018-279/2005 Univerza v Ljubljani, Ekonomska fakulteta

Številka: 018-279/2005-31-2143

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999, 90/1999, 110/2002, 42/2004, 61/2005; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu članice mag. Metke Cerar, kot predsednice senata, ter članov Jožefa Kocuvana in Francija Kodela, kot članov senata, ob sodelovanju svetovalca Boruta Smrdela, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "izbira izvajalca za opravljanje storitev čiščenja fakultetnih prostorov in okolice ter za dobavo materialov za čiščenje" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Čistoča, čiščenje in vzdrževanje objektov, d.o.o., Ljubljanska 12f, Trzin (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Univerza v Ljubljani, Ekonomska fakulteta, Kardeljeva ploščad 17, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 12.09.2005, soglasno

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika o oddaji javnega naročila "izbira izvajalca za opravljanje storitev čiščenja fakultetnih prostorov in okolice ter za dobavo materialov za čiščenje", kot izhaja iz naročnikovega sklepa, št. JR-1/2005, z dne 15.07.2005.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 100.000,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo.

Obrazložitev

Naročnik je dne 27.05.2005 sprejel sklep o pričetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila, dne 03.06.2005 pa je v Uradnem listu RS, št. 54/2005, pod številko objave Ob-15313/05, objavil javni razpis pod opisom "izbira izvajalca za opravljanje storitev čiščenja fakultetnih prostorov in okolice ter za dobavo materialov za čiščenje".

Do roka za oddajo ponudb, ki je potekel dne 04.07.2005, je naročnik prejel skupno tri ponudbe, med katerimi so bile tudi vlagateljeva in ponudba ponudnika DIW Service, d.o.o., Puhova 15, Maribor (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Naročnik je z dopisoma, z dne 05.07.2005, vlagatelja in izbranega ponudnika obvestil, da je v njunih ponudbah, na obrazcu OBR- 13, prišlo do kalkulativne oziroma tipkarske napake, ob čemer ju je pozval k podaji izjave, s katero naj bi odpravo le-te dovolila naročniku, oziroma k predložitvi popravljenega obrazca OBR-13. Vlagatelj je spremenjen obrazec OBR-13 naročniku posredoval z dopisom, z dne 08.07.2005, izbrani ponudnik pa z dopisom, z dne 13.07.2005.

Dne 15.07.2005 je naročnik izdal sklep, št. JR-1/2005, iz katerega izhaja, da se predmetno javno naročilo odda izbranemu ponudniku. Naročnikov sklep je bil vlagatelju vročen dne 19.07.2005.

Z dopisom, z dne 26.07.2005, je vlagatelj na naročnika naslovil zahtevi za izdajo obrazloženega obvestila o oddaji javnega naročila ter za vpogled v ponudbo izbranega ponudnika.

Naročnik je dodatno obrazložitev svoje odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila izdal dne 01.08.2005, vpogled v oddane ponudbe pa je vlagatelju omogočil dne 08.08.2005.

Dne 11.08.2005 je vlagatelj na naročnika naslovil revizijski zahtevek. V njem navaja, da je izbrani ponudnik v svoji ponudbi prvotno ponudil 18 delavcev, z normativom čiščenja 899 m2 na vsakega, na popravljenem obrazcu številka 13 pa je navedel, da bo na objektu fakultete prisotnih 19 delavcev, z normativom 899 m2. Naročnik je izbranega ponudnika pozval, da predloži popravljeno izjavo o normativu za čiščenje poslovnih površin s pravilno izračunanim normativom, izbrani ponudnik pa je spremenil število delavcev, kar je nedopustno. Izbrani ponudnik bi smel obrazec 13 spremeniti tako, da bi izhajal iz kvadrature 16.730 m2 in 18 delavcev, pri čemer bi dejanski normativ znašal 929,45 m2, izbrani ponudnik pa bi po merilu normativ za čiščenje prejel maksimalno 10 točk.
Vlagatelj dalje opozarja, da je izbrani ponudnik za eno od referenc, ki jo je navedel v svoji ponudbi, in sodi v skupino naročil v vrednosti nad 30.000.000,00 SIT letno, namesto priporočila naročnika, ki je bilo zahtevano, predložil lastno izjavo in fotokopijo pogodbe. Vlagatelj opozarja, da ta dokumenta priporočila naročnika ne moreta nadomestiti, izbrani ponudnik pa bi moral po merilu reference prejeti le 7,5 točk.
Iz navedenih razlogov vlagatelj predlaga, da se oddane ponudbe ponovno točkuje in izbere najugodnejšega ponudnika. Vlagatelj v revizijski postopek priglaša tudi stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 100.000,00 SIT, za plačilo takse za revizijo.

Naročnik je o vlagateljevem zahtevku za revizijo odločil s sklepom, št. JR-1/2005, z dne 23.08.2005, s katerim je le- tega zavrnil. V obrazložitvi svoje odločitve je navedel, da je vlagatelj v svoji ponudbi, pod merilom "normativ za čiščenje poslovnih površin", navedel 19 delavcev, od katerih je en namenjen izvajanju nadzora. Kljub temu, da slednji čiščenja neposredno ne bo izvajal, ga je naročnik pri izračunu normativa na posameznega delavca upošteval, tako da je normativ znižal pod 900 m2 na delavca. Izbrani ponudnik je navedel, da bo čiščenje neposredno izvajalo 18 delavcev, en delavec pa bo izvajal nadzor. Ker v ponudbi ni bilo izrecno navedeno, ali bo delavec, ki bo izvajal nadzor 19. delavec ali eden izmed 18, je naročnik izbranega ponudnika pozval, naj se o tem izjasni. Istočasno je k pojasnitvi ponudbe pozval tudi vlagatelja. Izbrani ponudnik je v določenem roku naročniku sporočil, da delavca, ki bo izvajal nadzor, ni vključil med 18 delavcev, in da bo dejansko naročilo kot celoto izvajalo 19 delavcev. Vlagatelj je naročniku sporočil, da bo naročilo kot celoto izvajalo 19 delavcev, od katerih bo en izvajal nadzor. Vlagatelj ima prav, ko navaja, da izbrani ponudnik v svojem pojasnilu ni popravil normativa tako, da bi upošteval še 19. delavca in s tem znižal normativ pod 900 m2, vendar pa naročnik meni, da zgolj zaradi tega izbrani ponudnik ne more biti v slabšem položaju kot vlagatelj, ki je kontrolorja upošteval pri izračunu normativa na delavca, čeprav ta čiščenja neposredno ne bo izvajal. V skladu z namenom 50. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 (102/2000 - popr.), 2/2004, 2/2004; v nadaljevanju: ZJN-1) morajo biti merila smiselno povezana z naročilom in morajo prispevati k nediskriminatornosti razvrščanja ponudb. Naročnik je z uporabo merila "normativ za čiščenje poslovnih površin" v skladu z navedeno določbo ZJN-1 in temeljnimi načeli javnega naročanja vlagateljevo in ponudbo izbranega ponudnika ovrednotil po vsebini in obema ponudnikoma dodelil enako število točk. Sklicevanje vlagatelja na formalno okoliščino ni utemeljeno, saj bi bil slednji v enakem položaju, ko bi naročnik po obravnavanem merilu upošteval le delavce, ki bodo čiščenje dejansko izvajali, in bi obema ponudnikoma dodelil manjše število točk. Izvedba postopka izbire ni zgolj formalno tehnični postopek, ampak mora naročnik v tem postopku ugotoviti materialno resnico in izmed popolnih, sprejemljivih in pravilnih ponudb, v skladu z določili ZJN-1, izbrati najugodnejšega ponudnika.
Naročnik dalje navaja, da je neutemeljena tudi revizijska navedba vlagatelja, ki se nanaša na ocenjevanje ponudbe izbranega ponudnika v zvezi s predloženimi referencami. Naročnik navaja, da se skladno z določili Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999, 96/2002, 2/2004, 2/2004 (10/2004 - popr.); v nadaljevanju: ZPP), ki se v reviziji postopkov oddaje javnih naročil smiselno uporabljajo na podlagi petega odstavka ZRPJN, glede vprašanj, ki jih ta zakon ne ureja, pravno relevantna dejstva dokazujejo z eksemplifikativno navedeni sredstvi in, v skladu z načeli pravne države, z vsemi drugimi sredstvi, ki so primerna za dokazovanje. Naročnikova zahteva, da ponudniki v dokaz obstoja reference predložijo izjavo javnega zavoda oziroma drugega proračunskega uporabnika, predstavlja eno od možnih dokaznih sredstev, ponudniki pa lahko v dokaz referenc predložijo tudi druge primerne dokaze, iz katerih izhaja, da posamezna referenca obstoji. Izjavo izbranega ponudnika in fotokopijo sklenjene pogodbe je naročnik v dokaznem postopku ocenil kot verodostojni materialni dokaz o obstoju reference, zaradi česar je izbranemu ponudniku upravičeno dodelil točke po merilu iz razpisne dokumentacije.
Naročnik je iz navedenih razlogov vlagateljev revizijski zahtevek zavrnil kot neutemeljen.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 24.08.2005, naročnika obvestil, da želi revizijski postopek nadaljevati pred Državno revizijsko komisijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, na podlagi 22. in 23. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v okviru revizijskega postopka, po ugotovitvi izpolnjevanja procesnih predpostavk za obravnavo revizijskega zahtevka, najprej preverila utemeljenost revizijskih navedb, po katerih naj bi izbrani ponudnik po oddaji nedopustno spreminjal svojo ponudbo. Ob tem je ugotovila, da so s tem povezane revizijske navedbe vlagatelja utemeljene.

Iz razpisne dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila izhaja, da je naročnik med merila za ocenjevanje prispelih ponudbe uvrstil tudi merilo "normativ za čiščenje poslovnih površin", po katerem so lahko ponudniki prejeli maksimalno 20 točk. Naročnik je ob tem določil, da bo ponudba, iz katere bo izhajal normativ "manj kot 900 m2 na 1 zaposleno čistilko" po obravnavanem merilu točkovana z 20 točkami, ponudba z normativom "900- 1099 m2 na 1 zaposleno čistilko" bo točkovana z 10 točkami, ponudba z normativom "1100- 1199 m2 na 1 zaposleno čistilko" bo točkovana s 5 točkami, ponudba z normativom "1300 m2 in več na 1 zaposleno čistilko" pa po obravnavanem merilu ne bo prejela točk. Naročnik je na peti strani razpisne dokumentacije, pod naslovom "1. Obseg opravljanja storitev čiščenja" med drugim navedel, da znašajo površine, ki se čistijo, 14.880 m2 fakultetnih prostorov ter 1.850 m2 funkcionalnega zemljišča z atrijem. Naročnik je v razpisni dokumentaciji predvidel tudi obrazec "Izjava o normativu za čiščenje poslovnih površin", označen z oznako "OBR- 13", na katerem so ponudniki podali naslednjo izjavo: "Izjavljamo, da bo v času trajanja pogodbe na objektu fakultete prisotnih _ delavcev, ki bodo delali vsak dan in katerih dnevni normativ bo _ m2 na delavca.". Naročnik je kot slednje na obrazcu "Izjava o kadrovski usposobljenosti", označenem z oznako "OBR- 11", predvidel podajo izjave za vsakega od delavcev, ki bo stalno opravljal storitve iz javnega razpisa, z navedbo področja dela, položaja/delovnega mesta, izobrazbe ter posebnih znanj.

Z vpogledom v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika gre ugotoviti, da je slednji v njej na obrazcu "OBR- 13" navedel, da bo v času trajanja pogodbe na objektu fakultete prisotnih 18 delavcev, ki bodo delali vsak dan in katerih dnevni normativ bo 899 m2 na delavca. Izbrani ponudnik je v svoji ponudbi obenem predložil skupno 19 izpolnjenih obrazcev "OBR- 11", pri čemer je kot področje dela na vseh obrazcih navedeno čiščenje, kot položaj/delovno mesto pa na 17 obrazcih "čistilka", na enem obrazcu "čišč. v mobilni skupini", na enem obrazcu pa "nadzor čiščenja".

Na podlagi naročnikovega poziva k odpravi oziroma dopustitvi odprave "kalkulativne oziroma tipkarske napake" je izbrani ponudnik dotedanji obrazec "OBR-13" nadomestil z novim obrazcem, iz katerega izhaja, da bo v času trajanja pogodbe na objektu fakultete prisotnih 19 delavcev, ki bodo delali vsak dan in katerih dnevni normativ bo 899 m2 na delavca.

Iz določil 54. člena ZJN-1 izhaja, da sme naročnik zahtevati, da ponudniki v roku, ki ni daljši od osmih dni, dopolnijo ali pojasnijo dokumente, ki so jih že predložili. Naročnik ne sme zahtevati, dovoliti ali ponuditi kakršnekoli spremembe vsebine ponudbe, vključno s spremembo cene in takih sprememb, ki bi iz nepravilne ponudbe le-to naredila pravilno. Izključno naročnik sme v soglasju s ponudnikom popraviti računske napake, ki jih odkrije pri pregledu ponudb po zaključenem postopku odpiranja ponudb.

Državna revizijska komisija v konkretni zadevi ugotavlja, da je šlo pri spremembi obrazca "OBR- 13", kot ga je spremenil izbrani ponudnik, vsekakor za vsebinsko spremembo ponudbe izbranega ponudnika, ki je bila izvedena v neskladju s 54. členom ZJN-1. Izbrani ponudnik na spremenjenem obrazcu "OBR- 13" namreč ni spremenil (pravilno izračunal) dnevnega normativa, ki glede na s strani naročnika določeno površino in glede na strani ponudnika ponujeno število delavcev "odpade" na vsakega od slednjih (kar bi bilo dopustno in je bilo s strani naročnika dejansko tudi zahtevano), temveč je spremenil (povečal) število delavcev, ki naj bi bili v času trajanja pogodbe prisotni na objektu fakultete. Pri takšni spremembi pa nikakor ne gre dopolnitev, pojasnilo ali odpravo računske napake, ki so dovoljeni v smislu 54. člena ZJN-1.

Naročnik spremembe ponudbe izbranega ponudnika posledično ne bi smel upoštevati, temveč bi moral pri ocenjevanju izhajati iz nespremenjene ponudbe izbranega ponudnika. V kolikor bi pri tem ugotovil, da je ponudba izbranega ponudnika zaradi neodprave računske napake nepravilna, bi jo moral, skladno z določili prvega odstavka 76. člena ZJN-1, zavrniti. Ker je naročnik v nasprotju z navedenim dopustil vsebinsko spremembo ponudbe izbranega ponudnika, izvedeno v neskladju s 54. členom ZJN-1, in je le-to celo izbral kot najugodnejšo, je s tem ravnal v neskladju z citiranimi določili ZJN-1, njegovo odločitev o oddaji naročila "izbira izvajalca za opravljanje storitev čiščenja fakultetnih prostorov in okolice ter za dobavo materialov za čiščenje", kot izhaja iz naročnikovega sklepa, št. JR-1/2005, z dne 15.07.2005, pa je potrebno razveljaviti.

Ob zapisanem je potrebno opozoriti še, da mora naročnik, skladno s četrtim odstavkom 50. člena ZJN-1, pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in na način, kot so bila opisana in vrednotena. Ker je naročnik v razpisni dokumentaciji predmetnega postopka oddaje javnega naročila, kot že citirano zgoraj, določil, da bo ponudba, iz katere bo izhajal normativ "manj kot 900 m2 na 1 zaposleno čistilko" po obravnavanem merilu točkovana z 20 točkami, ponudba z normativom "900- 1099 m2 na 1 zaposleno čistilko" točkovana z 10 točkami itd., mora pri ponovnem ocenjevanju ponudb, kar sicer ugotavlja tudi sam v svoji odločitvi o vlagateljevem zahtevku za revizijo, pri ocenjevanju vseh prispelih ponudb obravnavano merilo uporabiti na način, kot je bilo opisano in vrednoteno.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija preverjala utemeljenost revizijskih navedb vlagatelja, sledeč katerim je bila ponudba izbranega ponudnika po merilu "reference" nepravilno ocenjevana. Ob tem je ugotovila, da so tudi s tem povezane revizijske navedbe vlagatelja utemeljene.

Z vpogledom v razpisno dokumentacijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila gre ugotoviti, da je naročnik, poleg zgoraj obravnavnega merila, med merila za ocenjevanje ponudb uvrstil tudi merilo "reference", po katerem so ponudniki lahko dosegli maksimalno 10 točk. Ob tem je določil, da se "naročila v vrednosti do 7.000.000 SIT letno" točkujejo po 0,2 točke za vsako naročilo, pri čemer se vrednoti največ 5 naročil, "naročila v vrednosti od 7.000.001 do 17.000.000 SIT letno" po 0,5 točke za vsako naročilo, pri čemer se vrednotijo največ 4 naročila, "naročila v vrednosti od 17.000.001 do 30.000.000 SIT letno" po 1 točko za vsako naročilo, pri čemer se vrednotijo največ 3 naročila, "naročila v vrednosti nad 30.000.001 SIT letno" pa se točkujejo po 2 točki za vsako naročilo, pri čemer se vrednotita največ 2 naročili. Naročnik je v razpisni dokumentaciji dalje predvidel tudi obrazec "Izjava o referencah ponudnika", označen z oznako "OBR- 4", v katerem je zahteval, da ponudniki navedejo število pogodb, pridobljenih na podlagi javnih razpisov v letih 2002 do 2004, izključno za čiščenje poslovnih prostorov. Naročnik je ob tem postavil tudi naslednjo zahtevo: "Ponudnik k ponudbi predloži priporočila javnih zavodov ali proračunskih porabnikov v letih 2002 do 2004 in to samo priporočila, ki se nanašajo na predmet javnega naročila.".

Z vpogledom v ponudbo izbranega ponudnika gre ugotoviti, da je slednji na obrazcu "OBR- 4" navedel skupno 13 referenc za izvedene posle različnih vrednosti. Iz ponudbe izbranega ponudnika pa dalje izhaja tudi, da je slednji v svoji ponudbi za skupno 12 od navedenih referenc predložil potrdila naročnikov, za eno izmed referenc, "v vrednosti nad 30.000.001 SIT letno", pa je predložil fotokopijo pogodbe o izvajanju storitev ter lastno izjavo, po kateri naj zaradi prezasedenosti direktorja naročnika po omenjeni pogodbi potrjene reference o opravljanju del ne bi uspel pridobiti.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji predmetnega javnega naročila jasno določil, da morajo ponudniki za reference, ki jih navajajo, kot že citirano, predložiti "priporočila javnih zavodov ali proračunskih porabnikov v letih 2002 do 2004 in to samo priporočila, ki se nanašajo na predmet javnega naročila.". V nasprotju z mnenjem naročnika, izraženem v njegovi odločitvi o vlagateljevem zahtevku za revizijo, postavljeni zahtevi nikakor ni mogoče zadostiti s predložitvijo vlagateljeve izjave in fotokopije sklenjene pogodbe o izvedbi nekega posla, iz katerih "priporočilo" ponudniku, podano s strani javnih zavodov ali proračunskih uporabnikov, nikakor ne izhaja. V posledici tega dejstva gre ugotoviti, da izbrani ponudnik za eno izmed referenc "v vrednosti nad 30.000.001 SIT letno" s strani naročnika zahtevanega priporočila ni predložil, ponudba izbranega ponudnika pa za to referenco po merilu "reference" točk ne bi smela prejeti.

Ker je naročnik ponudbi izbranega ponudnika po merilu "reference" podelil točke tudi za zgoraj obravnavano referenco, kar je razvidno iz skupnega števila točk, s katerimi je bila ponudba slednjega ocenjena po tem merilu, je s tem ravnal v neskladju s četrtim odstavkom 50. člena ZJN-1, saj pri ocenjevanju ponudbe izbranega ponudnika ni uporabil načina, kot je bilo merilo "reference" opisano in ovrednoteno v razpisni dokumentaciji. Tudi zaradi te kršitve je njegovo odločitev o oddaji predmetnega javnega naročila potrebno razveljaviti.

V povzetku zgornjih ugotovitev gre zaključiti, da je vlagatelj s svojimi revizijskimi navedbami uspel izkazati neskladje ravnanja naročnika v predmetnem postopku oddaje javnega naročila s predpisi področja oddaje javnih naročil. Iz navedenih razlogov je Državna revijska komisija, na podlagi 3. alineje prvega odstavka 23. člena ZRPJN, vlagateljevemu revizijskemu zahtevku ugodila in je razveljavila odločitev naročnika o oddaji javnega naročila "izbira izvajalca za opravljanje storitev čiščenja fakultetnih prostorov in okolice ter za dobavo materialov za čiščenje", kot izhaja iz naročnikovega sklepa, št. JR-1/2005, z dne 15.07.2005.

Državna revizijska komisija skladno s tretjim odstavkom 23. člena ZRPJN naročniku nalaga, da v ponovljenem postopku vrednotenja in ocenjevanja ponudb ponovno preveri pravilnost, primernost in sprejemljivost prispelih ponudb, le-te pa nato oceni skladno z merili, kot so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in pri tem uporabi način, kot so bila merila opisana in vrednotena.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Skladno s tretjim odstavkom 22. člena ZRPJN mora v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, naročnik na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo.

Vlagatelj je v revizijski postopek priglasil stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 100.000,00 SIT.

Državna revizijska komisija vlagatelju, na temelju določil šestega odstavka 22. člena ZRPJN, priznava stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 100.000,00 SIT, ki mu jih mora naročnik povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

Ljubljana, 12.09.2005

Predsednica senata:
mag. Metka Cerar
članica Državne revizijske komisije


Vročiti:
- Univerza v Ljubljani, Ekonomska fakulteta, Kardeljeva ploščad 17, Ljubljana,
- Čistoča, čiščenje in vzdrževanje objektov, d.o.o., Ljubljanska 12f, Trzin,
- DIW Service, d.o.o., Puhova 15, Maribor,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana.