018-009/2006 MG, Tržni inšpektorat RS

Številka: 018-9/06-33-245

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi drugega odstavka 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04 in 61/05; v nadaljevanju: ZRPJN) po članu Jožefu Kocuvanu, ob sodelovanju svetovalke Lidije CvetkoviÄ", v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za preverjanje skladnosti gnanih vrtnih kosilnic z varnostnimi in zdravstvenimi zahtevami glede na določbe Odredbe o varnosti strojev za obdobje proračunskega leta 2006, in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje SIQ, Slovenski institut za kakovost in meroslovje, Tržaška cesta 2, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnica Ila Zupančič, Hacquetova 8/I, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika RS, Ministrstvo za gospodarstvo, Tržni inšpektorat Republike Slovenije, Parmova 33, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 27.1.2006

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo za zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 30.11.2005 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za preverjanje skladnosti gnanih vrtnih kosilnic z varnostnimi in zdravstvenimi zahtevami glede na določbe Odredbe o varnosti strojev za obdobje proračunskega leta 2006.

Vlagatelj je dne 18.12.2005, še pred rokom za oddajo ponudb, vložil zahtevek za revizijo, v katerem naročniku očita, da je razpisna dokumentacija oblikovana v nasprotju s pravili stroke in predpisi s področja preskušanja. Vlagatelj meni, da ni jasno, kakšna naj bi bila pravilna ponudba, ter da bo naročnik lahko pozneje arbitrarno presojal, kateri ponudniki izpolnjujejo razpisne pogoje. Vlagatelj navaja točko 2 razpisne dokumentacije, pri čemer opozarja, da naročnik, v nasprotju z določili 42. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00, 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1), zahteva le pogoje, navedene v 2. točki prvega odstavka 42. člena ZJN-1, pa še tu dokumentov ne precizira. Nadalje vlagatelj kot sporno navaja točko 2.5 razpisne dokumentacije, za katero ugotavlja, da naročnik ni določil obsega tehnične in kadrovske sposobnosti, ki je potreben in sorazmeren z naravo, vsebino, namenom in obsegom javnega naročila, kot to zahteva prvi odstavek 42.a člena ZJN-1. Vlagatelj prereka tudi splošne in posebne pogoje, ki jih je naročnik določil v razpisnem obrazcu št. 4: pri prvem splošnem pogoju vlagatelj meni, da je naročnik preobširno navedel področja, za katera akreditacija velja, saj se akreditacijske listine izdajajo za posamezne stroje, zato bi moral naročnik za preskušanje posameznega proizvoda zahtevati akreditacijsko listino za opravljanje nalog, ki so predmet razpisa; vlagatelju se zdi sporno tudi, da naročnik od ponudnikov ne zahteva pridobljene akreditacije za gnane vrtne kosilnice v skladu z direktivo o varnosti strojev (98/37/EC) ali z Odredbo o varnosti strojev (Uradni list RS, št. 50/00). Vlagatelj poudarja, da tudi posebni pogoji niso dovolj definirani: zahteva prvega in drugega pogoja je neprecizirana, tako da se ne ve, ali bi moral ponudnik to že zagotavljati, ali pa pomeni le obvezo, da bo to izvajal. Zahteva tretjega pogoja je po vlagateljevem mnenju zelo splošna, saj od ponudnikov zahteva le izjavo o razpolaganju z ustrezno merilno in preskusno opremo, naročnik pa pri tem ni navedel, kakšno opremo zahteva, zato je presoja o izpolnitvi tega pogoja prepuščena njegovi subjektivni oceni; enako vlagatelj navaja pri četrtem posebnem pogoju. Vlagatelj ponovno poudarja, da je po njegovem mnenju edini kredibilen dokument o izpolnjevanju vseh navedenih pogojev ustrezna akreditacija, za določitev katere pa vlagatelj predlaga poizvedbe na Slovenski akreditaciji. Vlagatelj navaja, da so merila za izbor najugodnejšega ponudnika, navedena v 7. točki razpisne dokumentacije, sestavljena pravilno. Nadalje ugotavlja, da bi merilo, navedeno v točki 2 "Izdelano preskuševališče vključno s pripravami", lahko bilo le pogoj za sodelovanje na razpisu in izključitveni kriterij, ne pa merilo; za merilo iz 3. točke pa navaja, da je premalo razdelano in nejasno, saj naj ne bi bilo točno določeno, za katere proizvode dobi ponudnik dodatne točke. Pod točko IV zahtevka za revizijo vlagatelj omenja razloge, iz katerih vlaga svoj zahtevek, pri čemer se med drugim sklicuje tudi na dopis z Ministrstva za gospodarstvo ter na prakso v Evropi. Vlagatelj predlaga, da naročnik oziroma Državna revizijska komisija spremeni razpisne pogoje v predmetnem postopku oddaje javnega naročila male vrednosti ter zahteva povrnitev stroškov vložitve zahtevka za revizijo po priloženem stroškovniku.

Naročnik je dne 3.1.2006 izdal sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil. Naročnik opozarja, da je v razpisni dokumentaciji, v obrazcu št. 1, od ponudnikov zahteval izjavo o izpolnjevanju zakonskih pogojev, kot so navedeni v prvem odstavku 42. člena, ter predložitev dokazila o izpolnjevanju enega izmed le-teh. Nadalje naročnik navaja, da je skladno z 42.a členom zahteval, da mora biti ponudnik preskuševalni laboratorij, ter da izpolnjuje splošne in posebne pogoje, ki jih je naročnik navedel na obrazcu 4 razpisne dokumentacije. Naročnik oporeka navedbi vlagatelja, da bi moral skladno z direktivo o varnosti strojev oziroma slovenskega tehničnega predpisa zahtevati akreditacijo za gnane vrtne kosilnice in priglasitev kot priglašeni organ, kar takšna zahteva v navedenih predpisih ni podana. Naročnik tudi ugotavlja, da niso resnične navedbe vlagatelja, da posebni pogoji niso dovolj definirani; nasprotno naročnik navaja, da so bili pogoji v razpisni dokumentaciji jasno določeni tako z navajanjem posameznih pogojev naročnika kot s predpisanimi in zahtevanimi standardi ter niso v ničemer prepuščeni subjektivni oceni naročnika. V zvezi z vlagateljevim očitkom, da je 3. točka meril nejasna, naročnik navaja, da je njegova zahteva jasna, saj je predmet javnega naročila preskušanje skladnosti gnanih vrtnih kosilnic, zato je jasno, da se preskušanje nanaša na ta proizvod. Glede vlagateljevih navedb pod točko IV zahtevka za revizijo naročnik ugotavlja, da niso v povezavi s predmetnim javnim naročilom.

Vlagatelj je naročniku posredoval obvestilo o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo, z dne 6.1.2006.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 11.1.2006 odstopil v reševanje zahtevek za revizijo skupaj z vso relevantno dokumentacijo.

Po pregledu dokumentacije ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Glede očitanih kršitev Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da je naročnik predmetno naročilo oddal po postopku za oddajo naročil male vrednosti. Postopek za oddajo naročila male vrednosti je postopek oddaje javnega naročila, katerega ocenjena vrednost je nižja od vrednosti, določene v zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije (prvi odstavek 124. člena ZJN-1). Če je torej vrednost konkretnega javnega naročila nižja od z zakonom določenega vrednostnega praga, se naročilo ne odda po splošnih pravilih zakona, ampak po pogojih, določenih v 3.5. poglavju ZJN-1 (Oddaja naročila male vrednosti). Namen posebne ureditve naročil male vrednosti je (iz razlogov ekonomičnosti) razbremeniti naročnika vrste formalnosti, ki sicer veljajo v postopkih javnega naročanja. Pri naročilih male vrednosti zakon odstopa od splošnih načel - predvsem javnosti in s tem povezanega zagotavljanja konkurence med ponudniki. Odstopanje je utemeljeno z ekonomskimi razlogi, saj bi pri nakupih blaga, storitev in gradenj manjše vrednosti skupni stroški izvedbe postopka oddaje javnega naročila lahko dosegli ali celo presegli vrednost samega nakupa. Pri oddaji javnih naročil male vrednosti zato zakon načeloma ne posega v notranja razmerja naročnikov, oziroma ta razmerja ureja le v toliko, kolikor je to nujno potrebno zaradi varstva javnih koristi. ZJN-1 v zvezi z naročili male vrednosti določa le, da mora naročnik, upoštevajoč temeljna načela ZJN-1, sprejeti notranji predpis o oddaji tovrstnih naročil (125. člen ZJN-1).

V zvezi z navedbo vlagatelja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji v nasprotju z določili 42. člena ZJN-1 zahteval le pogoje, navedene v 2. točki prvega odstavka 42. člena ZJN-1, pa še tu naj dokumentov ne bi preciziral, Državna revizijska komisija opozarja, da naročnik v postopku oddaje javnih naročil male vrednosti pri postavljanju pogojev in drugih zahtev razpisne dokumentacije ni vezan na posamezna določila ZJN-1 (konkretno 42. člen), temveč predvsem na svoj notranji predpis o oddaji tovrstnih naročil, pri čemer mora paziti le na upoštevanje temeljnih načel javnega naročanja, kot so definirana v ZJN-1.

Državna revizijska komisija pri tem ugotavlja, da je naročnik v svojem internem predpisu ("Pravilnik o postopku oddaje javnih naročil male vrednosti v Ministrstvu za gospodarstvo"; v nadaljevanju: Pravilnik), v 13. členu določil, da mora vsak ponudnik izpolnjevati osnovne pogoje, določene z zakonom, pri čemer je navedel tri pogoje iz prvega odstavka 42. člena ZJN-1. Pri vpogledu v razpisno dokumentacijo je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik v točki 2.1 zahteval izpolnjen razpisni obrazec št. 1; le-ta med drugim vsebuje tudi izjavo ponudnika, da izpolnjuje pogoje, ki so po svoji vsebini identičnim tistim, navedenim v 13. členu Pravilnika in prvem odstavku 42. člena ZJN-1. Hkrati je naročnik v točki 2.4 razpisne dokumentacije kot dokazilo za izpolnjevanje enega izmed naštetih pogojev zahteval izpisek iz sodne, upravne ali druge evidence, da ima (ponudnik) potrebno dovoljenje za opravljanje dejavnosti, ki je predmet javnega naročila. Spričo zapisanega gre ugotoviti, da je vlagateljeva navedba, da je naročnik zahteval le izpolnjevanje pogoja iz 2. točke prvega odstavka 42. člena ZJN-1, neutemeljena. Naročnik je, skladno z določilom 13. člena Pravilnika, zahteval izpolnjevanje vseh pogojev iz prvega odstavka 42. člena ZJN-1, pri čemer je le za izpolnjevanje enega (in sicer pogoja iz 2. točke prvega odstavka citiranega člena: "da ima potrebno dovoljenje za opravljanje dejavnosti, ki je predmet javnega naročila, če je za opravljanje take dejavnosti na podlagi posebnega zakona dovoljenje potrebno") zahteval ustrezno dokazilo. Ravno tako ne gre vlagatelju pritrditi, da naročnik ni preciziral zahtevanega dokazila; po mnenju Državne revizijske komisije je zahtevano dokazilo "izpisek iz sodne, upravne ali druge evidence, da ima potrebno dovoljenje za opravljanje dejavnosti, ki je predmet javnega naročila" dovolj konkretno, da jo lahko ponudnik nedvoumno izpolni. Skladno z navedenim gre to vlagateljevo navedbo zavrniti kot neutemeljeno.

V zvezi z vlagateljevo navedbo, da je točka 2.5 razpisne dokumentacije sporna, ker naj naročnik ne bi določil obsega tehnične in kadrovske sposobnosti, ki je potreben in sorazmeren z naravo, vsebino, namenom in obsegom javnega naročila, kot to zahteva prvi odstavek 42.a člena ZJN-1, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik pri tem ravnal skladno s 13. členom Pravilnika, kjer je med drugim določeno, da se lahko poleg izpolnjevanja splošnih pogojev od ponudnika zahteva, da dokaže, da izpolnjuje tudi posebne pogoje, navedene v razpisni dokumentaciji, kjer je določen tudi način njihovega dokazovanja. Naročnik je v razpisni dokumentaciji, točki 2.5, glede dokazil o izpolnjevanju tehničnih pogojev odkazal na razpisni obrazec št. 4; iz slednjega je razvidno, da je naročnik zahteval dva (alternativna) splošna pogoja in 4 (kumulativne) posebne pogoje, izpolnjevanje le-teh pa naj bi ponudniki označili z "DA" ali "NE". Državna revizijska komisija ocenjuje, da je takšna postavitev pogojev skladna z zgoraj citiranim določilom Pravilnika, in ponovno opozarja, da naročnik ni dolžan ravnati skladno z 42.a členom ZJN-1, zaradi česar gre tudi slednjo vlagateljevo navedbo zavrniti kot neutemeljeno.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju presojala utemeljenost vlagateljeve navedbe v zvezi z naročnikovo določitvijo splošnega pogoja, ki naj bi bil preobširno definiran. V zvezi z vlagateljevim očitkom naročniku, da bi moral naročnik za preskušanje posameznega proizvoda zahtevati akreditacijsko listino za opravljanje nalog, ki so predmet razpisa, Državna revizijska komisija opozarja, da je naročnik praviloma avtonomen pri oblikovanju določil razpisne dokumentacije, zato ZJN-1 načeloma ne posega v določanje potreb naročnika, na podlagi katerih le-ta opredeli posamezne elemente predmeta javnega naročila. V domeni naročnika je, da določi, katera in koliko meril oziroma pogojev bo določil in uporabil, kakšne vrednostne uteži oziroma pragove jim bo pripisal in na kakšen način jih bo uporabil. Zakonska omejitev pa obstaja v tem, da posamezna določila razpisne dokumentacije in način ocenjevanja oziroma izpolnjevanja le-teh ne smejo biti določeni tako, da bi jim bilo mogoče očitati neupravičeno diskriminatornost do posameznih ponudnikov.
Iz razpisne dokumentacije (obrazec št. 4) je razvidno, da je naročnik kot splošni pogoj določil: "Naš laboratorij je akreditiran za preskušanja po zahtevah standarda SIST EN ISO/IEC 17025:2002 za področje: Mehanika 2.05 ali Elektrotehnika 2.03" ali "Smo kontrolni organ, akreditiran po standardu SIST EN ISO/IEC 17020:2004 za stroje (vsaj za eno področje, npr. priloga IV motorne žage)".
Kot gre ugotoviti iz zahtevka za revizijo, vlagatelj meni, da bi moral naročnik od ponudnikov zahtevati pridobljene akreditacije za gnane vrtne kosilnice v skladu z direktivo o varnosti strojev (98/37/EC) ali z Odredbo o varnosti strojev (Uradni list RS, št. 50/00), torej da bi moral splošni pogoj določiti "strožje". Državna revizijska komisija pri tem ponovno opozarja, da je postavitev pogojev popolnoma v domeni naročnika, ter da ponudniki načeloma lahko le-tem ugovarjajo kvečjemu v primeru, ko so prestrogo in/ali diskriminatorno določeni, ne morejo pa od naročnika zahtevati postavitev strožjih, bolj specifičnih ali kakorkoli drugačnih pogojev. Državna revizijska komisija ocenjuje, da je (alternativno) postavljeni splošni pogoj naročnika oblikovan na način, ki ne diskriminira ponudnikov, niti ni drugače v nasprotju s temeljnimi načeli javnega naročanja, zato je potrebno obravnavano vlagateljevo navedbo zavrniti kot neutemeljeno.

Državna revizijska komisija je kot naslednjo obravnavala vlagateljevo navedbo v zvezi s posebnimi pogoji razpisne dokumentacije, za katere vlagatelj naročniku očita, da niso dovolj definirani. Naročnik je na razpisnem obrazcu št. 4 določil naslednje posebne pogoje, ki naj bi jih ponudniki izpolnjevali kumulativno, njihovo izpolnjevanje pa označili z "DA" ali "NE":
1) Zagotavljamo pregled in preskus skladnosti gnanih vrtnih kosilnic z varnostnimi in zdravstvenimi zahtevami Odredbe o varnosti strojev (Ur. l. RS, št. 52/00),
2) Zagotavljamo pregled in preskus skladnosti proizvoda s standardom SIST EN 836,
3) Razpolagamo z ustrezno merilno in preskusno opremo za izvedbo potrebnih pregledov in preskusov v skladu z zahtevami predpisa in navedenega standarda,
4) Razpolagamo s strokovno usposobljenim osebjem za izvedbo potrebnih pregledov in preskusov.

Glede vlagateljeve navedbe, da je zahteva prvega in drugega pogoja neprecizirana, tako da se naj ne bi vedelo, ali bi moral ponudnik to že zagotavljati, ali pa pomeni le obvezo, da bo to izvajal, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je iz uporabljene sedanjiške oblike glagola "zagotavljamo" nedvoumno jasno, da mora ponudnik ta dva pogoja izpolnjevati že v času oddaje ponudbe. Obenem velja poudariti, da je izpolnjevanje pogojev že v času oddaje prijave/ponudbe eno temeljnih pravil javnega naročanja. Vlagateljevo navedbo gre tako zavrniti kot neutemeljeno.

V zvezi z vlagateljevim očitkom, da je zahteva tretjega in četrtega pogoja zelo splošna, saj od ponudnikov zahteva le izjavo o razpolaganju z ustrezno merilno in preskusno opremo oziroma o razpolaganju s strokovno usposobljenim osebjem za izvedbo potrebnih pregledov in preskusov, in da je zato presoja o izpolnitvi teh pogojev prepuščena naročnikovi subjektivni oceni, Državna revizijska komisija ugotavlja, kot je pravilno opozoril tudi naročnik v sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo, z dne 3.1.2006, da sta zahtevi vsebinsko konkretizirani v "navedem predpisu in standardu". Iz naročnikove formulacije spornih pogojev gre namreč razbrati, da se ustreznost merilne in preskusne opreme ter strokovnost usposobljenega osebja presoja glede na skladnost z zahtevami Odredbe o varnosti strojev in standarda SIST EN 836. Državna revizijska komisija skladno z navedenim ocenjuje, da vlagatelju ni uspelo izkazati, da bi naročnik sporna pogoja oblikoval tako splošno, da bi bila presoja njune izpolnitve kasneje, v postopku ocenjevanja ponudb, prepuščena njegovi subjektivni oceni, zaradi česar gre tudi to vlagateljevo navedbo zavrniti kot neutemeljeno.

Državna revizijska komisija je nadalje presojala vlagateljevi navedbi v zvezi s postavljenimi merili za izbor najugodnejšega ponudnika.
Kot gre ugotoviti iz razpisne dokumentacije, je naročnik v točki 7 kot merila, ki bodo upoštevana pri ocenjevanju in izbiri najugodnejše ponudbe, določil naslednja:
1. Cena preskusa brez DDV - 70 točk
2. Da ima že izdelano preskuševališče vključno s pripravami - 30 točk
3. Da je v letu 2004 ali 2005 opravljal preskuse proizvodov, ki so predmet razpisa - 20 točk

Glede na to, da vlagatelj v zvezi z merilom pod točko 2 prereka zgolj, da bi le-to lahko bilo le pogoj za sodelovanje na razpisu in izključitveni kriterij, ne pa merilo, Državna revizijska komisija opozarja, da je naročnik tudi pri postavitvi meril, podobno kot je že zgoraj zapisano za postavitev pogojev, praviloma avtonomen; zavezan je (le) k vnaprejšnji objektivni in transparentni določitvi meril, hkrati pa le-ta ne smejo biti diskriminatorna, smiselno morajo biti povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k enakopravnemu razvrščanju ponudb. Vlagatelj bi torej lahko merilo prerekal iz enega navedenih razlogov, ne more pa od naročnika zahtevati, da zahtevo pod točko 2 oblikuje kot izključitveni pogoj za sodelovanje in ne kot merilo. Skladno z navedenim je Državna revizijska komisija obravnavano vlagateljevo navedbo zavrnila kot neutemeljeno.

Zavrniti je bilo potrebno tudi zadnjo vlagateljevo navedbo, v kateri naročniku očita, da je merilo iz 3. točke premalo razdelano in nejasno, saj naj ne bi bilo točno določeno, za katere proizvode dobi ponudnik dodatne točke. Iz zgoraj citiranega merila pod točko 3 je namreč jasno razvidno, da gre za preskuse proizvodov, ki so predmet razpisa, predmet razpisa pa je preverjanje skladnosti gnanih vrtnih kosilnic z varnostnimi in zdravstvenimi zahtevami glede na določbe Odredbe o varnosti strojev za obdobje proračunskega leta 2006.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj zahtevka za revizijo je zahteval povračilo stroškov, nastalih z revizijo, po priloženem stroškovniku. Ker Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ni ugodila, je bilo skladno z 22. členom ZRPJN potrebno zavrniti tudi zahtevo za povračilo priglašenih stroškov revizijskega postopka.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 27.1.2006

Jožef Kocuvan, univ. dipl. ekon.,
član Državne revizijske komisije



Vročiti:
- RS, Ministrstvo za gospodarstvo, Tržni inšpektorat Republike Slovenije, Parmova 33, Ljubljana
- Odvetnica Ila Zupančič, Hacquetova 8/I, Ljubljana
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana