018-014/2006 Slovenska turistična organizacija

Številka: 018-14/06-31-200

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999, 90/1999, 110/2002, 42/2004, 61/2005; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), po članici mag. Metki Cerar, ob sodelovanju svetovalca Andraža Žvana, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila male vrednosti za izdelavo analize in pripravo kriterijev za vzpodbujanje razvoja slovenskega wellnessa in na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Univerza v Ljubljani, Ekonomska fakulteta, Kardeljeva ploščad 17, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Slovenska turistična agencija, Dunajska 156, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 23.1.2006

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, kot je razvidna iz obvestila o oddaji javnega naročila z dne 18.11.2005.

2. Zahtevi vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih v postopku revizijo, se ugodi. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 100.000,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je v postopku oddaje javnega naročila male vrednosti na podlagi povabila k oddaji ponudbe za izdelavo analize in pripravo kriterijev za vzpodbujanje razvoja slovenskega wellnessa (dokument z dne 5.10.2005) prejel vlagateljevo ponudbo in ponudbo ponudnika Center za interdisciplinarne in multidisciplinarne raziskave in študije Univerze v Mariboru, Krekova 2, Maribor (v nadaljevanju: CIMRS). Iz obvestila (dokument z dne 7.11.2005) je razvidno, da je naročnik oba ponudnika ocenil z enakim številom točk, zaradi česar je ugotovil, da najugodnejšega ponudnika ni mogoče izbrati. Naročnik se je zato odločil, da bo z obema ponudnikoma izvedel pogajanja, ki bodo potekala zgolj o ceni, oba ponudnika pa je opozoril, da lahko ponujeno ceno znižata ali pa vztrajata pri isti ceni in da bo nove ponudbe znova ocenil na podlagi meril, ki so bila opredeljena v razpisni dokumentaciji, ter izbral najugodnejšo ponudbo. Naročnik je še navedel, da bo v primeru, če bosta oba ponudnika vztrajala pri ponujenih cenah, razveljavil postopek oddaje javnega naročila, ker ne more izbrati najugodnejšega ponudnika.

Iz obvestila o oddaji naročila z dne 18.11.2005 je razvidno, da naročnik ni izbral najugodnejšega ponudnika, ker je ugotovil, da sta oba ponudnika ponovno prejela enako število točk.

Vlagatelj je z vlogo z dne 13.12.2005 vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga, da naročnik razveljavi sklep z dne 18.11.2005, postopek izbire ponovi in vlagatelja izbere kot najugodnejšega ponudnika. Vlagatelj navaja, da je v postopku s pogajanji svojo prvotno ceno znižal, medtem ko CIMRS tega ni storil. Naročnikova odločitev o neoddaji naročila ne temelji na merilih iz povabila in merilih iz postopka s pogajanji, v skladu s katerimi je naročnik izvedel postopek s pogajanji in ki jih je določil v skladu s svojim pravilnikom o oddaji javnih naročil male vrednosti (poglavje 11.00, člen 11.02; v nadaljevanju: pravilnik). Ker je vlagatelj v postopku s pogajanji svojo ceno znižal, drugi ponudnik pa ne, bi ga moral naročnik izbrati kot najugodnejšega, ne bi pa smel postopka razveljaviti.

Naročnik je dne 27.12.2005 izdal sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da iz pravilnika ne izhaja, da je v postopku s pogajanji edino merilo cena. Namen člena 11.02 pravilnika je omejiti pogajanja zgolj na ceno, ne pa spreminjati meril za izbor najugodnejše ponudbe. Določba varuje ponudnike pred tem, da bi naročnik v postopku s pogajanji postavil nove zahteve. Naročnik je oba ponudnika opozoril, da se bo pogajal le o ceni, hkrati pa ju je opozoril, da bo ponudbi ocenil na podlagi meril, ki so bila opredeljena v razpisni dokumentaciji. Naročnik še dodaja, da vlagatelj nikoli ni ugovarjal samim merilom in je glede tega s potekom roka za oddajo ponudb tudi prekludiran.

Po prejetem vlagateljevem obvestilu, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo (vloga z dne 3.1.2006), je naročnik z dopisom z dne 13.1.2006 zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo posredoval Državni revizijski komisiji.

Po presoji navedb vlagatelja in naročnika ter pregledu in preučitvi dokumentacije je Državna revizijska komisija na podlagi 3. alinee prvega odstavka 23. člena ZRPJN zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev naročnika, kot je razvidna iz obvestila o oddaji javnega naročila z dne 18.11.2005, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Naročnik je predmetno javno naročilo izvajal v postopku za oddajo naročil male vrednosti, ki je urejen v poglavju 3.5. Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1). Pri oddaji naročil male vrednosti ZJN-1 načeloma ne posega v notranja razmerja naročnikov oz. ta razmerja ureja le toliko, kolikor je to nujno potrebno zaradi varstva javnih koristi. Zakon dopušča, da naročnik prilagodi postopek oddaje naročil male vrednosti specifičnosti javnega naročanja na svojem področju ter ocenjeni vrednosti naročila in njegovi zahtevnosti. 125. člen ZJN-1 v zvezi z naročili male vrednosti določa le, da mora naročnik sprejeti notranji akt, s katerim določi način oddaje javnega naročila, pri čemer je dolžan upoštevati temeljna načela zakona (gospodarnost in učinkovitost porabe javnih sredstev, zagotavljanje konkurence med ponudniki, transparentnost porabe javnih sredstev in enakopravnost ponudnikov).

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila je naročnik v skladu s členom 01.02 in 3.20 pravilnika najprej izvedel postopek zbiranja ponudb, ki ga ni zaključil z izbiro najugodnejšega ponudnika, ker je obe ponudbi ocenil z enakim številom točk. Zato se je (kot mu to omogoča tudi člen 11.01 pravilnika) odločil izvesti postopek s pogajanji. Pravila postopka s pogajanji je naročnik določil v obvestilu z dne 7.11.2005, kjer je zapisal, da bodo pogajanja potekala zgolj o ceni (kar določa tudi člen 11.02 pravilnika), da lahko oba ponudnika ponujeno ceno znižata ali pa vztrajata pri isti ceni, da bo nove ponudbe znova ocenil na podlagi meril, ki so bila opredeljena v razpisni dokumentaciji in da bo v primeru, če bosta oba ponudnika vztrajala pri ponujenih cenah, razveljavil postopek oddaje javnega naročila.

Iz obvestila o oddaji javnega naročila (dokument z dne 18.11.2005) in obrazložitve naročnikove odločitve o zahtevku za revizijo (dokument z dne 27.12.2005) gre razumeti, da je naročnik zgoraj navedena pravila predmetnega postopka s pogajanji razlagal tako, da se je nameraval z obema ponudnikoma pogajati le o ponudbeni ceni, v primeru, če bi bila ponudbena cena znižana, pa bi ponudbi znova ocenil na podlagi meril, ki ju je določil v postopku zbiranja ponudb. Takšna naročnikova razlaga pravil, ki jih je določil v predmetnem postopku s pogajanji, ni v skladu z načelom enakopravnosti (7. člen ZJN-1 v povezavi s prvim odstavkom 125. člena ZJN-1), saj vlagatelja zahtevka za revizijo postavlja v neenakopraven položaj. Naročnik je namreč v postopku zbiranja ponudb določil, da bo ponudbe ocenjeval na podlagi cene in predloženih referenc. Ponudba z najnižjo ceno bo prejela 70 od možnih 100 točk, ponudba z drugo najnižjo ceno pa 60 točk. Ponudnik, ki bo ponudil največje število referenc, bo prejel 30 točk, ponudnik z drugim največjim številom referenc pa 20 točk. V postopku zbiranja ponudb je vlagatelj ponudil nižjo ceno od ponudnika CIMRS, za kar je prejel 70 točk, CIMRS pa 60. Ker je CIMRS predložil 3 reference, vlagatelj pa 2, je prvi pri merilu reference prejel 30 točk, slednji pa 20, kar je v skupnem seštevku pomenilo, da sta oba ponudnika prejela enako število točk.

V dejanskem položaju, ki je nastal v postopku zbiranja ponudb, bi naročnikova razlaga pravil, ki jih je določil v postopku s pogajanji, pripeljala do absurdne situacije, v kateri bi bil vlagatelj v izrazito neenakopravnem položaju. Vlagatelj bi namreč lahko teoretično v postopku s pogajanji ponudbeno ceno znižal na 0 SIT, pa se v primeru, če bi naročnik vztrajal pri ocenjevanju na podlagi meril, ki ju je določil v postopku zbiranja ponudb, razmerje med ponudnikoma in s tem število točk ne bi v ničemer spremenilo. Vlagateljeva cena (ob predpostavki, da CIMRS svoje cene ne bi spreminjal, kar se je kasneje tudi zgodilo) bi bila še vedno "zgolj" nižja od cene ponudnika CIMRS in bi vlagateljeva ponudba glede na fiksiranje števila točk, ki sta jih ponudnika prejela na podlagi merila reference, tudi v tem primeru prejela enako število točk kot v postopku zbiranja ponudb. število točk bi se lahko spremenilo le v primeru, če bi CIMRS v postopku s pogajanji ponudil nižjo ceno od vlagatelja. To bi posledično nujno pomenilo, da vlagatelj v nobenem primeru ne bi mogel pridobiti predmetnega javnega naročila, saj bi v primeru kakršnegakoli znižanja ponudbene cene s strani vlagatelja le-ta v vsakem primeru prejel enako skupno število točk kot CIMRS, v primeru, če bi CIMRS znižal ponudbeno ceno pod vlagateljevo, pa bi CIMRS tako pri merilu cena kot tudi pri merilu reference prejel najvišje število točk in bi bil izbran kot najugodnejši ponudnik. Če bi torej pravila, ki so bila določena v postopku s pogajanji, razlagali na način, kot je to storil naročnik, bi bila možna le dva izida postopka s pogajanji: če bi CIMRS znižal ceno pod vlagateljevo, bi bil izbran kot najugodnejši ponudnik, če pa bi razmerje med cenama ostalo nespremenjeno in bi bila vlagateljeva cena kljub zniževanju še vedno "zgolj" nižja od cene ponudnika CIMRS, bi nespremenjeno ostalo tudi število prejetih točk in naročnik bi se zopet znašel v situaciji, ko ne bi mogel izbrati najugodnejšega ponudnika. V nobenem primeru pa vlagatelj ne bi mogel pridobiti predmetnega javnega naročila.

Ob upoštevanju načela enakopravnosti je po mnenju Državne revizijske komisije treba pravila, ki jih je naročnik določil za predmetni postopek s pogajanji, razlagati na način, da bo izbran tisti ponudnik, ki bo v pogajanjih ponudil najnižjo ceno, ne glede na število točk, ki sta jih ponudnika prejela pri merilu reference. To izhaja tudi iz naročnikovega obvestila (dokument z dne 7.11.2005), v katerem je izrecno navedel, da se bo pogajal le o ceni in da bo razveljavil postopek oddaje javnega naročila le v primeru, če bosta oba ponudnika vztrajala pri ponujenih cenah. Iz te naročnikove dikcije je razumeti, da je bila v postopku s pogajanji najnižja cena (ne glede na morebitno enako število prejetih točk) opredeljena kot tisti dodatni oz. odločilni element, na podlagi katerega bo naročnik oddal predmetno javno naročilo.

Ker je naročnik v obvestilu (dokument z dne 7.11.2005) določil, da bo razveljavil postopek oddaje javnega naročila le v primeru, če bosta oba ponudnika vztrajala pri svojih cenah, in ker je vlagatelj svojo ceno v postopku s pogajanji znižal, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni imel podlage za zavrnitev obeh ponudb. Naročnik bi moral v skladu z načelom enakopravnosti ponudnikov in v skladu s pravili, ki jih je postavil v postopku s pogajanji, opraviti izbiro in pri tem upoštevati, da je predvidel pogajanja le o ponudbeni ceni, iz česar je razumeti, da je le-to opredelil kot dodatni element vrednotenja ponudb ne glede na število prejetih točk pri merilu reference.

Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev naročnika, kot je razvidna iz obvestila o oddaji javnega naročila z dne 18.11.2005.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.

Vlagatelj je zahteval tudi povrnitev stroškov, ki so mu nastali z revizijo, in sicer 100.000,00 SIT za takso. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija na podlagi tretjega odstavka 22. člena ZRPJN odločila, da se vlagatelju povrnejo stroški, nastali v postopku z revizijo, v višini 100.000,00 SIT.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

Ljubljana, 23.1.2006

mag. Metka Cerar
članica Državne revizijske komisije



Vročiti:

- Slovenska turistična agencija, Dunajska 156, Ljubljana
- Univerza v Ljubljani, Ekonomska fakulteta, Kardeljeva ploščad 17, Ljubljana
- Center za interdisciplinarne in multidisciplinarne raziskave in študije Univerze v Mariboru, Krekova 2, Maribor
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana.