018-104/2006 Banka Slovenije

Številka: 018-104/2006-31-952

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04 in 61/05; v nadaljevanju: ZRPJN) po članici mag. Metki Cerar, ob sodelovanju svetovalca Aleksandra Petrovčiča, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti "JNMV št. 828/2006 oglas - objava za delovno mesto" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje Dnevnik, Časopisna družba, d.d., Kopitarjeva 2 in 4, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Banka Slovenije, Slovenska 35, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 31.03.2006

ODLOČILA

1. Vlagateljevemu revizijskemu zahtevku, z dne 28.02.2005, se ugodi.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 100.000,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo.

Obrazložitev

Naročnik je vodil postopek oddaje javnega naročila male vrednosti "JNMV št. 828/2006 oglas - objava za delovno mesto".

Dne 06.02.2006 je naročnik izdal "PREDLOG ZA NABAVO" z opisom vrste in količine storitev "Razpis v časopisu DELO za objavo novega delovnega mesta". Iz dokumenta "POROČILO O JNMV - enostavni postopek", z dne 09.02.2006, izhaja, da je naročnik preverjal trg prek interneta pri treh ponudnikih, med katerimi je tudi vlagatelj, pri čemer je izbral ponudnika DELO, Časopisno in založniško podjetje d.d., Dunajska cesta 5, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik) z obrazložitvijo izbora - "večja naklada in branost". Naročnik je dne 10.02.2006 izdal izbranemu ponudniku naročilnico za izvedbo predmetne objave.

Dne 13.02.2005 je vlagatelj na naročnika naslovil prošnjo za obrazloženo obvestilo o oddaji javnega naročila. V njej je navedel, da je v časniku Delo, z dne 11.02.2006 (stran 22), zasledil objavo naročnika o prostem delovnem mestu upravljavca premoženja v oddelku Bančno poslovanje za delo na področju upravljanja z deviznimi rezervami. Vlagatelj ugotavlja, da gre za javno naročilo storitve objave, zato kot zainteresirani ponudnik tovrstnih objav naročnikov, ki je naročniku svoj interes za dodelitev tovrstnih javnih naročil izkazal tudi z dopisom "Zahteva za uvrstitev na seznam zainteresiranih ponudnikov oglaševalskih storitev", z dne 27.07.2005, prosi za dodatne informacije, povezane z oddajo predmetnega naročila.

Naročnik je dne 23.02.2006 izdal "Pojasnilo", v katerem je vlagatelja smiselno seznanil z zgoraj opredeljeno vsebino "PREDLOGA ZA NABAVO". Naročnik se ob tem sklicuje tudi na določila svojega Pravilnika o nabavi in prodaji, z dne 19.10.2005 (v nadaljevanju: Pravilnik). Naročnik pojasni tudi, da je bilo v konkretnem primeru edino merilo za izbor naklada in branost, ter da je preveril še dva primerljiva časnika (DNEVNIK in VEČER), pri čemer so bili uporabljeni podatki Nacionalne raziskave branosti, ki jo izvaja Slovenska oglaševalska zbornica. Naročnik prilaga navedenemu pojasnilu "PREDLOG ZA NABAVO", "POROČILO O JNMV - enostavni postopek", podatke Nacionalne raziskave branosti, naročilnico in Pravilnik.

Dne 28.02.2006 je vlagatelj na naročnika naslovil zahtevek za revizijo. V njem navaja, da izbira meril "doseg čim večjega števila bralcev posameznega medija" sledi težnji po doseganju čim večje učinkovitosti, ter "naklada", ki je sicer element za oceno dostopnosti časnika bralcem, ne upošteva pa ključnega elementa za presojo konkurenčnih ponudb - cene storitve, ne zagotavlja ne konkurence ne gospodarne porabe javnih sredstev. O merilih govori tudi 12. člen Pravilnika, ki ob najnižji ceni navaja tudi možnost izbire drugih meril, vendar pa gre to možnost po vlagateljevem mnenju ob upoštevanju načela gospodarnosti iz ZJN-1 ter skladno z 51. členom ZJN-1 razumeti le v smislu dopustne izbire ekonomsko najugodnejše ponudbe. Izbira ekonomsko najugodnejše ponudbe, ki sledi načelom konkurenčnosti, enakopravnosti in gospodarnosti, je lahko smiselno utemeljena le v stroškovni učinkovitosti, ki jo odkriva podatek "cena na tisoč bralcev", t.j. podatek, ki pove, kakšna je cena različnih ponudnikov za objavo sporočila, ki doseže enako število bralcev. Vlagatelj navaja tudi, da so pridobivanje in primerjava ponudb različnih ponudnikov, t.j. postopki, ki naj bi zagotovili konkurenco in s tem vodili k doseganju nižjih ponudbenih cen, ob merilih, ki upoštevajo le podatke o branosti in številu natisnjenih izvodov, povsem nesmiselni, saj je izvajalec, ne glede na ponudbeno ceno svoje storitve, določen že vnaprej. Ponudniku z najvišjim številom bralcev in najvišjo naklado je namreč kot vnaprej znanemu in izbranemu izvajalcu dana možnost, da ceno storitve oblikuje neodvisno od razmer na trgu ter ne glede na razmerja v učinkovitosti v primerjavi s konkurenco (razlika v branosti ni prav velika - dosega le približno 10%), saj oblikovanje meril brez upoštevanja cene kot ključnega elementa konkurenčnosti ponudnikom z manjšim številom bralcev, a jim je usposobljenost za izvedbo naročila priznana, povsem onemogoči oblikovanje konkurenčnih ponudb. Ker vlagatelj omenjenih kršitev pred prejemom naročnikovega obvestila objektivno ni mogel ugotoviti, z vloženim revizijskim zahtevkom zahteva ponovno presojo izbranih meril. V revizijski postopek priglaša tudi stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 100.000,00 SIT, za plačilo takse za revizijo.

Naročnik je dne 16.03.2006 sprejel odločitev, s katero je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik v obrazložitvi odločitve pojasni, da so merila, ki jih je določil, v skladu z 51. členom ZJN-1, ter da ZJN-1 ne določa, da mora biti zmeraj v okviru merila "ekonomsko najugodnejša ponudba" obvezno in zmeraj uporabljeno tudi merilo cena oziroma da mora biti v okviru merila "ekonomsko najugodnejša ponudba" uporabljenih več kot eno merilo. Naročnik tudi pojasnjuje, da želi z oglasom seznaniti največji možni krog ciljne publike, ter da je cena drugotnega pomena. Na tak način si naročnik zagotovi največje možno število ustreznih kandidatov za delovno mesto, to pa mu nadalje zagotavlja izbor najboljšega kandidata, ki naročniku skozi svoje delovne dosežke zagotavlja tudi stroškovno učinkovitejše izvajanje njegove dejavnosti, saj bo za plačo, ki jo bo izplačeval, dobil več. Naročnik pojasnjuje tudi, da je merilo, kot ga je določil, v skladu z zahtevami 50. člena ZJN-1, ter da branost in naklada nista njegova stvar, temveč je to v sferi delovanja ponudnikov oziroma njihovih lastnikov.

Vlagatelj je z vlogo dne 17.03.2006 naročnika obvestil, da nadaljuje revizijski postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom dne 23.03.2006, ki ga je Državna revizijska komisija prejela 24.03.2006, le-tej odstopil dokumentacijo o predmetnem javnem naročilu.

Najprej je Državna revizijska komisija preverila, ali je vlagateljev revizijski zahtevek pravočasen. Ob tem je ugotovila, da vlagatelju dejstvo vodenja predmetnega postopka oddaje javnega naročila, v katerem je nevede nastopal kot eden izmed ponudnikov, kot tudi naročnikova odločitev o oddaji naročila, sledeč vlagateljevim navedbam, ki jih naročnik ne prereka, nista bila znana vse do izvedbe objave, ki je predmet javnega naročila male vrednosti, to je do dne 11.02.2006. Najprej tega dne je tako skladno z določili drugega odstavka 78. člena ZJN-1 pričel teči osemdnevni rok za vložitev zahteve za dodatno obrazložitev odločitve o oddaji naročila, oziroma desetdnevni rok skladno z določili prvega odstavka 12. člena ZRPJN za vložitev revizijskega zahtevka. Vlagatelj je vložil zahtevo za obrazloženo obvestilo o oddaji naročila dne 13.02.2006, ki jo je naročnik prejel 14.02.2006, tako da je vlagateljeva zahteva za obrazloženo obvestilo pravočasna. Naročnik je dne 23.02.2006 izdal dokument "Pojasnilo", ki ga je vlagatelj prejel 24.02.2006. Tega dne pa je skladno z določili drugega odstavka 78. člena ZJN-1 pričel teči (ponovni) desetdnevni rok skladno z določili prvega odstavka 12. člena ZRPJN za vložitev revizijskega zahtevka. Glede na to, da je naročnik vlagateljev zahtevek za revizijo z datumom 28.02.2006, prejel 01.03.2006, gre šteti slednjega za pravočasnega.

Po pregledu dokumentacije o naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, v skladu z 22. in 23. členom ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija uvodoma v zvezi z navedbo naročnika v sklepu, s katerim je odločil o vlagateljevem zahtevku za revizijo, da bi bilo potrebno vprašanje postavitve meril preveriti v postopkih predhodne odločbe pred Sodiščem Evropskih skupnosti (v nadaljevanju: Evropsko sodišče), pojasnjuje, da se sodišče države članice po lastni iniciativi odloči za vložitev zahteve za predhodno vprašanje na Evropsko sodišče, zato stranke v postopku na odločitev sodišča države članice glede naslovitve predhodnega vprašanja nimajo nobenega neposrednega vpliva. Po določilu 234. člena Pogodbe ES (skrajšano: PES) je Evropsko sodišče pristojno za odločanje o razlagi PES, o razlagi statutov organov, ustanovljenih z aktom Sveta (v kolikor je v teh statutih to predvideno), v največji meri pa je pristojno za odločanje o vprašanjih glede razlage in veljavnosti aktov institucij Skupnosti in Evropske centralne banke (ECB), s čimer je Evropskemu sodišču dodeljena pristojnost za odločanje glede razlage prava Evropske unije in glede veljavnosti aktov sekundarnega prava. Pri presoji potrebnosti vložitve zahteve za predhodno vprašanje mora sodišče države članice primarno ugotoviti, ali obstaja vprašanje glede katerega je potrebna interpretacija Evropskega sodišča. V kolikor sodišče države članice ugotovi, da tovrstno vprašanje sicer obstaja, pa odločitev o tem vprašanju ni potrebna za sprejem odločitve sodišča države članice v posameznem primeru, je sodišče države članice odvezano dolžnosti vložiti zahtevo za predhodno vprašanje.
Državna revizijska komisija povzema, da odločitev za vložitev zahteve za predhodno vprašanje na Evropsko sodišče sproži zgolj pristojen organ, ko sam to oceni (ter da to ni v pristojnosti strank v revizijskem postopku). Državna revizijska komisija je v konkretnem revizijskem postopku presodila, da vložitev predhodnega vprašanja ni potrebna.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija obravnavala vlagateljev zahtevek za revizijo. V ta namen je Državna revizijska komisija vpogledala v dokumentacijo o predmetnem postopku oddaje javnega naročila male vrednosti in ugotovila, da je naročnik v le-tem izbral zgolj merilo "naklada in branost", kot izhaja iz njegovega dokumenta "Pojasnilo", v katerem je med drugim zapisal, "da je edino merilo za izbor v konkretnem primeru bilo naklada in branost, kar jasno izhaja iz obrazca Poročilo o JNMV - enostavni postopek.". Izbira zgolj tega merila je po mnenju vlagatelja, izraženem v njegovem revizijskem zahtevku, sporna, saj ne omogoča gospodarne porabe sredstev, omejuje konkurenco ter enemu od ponudnikov neutemeljeno zagotavlja privilegiran položaj v poslovanju na trgu.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagateljev revizijski zahtevek utemeljen.

Naročnik je predmetno naročilo oddal po postopku za oddajo naročil male vrednosti. Postopek za oddajo naročila male vrednosti je postopek oddaje javnega naročila, katerega ocenjena vrednost je nižja od vrednosti, določene v zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije (prvi odstavek 124. člena ZJN-1). Če je torej vrednost konkretnega javnega naročila nižja od z zakonom določenega vrednostnega praga, se naročilo ne odda po splošnih pravilih zakona, ampak po pogojih, določenih v 3.5. poglavju ZJN-1 (Oddaja naročila male vrednosti). Namen posebne ureditve naročil male vrednosti je (iz razlogov ekonomičnosti) razbremeniti naročnika vrste formalnosti, ki sicer veljajo v postopkih javnega naročanja. Pri oddaji javnih naročil male vrednosti zato zakon načeloma ne posega v notranja razmerja naročnikov, oziroma ta razmerja ureja le v toliko, kolikor je to nujno potrebno zaradi varstva javnih koristi.

Ob zapisanem pa je potrebno opozoriti, da je naročnik ne glede na to, ali vodi postopek oddaje javnega naročila ali pa postopek oddaje javnega naročila male vrednosti, dolžan spoštovati temeljna načela javnega naročanja, kot so opredeljena v 4.- 7. členu ZJN-1, to je načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti porabe javnih sredstev ter enakopravnosti ponudnikov. To izhaja tudi iz določil prvega odstavka 125. člena ZJN-1, ki določa, da "naročnik za oddajo naročil male vrednosti s svojim notranjim aktom določi način oddaje javnega naročila, upoštevajoč temeljna načela tega zakona".

Državna revizijska komisija v konkretnem primeru ugotavlja, da naročnik z izbiro merila "naklada in branost", kot edinega merila za izbiro najugodnejše ponudbe, ni zagotovil spoštovanja temeljnih načel javnega naročanja. Ugotoviti gre sicer, da omenjeno merilo samo po sebi ni sporno, in ga je bil naročnik upravičen izbrati; to merilo namreč, kot posredno priznava tudi sam vlagatelj, nesporno sledi težnji po čim večji učinkovitosti oziroma je naklada element za oceno dostopnosti časnika bralcem v smislu doseganja čim večjega števila potencialnih kandidatov, katerim je objava, ki je predmet javnega naročila male vrednosti, namenjena. Ob zapisanem pa gre hkrati ugotoviti, da v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila male vrednosti določitev zgolj omenjenega merila, kot edinega merila za izbiro najugodnejše ponudbe, brez kakršnegakoli upoštevanja siceršnje ugodnosti ponudb (v obliki dodatnih pogojev ali meril), nikakor ni v skladu z načeli gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, zagotavljanja konkurence med ponudniki ter enakopravnosti ponudnikov. Državna revizijska komisija opozarja, da uporaba zgolj merila "naklada in branost" posledično že vnaprej izrazito in nedopustno favorizira zgolj enega (izbranega) ponudnika, ki mu bo javno naročilo, ne glede na siceršnjo ugodnost ali neugodnost njegove ponudbe, oddano. Vezano na to ugotovitev Državna revizijska komisija tudi opozarja, da niti vlagatelj niti kdo drug od ponudnikov ob tako postavljenem merilu nima nikakršnih možnosti za pridobitev predmetnega javnega naročila, saj z nobeno morebitno ugodnejšo ponudbeno ceno od izbranega ponudnika ne more "vplivati" na objektiven izbor najugodnejšega ponudnika. Ob zapisanem gre dodati, da pri merilu "naklada in branost", ki ga je določil naročnik v konkretnem postopku, ne moremo več govoriti kot o merilu ekonomsko najugodnejša ponudba v smislu 51. člena ZJN-1 ter v smislu celotnega ZJN-1 (popolnoma je izničen atribut ekonomičnosti), saj je ob tako postavljenem merilu lahko tudi ponudba s t.i. neskončno ponudbeno ceno "ekonomsko" najugodnejša po tako postavljenem merilu. Zgolj določitev merila "naklada in branost" (brez določitve kombinacije oziroma nabora drugih morebitnih meril in pogojev, ki pa morajo biti vsekakor medsebojno uravnoteženi oziroma ponderirani in smiselno povezani s konkretnim predmetom javnega naročila) predstavlja glede na navedeno nesorazmerno oziroma neustrezno postavitev merila "ekonomsko najugodnejša ponudba".
Kot je Državna revizijska komisija izpostavila že v sklepu 018-338/2005-31-2710, na katerega se sklicuje vlagatelj (in ki ga prereka naročnik), je takšno ravnanje v neskladju s samim namenom oziroma bistvom javnega naročanja, ki je v tem, da se preko objektiviziranih meril in pogojev, ob upoštevanju omenjenih temeljnih načel, izbere cenovno ali ekonomsko najugodnejšo ponudbo. V tem kontekstu Državna revizijska komisija izpostavlja, da ni mogoče slediti naročnikovemu stališču o dosedanjih izkušnjah iz t.i. "resničnega življenja", ki jih kot argument za ustreznost (zgolj) merila "naklada in branost" le-ta navaja. Niti v ZJN-1 niti v podzakonskih aktih ni najti podlage, ki bi izbranega ponudnika lahko postavljala ob praktično katerikoli ponujeni ceni ter dejstvih iz "resničnega življenja", kot jih pojasnjuje naročnik, v privilegiran oziroma zmagovalen položaj.

Z izbiro merila "naklada in branost", kot edinega merila za izbiro najugodnejše ponudbe, brez upoštevanja siceršnje ugodnosti ponudb, se, v neskladju z načeloma konkurenčnosti in enakopravnosti, izrazito in nedopustno favorizira zgolj enega (izbranega) ponudnika, v celoti neupoštevajoč pri tem zahtevo po gospodarnosti poslovanja z javnimi sredstvi.

V povzetku zgoraj navedenega gre ugotoviti, da je izbira merila "naklada in branost", kot edinega merila za izbiro najugodnejše ponudbe, brez upoštevanja siceršnje ugodnosti ponudb, neskladna z opredeljenimi temeljnimi načeli javnega naročanja, vlagateljev revizijski zahtevek pa je zato utemeljen in mu je Državna revizijska komisija, na podlagi 3. alineje prvega odstavka 23. člena ZRPJN, ugodila. Upoštevajoč dejstvo, da je bilo predmetno javno naročilo male vrednosti že v celoti realizirano (objava, ki je predmet javnega naročila male vrednosti, je že bila izvedena, kar med strankama ni sporno), pa sankcija razveljavitve dela ali celote postopka oddaje predmetnega javnega naročila ni bila možna.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Skladno s tretjim odstavkom 22. člena ZRPJN mora naročnik v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo.

Vlagatelj je v revizijski postopek priglasil stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 100.000,00 SIT.
Državna revizijska komisija, na temelju šestega odstavka 22. člena ZRPJN, vlagatelju v celoti priznava priglašene stroške, nastale v zvezi z revizijo.

Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 100.000,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

Ljubljana, 31.03.2006

mag. Metka Cerar
članica Državne revizijske komisije




Vročiti:
- Banka Slovenije, Slovenska 35, Ljubljana,
- Dnevnik, Časopisna družba, d.d., Kopitarjeva 2 in 4, Ljubljana,
- Delo, Časopisno in založniško podjetje d.d., Dunajska cesta 5, Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana.