25, Ljubljana (v nadaljevanju: pooblaščenec). Naročniki so predmetni javni razpis objavili v Uradnem listu RS, št. 4/06, z dne 13.01.2006, pod št. objave Ob-12/06, in sicer razdeljeno v tri sklope (sklop 1 - čistila, sklop 2 - papirna galanterija in sklop 3 - ostali izdelki).

Vlagatelj je pred rokom za sprejemanje ponudb (do 15.02.2006 do 11. ure) dne 15.02.2006 ob 9:20 uri vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da so naročniki v razpisni dokumentaciji navedli v točki 13 navodil ponudnikom za izpolnjevanje ponudbe, da lahko ponudniki oddajo ponudbo za celotno naročilo, posamezen sklop ali za posamezne izdelke znotraj vsakega razpisanega sklopa. V drugem odstavku 15. točke navedenih navodil so naročniki navedli, da bodo ekonomsko najugodnejšo ponudbo po posameznih sklopih izbrali na podlagi postavljenih meril ob izpolnjevanju vseh pogojev iz razpisne dokumentacije. Vlagatelj dodaja, da je v zvezi s točko 13 poslal naročnikom dne 24.01.2006 vprašanje, na katerega je od pooblaščenca dobil odgovor, da bodo naročniki ocenili vsak izdelek znotraj sklopa, ki ga bodo potem pomnožili s številom točk in ponudnikovo ceno za izdelek, potem pa bodo ponudnikove točke sešteli, seštevek pa delili s številom ponujenih izdelkov. Vlagatelj meni, da bodo naročniki na tak način dobili pri vsakem ponudniku dejansko povprečno ceno, ne pa najnižjo ceno za posamezne artikle, kar je v nasprotju z merilom iz razpisne dokumentacije kot tudi navodilom iz 13. točke. Vlagatelj dodaja, da je lahko ponudnik samo pri določenem artiklu najugodnejši, pri drugih pa ne, vendar ga bodo naročniki izbrali kot najugodnejšega ponudnika, saj naročniki upoštevajo povprečje vseh točk, ki jih je ponudnik prejel pri merilu cena.
Nadalje vlagatelj očita naročnikom, da so v razpisni dokumentaciji kot vzorec dokumenta priložili vzorec okvirnega sporazuma, pri čemer pa ne obrazložijo pravne podlage za sklenitev le-tega oziroma kaj le-ta predstavlja z vidika odprtega postopka. Vlagatelj navaja, da so naročniki v okvirnem sporazumu predvideli, da bodo od dobavitelja dobavljali blago v višini 30% ponudbene vrednosti blaga, ki je predmet tega sporazuma, ter da navedena dikcija iz 4. člena v oklepaju predvideva možnost manjše dobave blaga v primeru, če bodo naročniki za posamezen sklop izbrali več dobaviteljev. Vlagatelj dodaja, da je dejstvo, da naročniki v razpisni dokumentaciji nikjer niso predvideli možnosti izbora več dobaviteljev, temveč zgolj možnost izbrati ponudnike bodisi za celotno javno naročilo, posamezni sklop oziroma posamezen razpisan izdelek znotraj sklopa. Vlagatelj meni, da je tak način oddaje javnega naročila netransparenten in za ponudnike neenakopraven (daje možnost subjektivnega odločanja naročnikom, koliko ponudnikov bodo izbrali ter na kakšen način bodo od njih dobavljali blago), ponudniki niso jasno in nedvoumno seznanjeni z načinom uporabe meril, načinom izbire več ponudnikov (kot je to predvideno v 4. členu okvirnega sporazuma). Vsled tega vlagatelj meni, da je okvirni sporazum uporabljen v nasprotju z določili ZJN-1. Vlagatelj ne izključuje možnosti, da lahko naročnik sklene okvirni sporazum tudi v odprtem postopku, vendar pa, kot izhaja iz samega komentarja, je le-ta primernejši za omejeni postopek.
Vlagatelj nadalje očita naročnikom, da so v merilih za izbor ponudnika in način ocenjevanja ponudb, ki so vpisana na obrazcu št. 4, navedli, da bodo pri prvem sklopu čistila pri izdelkih, ki se redčijo, ocenjevali ceno na 1 liter delovne raztopine. Na nesmisel pri zahtevi iz razpisne dokumentacije je vlagatelj naročnike že opozoril z dopisom 24.01.2006. Naročniki so vlagatelju odgovorili dne 02.02.2006, vendar se vlagatelj ne more strinjati z razlago naročnikov. Vlagatelj poudarja, da naročniki z zahtevami iz razpisne dokumentacije v tehničnem delu in merili za izbor ponudnika ne bodo mogli primerjati prispelih ponudb, s tem pa ne bo prišlo do objektivne izbire najugodnejšega ponudnika.
Kot zadnje vlagatelj očita naročnikom, da so s tem, ko povprašujejo po določeni količini koncentriranega sredstva, vrednotili pa bodo ceno koncentrata x količina (oziroma glede na odgovore celo ceno delovne raztopine x količino koncentrata), napačno postavili merila, saj se cene različnih koncentratov razlikujejo v ceni na liter tudi 3x - 4x. Vlagatelj pojasnjuje, da je v primeru redčenja čistila relevantna cena delovne raztopine, ker uporabnik uporablja delovno raztopino in ne koncentrat. Glede na naročnikov odgovor, da bo vrednotil ponudbe po principu povpraševana "količina koncentriranega sredstva" x "cena delovne raztopine" vlagatelj vztraja, da je takšno tolmačenje napačno, ter da bi morali naročniki povpraševati po določeni količini delovne raztopine in ne po določeni količini koncentriranega sredstva. Tega naročniki ne storijo, ampak povprašujejo po količini koncentriranega sredstva.
Vlagatelj predlaga razveljavitev postopka oddaje predmetnega javnega naročila in objavo novega razpisa v skladu z določili ZJN-1 ter priglaša odvetniške stroške za sestavo zahteve za revizijo postopka v višini 2.000 točk + 20% DDV, ter stroške plačane takse v višini 100.000 SIT.

Naročniki so s sklepom, št. 397/2005, z dne 01.03.2006, zahtevek za revizijo zavrnili kot neutemeljen ter zavrnili vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov, nastalih v zvezi z revizijo. Naročniki v zvezi z očitkom glede načina ocenjevanja po merilu cena za posamezen ponujen izdelek in seštevanja točk, ki jih tako dobi ponudnik za vsak izdelek, ki ga ponuja, ter deljenja tako seštetih točk s številom izdelkov, ki jih ponuja ponudnik, obrazložijo, da so se odločili za merilo "ekonomsko najugodnejša/e ponudba/e", kar je v skladu z 51. členom ZJN-1. Naročniki so mnenja, da so vsi ponudniki z navedenim načinom ocenjevanja enakopravno obravnavani, zagotovljena je primerljivost ponudb, najvišje število točk pa dobi tisti ponudnik, katerega ponudba je, glede na prejeto število točk, na podlagi izračuna cenovno najbolj ugodna. Naročniki so tudi mnenja, da njihov odgovor št. 2 ni napisan v nasprotju s postavljenim merilom, pač pa je v njem samo še enkrat obrazložena uporaba navedenega merila.
Naročniki tudi zavračajo očitke vlagatelja glede okvirnega sporazuma oziroma zatrjujejo, da je okvirni sporazum, kot so ga predvideli v razpisni dokumentaciji, skladen z ZJN-1.
Prav tako naročniki zavračajo očitke vlagatelja, da so v okvirnem sporazumu predvideli, da bodo od dobavitelja dobavljali blago v višini 30% ponudbene vrednosti blaga, ki je predmet sporazuma, in da navedena dikcija v oklepaju 4. člena okvirnega sporazuma predvideva možnost manjše dobave blaga v primeru, če bi naročnik za posamezen sklop izbral več dobaviteljev. Naročniki zatrjujejo, da je v 4. členu okvirnega sporazuma navedeno najmanj 40% in ne 30% kot ugotavlja vlagatelj, ter da je v oklepaju tega člena tekst, ki pojasnjuje, da bo navedeni 4. člen v sporazumu, v kolikor bo naročnik za posamezni sklop izbral več dobaviteljev. Vlagatelj si navedeni člen razlaga napačno, saj je jasno navedeno, da se naročniki obvezujejo, da bodo v primeru izbire več dobaviteljev od vsakega dobavitelja dobavili blago najmanj v višini 40% ponudbene vrednosti blaga, ter da iz tega sledi, da naročniki več kot dva dobavitelja v posameznem sklopu ne morejo izbrati (glede na obveznost dobave od vsakega najmanj v višini 40%). Zato naročniki tudi zavračajo očitek vlagatelja, da jim je dana možnost subjektivnega odločanja, koliko ponudnikov bodo izbrali.
Naročniki nadalje zavračajo očitek vlagatelja, da z ocenjevanjem cene na 1 liter delovne raztopine, ki jo morajo ponudniki izračunati po navodilih proizvajalca, ne bodo mogli primerjati prispelih ponudb, s čemer naj ne bi prišlo do objektivne izbire najugodnejšega ponudnika.
Na koncu pa naročniki zavračajo tudi očitek vlagatelja, da bi morali povpraševati po določeni količini delovne raztopine, saj le-te ne bi mogli določiti na način, ki bi omogočal transparentnost postopka in enakopravno obravnavo ponudnikov (vsi ne ponujajo enakih čistil z enako delovno koncentracijo). Naročniki pojasnjujejo, da cena na enoto mere (EnM) pri čistilu, ki se redči, ni podatek, ki bi vplival na izbiro ponudnika, temveč se oceni cena na 1 liter delovne raztopine čistila, ki ga ponuja ponudnik.
Naročniki priglašajo odvetniške stroške za sestavo sklepa o rešitvi zahtevka za revizijo v višini 1000 odvetniških točk, 2% materialnih stroškov + 20% DDV.

Vlagatelj je naročnike z vlogo, z dne 06.03.2006, obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo. Vlagatelj zavrača obrazložitev naročnika in podrobneje navede razloge za nadaljevanje revizijskega postopka.
Vlagatelj priglaša dodatne stroške revizijskega postopka, in sicer za sestavo vloge za nadaljevanje (1. pripravljalna vloga) v višini 2000 odvetniških točk + 20% DDV.

Naročniki so z dopisom, ki ga je Državna revizijska komisija prejela 13.03.2006, odstopili le-tej zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v odločanje.

Po pregledu dokumentacije o naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija se je najprej opredeljevala do vlagateljevega očitka, da bodo naročniki z ocenjevanjem po merilu cena, kot ga opisali v odgovoru na njegovo vprašanje dne 24.01.2006, na tak način dobili pri vsakem ponudniku dejansko povprečno ceno, ne pa najnižjo ceno za posamezne artikle, kar je v nasprotju z merilom iz razpisne dokumentacije kot tudi navodilom iz 13. točke.
V ta namen je Državna revizijska komisija vpogledala v razpisno dokumentacijo, in ugotovila, da so naročniki v točki 13 (Ponudba za del javnega naročila) Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe (v nadaljevanju: Navodila), med drugim navedli, da ponudniki lahko oddajo ponudbo za celotno naročilo, posamezni sklop ali posamezne izdelke znotraj vsakega razpisanega sklopa. Nadalje so naročniki v točki 15 (Način ocenjevanja ponudb) odkazali na ocenjevanje ponudb na podlagi meril in na način, ki je opredeljen v Obrazcu št. 4 (v nadaljevanju: Obrazec) - Merila za izbor ponudnika in način ocenjevanja, ki je sestavni del razpisne dokumentacije, ter zapisali med drugim, da bodo izbrali ekonomsko najugodnejše ponudbe po posameznih sklopih na podlagi postavljenih meril. Naročniki so v Obrazcu kot eno od meril določili ceno ponudbe, ki bo preračunana v točke po naslednji formuli:
najnižja ponudbena cena posameznega artikla x 82
"cena v točkah za izdelek = ---------------------------------------------------------------
ponudnikova cena za posamezni izdelek

Pri 1. sklopu: čistil, pri izdelkih, ki se redčijo se bo ocenjevala cena na 1 l delovne raztopine.


Seštevek točk, ki jih dobi ponudnik
cena v točkah za vse ponujene izdelke = -----------------------------------------------
št. izdelkov, ki jih ponuja ponudnik

Po navedeni formuli bo ponudnik, katerega ponudba bo cenovno najbolj ugodna prejel 82 točk, ostali ponudniki pa ustrezno število točk manj.".
Naročniki so v odgovoru dne 02.02.2006 na vprašanje potencialnega ponudnika glede načina uporabe merila cena pojasnili, da se ne bo glede na dopustnost oddaje ponudbe za posamezne izdelke znotraj vsakega od sklopov ocenjevala skupna vrednost ponudbe posameznega ponudnika, pač pa se bodo najprej ocenili posamezni izdelki v po merilu cena, nato pa se bodo tako dobljene točke pri vsakem ponudniku za vsak ponujen izdelek v posameznem sklopu seštele, seštevek točk pa se bo delil s številom ponujenih izdelkov, ki jih je ponudnik ponudil v posameznem sklopu. Naročniki so v odgovoru tudi pojasnili, da je torej cena v točkah za vse ponujene izdelke v sklopu povprečje vseh točk, ki jih bo ponudnik prejel.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da so naročniki, s tem ko so dopustili možnost oddaje ponudbe tudi za posamezne izdelke znotraj vsakega razpisanega sklopa, oblikovali predmetno javno naročilo tako, da predstavlja vsak izdelek sklop javnega naročila, ki ga je mogoče oddati ločeno v smislu prvega odstavka 26. člena ZJN-1. Glede na to ugotovitev pa Državna revizijska komisija poudarja, da izračunavanje t.i. povprečja vseh ponudnikovih točk iz naslova ponujenih cen za posamezni izdelek v sklopu, ki jih bo ponudnik prejel, ni skladno niti s 13. točko Navodil, ki dopušča kot že zgoraj ugotovljeno tudi oddajo ponudbe za posamezni izdelek znotraj vsakega razpisanega sklopa, niti z določbo drugega odstavka 50. člena ZJN-1, ki med drugim določa, da morajo biti merila smiselno povezana z vsebino javnega naročila. Vsebina javnega naročila je v konkretnem primeru sestavljena iz sklopov predmetnega javnega naročila (kot jih to definira prvi odstavek 26. člena ZJN-1) - posameznih izdelkov - izračunavanje povprečnega števila točk iz naslova ponudbenih cen, kot so ga določili naročniki, pa ni smiselno povezano z možnostjo oddaje ponudbe tudi za posamezni izdelek. Prav tako pa ocenjevanje ponudb na podlagi merila cena kot so ga določili naročniki ne bo zagotavljalo načela primerljivosti ponudb, saj bo ta element za razvrstitev ponudb vplival na razvrščanje ponudb, ki si praviloma ne bodo primerljive - ponudniki bodo z veliko verjetnostjo oddali ponudbe za t.i. različne nabore izdelkov (ki se bodo lahko med seboj bolj ali manj ali pa celo nič prekrivali med seboj) znotraj posameznih sklopov, kot jih poimenujejo naročniki (1. sklop: čistila, 2. sklop: papirna galanterija in 3. sklop: ostali izdelki). Tak način vrednotenja je ne le (po nepotrebnem) zapleten, pač pa tudi netransparenten.
Glede na navedeno je Državna revizijska komisija sledila navedbam vlagatelja v tem delu kot utemeljenim.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija presojala očitek vlagatelja, da naročniki ne obrazložijo pravne podlage za sklenitev okvirnega sporazuma oziroma kaj le-ta predstavlja z vidika odprtega postopka, glede na to, da so naročniki v okvirnem sporazumu predvideli, da bodo od dobavitelja dobavljali blago v višini 30% ponudbene vrednosti blaga, ki je predmet tega sporazuma, ter da navedena dikcija iz 4. člena v oklepaju predvideva možnost manjše dobave blaga v primeru, če bodo naročniki za posamezen sklop izbrali več dobaviteljev. Vlagatelj meni, da naročniki v razpisni dokumentaciji nikjer niso predvideli možnosti izbora več dobaviteljev, temveč zgolj možnost izbrati ponudnike bodisi za celotno javno naročilo, posamezni sklop oziroma posamezen razpisan izdelek znotraj sklopa. Vlagatelj očita tak način oddaje javnega naročila kot netransparenten in za ponudnike neenakopraven (daje možnost subjektivnega odločanja naročnikom, koliko ponudnikov bodo izbrali ter na kakšen način bodo od njih dobavljali blago).
V ta namen je Državna revizijska komisija vpogledala v razpisno dokumentacijo, in ugotovila, da je v 1. točki (Predpisi na podlagi katerih se izvaja javno naročilo) Navodil naveden med drugim ZJN-1. Naročniki so v 4. členu Obrazca št. 11 (Vzorec okvirnega sporazuma) določili, da se obvezujejo, da bodo v času veljavnosti tega sporazuma, od dobavitelja dobavili blago v višini najmanj 40% ponudbene vrednosti blaga, ki je predmet sporazuma, pri čemer je v oklepaju istega člena opomba, da bo člen v sporazumu, v kolikor bodo naročniki za posamezen sklop izbrali več dobaviteljev. Glede na navedeno v citiranem členu je navedba vlagatelja, ki navaja višino 30%, napačna, poleg tega pa si vlagatelj citirani člen oziroma dikcijo v oklepaju razlaga napačno, saj ne predvideva manjše dobave od 40%, če bo naročnik izbral za posamezen sklop več dobaviteljev, temveč bo dikcija citiranega člena o dobavi najmanj 40% ponudbene vrednosti v sporazumu ravno v primeru izbora več dobaviteljev. Glede na navedeno je vlagateljeva navedba v tem delu (da dikcija iz 4. člena v oklepaju vzorca okvirnega sporazuma predvideva možnost manjše dobave blaga v primeru, če bo naročnik za posamezen sklop izbral več dobaviteljev) neutemeljena, se pa Državna revizijska komisija pridružuje vlagateljevim pomislekom, kako bodo naročniki takšno določbo izvajali, saj je le-ta očitno nejasna.
Nadalje je Državna revizijska komisija na podlagi vpogleda v spisovno dokumentacijo o predmetnem javnem naročilu ugotovila, da so naročniki v objavi javnega razpisa v Uradnem listu RS v točki II. 1.4 navedli, da gre za okvirni sporazum, prav tako pa so v razpisni dokumentaciji v šestem odstavku točke 3 Povabila k oddaji ponudbe (v nadaljevanju: Povabilo) zapisali, da bodo za dobavo izdelkov iz posameznega sklopa izbrali enega ali več ponudnikov, s katerim/i bodo sklenili okvirni sporazum za čas izvajanja naročila, t.j. od 10. marca 2006 do 31. decembra 2008, razen za Osnovno šolo Mala Nedelja, kjer se naročilo oddaja za čas od 01. aprila 2006 do 31. decembra 2008. Glede na navedeno je vlagateljeva navedba, da naročniki v razpisni dokumentaciji nikjer niso predvideli možnosti izbora več dobaviteljev, temveč zgolj možnost izbrati ponudnike bodisi za celotno javno naročilo, posamezni sklop oziroma posamezen razpisan izdelek znotraj sklopa, neutemeljena.
ZJN-1 v točki 16 prvega odstavka 3. člena določa, da je "okvirni sporazum" sporazum med enim od naročnikov, ki opravlja dejavnost na vodnem, energetskem, transportnem ali telekomunikacijskem področju in enim ali več dobavitelji blaga, izvajalci gradenj ali ponudniki storitev, katerega namen je, da se oblikujejo pogoji, ki urejajo oddajanje naročil v danem obdobju, zlasti glede cen in, kjer je to primerno, glede predvidenih količin. Tretji odstavek 19. člena ZJN-1 naročniku dovoljuje skleniti z več ponudniki okvirni sporazum, pri čemer naročnik ne sme zlorabljati okvirnih sporazumov z namenom, da bi oviral, omejeval ali izkrivljal konkurenco. Četrti odstavek 19. člena pa dovoljuje uporabo okvirnih sporazumov v postopkih oddaje javnih naročil, ko celotna vrednost javnega naročila, ki bo oddano na podlagi okvirnega sporazuma, ne presega vrednosti, od katere dalje je treba objaviti javni razpis v Uradnem glasilu Evropskih skupnosti, in v vseh primerih oddaje javnih naročil na vodnem, energetskem, telekomunikacijskem in transportnem področju.
Skladno z ZJN-1 okvirni sporazum ni postopek oddaje javnega naročila, temveč predstavlja pravni odnos - pogodbo (ki je na načelni ravni manj konkretna od pogodbe o oddaji konkretnega javnega naročila) med naročnikom in enim ali več ponudniki, do katerega pridemo z izvedbo postopka oddaje javnega naročila v skladu ZJN-1. Umestitev določb, vezanih na okvirni sporazum v 19. člen ZJN-1, ki se sicer nanaša na oddajo naročila po omejenem postopku, je nekoliko "nerodna" in sama po sebi še ne pomeni, da ni mogoče priti do okvirnega sporazuma po odprtem postopku. Ob tem pa Državna revizijska komisija poudarja, da je pri okvirnih sporazumih temeljno zlasti to, kako naročnik izbere najugodnejšega ponudnika za konkretno oddajo (konkretna količina izdelkov npr. ipd.) med več ponudniki, s katerimi ima sklenjen okvirni sporazum. Da izbor med več ponudniki - sklenitelji okvirnega sporazuma ne sme biti subjektiven, gre zaslediti že iz norme tretjega odstavka 19. člena ZJN-1, ki naročnikom prepoveduje med drugim izkrivljati konkurenco, kar predstavlja med drugim tudi konkretizacijo načela zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen ZJN-1) in načela enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN-1). Zato je temeljna ugotovitev, da naročnik pri okvirnih sporazumih izbira večkrat, in sicer najprej ko izbira bodoče sklenitelje okvirnega sporazuma za javno naročilo in zatem še vsakič ko želi na podlagi sklenjenega okvirnega sporazuma skleniti konkretno pogodbo o oddaji konkretnega naročila. še posebej je pomemben način izbora (ki vsekakor ne sme biti subjektiven in v nasprotju z načelom zagotavljanja konkurence med ponudniki in načelom enakopravnosti ponudnikov) za oddajo konkretnega naročila na podlagi okvirnega sporazuma z več ponudniki - sklenitelji le-tega.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da so naročniki v razpisni dokumentaciji sicer predvideli možnost sklenitve okvirnega sporazuma z več ponudniki, pri čemer se skladno s 4. členom Vzorca okvirnega sporazuma, ki je priloga razpisni dokumentaciji, zavezujejo dobaviti najmanj 40% ponudbene vrednosti blaga, če bodo izbrali za posamezni sklop več ponudnikov, ob tem pa niso predvideli, na kakšen način bodo prišli do izbora več ponudnikov za posamezen sklop, s katerimi bodo sklenili okvirni sporazum (ki se glede na razpisno dokumentacijo lahko prijavijo tudi za posamezen razpisan izdelek znotraj vsakega razpisanega sklopa), ter nadalje tudi niso predvideli, kako bodo izbirali med več ponudniki - sklenitelji okvirnega sporazuma, kadar bodo oddajali konkretna javna naročila. Glede na navedeno je Državna revizijska komisija vlagateljevo navedbo v tem delu (da je tak način oddaje javnega naročila netransparenten in za ponudnike neenakopraven - daje možnost subjektivnega odločanja naročnikom, koliko ponudnikov bodo izbrali ter na kakšen način bodo od njih dobavljali blago) spoznala kot utemeljeno. Način izbora več ponudnikov za posamezen sklop ter način oddaje konkretnih naročil, ki nista določena v razpisni dokumentaciji, sta v nasprotju z načelom zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen ZJN-1), načelom transparentnosti porabe javnih sredstev (6. člen ZJN-1) ter načelom enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN-1).

Zatem je Državna revizijska komisija presojala očitek vlagatelja, da naročniki s tem, ko so v Obrazcu (Obrazec št. 4) navedli, da bodo pri prvem sklopu čistila pri izdelkih, ki se redčijo, ocenjevali ceno na 1 liter delovne raztopine, ne bodo mogli primerjati prispelih ponudb, s tem pa ne bo prišlo do objektivne izbire najugodnejšega ponudnika.
Na podlagi vpogleda v razpisno dokumentacijo Državna revizijska komisija ugotavlja, da so naročniki v Obrazcu pri merilu "cena ponudbe, ki bo preračunana v točke po naslednji formuli" zapisali :
"Pri 1. sklopu: čistil, pri izdelkih, ki se redčijo se bo ocenjevala cena na 1 l delovne raztopine.".
Nadalje Državna revizijska komisija ugotavlja, da so naročniki v Obrazcu št. 12/1-3 - Predračuni (za vsakega naročnika posebej), predvideli pri sklopu 1 - čistila stolpec št. 7 za vpis "cena za 1 l delovne raztopine", pri čemer so na koncu navedenega obrazca za sklop 1 - čistila (Obrazec št. 12/1), vezano na stolpec 7, navedli, da "ponudniki vpišejo ceno za 1 liter delovne raztopine, po navodilih proizvajalca, za čistilo, ki ga ponuja in po možnosti % delovne raztopine (delovna koncentracija), pri čistilih, ki so koncentrati in se redčijo".
Glede na navedeno Državna revizijska komisija poudarja, da bi pri čistilih, ki se redčijo, ravno cena za 1 (en) liter koncentrata lahko prispevala k neobjektivni izbiri. Naročnik namreč uporablja pri čiščenju ustrezno raztopino koncentrata (po navodilih proizvajalca) in cena le-te je tista, ki omogoča objektivno razvrščanje koncentriranih čistil različnih ponudnikov (oziroma proizvajalcev) na manj ali bolj ugodne glede na cenovni atribut. Navedeno je očitno spoznal tudi vlagatelj, sicer ne bi zapisal v zahtevku za revizijo na strani 3 v zadnjem odstavku, da "se cene različnih koncentratov razlikujejo v ceni na liter tudi 3x - 4x". V primeru, da je potrebno čistilo redčiti, je relevantna cena delovne raztopine, saj uporabnik uporablja delovno raztopino in ne koncentrata". Takšna trditev vlagatelja v zahtevku za revizijo je tudi diametralna z njegovo trditvijo, da naročniki z ocenjevanjem cene na 1 liter delovne raztopine ne bodo mogli primerjati prispelih ponudb, s tem pa ne bo prišlo do objektivne izbire najugodnejšega ponudnika.
Državna revizijska komisija, skladno z zapisanim ugotavlja, da so naročniki s tem, ko so v Obrazcu pri merilu "cena ponudbe, ki bo preračunana v točke po naslednji formuli" zapisali "Pri 1. sklopu: čistil, pri izdelkih, ki se redčijo se bo ocenjevala cena na 1 l delovne raztopine." ravnali skladno z zakonom in jim ni mogoče očitati, da ne bodo mogli primerjati prispelih ponudb oziroma da ne bo prišlo do objektivne izbire najugodnejšega ponudnika (izhajajoč iz naslova konkretnega očitka). Zato je Državna revizijska komisija vlagateljev predmetni očitek štela za neutemeljen.

Kot zadnjega je Državna revizijska komisija obravnavala očitek vlagatelja, da so naročniki s tem, ko povprašujejo po določeni količini koncentriranega sredstva, vrednotili pa bodo ceno koncentrata x količina (oziroma glede na odgovore celo ceno delovne raztopine x količino koncentrata), napačno postavili merila, oziroma, da bi morali glede na njihov odgovor naročniki povpraševati po določeni količini delovne raztopine in ne po določeni količini koncentriranega sredstva.
V ta namen je Državna revizijska komisija vpogledala v razpisno dokumentacijo in ugotovila, da so naročniki predvideli med drugim pri čistilih, ki se redčijo, ocenjevanje cene na 1 l delovne raztopine, v Obrazcu št. 12/1 za sklop 1 - čistila (Predračuni za vsakega naročnika posebej), pa so predvideli pri sklopu 1 - čistila stolpec 4 "orientacijska količina", stolpec 5 "enota mere", stolpec 7 za vpis "cena za 1 l delovne raztopine", stolpec 10 "končna cena na EnM z DDV" ter stolpec 11 (ki naj bi predstavljal zmnožek stolpca 10 in stolpca 4 v posamezni vrstici) "SKUPAJ cena za orientacijsko količino". Vezano na to ugotovitev in ob upoštevanju predhodnih ugotovitev Državne revizijske komisije glede ocenjevanja cene na 1 l delovne raztopine pri čistilih, ki s redčijo, le-ta ugotavlja, da pri čistilih, ki se redčijo, orientacijska količina koncentrata predstavlja element, ki je pri različnih proizvajalcih neprimerljiv, saj le-ti proizvajajo koncentrate različnih stopenj, ki se ne mešajo vsi v enakem razmerju, zato bo naročnik iz orientacijskih količin dobil v odvisnosti od proizvajalca koncentriranega čistila (vsi proizvajalci nimajo enakih mešalnih razmerij) različne količine delovne raztopine. V tem kontekstu gre ugotoviti, da stolpec 11 Obrazca št. 12/1 - čistila v delu, ki se nanaša na čistila, ki se redčijo, predstavlja zmnožek količine koncentrata določenega čistila in cene na enoto mere - koncentrata - z DDV, ki je ob upoštevanju dejstva, da imajo koncentrirana čistila različnih proizvajalcev različna mešalna razmerja za doseganje delovne raztopine, neprimerljiv podatek, ki nepotrebno vnaša nejasnost v razpisno dokumentacijo oziroma lahko zavaja ponudnike. Naročnik mora namreč načeloma pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, da bodo ponudniki lahko jasno vedeli po kakšnih količinah povprašuje naročnik. V navedenem primeru pa ponudniki načeloma ne vedo po kakšnih količinah čistil, ki se redčijo, povprašuje naročnik, oziroma predstavlja povpraševanje po količini koncentrata določene vrste čistila povpraševanje po nečem, kar je med seboj neprimerljivo (iz že predhodno opisanih razlogov).
Glede na vse navedeno je Državna revizijska komisija spoznala vlagateljev predmetni očitek kot utemeljen.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Iz določil tretjega odstavka 22. člena ZRPJN izhaja, da je dolžan naročnik v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo.

Vlagatelj je v revizijski postopek priglasil naslednje stroške, nastale v zvezi z revizijo:
- v višini 100.000,00 SIT za takso za revizijo,
- v protivrednosti 2.000 točk po veljavni Odvetniški tarifi št. 18, povečano za 20% DDV, za sestavo zahteve za revizijo postopka,
- v višini 2000 odvetniških točk + 20% DDV po veljavni Odvetniški tarifi št. 18 za sestavo vloge za nadaljevanje (1. pripravljalna vloga).

Državna revizijska komisija na temelju določil šestega odstavka 22. člena ZRPJN vlagatelju priznava naslednje stroške, nastale v zvezi z revizijo:
- v višini 100.000,00 SIT za takso za revizijo,
- v protivrednosti 1.000 točk po veljavni Odvetniški tarifi (glede na vrednost spornega predmeta), povečano za 20% DDV, za sestavo zahteve za revizijo postopka, skupaj tako v višini 132.000,00 SIT,
- v protivrednosti 50 točk po veljavni Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV, za sestavo vloge za nadaljevanje revizijskega postopka pred Državno revizijsko komisijo, skupaj tako v višini 6.600,00 SIT.

Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 238.600,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Naročniki so skladno z 22. členom ZRPJN zahtevali povračilo stroškov, nastalih z revizijo. Ker je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila, četrti odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih z revizijo, veže na neutemeljenost zahtevka za revizijo, je potrebno zavrniti zahtevo naročnikov za povračilo stroškov revizijskega postopka.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 3. točko izreka tega sklepa

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

Ljubljana, dne 28.03.2006

mag. Metka Cerar
Članica Državne revizijske komisije



Vročiti:
- Odvetnik Drago Čučnik, Stari trg 2, Ljubljana,
- Odvetnica Breda Razdevšek, Dalmatinova 11, Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana.