018-011/2006 Občina Bled
Številka: 018-11/06-32-320Datum sprejema: 2. 2. 2005
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99,110/02, 42/04 in 61/05; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu članice Vesne Cukrov kot predsednice senata ter predsednika dr. Aleksija Mužine in člana Jožefa Kocuvana članov senata, ob sodelovanju svetovalca Andraža Žvana, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za večnamenski objekt s pošto na parc. št. 4/6 k.o. Gorje in na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja GRADBINEC GIP d.o.o., Nazorjeva 1, Kranj, ki ga zastopa odvetnik Marko Drinovec, Glavni trg 15, Kranj (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Občina Bled, Cesta svobode 13, Bled (v nadaljevanju: naročnik), dne 2.2.2005 soglasno
odločila:
1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.
2. Naročnik mora v šestih mesecih od dneva prejema tega sklepa Državni revizijski komisiji predložiti poročilo o izvedbi postopka oddaje javnega naročila za večnamenski objekt s pošto na parc. št. 4/6 k.o. Gorje.
Obrazložitev:
Naročnik je v Uradnem listu RS, št. 82, z dne 9.9.2005, pod št. objave Ob-23959/05, objavil javni razpis za večnamenski objekt s pošto na parc. št. 4/6 k.o. Gorje po odprtem postopku, dne 11.10.2005 pa je izvedel javno odpiranje ponudb, na katerega so pravočasno prispele ponudbe štirih ponudnikov.
Naročnik je vlagatelja z dopisom z dne 11.11.2005 obvestil, da nobena ponudba, ki je prispela na javni razpis, objavljen v Uradnem listu RS št. 82/05, ni bila sprejemljiva, zaradi česar se je na podlagi 20. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1) odločil za pogajanja. Naročnik je vlagatelja obvestil, da njegova ponudba sicer v celoti izpolnjuje pogoje iz 42. člena ZJN-1, vendar pa je nepravilna, ker ni imela predloženih vseh potrdil za transakcijske račune. Zato ga je pozval, da svojo ponudbo do 21.11.2005 do 8.00 ure dopolni z manjkajočo dokumentacijo ter predlaga novo ponudbeno ceno, ki ne sme biti višja od ponujene na javnem razpisu.
Vlagatelj je z vlogo z dne 17.11.2005 na naročnika naslovil dokument "zahteva za odpravo nepravilnosti", v katerem je navedel, da nasprotuje oddaji predmetnega javnega naročila v postopku s pogajanji, saj za to ne obstajajo zakoniti pogoji. Med drugim naj ne bi bila podana okoliščina, da nobena od prispelih ponudb ne bi bila sprejemljiva. Podatek o znesku zagotovljenih sredstev ni bil nikjer naveden, na razpis pa je prispelo več pravilnih ponudb. Vse ponudbene cene so sicer višje od ocenjene vrednosti, vendar je glede na izenačenost ponudnikov očitno, da je ocenjena vrednost prenizka in da bi bila ponudbena cena, ki bi bila v okviru ocenjene vrednosti, nenormalno nizka. Vlagatelj je še navedel, da njegova ponudba ni nepravilna, saj v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije, nasprotno pa je ponudba ponudnika GRADIS SKUPINA G d.d., Ljubljana v izrecnem nasprotju z objavljenimi navodili in pogoji, zaradi česar bi morala biti izločena. Če bo naročnik javno naročilo oddal v postopku s pogajanji, bo šlo za favoriziranje enega izmed ponudnikov in za neposredno kršitev ZJN-1, saj so bile ponudbe že odprte, ponudba vlagatelja pa je bila najugodnejša. To pomeni, da bi moral naročnik javno naročilo oddati vlagatelju ali pa zavrniti vse prejete ponudbe.
Naročnik je z dopisom z dne 18.11.2005 (dokument "odgovor na zahtevo za odpravo nepravilnosti") vlagateljevo vlogo zavrnil. V obrazložitvi je naročnik navedel, da je v skladu s Pravilnikom o ugotovitvi, kdaj šteje ponudba za nepravilno, neprimerno ali nesprejemljivo (Uradni list RS, št. 33/2004) ugotovil, da so vse ponudbe nesprejemljive, ker ponudbena cena presega višino zagotovljenih sredstev, nekatere pa so tudi nepravilne. Vse predložene ponudbe so izpolnjevale pogoje iz 42. člena ZJN-1, zato je naročnik ponudnike pozval, da se udeležijo pogajanj, ponudnike, ki niso predložili pravilnih ponudb, pa je pozval k dopolnitvi le-teh. Naročnik je navedel, da vlagateljeva trditev o neobstoju pogojev za postopek s pogajanji ni točna, in dodal, da tudi trditev o pravilnosti vlagateljeve ponudbe ne drži, saj je bila slednja nepravilna, ker ni imela predloženih vseh potrdil za transakcijske račune. Naročnik je zaključil, da je bila ponudba ponudnika GRADIS SKUPINA G d.d., Ljubljana pravilna, in navedel, da pričakuje, da se bo vlagatelj dne 21.11.2005 udeležil pogajanj.
Iz dokumenta "dopolnitev ponudbe" z dne 18.11.2005 je razvidno, da je vlagatelj na podlagi povabila z dne 11.11.2005 dopolnil ponudbo oz. ponudil novo ponudbeno ceno.
Iz zapisnika pogajanj (dokument z dne 21.11.2005) je razvidno, da je naročnik v postopku s pogajanji prejel tri ponudbe oz. dopolnitve ponudb, med njimi tudi od vlagatelja. Iz zapisnika je razvidno, da je vlagatelj na pogajanjih dne 21.11.2005 vztrajal pri svoji zahtevi za odpravo nepravilnosti, vendar je kljub temu navedel, da odločitev razpisne komisije spoštuje in da bo sodeloval pri pogajanjih. Naročnik je v nadaljevanju pogajanj ugotovil, da sta ponudbi vlagatelja in ponudnika GRADIS SKUPINA G d.d., Ljubljana pravilni in ju pozval, naj pisno podata še morebitne dodatne popuste, in sicer do 25.11.2005 do 10.00 ure. Vlagatelj je temu nasprotoval, saj po njegovem mnenju za to niso bili izpolnjeni pogoji, vsako zniževanje cene pod prvotno podano ponudbo pa že predstavlja elemente nenormalno nizke cene.
Iz dokumenta "dopolnitev ponudbe" z dne 24.11.2005 je razvidno, da je vlagatelj naročniku ponovno posredoval ponudbeno ceno.
Naročnik je v dokumentu "končno poročilo o oddaji javnega naročila" z dne 29.11.2005 povzel potek predmetnega postopka oddaje javnega naročila in navedel, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje GRADIS SKUPINA G d.d., šmartinska 134a, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik)
Vlagatelj je z vlogo z dne 14.12.2005 vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga, da naročnik v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila. V obrazložitvi vlagatelj navaja, da je dne 5.12.2005 prejel naročnikovo odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika. Vlagatelj meni, da je ta odločitev nezakonita, ker ni bila sprejeta s strani vseh naročnikov in soinvestitorjev, ki so bili navedeni v razpisni dokumentaciji. Iz slednje tudi ni razvidno, da bi lahko naročnik v imenu in za račun ostalih dveh naročnikov (Telekom Slovenije d.d. in Pošta Slovenije d.o.o) oddal naročilo. Vlagatelj nadaljuje, da je naročnik sprejel odločitev o oddaji javnega naročila v postopku s pogajanji, čeprav je bil razpisan odprti postopek, ne da bi za to obstajali zakoniti pogoji. Naročnik ni sprejel nobene pravočasne ponudbe, ki je prispela na razpis, in je z vabilom z dne 11.11.2005 nekatere ponudnike povabil na pogajanja. Tako vodenje postopka je nezakonito, ker ni podano dejstvo, da nobena ponudba, ki je prispela na javni razpis, ne bi bila sprejemljiva. Naročnik je z odločitvijo z dne 29.11.2005 oddal dela po ceni 119.880.000,00 SIT z vključenim DDV, ki bistveno presega objavljeno investicijsko vrednost, zato tudi ob odločanju o sprejemanju ponudb v odprtem postopku razlog previsoke cene ni mogel biti podan. Vlagatelju sicer ni znano, kakšen znesek je naročnik predvidel v svojem proračunu, vendar glede na dejstvo, da so bile ponudbe v odprtem postopku zavrnjene zaradi previsoke cene, naročilo pa je bilo nato oddano po ponudbeni ceni 119.880.000,00 SIT, to pomeni, da je naročnik začel postopek oddaje javnega naročila v nasprotju z določilom 15. člena ZJN-1. Po mnenju vlagatelja je bila ponudba izbranega ponudnika v odprtem postopku nepravilna, saj ni bila podana na originalnih obrazcih iz razpisne dokumentacije, kar predstavlja kršitev 5. člena razpisne dokumentacije, ki določa, da mora ponudba vsebovati izpolnjen in potrjen popis del s ponudbenim predračunom, ponudba izbranega ponudnika pa izpolnjenega in potrjenega popisa del ni vsebovala. Ponudba izbranega ponudnika bi zato morala biti izločena kot nepravilna, izmed ostalih pa je bila vlagateljeva ponudba najugodnejša in bi morala biti tudi sprejeta. Izbrani ponudnik v vsakem primeru ne bi smel biti povabljen na pogajanja, saj njegova ponudba ni izpolnjevala pogojev iz 42. člena ZJN-1, medtem ko je bila vlagateljeva ponudba pravilna, saj je vsebovala vsa zahtevana potrdila, vključno z dokazilom banke, da ponudnik ni imel blokiranega računa. Ker je bila izbranemu ponudniku neupravičeno omogočena udeležba v postopku s pogajanji, bi tudi v tem postopku naročnik moral izbrati vlagatelja kot najugodnejšega ponudnika. Naročnik v postopku s pogajanji vlagatelju dne 21.11.2005 ni omogočil, da bi podal nadaljnjo ponudbo, temveč je pogajanja preložil, čeprav so bili izpolnjeni pogoji, da se pogajanja tega dne nadaljujejo in zaključijo, s čimer je neupravičeno favoriziral izbranega ponudnika. Vlagatelj nadaljuje, da so naročniki zahtevali, da so ponudbe oblikovane v skladu s predloženim popisom ter po sistemu "funkcionalni ključ v roke" v skladu z znanimi gradbenimi standardi. Zato je vlagatelj v ponudbo vključil tudi elemente, ki jih zahteva sistem "funkcionalni ključ v roke", kot npr. trezorska vrata, upošteval pa je tudi gradbene standarde. Popis del namreč teh standardov ni vseboval in zato glede na predvideno količino betona predvideva skoraj eno polovico manj armature, kot to zahtevajo gradbeni standardi. Zahtevani element "funkcionalni ključ v roke" je treba upoštevati tudi v zvezi s kriterijem primerne cene, zaradi česar je treba ponudbeno ceno izbranega ponudnika, ki zahtevanega elementa "funkcionalni ključ v roke" ter potrebne rezerve na zahtevani popis del ni upoštevala, šteti kot nenormalno nizko, tudi če bi njegova ponudba obsegala celoten zahtevani popis del.
Naročnik je dne 27.12.2005 izdal dokument, iz katerega je razvidno, da je zahtevek za revizijo zavrnil. V obrazložitvi svoje odločitve naročnik navaja, da je bila odločitev o oddaji naročila sprejeta s strani vseh naročnikov in soinvestitorjev. Celoten postopek je vodil naročnik v svojem imenu in po pooblastilu v imenu soinvestitorjev Pošta Slovenije d.o.o. in Telekom Slovenije d.d.. Soinvestitorja sta tudi sodelovala preko svojih predstavnikov v strokovni komisiji naročnika. Glede vlagateljevih navedb o nezakonitosti odločitve oddaje javnega naročila v postopku s pogajanji naročnik navaja, da so z vidika petega odstavka 12. člena ZRPJN prepozne, saj so bile vlagatelju znane že pred prejemom odločitve o dodelitvi naročila.
Po prejetem vlagateljevem obvestilu, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo, je naročnik z dopisom z dne 11.1.2006 zahtevek za revizijo posredoval Državni revizijski komisiji.
Po presoji navedb vlagatelja in naročnika ter pregledu dokumentacije je Državna revizijska komisija na podlagi 2. alinee prvega odstavka 23. člena ZRPJN zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljen, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.
Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da je naročnikova odločitev o oddaji javnega naročila nezakonita že zato, ker ni bila sprejeta s strani vseh naročnikov in soinvestitorjev, kot so navedeni v razpisni dokumentaciji. V zvezi s temi navedbami gre ugotoviti, da vlagatelj ni v ničemer utemeljil, na kakšen način naj bi domneven neobstoj pooblastil vplival na njegov pravni položaj in tudi ni izkazal verjetnosti nastanka škode zaradi zatrjevane kršitve naročnika v smislu prvega odstavka 9. člena ZRPJN. Iz vlagateljevih navedb namreč ni razvidno, da bi se njegov položaj v postopku oddaje javnega naročila spremenil, če bi obvestilo o oddaji javnega naročila podpisali vsi soinvestitorji, oz. tudi ni razvidno, v čem naj bi bil njegov položaj zaradi zatrjevane kršitve slabši. Zaradi navedenega Državna revizijska komisija vlagateljevih navedb v tem delu ni vsebinsko obravnavala.
Vlagatelj v zahtevku za revizijo nadalje zatrjuje, da naročnik ne bi smel izvesti postopka s pogajanji, ker ni bilo podano dejstvo, da bi bile v odprtem postopku vse ponudbe nesprejemljive, hkrati pa zatrjuje, da njegova ponudba, predložena v odprtem postopku, ni bila nepravilna. Glede teh vlagateljevih navedb Državna revizijska komisija ugotavlja, da so z vidika petega odstavka 12. člena ZRPJN prepozne. V skladu s petim odstavkom 12. člena ZRPJN vlagatelj po preteku roka, določenega za predložitev ponudb oz. prijav, ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred potekom roka, določenega za predložitev ponudb oz. prijav, razen v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem trenutkom. V predmetnem postopku se je vlagatelj z dejstvom, da je naročnik začel postopek s pogajanji na podlagi 20. člena ZJN-1, seznanil že ob prejemu vabila na pogajanja (dokument z dne 11.11.2005). S slednjim je naročnik vlagatelja obvestil, da se je v skladu z 20. členom ZJN-1 odločil za pogajanja s ponudniki, ker nobena ponudba, prispela na javni razpis, ni bila sprejemljiva. Hkrati je naročnik vlagatelja obvestil, da njegova ponudba ni pravilna, ker ni imela predloženih vseh potrdil za odprte transakcijske račune. Naročnik je v vabilu na pogajanja določil tudi rok za predložitev ponudb v postopku s pogajanji, in sicer 21.11.2005. Vlagatelj je bil torej seznanjen z dejstvom, da je naročnik začel postopek s pogajanji zaradi nesprejemljivih ponudb in da za njegovo ponudbo ugotovil, da ni bila pravilna, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo v roku, ki ga določa peti odstavek 12. člena ZRPJN, torej pred potekom roka za predložitev ponudb. Vlagatelj je sicer preko svojega pooblaščenca (odvetnika) na naročnika z dopisom z dne 17.11.2005 naslovil "zahtevo za odpravo nepravilnosti", v kateri je ugovarjal začetku postopka s pogajanji in dejstvu, da je naročnik njegovo ponudbo označil kot nepravilno. Vendar vlagateljevega dokumenta z dne 17.11.2005 "zahteva za odpravo nepravilnosti" ni mogoče obravnavati kot zahtevka za revizijo v smislu prvega odstavka 12. člena ZRPJN. Že sam vlagatelj, ki v postopku oddaje predmetnega javnega naročila nastopa s pooblaščencem - odvetnikom, tega dokumenta očitno ni obravnaval kot zahtevka za revizijo. Tako iz vlagateljevih konkludentnih ravnanj kot tudi iz njegovih izrecnih izjav je razvidno, da vlagatelj z dokumentom "zahteva za odpravo nepravilnosti" ni nameraval vložiti zahtevka za revizijo, saj je po vložitvi zahteve za odpravo nepravilnosti kljub določbi prvega odstavka 11. člena ZRPJN dopolnil svojo ponudbo, na pogajanjih dne 21.11.2005 pa je izrecno izjavil, da sicer vztraja pri svojih zahtevah, vendar odločitev razpisne komisije spoštuje in bo kljub temu sodeloval na pogajanjih. Vlagateljeve zahteve za odpravo nepravilnosti z dne 17.11.2005 torej nikakor ni mogoče šteti za zahtevek za revizijo, saj ni bila niti ustrezno označena in ni vsebovala vseh obveznih sestavin iz 12. člena ZRPJN niti je vlagatelj sam ni obravnaval kot zahtevek za revizijo, saj je kljub določbi prvega odstavka 11. člena ZRPJN soglašal z nadaljevanjem postopka oddaje javnega naročila.
Ker je vlagatelj zahtevek za revizijo v skladu s prvim, drugim in tretjim odstavkom 12. člena ZRPJN vložil šele dne 14.12.2005, torej po preteku roka za predložitev ponudb v postopku s pogajanji (21. in 25.11.2005), z dejstvom, da je naročnik začel s postopkom s pogajanji zaradi nesprejemljivih ponudb in da je bila vlagateljeva ponudba v odprtem postopku nepravilna, pa se je seznanil ob prejemu vabila na pogajanja (dokument z dne 11.11.2005), revizijskih navedb v tem delu v skladu s petim odstavkom 12. člena ZRPJN ni več mogoče vsebinsko obravnavati.
Podobno gre ugotoviti tudi glede vlagateljevih navedb, da je bila ponudba izbranega ponudnika v odprtem postopku nepravilna, ker ni bila podana na originalnih obrazcih iz razpisne dokumentacije oz. ker ni vsebovala izpolnjenega in potrjenega popisa del s ponudbenim predračunom, zaradi česar bi jo moral naročnik zavrniti oz. izbranega ponudnika ne bi smel povabiti v postopek s pogajanji. Vlagatelj je že na javnem odpiranju ponudb v odprtem postopku pripomnil, naj naročnik preveri, če so predračuni izdelani na originalnih popisih iz razpisne dokumentacije. Navedeno pripombo je naročnik vpisal v zapisnik o javnem odpiranju ponudb (dokument z dne 11.10.2005) in navedel, da je komisija po pregledu ponudb ugotovila, da ponudba (kasneje) izbranega ponudnika ni izdelana na originalnem popisu, ima pa priložen tudi originalni popis del. Kot je razvidno iz zapisnika z dne 21.11.2005 se je vlagatelj z dejstvom, da je naročnik v postopek s pogajanji povabil tudi izbranega ponudnika, seznanil dne 21.11.2005, ko je bil izveden prvi krog pogajanj.
Vlagatelj bi torej moral v skladu s petim odstavkom 12. člena ZRPJN vložiti zahtevek za revizijo zaradi domnevne nepravilnosti ponudbe izbranega ponudnika in posledično domnevno nezakonitega povabila v postopek s pogajanji nemudoma, najkasneje pa do preteka (drugega) roka za predložitev ponudb, ki je bil dne 25.11.2005. Ker je vlagatelj zahtevek za revizijo vložil po tem roku, njegovih navedb tudi v tem delu ni mogoče vsebinsko obravnavati. Ob tem velja pripomniti, da morebitna ugotovljena nepravilnost ponudbe sama po sebi še ne pomeni, da naročnik takega ponudnika ne bi smel povabiti v postopek s pogajanji. V skladu z 20. členom ZJN-1 lahko namreč naročnik med drugim izvede postopek s pogajanji tudi v primeru, če v odprtem ali omejenem postopku ne pridobi nobene pravilne ponudbe.
Vlagatelj v zahtevku za revizijo tudi zatrjuje, da je naročnik postopek oddaje javnega naročila začel v nasprotju s 15. členom ZJN-1, saj je vse ponudbe v odprtem postopku zavrnil zaradi previsoke cene, naročilo pa je nato kljub temu oddal po ceni, ki bistveno presega ocenjeno vrednost. 15. člen ZJN-1 določa, da sme naročnik pričeti s postopkom oddaje javnega naročila, če je javno naročilo predvideno v načrtu nabav in so v proračunu Republike Slovenije, proračunu lokalne skupnosti ali finančnem načrtu predvidena sredstva. Sredstva za posamezno javno naročilo ne smejo presegati zneska, določenega s predpisom, ki ureja izvrševanje proračuna in javno financiranje. Če traja izvajanje javnega naročila več let, morajo biti obveznosti, ki bodo terjale plačilo v naslednjih letih, dogovorjene v višini, ki jih določa predpis o izvrševanju proračuna za posamezno leto. V primeru oddaje javnega naročila po omejenem postopku sme naročnik opraviti prvo fazo postopka tudi takrat, ko nima zagotovljenih sredstev za celotno obdobje izvajanja javnega naročila. Če je javno naročilo investicijskega značaja, mora naročnik pripraviti investicijski program po enotni metodologiji za izdelavo programov investicijskega značaja in v skladu z načrtom razvojnih programov. Program mora potrditi predstojnik naročnika s pisnim sklepom.
Državna revizijska komisija na podlagi vlagateljevih navedb ni mogla ugotoviti, v čem naj bi bila kršitev 15. člena ZJN-1. Vlagatelj namreč v zahtevku za revizijo ne zatrjuje oziroma dokazuje, da predmetno javno naročilo ni bilo predvideno v načrtu nabav in da v proračunu naročnika za to niso bila predvidena sredstva. Vlagatelj tudi ne zatrjuje, da bi sredstva za predmetno javno naročilo presegala znesek, določen s predpisom, ki ureja izvrševanje proračuna in javno financiranje. Vlagatelj zatrjuje le to, da je naročnik oddal predmetno javno naročilo po ceni, ki bistveno presega objavljeno investicijsko vrednost. Vendar pojma ocenjena vrednost v smislu 26. člena ZJN-1 in naslednjih ni mogoče enačiti s pojmom predvidenih (in potrjenih) sredstev za posamezno naročilo, niti ga ni mogoče enačiti z zneskom, določenim s predpisom, ki ureja izvrševanje proračuna in javno financiranje v smislu prvega odstavka 15. člena ZJN-1. Dejstvo, da je naročnik določil (in v razpisni dokumentaciji objavil) nižjo ocenjeno vrednost, kot so kasneje znašale ponudbene vrednosti, zato ne more vplivati na obstoj pogojev za začetek postopka iz 15. člena ZJN-1, na drugi strani pa tudi dejstvo, da je kot najugodnejšo ponudbo izbral ponudbo s ponudbeno ceno, ki presega ocenjeno vrednost, ne more pomeniti, da je začel postopek oddaje javnega naročila v nasprotju s 15. členom ZJN-1. Ob tem gre pripomniti, da so bile ponudbene cene v postopku s pogajanji nižje kot ponudbene cene ponudb, predloženih v odprtem postopku. Državna revizijska komisija zato na podlagi pravila o povezanosti trditvenega in dokaznega bremena navedbam vlagatelja v tem delu ni mogla slediti.
Glede vlagateljevih navedb, da mu naročnik v postopku s pogajanji ni omogočil, da bi podal svojo nadaljnjo ponudbo, s čimer naj bi favoriziral izbranega ponudnika, Državna revizijska komisija na podlagi pregleda predložene dokumentacije ugotavlja, da jim ni mogoče slediti. Iz zapisnika o pogajanjih z dne 21.11.2005 je namreč razvidno, da je naročnik oba ponudnika, tako vlagatelja kot kasneje izbranega ponudnika, povabil k nadaljevanju pogajanj, ter ju pozval, da pisno podata še eventualne dodatne popuste. Določil jima je tudi nov rok za predložitev ponudb, in sicer 25.11.2005. Vlagatelj je svojo ponudbo v tem roku tudi dopolnil, in sicer z dopisom z dne 24.11.2005. Na podlagi zapisanega tako ni mogoče ugotoviti, da naročnik vlagatelju ni omogočil dopolnitve ponudbe oz. da bi bil v primerjavi z izbranim ponudnikom v neenakopravnem položaju.
Vlagatelj v zahtevku za revizijo tudi zatrjuje, da je treba ceno izbranega ponudnika obravnavati kot nenormalno nizko, pri čemer bi bilo treba upoštevati, da je vlagatelj v skladu z zahtevo "funkcionalni ključ v roke" ponudil tudi postavke, ki jih popis del ni vseboval. Postopek preverjanja neobičajno nizke cene ureja 53. člen ZJN-1. V skladu s prvim odstavkom 53. člena ZJN-1 mora naročnik v primeru neobičajno nizke cene, če namerava tako ponudbo zavrniti, pisno ali v elektronski obliki zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne, in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti. Naročnik od ponudnika, ki ponudi nizko ceno, načeloma ni dolžan zahtevati obrazložitve ponudbene cene. Za postopek po prvem odstavku 53. člena ZJN-1 morata biti izpolnjena dva pogoja: (1) naročnik mora oceniti, da je ponudbena cena neobičajno nizka, in (2) naročnik mora imeti namen zavrniti ponudbo z neobičajno nizko ceno. Postopek preverjanja ponudbene cene je torej prvenstveno namenjen varstvu tistega ponudnika, ki ponudi nizko ceno - naročnik njegove ponudbe ne sme izločiti, ne da bi prej preveril način oblikovanja ponudbene cene oz. ne da bi ponudniku prej omogočil pojasnitev njenih kalkulativnih elementov.
Nizka cena je sicer eden od bistvenih elementov konkurenčnosti posamezne ponudbe in je pravo javnih naročil na splošno ne prepoveduje, saj je prav konkurenčnost ponudb ob izpolnjevanju ostalih pogojev za izvedbo javnega naročila temeljni interes naročnika in smisel javnega naročanja, preko katerega se zagotavlja učinkovita in gospodarna poraba javnih sredstev. Načeloma je tako zniževanje kakor tudi zviševanje cen stvar tržne svobode. V določenih okoliščinah pa je lahko nizka cena bodisi posledica protipravnega ravnanja ponudnika bodisi posledica napačnega razumevanja razpisne dokumentacije, ponudnikove napačne presoje ali napake v ponudbeni dokumentaciji. Ker lahko zaradi protipravnega ali zmotnega ravnanja ponudnika kasneje pride do razveljavitve pogodbe o javnem naročilu ali sporov glede kvalitete izvajanja prevzetih obveznosti, lahko to za naročnika pomeni zastoj pri izvajanju javnega naročila, povzroči pa mu lahko tudi dodatne stroške. Naročnik mora zato imeti možnost, da izloči tistega ponudnika, ki v konkurenčnem tekmovanju ravna protipravno ali pa je njegova ponudbena volja obremenjena z napakami, saj je dolžan ravnati gospodarno in skrbeti za učinkovito porabo javnih sredstev (4. člen ZJN-1).
Postopek preverjanja neobičajno nizke cene je, kot je bilo že zapisano, prvenstveno namenjen ponudniku, za čigar ponudbeno ceno naročnik ocenjuje, da je prenizka, da pojasni način oblikovanja cene in da se mu tako da možnost odprave dvoma glede njegovega morebitnega protipravnega ali zmotnega ravnanja v postopku oddaje javnega naročila. Kršitev prvega odstavka 53. člena ZJN-1 lahko zato v revizijskem postopku uveljavlja predvsem tisti ponudnik, katerega ponudbo je naročnik izločil, ne da bi ga prej pozval k pojasnitvi oblikovanja ponudbene cene. V primeru, ko naročnik ne oceni, da je ponudba določenega ponudnika neobičajno nizka in ga zato izbere kot najugodnejšega, pa lahko kršitev prvega odstavka 53. člena ZJN-1 v revizijskem postopku uveljavljajo tudi konkurenčni ponudniki, vendar le v primeru, če je mogoče naročniku očitati kršitev pravil javnega naročanja v smislu opustitve ravnanja po prvem odstavku 53. člena ZJN-1, čeprav dane okoliščine konkretnega primera očitno kažejo na to, da bo izvedba javnega naročila zaradi protipravnega ali zmotnega ravnanja ponudnika onemogočena ali otežena, zaradi česar bi bil naročnik v skladu s 4. členom ZJN-1 dolžan izvesti postopek preverjanja neobičajno nizke cene.
V predmetnem postopku oddaje javnega naročila vlagatelj zatrjuje le to, da je cena izbranega ponudnika nenormalno nizka, ker ni upošteval zahteve "funkcionalni ključ v roke". Vendar vlagatelj teh svojih trditev ni konkretiziral niti ni predložil nobenih kalkulacij ali drugih dokazov, iz katerih bi bilo razvidno, da bi se pri naročniku moral vzpostaviti dvom v zmožnost izbranega ponudnika izvesti predmetno javno naročilo, zaradi česar bi bil dolžan izvesti postopek preverjanja neobičajno nizke cene po prvem odstavku 53. člena ZJN-1. Ob tem gre ugotoviti, da že vlagatelj sam v zahtevku za revizijo ugotavlja, da je naročnik oddal dela po ceni, ki bistveno presega objavljeno ocenjeno investicijsko vrednost. To pomeni, da v konkretnem primeru ni najti razlogov za to, da bi se pri naročniku moral pojaviti dvom o zmožnosti izvedbe predmetnega javnega naročila s strani izbranega ponudnika in da bi bil posledično naročnik v skladu s prvim odstavkom 53. člena ZJN-1 v povezavi s 4. členom ZJN-1 dolžan preverjati ponudbeno ceno izbranega ponudnika. Ob tem gre opozoriti, da je bil del razpisne dokumentacije tudi natančen popis del, ki so ga morali ponudniki v skladu s 5. točko razpisne dokumentacije izpolniti in na njegovi podlagi izdelati ponudbeni predračun. Naročnik je v 12. točki razpisne dokumentacije določil, da bo izločil ponudbo med drugim tudi v primeru, če bo ponudnik spreminjal vsebino razpisne dokumentacije, vključno s popisnimi postavkami, iz česar gre razumeti, da ponudniki ne glede na zahtevo "funkcionalni ključ v roke" niso smeli spreminjati ali dodajati postavk v popisu. Popis del, ki ga je sestavil naročnik, je bil torej osnova za izdelavo ponudbe in je mogoče ponudbe medsebojno primerjati le na podlagi (nespremenjenega) popisa del. Zato vlagateljevim navedbam, da bi morali v zvezi s kriterijem primerne cene upoštevati zahtevo "funkcionalni ključ v roke" in posledično tudi postavke, ki jih je v popis, kot navaja vlagatelj, vključil on sam, ni mogoče slediti.
Ker vlagatelj do sprejema odločitve Državne revizijske komisije (peti odstavek 22. člena ZRPJN) ni zahteval povrnitve stroškov, ki so mu nastali z revizijo, Državna revizijska komisija o njih tudi ni odločala. Ne glede na navedeno pa gre pripomniti, da mora naročnik v skladu s tretjim odstavkom 22. člena ZRPJN vlagatelju na pisno zahtevo povrniti stroške, nastale z revizijo, le v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.
V skladu s četrtim odstavkom 23. člena ZRPJN lahko Državna revizijska komisija, ob sprejemu odločitve o zahtevku za revizijo, od naročnika zahteva, da Državni revizijski komisiji predloži poročilo o izvedbi postopka, v katerem je bil vložen zahtevek za revizijo ali ponovljenem postopku. Državna revizijska komisija lahko od naročnika zahteva, da skupaj s poročilom predloži dokumentacijo o postopku oziroma izvedbi predmeta javnega naročila. Naročnik mora poročilo predložiti v roku, ki ga določi Državna revizijska komisija in ne sme biti daljši od šestih mesecev po prejemu sklepa o zahtevku za revizijo.
V konkretnem primeru Državna revizijska komisija nalaga naročniku, da v roku šestih mesecev po prejemu tega sklepa Državni revizijski komisiji predloži poročilo o izvedbi javnega naročila. Predloženo poročilo naročnika mora vsebovati tudi vse do tedaj s strani izvajalca del predložene gradbene situacije. Državna revizijska komisija se bo na podlagi pregleda naročnikovega poročila v skladu s svojimi pristojnostmi odločila za morebitno nadaljnje postopanje.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).
V Ljubljani, dne 2.2.2005
predsednica senata
Vesna Cukrov, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije
Vročiti:
- Občina Bled, Cesta svobode 13, Bled
- Odvetnik Marko Drinovec, Glavni trg 15, Kranj
- GRADIS SKUPINA G d.d., šmartinska 134a, Ljubljana
- RS, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana