018-112/2005 Ministrstvo za promet, DRSC

Številka: 018-112/05-33-945

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljevanju: ZRPJN), po članu Državne revizijske komisije Franciju Kodela v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za izdelavo, zagon in vzdrževanje programske opreme za izdajo pametnih kartic za digitalne tahografe, podlagi zahtevkov za revizijo, ki so jih vložili vlagatelji: Četrta pot d.o.o., Planina 3, Kranj (v nadaljevanju: prvi vlagatelj), Cetis d.d., Čopova 24, Ljubljana (v nadaljevanju: drugi vlagatelj), ter Comland d.o.o., Kotnikova 30, Ljubljana (v nadaljevanju: tretji vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška 19, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 05.05.2005

ODLOČILA

1. Zahtevka za revizijo prvega in drugega vlagatelja se zavržeta.
2. Zahtevku za revizijo tretjega vlagatelja se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, vsebovana v obvestilu o oddaji naročila, z dne 01.03.2005.
3. Naročnik mora v roku 60-ih dni po prejemu tega sklepa Državni revizijski komisiji predložiti poročilo o izvedbi postopka oddaje predmetnega javnega naročila.
4. Naročnik je tretjemu vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 100.000,00 SIT, v roku 15 dni od prejema sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je dne 21.1.2005, z dokumentom št. 92-4/2005, sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila po odprtem postopku. Javni razpis za izdelavo, zagon in vzdrževanje programske opreme za izdajo kartic za digitalne tahografe -CMS je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 8/2005, z dne 28.1.2005, pod št. objave Ob-2352/05. Naročnik je z dokumentom št. 011-04-2004, z dne 14.2.2005, sprejel sklep o spremembi roka za oddajo ponudb in spremembo objavil v Uradnem listu RS, št. 15-16/2005, pod št. objave Ob-4486/05.
Do roka za oddajo ponudb, dne 23.02.2005, do 10. ure, je naročnik prejel pet ponudb.

Naročnik je z dokumentom št. 92-4/2005, z dne 01.03.2005, vse ponudnike z odločitvijo o oddaji javnega naročila obvestil, da je javno naročilo oddal podjetju Omega-Consult d.o.o., Gregorčičeva 7, Ljubljana ( v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Prvi vlagatelj je dne 24.3.2005 vložil zahtevek za revizijo, na osnovi odločitve naročnika o oddaji javnega naročila, dodatne naročnikove obrazložitve in izvedenega vpogleda v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika.
Prvi vlagatelj navaja, da iz odločitve naročnika o oddaji javnega naročila, z dne 1.3.2005 ni razvidno, kako je naročnik izbral najugodnejšega ponudnika na osnovi kriterijev, ki jih je sam določil v razpisni dokumentaciji. Prvi vlagatelj meni, da bi moral biti on izbran ob upoštevanju merila najnižje ponudbene cene, ob upoštevanju implementacije v EU pa bi moral biti izbran tretji vlagatelj. Prvi vlagatelj je dne 7..3.2005 zahteval dodatno obrazložitev naročnikove odločitve in vpogled v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika. Naročnik je z dokumentom št. 92-4/2005, z dne 11.3.2005, v dodatni obrazložitvi odločitve o oddaji javnega naročila kot razlog za zavrnitev ponudbe prvega vlagatelja navedel le število točk, ki jih je prvi vlagatelj dosegel.
Prvi vlagatelj navaja, da na podlagi dodatne obrazložitve ni razvidno, kako je naročnik ocenjeval zahtevana merila, zlasti merilo uporabe sistema v kateri od držav članic EU, saj so dokazila o tem predložili štirje ponudniki, ki bi glede na merila prejeli enako število točk. Prvi vlagatelj je po vpogledu v ponudbo izbranega ponudnika zaključil, da naročnik pri izbiri ni izbral cenovno najugodnejše ponudbe in s tem kršil 2. odstavek 76. člena ZJN. Nadalje prvi vlagatelj ugotavlja, da merila niso bila vnaprej določena in dovolj jasno opisani elementi, na podlagi katerih se je mogoče odločiti, zlasti pri opisu merila implementacija v EU, kar se je izkazalo šele pri odločanju o oddaji javnega naročila in tako ni mogoče ocenjevanja v konkretnem primeru preveriti na objektiven način.
Glede na to, da je izbrani ponudnik ponudil šele tretjo najnižjo ponudbeno ceno ter dejstvo, da je prvi vlagatelj od naročnika po telefonu zahteval tudi razpisno dokumentacijo v elektronski obliki, za katero mu je naročnik odgovoril, da ni na razpolago, prvi vlagatelj meni, da to vzbuja sum, da med izbranim ponudnikom in naročnikom obstaja neformalni sporazum v smislu 3. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence ( Uradni list RS št. 99/2004). Prvi vlagatelj je od naročnika prejel razpisno dokumentacijo šele po javnem odpiranju ponudb. Pri odpiranju razpisne dokumentacije v elektronski obliki je prvi vlagatelj v delu Lastnosti dokumenta naletel na ime izbranega ponudnika, kar kaže na sodelovanje le tega pri pripravi razpisne dokumentacije, s čimer je kršeno načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki določeno v 5. členu ZJN in načelo enakopravnosti ponudnikov določeno v 7. členu ZJN.
Nadalje je prvi vlagatelj pri pregledu ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika ugotovil, da je izbrani ponudnik partner italijanskega podjetja Info Camere, ki mu je tudi izdal potrdilo, da je izbrani ponudnik njegov predstavnik za uvedbo predmeta javnega naročila v Republiki Sloveniji, kar dejansko pomeni, da je izbrani ponudnik podal skupno ponudbo, katero bi moral kot takšno označiti in pripraviti v skladu z razpisno dokumentacijo, ki v primeru skupne ponudbe zahteva, da mora tudi partner navesti dela in vrednost del, ki jih je prevzel v ponudbi na eni strani, na drugi strani pa mora tudi partner izpolniti podatke o ponudniku. Prvi vlagatelj meni, da bi moral naročnik ponudbo izbranega ponudnika zavrniti kot nepravilno in neprimerno, saj bi morala biti okaraktizirana kot skupna ponudba, kar pa ni in tako ne izpolnjuje v celoti vse zahtevane (pogoje) iz razpisne dokumentacije. Prvi vlagatelj zaključuje, da je v postopku oddaje javnega naročila potrebno upoštevati eno izmed temeljnih načel javnega naročanja, načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev.

Prvi vlagatelj zahteva, da naročnik spremeni svojo odločitev in odda javno naročilo v skladu z ZJN.

Naročnik je dne 14.4.2005 izdal sklep št. 92-4/2004, zap. št. A-9/05B, s katerim je zahtevek prvega vlagatelja kot neutemeljen zavrnil. Naročnik je glede navedbe prvega vlagatelja, da ni upošteval opravljanja podobnega posla v Sloveniji navedel, da je ni upošteval zato, ker je za vzpostavitev sistema za izdajanje pametnih kartic za digitalne tahografe v Republiki Sloveniji zadolžen naročnik sam.
Naročnik meni, da merila niso diskriminatorna, saj so bila vnaprej določena in dovolj jasno opisana. Nadalje naročnik v sklepu navaja, da izbrani ponudnik ni pripravil razpisne dokumentacije. Naročnik se je po 1. maju 2004, ko je Slovenija postala polnopravna članica EU, aktivno vključil v projekt "Implementacija digitalnih tahografov v EU-IDT". Naročnik je naročil študijo " Implementacija Pravilnika o snemalnih napravah za kontrolo dela voznika in gibanja vozila v cestnem prometu v delu, ki se nanaša na harmonizacijo z uredbo Sveta (EC) 2135/98-Priloga 1b in 1360/02", katero je izdelalo podjetje Omega-Consult d.o.o. in jo v pisni in elektronski obliki predalo naročniku. V okviru projekta IDT je naročnik pridobil potrebno spremembo zakonodaje in razpisno dokumentacijo drugim držav članic, ki so že začele s spremembo zakonodaje in postopkom javnega naročanja. V septembru 2004 je naročnik na podlagi zgoraj navedene dokumentacije za Vlado RS pripravil vzpostavitveni dokument projekta -VDP " Digitalni tahografi", ki je potreben za zagotovitev organizacijskih, kadrovskih in finančnih virov za implementacijo digitalnih tahografov v Republiki Sloveniji.
Po pripravi VDP " Digitalni tahografi" je naročnik pričel pripravljati razpisno dokumentacijo za " Izdelava, zagon in vzdrževanje programske opreme za izdajo pametnih kartic za digitalne tahografe -CMS".Tehnične specifikacije in rešitve, ki so potrebne za izdelavo, zagon in vzdrževanje programske opreme za izdajo pametnih kartic za digitalne tahografe -CMS, so v celoti definirane v uredbi Sveta (EC) 2135/98-Priloga 1b in 1360/02 in v strokovnih podlagah, ki so nastale v okviru projekta IDT, ki ga je vodila Evropska komisija in kjer so se določili poenoteni postopki in standardi za medsebojno kompatibilno delovanje sistemov med posameznimi državami članicami. Naročnik je strokovne podlage priložil v izvirniku v razpisni dokumentaciji. Naročnik je naročil študijo " Izdelava študije izvedljivosti za implementacijo uredb EU 2135/98 in 1360/02 v Sloveniji s spremembami in dopolnitvami na obstoječi zakonodaji", katero je v sodelovanju z Inštitutom za javno upravo izdelalo podjetje Omega-Consult d.o.o..
Naročnik je imel pri pripravi razpisne dokumentacije za predmetno naročilo na voljo vse zgoraj naštete dokumente v elektronski obliki. pri pripravljanju predmetne razpisne dokumentacije so se uporabljale in urejale že obstoječe datoteke (MS Word), zato so se v lastnostih datoteke z razpisno dokumentacijo pojavljajo tudi nekatere lastnosti uporabljenih datotek. Naročnik v sklepu navaja, da je dejstvo, da je bila razpisna dokumentacija izdelana s strani naročnika izkazano tudi z imeni avtorjev zaposlenih pri naročniku, ki se pojavljajo v lastnostih MS Word datoteke z razpisno dokumentacijo. Naročnik nadaljuje, da je predmetna razpisna dokumentacija pripravljena na podlagi naročnikovih standardnih vzorcev oziroma podlag, ki se uporabljajo pri vseh naročnikovih oddajanjih javnih naročil.
Naročnik navaja, da obrazca z zapisanimi lastnostmi datoteke, ki ga je prvi vlagatelj priložil v zahtevku za revizijo postopka oddaje javnega naročila ni moč šteti kot dokazilo, da je razpisno dokumentacijo za predmetno javno naročilo izdelalo podjetje Omega-Consult d.o.o..

Nadalje naročnik navaja, da ni pravilna ugotovitev prvega vlagatelja, da bi morala biti ponudba izbranega ponudnika oddana kot skupna ponudba. Izbrani ponudnik je v ponudil rešitev, ki temelji na italijanski programski opremi za izdajanje in upravljanje tahografskih kartic. Italijanska rešitev je bila sprejeta s strani pristojnih oblasti kot tista, katero bo Italija uporabljala za upravljanje s tahografskimi karticami, kar izbrani ponudnik dokazuje s potrditvijo s strani Ministero della Attivita Produttive. Izbrano ponudnik je v ponudbi podal tudi izjavo s strani InfoCamere, da mu je nudena vsa podpora in pomoč pri tem projektu. Naročnik na podlagi navedenega zaključuje, da izbrani ponudnik ni partner italijanskega podjetja Infocamera, temveč lahko izbrani ponudnik uporabi rešitev, ki se že opravlja in bo izvajalec rešitve nudil izbranemu ponudniku vso potrebno strokovno pomoč in zato takšno razmerje med ponudnikom ali partnerjem ali podizvajalcem ni razumljeno kot skupna ponudba in jo kat takšno ni potrebno podati, kakor zahteva razpisna dokumentacija za skupno ponudbo.

Prvi vlagatelj je z dokumentom št. 125/2005, z dne 14.4.2005, nadaljeval postopek revizije predmetnega javnega naročila pred Državno revizijsko komisijo.

Pred vsebinskim presojanjem vlagateljevih navedb iz zahtevka za revizijo je Državna revizijska komisija preverila, ali gre prvemu vlagatelju priznati aktivno legitimacijo v smislu 9. člena ZRPJN. Iz naročnikovega poročila o oddaji javnega naročila, z dne 24.2.2005, je razvidno, da je bila ponudba prvega vlagatelja skladno z merili za ocenjevanje ocenjena kot tretja najugodnejša; največ točk je dobila ponudba izbranega ponudnika (91,76018233 točk), nato ponudba ponudnika Ceris, Ljubljana (67,058 točk), prvi vlagatelj pa je dobil 65 točk. Ker prvi vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja nepravilnost ponudbe izbranega ponudnika, Državna revizijska komisija zaključuje, da ni zadoščeno zahtevi 9. člena ZRPJN, da je vlagatelju "bila ali bi mu lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila", saj bi bilo javno naročilo v primeru, če bi vlagatelj z zahtevkom za revizijo uspel in bi bila odločitev naročnika o oddaji naročila razveljavljena, še vedno dodeljeno drugemu najuspešnejšemu ponudniku, to je ponudniku Cerisu, Ljubljana. Spričo navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da prvi vlagatelj ni izkazal aktivne legitimacije v postopku revizije in je zato potrebno njegov zahtevek za revizijo, skladno s 1. alinejo prvega odstavka 23. člena ZRPJN, zavreči.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Drugi vlagatelj je dne 11.03.2005 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je po dvigu razpisne dokumentacije od naročnika zahteval, naj mu jo pošlje tudi v elektronski obliki. Ob izpolnjevanju obrazcev v elektronski obliki je vlagatelj opazil, da je iz lastnosti dokumenta razvidno, da je avtor dokumenta izbrani ponudnik Omega- Consult d.o.o.(vlagatelj je obrazec razpisne dokumentacije v elektronski obliki poslal kot prilogo).
Drugi vlagatelj predlaga, da se postopek oddaje javnega naročila v celoti razveljavi.

Naročnik je dne 24.3.2005 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen in na navedbo drugega vlagatelja odgovoril enako, kot v sklepu s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo prvega vlagatelja.

Po prejemu obvestila vlagatelja, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo (dopis z dne 30.3.2005), je naročnik z dopisom dne 5.4.2005 odstopil vlagateljev zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo za odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je pred vsebinskim presojanjem navedbe drugega vlagatelja iz zahtevka za revizijo preverila, ali gre drugemu vlagatelju priznati aktivno legitimacijo v smislu 9. člena ZRPJN. Iz naročnikovega poročila o oddaji javnega naročila, z dne 24.2.2005, je razvidno, da je bila ponudba drugega vlagatelja skladno z merili za ocenjevanje ocenjena kot najmanj ugodna; največ točk je dobila ponudba izbranega ponudnika (91,76018233 točk), nato ponudba ponudnika Ceris, Ljubljana (67,058 točk), drugi vlagatelj pa je dobil 56,49846138 točk. Ker drugi vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja sodelovanje izbranega ponudnika pri pripravi razpisne dokumentacije in zahteva razveljavitev postopka oddaje javnega naročila, Državna revizijska komisija zaključuje, da ni zadoščeno zahtevi 9. člena ZRPJN, da je vlagatelju "bila ali bi mu lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila", saj bi bilo javno naročilo v primeru, če bi vlagatelj z zahtevkom za revizijo uspel in bi bila odločitev naročnika o oddaji naročila razveljavljena, še vedno dodeljeno drugemu najuspešnejšemu ponudniku, to je ponudniku Cerisu, Ljubljana. Spričo navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da drugi vlagatelj ni izkazal aktivne legitimacije v postopku revizije in je zato potrebno njegov zahtevek za revizijo, skladno s 1. alinejo prvega odstavka 23. člena ZRPJN, zavreči.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Tretji vlagatelj je dne 22.03.2005 vložil zahtevek za revizijo, v katerem kot razloge navaja napačno voden postopek, napačno ugotovljeni dejanski stan in izpodbija odločitev o oddaji javnega naročila in dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila.
Tretji vlagatelj je dne 03.03.2005 prejel odločitev o oddaji javnega naročila, št. 92-4/2005 na podlagi katerega je zahteval obrazloženo obvestilo o oddaji naročila. Tretji vlagatelj pojasnjuje, da dodatna obrazložitev obvestila o oddaji naročila ne vsebuje razlogov za zavrnitev ponudbe tretjega vlagatelja in prednosti sprejete ponudbe izbranega ponudnika, merila ter prednosti sprejete ponudbe glede na izpolnjevanje meril.
V dodatni obrazložitvi je naročnik le skopo navedel razloge za zavrnitev ponudbe tretjega vlagatelja, iz razlage pa vlagatelj lahko predvideva, da je dejanski razlog njegove zavrnitve neupoštevanje vlagateljeve reference pri merilih za izbiro, medtem ko razlog za takšno neupoštevanje ni razviden, niti obrazložen. Naročnik je v dodatni obrazložitvi navedel, da sprejeta ponudba v celoti izpolnjuje zahteve in pogoje iz razpisne dokumentacije ter je po meril za ocenjevanje ponudb najugodnejša, ni pa navedel prednosti sprejete ponudbe. Tretji vlagatelj navaja, da iz dodatne obrazložitve sklepa, da mu naročnik ni priznal reference oziroma je tretji vlagatelj dobil nič točk glede na merilo uporaba sistema v kateri od članic EU. Tretji vlagatelj je kot referenco navedel projekt Evidenca digitalnih potrdil, ki ga je za Center vlade za informatiko izvedel in ga tudi vzdržuje ter pojasnjuje, da je projekt zelo podoben razpisanemu, saj gre v obeh primerih za spremljanje izdajanja elektronskih potrdil. Tretji vlagatelj ugotavlja, da so mu bile točke neupravičeno odvzete, upoštevaje tudi dejstvo, da je Slovenija že skoraj leto dni polnopravna članica EU.
Glede na majhnost slovenskega trga se ponudniki med seboj razmeroma dobro poznajo in tretji vlagatelj navaja, da je izbrani ponudnik dobro svetovalno podjetje s področja prometa, ki pa redko razvije tudi posamezne programske rešitve, vendar pa je tretjemu vlagatelju neznan projekt v Italiji, ki ga je izbrani ponudnik v razpisni dokumentaciji navedel kot referenco. Iz dodatne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila in iz Zapisnika o javnem odpiranju ponudb z dne 23.02.2005 je razvidno, da izbrani ponudnik nima podizvajalcev, zato tretji vlagatelj dvomi v upravičenost priznane reference izbranega ponudnika.
Tretji vlagatelj pojasnjuje, da je ob pregledu razpisne dokumentacije v elektronski obliki ugotovil, da se v lastnostih dokumenta kot avtor dokumenta pojavlja izbrani ponudnik Omega Consult in navaja, da je naročnik, s sodelovanjem izbranega ponudnika pri pripravi razpisne dokumentacije kršil načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki, določeno v 5. členu ZJN.
Tretji vlagatelj predlaga, da mu naročnik prizna vse reference in izloči izbranega ponudnika kot neprimernega ter izbere njega kot najboljšega ponudnika oziroma da v celoti razveljavi sporni postopek oddaje predmetnega javnega naročila in postopek ponovi.
Tretji vlagatelj tudi zahteva povrnitev dejanskih stroškov nastalih z revizijo.

O revizijskem zahtevku tretjega vlagatelja je naročnik odločil z dokumentom št. 92-4/2005 A-9/2005, z dne 11.4.2005, v katerem je le-tega kot neutemeljenega zavrnil.
Naročnik je pojasnil, da merila za ocenjevanje ponudb, kjer je tretji vlagatelj navedel " Slovenija" za državo, v kateri že opravlja podoben posel izdelave, zagona in vzdrževanja programske opreme za izdajanje pametnih kartic za digitalne tahografe, reference ni upošteval, ker je naročnik sam zadolžen, da v Sloveniji vzpostavi sistem izdajanja pametnih kartic za digitalne tahografe. Naročnik navaja, da projekt Evidenca digitalnih potrdil, ki ga je za Center vlade za informatiko izvedel in ga tudi vzdržuje tretji vlagatelj, bistveno manj zahteven kot je predmet javnega naročila, zato mu naročnik ni mogel priznati navedene reference. Naročnik odgovarja, da ponujena rešitev izbranega ponudnika temelji na italijanski programski opremi za izdajanje in upravljanje s tahografskimi karticami. Italijanska rešitev je bila sprejeta s strani pristojnih italijanskih oblasti, kar je izbrani ponudnik dokazal s potrdilom o referenci, izdano s strani Ministero della Attivita Produtiva.
Glede očitka tretjega vlagatelja, da je izbrani ponudnik sodeloval pri pripravi razpisne dokumentacije, je naročnik podal enak odgovor kakor v sklepu se katerim je zavrnil zahtevek za revizijo prvega in drugega vlagatelja.

Tretji vlagatelj je dne 20.4.2004 podal zahtevo za nadaljevanje postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo v katerem opozarja, da so navedbe v sklepu s katerim je njegov zahtevek zavrnil neutemeljene ter poudarja, da naročnik ni nikjer navedel kriterij zahtevnosti, ki bi utemeljil zavrnitev vlagateljeve reference.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb tretjega vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 23. člena ZRPJN in v skladu z šestim odstavkom 22. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja 2. točke izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku revizije oddaje javnega naročila najprej preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija je ugotovila, da ima tretji vlagatelj kot kandidat, ki bi v ob neupoštevanju reference izbranega ponudnika v Italiji in ob upoštevanju reference tretjega vlagatelja v Sloveniji prejel najvišje število točk, v skladu s prvim odstavkom 9. člena ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki ga v zahtevku za revizijo navaja vlagatelj kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in je upravičen do vložitve zahtevka za revizijo.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v točki 4.4.3. Merila, ki bodo upoštevana pri ocenjevanju ponudb in izbiri najugodnejše ponudbe, za merilo določil uporabo sistema v kateri od držav članic EU: v primeru, da ponudnik ali partner ali podizvajalec že opravlja podoben posel za katero državo članico EU dobi ponudba 100 točk, v nasprotnem pa 0 točk. Podrobnejšega opisa ocenjevanja ponudb po merilu " podoben posel" naročnik v razpisni dokumentaciji ni določil.

Iz določil drugega in tretjega odstavka 50. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 (102/2000 - popr.), 2/2004, 2/2004; v nadaljevanju: ZJN-1) izhaja, da morajo biti merila, po katerih naročnik izbira najugodnejšo ponudbo, v razpisni dokumentaciji opisana in ovrednotena. Merila ne smejo biti diskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila ter morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. Naročnik mora v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in ovrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku naročnik ne sme več spreminjati meril. Četrti odstavek istega člena ZJN-1 določa še, da mora pri ocenjevanju ponudb naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Naročnik ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji.

V zgoraj citiranih določilih ZJN-1 sta za obravnavan primer bistveni dve (med seboj tesno povezani) zahtevi v zvezi z oblikovanjem meril, in sicer zahteva po takšnem opisu (načina uporabe) merila, da bo na njegovi osnovi v fazi ocenjevanja ponudb mogoče posamezne ponudbe objektivno meriti (to je brez vpletanja elementov subjektivne presoje), ter zahteva po vnaprejšnjem opisu meril, ki pomeni predvsem zahtevo po tem, da se vnaprej določijo in dovolj jasno opišejo elementi oziroma okoliščine, na podlagi katerih se bo mogoče o tem odločati. Državna revizijska komisija poudarja, da je naročnik sicer avtonomen pri določanju meril, pri čemer pa morajo biti le-ta opisana in ovrednotena tako, da zagotavljajo primerljivost in objektivno vrednotenje ponudb, s tem pa tudi presojo pravilnosti izbire najugodnejšega ponudnika. Primerljivost namreč pomeni, da morajo biti dokumenti v postopku oddaje javnega naročila izdelani tako, da lahko tako ponudniki kot tudi sam naročnik nedvoumno vedo za pomen posameznih podatkov in da podatki temeljijo na enakih merilih, zaradi česar je tudi mogoča njihova medsebojna primerjava.

V konkretni zadevi gre ugotoviti, da je naročnik reference po merilu " podoben posel" ocenjeval arbitrarno. Tretji vlagatelj je kot referenco navedel projekt Evidenca digitalnih potrdil, ki ga je izvedel za Center vlade za informatiko in ki ga tudi vzdržuje. V projektu, ki ga je navedel tretji vlagatelj, gre za spremljanje izdajanja elektronskih potrdil.
Naročnik je kot razlog za zavrnitev reference tretjega vlagatelja navedel, da je predmet javnega naročila bistveno zahtevnejši od reference, ki jo navaja vlagatelj zahtevka. Ugotoviti gre, da je naročnik šele v fazi ocenjevanja ponudb odločil, kaj pomeni termin "podoben posel". V razpisni dokumentaciji naročnik ni vnaprej rangiral podobne posle po stopnji zahtevnosti, zaradi česar je odločitev naročnika, o tem da ne prizna reference tretjega vlagatelja arbitrarna. Ker merilo "posamezen posel" ni bilo vnaprej opisano in določeno, tudi ni možna primerjava posameznih ponudb, kar je razvidno tudi iz obrazloženega obvestila o oddaji javnega naročila, kjer naročnik ni navedel razlogov za zavrnitev ponudbe tretjega vlagatelja in prednosti sprejete ponudbe izbranega ponudnika v razmerju do ponudbe tretjega vlagatelja in prednosti sprejete ponudbe glede na izpolnjevanje meril.
Razlog naročnika, da ni priznal reference tretjega vlagatelja, da opravlja podoben posel v Sloveniji, ker je naročnik sam zadolžen, da v Sloveniji vzpostavi sistem izdajanja pametnih kartic za digitalne tahografe, kaže na arbitrarno odločanje naročnika, ki je tudi posledica, da merilo "podoben posel" v razpisni dokumentaciji ni bilo vnaprej določeno in jasno opisano. Naročnik je v razpisni dokumentaciji zapisal " podoben posel", ni pa navedel v kolikšni meri in kako je podoben poslu, ki je predmet javnega naročila. Naročnik je ob svojem nezakonitem arbitrarnem ravnanju zavzel stališče, da se kot referenca očitno upošteva izključno identičen posel, kar se ne sklada z zahtevano referenco "podoben posel", kot je naročnik zahteval v razpisni dokumentaciji. Naročnik je s svojim ravnanjem kršil 50. člen ZJN-1, saj je merila oblikoval tako, da ni bila izključena možnost diskriminatornega razvrščanja ponudb, kršil pa je tudi načelo enakopravnosti ponudnikov iz 7. člena ZJN-1, saj je bila zaradi nejasno določenih meril onemogočena medsebojna primerljivost posameznih ponudb. S svojim ravnanjem je naročnik kršil tudi načelo transparentnosti, določeno v 6. členu ZJN-1, preko katerega se zagotavlja uresničevanje drugih temeljnih načel javnega naročanja. Spoštovanje tega načela je še zlasti pomembno pri določanju meril, ki morajo biti zainteresiranim ponudnikom poznana vnaprej, hkrati pa morajo imeti ponudniki možnost, da preverijo vsako fazo oddaje javnega naročila ter pravilnost vodenja postopka, še zlasti postopek vrednotenja ponudb in izbire najugodnejšega ponudnika.

V zvezi z revizijskimi navedbami tretjega vlagatelja, da izbrani ponudnik nima podizvajalcev, zato le-ta dvomi v upravičenost priznane reference izbranega ponudnika, Državna revizijska komisija z vpogledom v ponudbo izbranega ponudnika ugotavlja, da je ta predložil samostojno ponudbo brez partnerja in v kateri ni navedel niti podizvajalca. Glede na navedeno je šteti ponudbo izbranega ponudnika kot samostojno ponudbo brez partnerja in brez podizvajalca.

Z vpogledom v ponudbo izbranega ponudnika gre ugotoviti, da je ta v njej predložil izjavo italijanskega podjetja InfoCamere, skladno s katero naj bi imenovano podjetje izbranemu ponudniku v primeru dodelitve javnega naročila nudilo strokovno znanje in polno podporo pri projektu, ter referenčno potrdilo, iz katerega izhaja, da je podjetje InfoCamere izvedlo tahografski sistem v Italiji in sicer strojno in programsko opremo. Z vpogledom v dokumentacijo o ocenjevanju prispelih ponudb gre ugotoviti tudi, da je naročnik na podlagi omenjenih dokumentov ponudbi izbranega ponudnika po merilu uporaba sistema v kateri od držav članic EU dodelil 100 točk.

Iz določil 2. točke podpoglavja "4.33. MERILA ZA OCENJEVANJE PONUDBE" v razpisni dokumentaciji izhaja naslednji naročnikov opis merila uporaba sistema v kateri od držav članic EU: "V primeru, da ponudnik ali partner ali podizvajalec že uporablja rešitev, ki je preverjena s strani EU v drugi državi članici EU, dobi ponudba 100 točk, v nasprotnem primeru pa 0 točk".

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik pri ocenjevanju ponudbe izbranega ponudnika ravnal v nasprotju z določili četrtega odstavka 50. člena ZJN-1, saj merila uporaba sistema v kateri od držav članic EU ni uporabil na način, kot je bilo opisano v razpisni dokumentaciji. Kot že zapisano, je naročnik izbranemu ponudniku na podlagi predložene izjave italijanskega podjetja InfoCamere in referenčnega potrdila tega podjetja po spornem merilu dodelil 100 točk, česar pa v skladu z opredelitvijo tega merila v razpisni dokumentaciji ne bi smel storiti. Opozoriti gre namreč, da je naročnik z opisom obravnavanega merila izrecno določil, da bo omenjeno število točk ponudbi podelil le v primeru, da ponudnik ali partner ali podizvajalec že uporablja rešitev, ki je preverjena s strani EU v drugi državi članici EU. Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz ponudbene dokumentacije ne izhaja, da bi takšno rešitev v drugi državi članici EU že uporabljal izbrani ponudnik, podjetju InfoCamere, pa ob upoštevanju ponudbene dokumentacije ni mogoče priznati niti statusa partnerja niti podizvajalca. Slednje dejstvo izhaja tudi iz opredelitve pojmov "partner" in "podizvajalec", kot so podani v besedilu razpisne dokumentacije, v odgovoru na revizijski zahtevek tretjega vlagatelja pa mu pritrjuje tudi naročnik, ko med drugim navaja da "pri postavitvi takšnega odnosa ne gre za postavitev odnosov med ponudnikom ali partnerjem ali podizvajalcem v takšnem razumevanju, kot je razumljeno na osnovi razpisne dokumentacije".

Glede navedb vseh treh vlagateljev, da je izbrani ponudnik sodeloval pri pripravi razpisne dokumentacije, Državna revizijska komisija po pregledu navedb vlagateljev in naročnika ugotavlja, da je izbrani ponudnik je v sodelovanju z Inštitutom za javno upravo pripravil študijo " Izdelava študije izvedljivosti za implementacijo uredb EU 2135/98 in 1360/02 v Sloveniji s spremembami in dopolnitvami na obstoječi zakonodaji".
ZJN-1 v drugem odstavku 5. člena določa: "Pripravljalec razpisne dokumentacije ali njenih delov ne sme nastopati kot ponudnik ali kot podizvajalec in ne sme sodelovati s ponudnikom pri pripravi ponudbe.". Citirano določilo ZJN-1, ki predstavlja pomemben element za zagotavljanje enakopravnosti in konkurence med ponudniki ter transparentnost postopka, v odločitev potencialnemu ponudniku pušča ali bo sodeloval z naročnikom pri pripravi razpisne dokumentacije ali pa ne bo sodeloval in bo s tem ohranil pravico sodelovati kot ponudnik oziroma s ponudnikom, ki pripravlja ponudbo. Zapisano določilo ZJN-1 tako postavlja presumpcijo o tem, da ima potencialni ponudnik, ki je sodeloval pri pripravi razpisne dokumentacije, neupravičeno prednost pred ostalimi ponudniki, zaradi česar v postopku oddaje javnega naročila kot ponudnik (ali soponudnik ali podizvajalec) ne sme sodelovati. To presumpcijo je, skladno s sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v združenih zadevah C-21/03 in C-34/03, mogoče tudi izpodbijati.

Državna revizijska komisija ob obravnavanju konkretne zadeve ugotavlja, da naročnik pri presoji revizijskih navedb, ki se nanašajo na sodelovanje izbranega ponudnika pri pripravi razpisne dokumentacije, dejanskega stanja ni razjasnil v zadostni meri, da bi lahko s potrebno stopnjo prepričanja s tem povezane revizijske navedbe vlagatelja zavrnil kot neutemeljene. Naročnik je tako v odločitvi o zahtevku za revizijo tudi sam pojasnil, da je z izbranim ponudnikom sodeloval v fazi pred pričetkom postopkom oddaje javnega naročila, kot tudi, da je imel pri pripravi razpisne dokumentacije v elektronski obliki na voljo tudi dokumente, ki jih je pripravil izbrani ponudnik. Pojasnil je tudi, da so se pri pripravljanju predmetne razpisne dokumentacije uporabljale in urejale že obstoječe datoteke (MS Word), v zvezi s čemer ni zanikal vlagateljeve navedbe, da se v lastnostih elektronske verzije razpisne dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila pojavlja zapis firme izbranega ponudnika. Naročnik pa ob upoštevanju teh dejstev ni pojasnil, ali je pri pripravi razpisne dokumentacije tudi dejansko uporabil dokumente, ki jih je zanj v fazi pred pričetkom postopka oddaje javnega naročila pripravil izbrani ponudnik, oz. v katerem in kolikšnem delu jih je uporabil.

Državna revizijska komisija iz navedenih razlogov s tem povezanih revizijskih navedb vlagatelja ni mogla meritorno obravnavati, saj se mora do njih najprej argumentirano in celostno opredeliti naročnik. Državna revizijska komisija ob dejstvu s tem sklepom že ugotovljenih razlogov za razveljavitev naročnikove odločitve o oddaji javnega naročila, naročniku nalaga, da v ponovljenem postopku ocenjevanja prispelih ponudb ponovno preveri tudi utemeljenost s tem revizijskih navedb vlagatelja, ki se nanašajo na sodelovanje izbranega ponudnika pri pripravi razpisne dokumentacije

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Tretji vlagatelj je v zahtevku za revizijo priglasil stroške, ki jih je imel v zvezi z revizijo, in sicer strošek plačila takse v višini 100.000,00 SIT Državna revizijska komisija je skladno s petim odstavkom 22. člena ZRPJN odločila, da mora naročnik tretjemu vlagatelju povrniti znesek plačana takse v višini 100.000,00 SIT, v roku 15 dni od prejema sklepa, da ne bo izvršbe.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 4. točke izreka sklepa utemeljena.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

Ljubljana, dne 05.05. 2005

Franci Kodela, univ. dipl. prav.
Član Državne revizijske komisije


Vročiti:
- Četrta pot, d.o.o., Planina 3, Kranj,
- Cetis d.d., Čopova 24, Ljubljana,
- Comland d.o.o., Kotnikova 30, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija RS za ceste, Tržaška cesta 19, Ljubljana,
- OMEGA-CONSULT, d.o.o., Gregorčičeva 7, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana.