018-343/2005 Ministrstvo za promet, DRSC

Številka: 018-343/05-31-2772

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04 in 61/05; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu članice mag. Metke Cerar kot predsednice senata ter članov Francija Kodela in Vesne Cukrov kot članov senata, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za ureditev ceste skozi Deskle, G2-103/1008 in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje CGP d.d., Industrijska cesta 2, Kromberk, Nova Gorica (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška 19, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 15.11.2005

ODLOČILA

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih v zvezi z revizijo, se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev

Naročnik je dne 16.08.2005 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za ureditev ceste skozi Deskle, G2-103/1008. Javni razpis je naročnik objavil v Uradnem listu RS, št. 79/2005, z dne 26.08.2005, pod številko objave Ob-22725/05. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne 15.09.2005, je razvidno, da je naročnik prejel tri pravočasne ponudbe.

Dne 21.09.2005 je naročnik izdal odločitev o oddaji javnega naročila, št.: 347-07-57/01, s katero je ponudnike obvestil, da je izvedbo predmetnega javnega naročila oddal ponudniku CPK d.d., Ulica 15. maja 14, Koper - glavni partner in GINEX International d.o.o., Rejčeva ulica 3, Nova Gorica (v nadaljnjem besedilu: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z dopisom, z dne 29.09.2005, zahteval dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila, ki jo je naročnik izdal dne 05.10.2005.
Vlagatelj je zoper naročnikovo odločitev o oddaji javnega naročila vložil zahtevek za revizijo, z dne 10.10.2005, ki ga je naročnik prejel dne 17.10.2005, v katerem navaja, da je po njegovem mnenju odločitev naročnika, da je ponudba izbranega ponudnika pravilna in s tem za naročnika najugodnejša, nezakonita. Naročnik je v objavi javnega razpisa v Uradnem listu RS, št. 79/2005, navedel vse podatke, potrebne za pripravo pravilne ponudbe v skladu s 23. členom Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00, 2/04; v nadaljnjem besedilu: ZJN-1). V točki VI.4 je jasno navedena ocenjena vrednost skupaj z DDV: 230.000.000,00 SIT. Vrednost v razpisni dokumentaciji zahtevanega finančnega zavarovanja za resnost ponudbe je izkazana v točki 1.11.1. razpisnih pogojev in znaša 3 % ocenjene vrednosti naročila z DDV, kar je glede na objavo javnega razpisa v Uradnem listu RS 6.900.000,00 SIT. Pri postopku javnega odpiranja ponudb je pooblaščeni predstavnik vlagatelja dal pripombo, da je višina garancije za resnost ponudbe izbranega ponudnika 5.280.000,00 SIT glede na objavljeno ocenjeno vrednost prenizka. Vlagatelj zato smatra, da je iz navedenih dejstev transparentno, da je ponudba izbranega ponudnika nepravilna in bi jo bilo kot tako potrebno zavrniti, ne glede na to, da je bila v razpisni dokumentaciji navedena ocenjena vrednost 176.000.000,00 SIT in je bil s tem kršen 23. člen ZJN-1, ki v 2. točki navaja, da morajo biti podatki v razpisni dokumentaciji enaki podatkom, navedenim v objavi javnega razpisa. Ker je objava javnega razpisa podvržena Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja, je evidentno, da so vsi podatki, ki so javno objavljeni, edino pravilni in veljajo podatki, objavljeni v Uradnem listu RS, zato je edino pravilna višina garancije za resnost ponudbe 6.900.000,00 SIT. Ponudba izbranega ponudnika bi morala biti iz tega razloga zavrnjena kot nepravilna zlasti, ker obstaja sum, da je izbrani ponudnik ponudbi priložil prenizko garancijo zavestno, z namenom zmanjšanja svojih vhodnih stroškov priprave ponudbe oziroma posledično manjšega rizika odpovedi sklenitve pogodbe, kajti glede na analize in kalkulacijo vlagatelja obstaja dvom o objektivni podlagi ekonomike gradnje oziroma izbranih tehničnih rešitev izbranega ponudnika in s tem posledično tudi dvom v realno možnost izvedbe javnega naročila po ponujeni ceni izbranega ponudnika v skladu s 53. členom ZJN-1. S tem ponudba izbranega ponudnika ni samo nepravilna, ampak bi morala biti za naročnika tudi nesprejemljiva. Postopek izbire ponudnika je bil s strani naročnika nezakonit, saj bi moral postopati v skladu s 76. členom ZJN-1, zaradi ravnanja naročnika pa je oškodovan vlagatelj.
Vlagatelj predlaga, da naročnik zahtevku za revizijo v celoti ugodi, razveljavi izpodbijani sklep o oddaji javnega naročila, v skladu s 76. členom ZJN-1 zavrne ponudbo izbranega ponudnika ter za najugodnejšega ponudnika izbere vlagatelja.
Vlagatelj tudi zahteva povrnitev vseh stroškov, nastalih z revizijo, in sicer takse v znesku 200.000,00 SIT, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva odločitve naročnika o zahtevku za revizijo do dneva povrnitve stroškov.

Naročnik je dne 20.10.2005 izdal sklep, št.: 347-07-57/01, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljenega ter kot neutemeljeno zavrnil tudi zahtevo vlagatelja za povrnitev stroškov revizijskega postopka. Naročnik v obrazložitvi navaja, da je v navodilih ponudnikom, v točki 1.11.1. zahteval, da ponudniki predložijo garancijo v višini 3 % ocenjene vrednosti naročila z DDV, če pa ocenjena vrednost ni objavljena oziroma navedena v razpisni dokumentaciji, se zahteva garancija v višini 3 % ponudbene cene z DDV. Naročnik je v objavi javnega razpisa v Uradnem listu RS objavil pravilno ocenjeno vrednost in sicer 230.000.000 SIT, vendar pa je v razpisni dokumentaciji pomotoma navedel znesek ocenjene vrednosti 176.000.000 SIT. Izbrani ponudnik je predložil garancijo za resnost ponudbe v višini 5.280.000 SIT, to je 3 % od ocenjene vrednosti 176.000.000 SIT, ki je navedena v povabilu ponudnikom k oddaji ponudbe. Naročnik je tako ugotovil, da je izbrani ponudnik sledil določilom razpisne dokumentacije in tako izpolnil zahtevo iz razpisne dokumentacije.
ZJN-1 v prvem odstavku 53. člena določa, da mora naročnik v primeru ponudbe s ponujeno neobičajno nizko ceno, preden jo zavrne, pisno zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora preveriti. Naročnik ugotavlja, da mu ponudba izbranega ponudnika ni vzbudila dvoma o objektivni podlagi ekonomike gradnje oziroma izbranih tehničnih rešitev ponudnika in s tem tudi dvoma v realno možnost izvedbe javnega naročila po ponujeni ceni, zato je mogoče pričakovati, da bo ponudnik za ponujeno ceno dela izvedel strokovno, kvalitetno v predpisanih rokih, zato naročnik tudi ni zahteval podrobne obrazložitve vseh merodajnih postavk.
Ker je naročnik zahtevek za revizijo zavrnil, je v skladu s tretjim odstavkom 22. člena ZRPJN zavrnil tudi vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov revizijskega postopka.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 27.10.2005, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, z dne 02.11.2005, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, v skladu z drugo alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju obrazložitve tega sklepa.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede pravilnosti ponudbe izbranega ponudnika, ker je izbrani ponudnik predložil bančno garancijo za resnost ponudbe na osnovi v razpisni dokumentaciji navedene ocenjene vrednosti javnega naročila in ne na osnovi ocenjene vrednosti, navedene v objavi javnega razpisa v Uradnem listu RS.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji, navodilih ponudnikom v točki 1.11.1. določil, da mora ponudnik predložiti garancijo za resnost ponudbe v skladu s predlogo iz razpisne dokumentacije:
"Garancijo za resnost ponudbe se zahteva v višini 3 % ocenjene vrednosti naročila z DDV. Če ocenjena vrednost naročila ni objavljena oziroma navedena v razpisni dokumentaciji, zahteva garancijo v višini 3 % ponudbene cene z DDV. Veljavnost garancije ne sme biti krajša od veljavnosti ponudbe.".

V objavi javnega razpisa v Uradnem listu RS je naročnik v točki VI.4) kot dodatno informacijo navedel: "ocenjena vrednost naročila (skupaj z DDV) je 230.000.000 SIT.". Hkrati je naročnik v razpisni dokumentaciji, povabilu ponudnikom k oddaji ponudbe navedel: "Ocenjena vrednost naročila (skupaj z DDV): 176.000.000 SIT.".

Izbrani ponudnik je svoji ponudbi priložil bančno garancijo v višini 5.280.000 SIT, kar predstavlja 3 % od ocenjene vrednosti predmetnega javnega naročila, navedene v razpisni dokumentaciji. Izbrani ponudnik je torej glede predložitve garancije za resnost ponudbe sledil tistemu delu navodila točke 1.11.1. razpisne dokumentacije, ki določa, da mora ponudnik predložiti garancijo za resnost ponudbe v višini 3 % ocenjene vrednosti, navedene v razpisni dokumentaciji, to je 3 % od 176.000.000 SIT.

V zvezi z revizijsko navedbo vlagatelja, da je ponudba izbranega ponudnika (iz zgoraj opisanega razloga) nepravilna, in sicer ne glede na to, da je bila v razpisni dokumentaciji navedena drugačna ocenjena vrednost javnega naročila kot v objavi javnega razpisa, s čimer je bil kršen drugi odstavek 23. člena ZJN-1, je na tem mestu potrebno ugotoviti, da ZJN-1 ne predvideva oziroma ne zahteva objave ocenjene vrednosti javnega naročila. ZJN-1 v drugem odstavku 68. člena določa, katere podatke mora vsebovati javni razpis; med njimi ni navedene ocenjene vrednosti javnega naročila. Naročnik sicer ta podatek lahko objavi, a povsem neobvezno. Ob tem se je potrebno postaviti tudi na stališče, da ponudniki niso dolžni preverjati usklajenosti oziroma pravilnosti podatkov, zapisanih v objavi, z določili razpisne dokumentacije. V primeru dvomom, ugotovljenih neskladij ali nejasnosti pa imajo stranke v postopku (tako ponudniki kot tudi naročnik) možnost pridobiti oziroma dati dodatna pojasnila v smislu tretjega odstavka 25. člena ZJN-1. V kolikor katerikoli od ponudnikov meni, da je v postopku oddaje javnega naročila prišlo do kršitev drugega odstavka 23. člena ZJN-1, lahko, upoštevaje določbo petega odstavka 12. člena ZRPJN, glede domnevnih kršitev vloži tudi zahtevek za revizijo, a najkasneje do roka, določenega za predložitev ponudb. Glede na zapisano je potrebno ugotoviti, da presoja vlagateljeve revizijske navedbe o domnevni kršitvi drugega odstavka 23. člena ZJN-1 v tej fazi postopka oddaje predmetnega javnega naročila ni več mogoča.

Državna revizijska komisija glede na navedeno dejansko stanje ugotavlja, da je izbrani ponudnik izpolnil zahteve razpisne dokumentacije v zvezi s predložitvijo garancije za resnost ponudbe, zato je treba šteti njegovo ponudbo v smislu 13. točke 3. člena ZJN-1 kot pravilno. V skladu s citiranim zakonskim določilom je namreč "pravilna tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije.".

Katere pogoje mora izpolnjevati ponudba, da se šteje za pravilno, določa tudi Pravilnik o ugotovitvi, kdaj šteje ponudba za nepravilno, neprimerno ali nesprejemljivo (Uradni list RS, št. 33/04; v nadaljnjem besedilu: Pravilnik). Citirani Pravilnik v 2. členu določa:
"Ponudba je nepravilna, če:
- ni sestavljena po predpisih, ki urejajo javna naročila, ali
- je ponudbena cena očitno sestavljena na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence ali
- se po odpiranju ponudb na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da ne izpolnjuje v celoti vseh zahtev iz razpisne dokumentacije.".

Iz dikcije Pravilnika, kdaj je ponudbo treba šteti za nepravilno, je razvidno, da ponudbe izbranega ponudnika glede predložene garancije za resnost ponudbe ni mogoče šteti za nepravilno, saj ni vsebovala v Pravilniku naštetih pomanjkljivosti. Zlasti pa je treba poudariti, da je izbrani ponudnik predložil garancijo za resnost ponudbe na podlagi zahteve iz razpisne dokumentacije. Očitek vlagatelja, da je ponudba vlagatelja nepravilna in bi jo zato naročnik moral na podlagi 76. člena ZJN-1 zavrniti, je zato neutemeljen. Na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja, se Državna revizijska komisija v tem delu tudi strinja s stališčem naročnika, da v obravnavanem primeru napaka naročnika ne more iti na škodo izbranega ponudnika.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju presojala vlagateljevo navedbo, da dvomi v realno možnost izvedbe javnega naročila po ponujeni ceni izbranega ponudnika v skladu s 53. členom ZJN-1. Prvi in drugi odstavek 53. člena ZJN-1 določata:
"(1) Če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene, mora naročnik, preden tako ponudbo zavrne, pisno ali v elektronski obliki zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti. Za odgovor lahko določi razumen rok, ki ni daljši od 20 dni.
(2) Naročnik lahko zahteva obrazložitev, ki mora biti oprta na objektivno podlago, kar zadeva ekonomiko načina gradnje, proizvodnje ali izbranih tehničnih rešitev, izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvajanju naročila, ali izvirnost izdelka, storitve al izvedbo gradnje.".

ZJN-1 sicer ne določa, katera cena je neobičajno nizka in to prepušča poslovni odločitvi naročnika. Naročnika zakon tudi ne obvezuje, da mora od ponudnika, ki ponudi nizko ceno, zahtevati obrazložitev ponudbene cene, ampak mora v skladu s pravili 53. člena ZJN-1 ravnati takrat, kadar sta za to izpolnjena dva pogoja in sicer: da je ponudbena cena neobičajno nizka ter da je naročnik odločen zavrniti ponudbo zaradi neobičajno nizke cene. Navedeno zakonsko določilo ščiti ponudnika, ki za izvedbo javnega naročila ponudi nizko ceno, ki mora biti sicer v skladu s temeljnim načelom javnega naročanja gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev (4. člen ZJN-1) cilj vsakega postopka oddaje javnega naročila. Če torej ponudbena cena zbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila in želi naročnik tako ponudbo zavrniti, mora pred tem ta dvom odpraviti in od ponudnika zahtevati obrazložitev ter na ta način ugotoviti, ali je oziroma ni taka cena posledica napačne ponudnikove presoje ali napačnega razumevanja razpisne dokumentacije ali napake v ponudbi. V konkretnem primeru naročnik ni ocenil, da bi bila ponudbena cena izbranega ponudnika neobičajno nizka, kar bi negativno vplivalo na izvedbo in kakovost izvedbe javnega naročila, zato ponudbene cene ni preverjal skladno z določili 53. člena ZJN-1. Glede na zapisano velja ugotoviti, da naročniku ni mogoče očitati, da je v postopku oddaje predmetnega javnega naročila ravnal v nasprotju s 53. členom ZJN-1.

Ob tem velja opozoriti, da vlagatelj očitka, da je izbrani ponudnik ponudbi priložil prenizko garancijo zavestno, z namenom zmanjšanja vhodnih stroškov priprave ponudbe oziroma posledično manjšega rizika odpovedi sklenitve pogodbe, ker glede na analize in kalkulacijo vlagatelja obstaja dvom o objektivni podlagi ekonomike gradnje oziroma izbranih tehničnih rešitev izbranega ponudnika, ni konkretiziral ali kakorkoli drugače dokazal. Vlagatelj namreč ni konkretno pojasnil korelacije med pre/nizko garancijo za resnost ponudbe in domnevno odpovedjo sklenitve pogodbe s strani izbranega ponudnika, pa tudi svojega dvoma v ekonomiko gradnje s strani izbranega ponudnika ni utemeljil oziroma ni podal analiz in kalkulacij, ki bi potrjevale njegov dvom o izbranih tehničnih rešitvah za izvedbo predmetnega javnega naročila s strani izbranega ponudnika. Vlagatelj je namreč v skladu s 5. točko tretjega odstavka 12. člena ZRPJN dolžan, da v zahtevku za revizijo navede dejstva in dokaze, s katerimi se dokazujejo kršitve, ki pa jih, kot je bilo ugotovljeno, vlagatelj ni navedel. Dokazno breme je namreč na strani vlagatelja, kar sledi iz povezave med petim odstavkom 3. člena ZRPJN, na podlagi katerega se v revizijskem postopku smiselno uporabljajo določbe Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99, 96/02, 58/03, 2/04; v nadaljnjem besedilu: ZPP) in 7. ter 212. in naslednjimi členi ZPP. Citirana zakonska določila namreč določajo, da mora stranka oziroma smiselno vlagatelj, navesti vsa dejstva, na katere opira svoje zahtevke in predlagati dokaze, s katerimi se ta dejstva dokazujejo.

Glede na ugotovljeno dejansko stanje je Državna revizijska komisija ugotovila, da naročnik ni ravnal nepravilno, ker ponudbe izbranega ponudnika ni zavrnil na podlagi 76. člena ZJN-1. Ker naročniku ni mogoče očitati nezakonitosti, ki jih zatrjuje vlagatelj, je bilo vlagateljev zahtevek za revizijo na podlagi druge alinee prvega odstavka 23. člena ZRPJN potrebno zavrniti kot neutemeljen.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je skladno z 22. členom ZRPJN zahteval povrnitev stroškov revizijskega postopka. Ker je Državna revizijska komisija vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega, tretji odstavek 22. člena ZRPJN pa povrnitev potrebnih stroškov, nastalih v zvezi z revizijo, veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zavrniti tudi vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov revizijskega postopka.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 15.11.2005

Predsednica senata:
mag. Metka Cerar
članicaDržavnerevizijskekomisije



Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška 19, Ljubljana
- CGP d.d., Industrijska cesta 2, Kromberk, Nova Gorica
- CPK d.d., Ulica 15. maja 14, Koper
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana