018-132/2005 Rižanski vodovod Koper d.o.o.

Številka: 018-132/05-31-1101

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu predsednika dr. Aleksija Mužine kot predsednika senata, članice mag. Metke Cerar kot poročevalke in člana Francija Kodele, kot člana senata v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "dobava celovitega sistema daljinskega - radijskega odčitavanja vodomerov s programsko podporo, ki bo omogočala združljivost z različnimi sistemi ročnega, radijskega in daljinskega odčitavanja ter navezavo na obstoječo obračunsko programsko opremo" in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje ERPO SISTEMI d.o.o., Britof 94, Kranj (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Rižanski vodovod Koper d.o.o., Ulica 15 maja 13, Koper (v nadaljevanju: naročnik), dne 24.05.2005

ODLOČILA

Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila "dobava celovitega sistema daljinskega - radijskega odčitavanja vodomerov s programsko podporo, ki bo omogočala združljivost z različnimi sistemi ročnega, radijskega in daljinskega odčitavanja ter navezavo na obstoječo obračunsko programsko opremo", objavljenega v Ur. l. RS, št. 17-18/05, z dne 25.02.2005, pod številko objave Ob - 5644/05

Obrazložitev

Naročnik je dne 03.03.2005 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila "dobava celovitega sistema daljinskega - radijskega odčitavanja vodomerov s programsko podporo, ki bo omogočala združljivost z različnimi sistemi ročnega, radijskega in daljinskega odčitavanja ter navezavo na obstoječo obračunsko programsko opremo", ki ga je objavil v Ur. l. RS, št. 17-18/05, z dne 25.02.2005, pod številko objave Ob - 5644/05.

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo, z dne 30.03.2005, v katerem navaja, da je naročnik po njegovem mnenju kršil 5. in 7. člen Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04, v nadaljevanju: ZJN-1). Navaja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji zahteval nadgradnjo obstoječih vodomerov brez impulznih izhodov v vodomere z impulznim izhodom ali dobavo novih vodomerov z impulznimi dajalniki. Ker tehničnih specifikacij obstoječih vodomerov v razpisni dokumentaciji ni, so po mnenju vlagatelja stroški oziroma zmožnosti nadgradnje znane le dosedanjim dobaviteljem vodomerov, med tem ko so ostali ponudniki tako prisiljeni ponuditi izključno nove vodomere. Navedeno po mnenju vlagatelja pomeni, da so ostali ponudniki dejansko dražji in tako postavljeni v neenakopravnem položaju. Vlagatelj navaja, da je naročnik z neupravičenim vključevanjem vodomerov v javno naročilo kršil tudi določila o prepovedi omejevanja konkurence in enakopravnost med ponudniki.
Prav tako vlagatelj opozarja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji tudi zahteval, da mora programska oprema za popis vodomerov na ročnih in osebnih računalnikih vsebovati tudi prenos podatkov iz obstoječih naprav naročnika po M-BUS protokolu. Glede na podano zahtevo, je po mnenju vlagatelja, potrebno vedeti s kakšno in katero M-BUS napravo programska oprema komunicira, kar pomeni, da je potrebno poznati dokumentacijo o obstoječih napravah, ki pa jo naročnik ponudnikom ni posredoval in je tako omogočil, da so sedanji ponudniki M- BUS naprav v neupravičeno boljšem položaju.
Razpisna dokumentacija prav tako za programsko opremo zahteva združljivost vhodno- izhodnega formata datoteke z obstoječim programom naročnika. Vlagatelj poudarja, da naročnik specifikacije formata teh datotek ni posredoval. Opozarja, da odgovori naročnika na zastavljena vprašanja vsebujejo drugačne zahteve glede načina prenosa podatkov kot to določa razpisna dokumentacija ter navaja, da samo dosedanji dobavitelj pozna način prenosa podatkov v obstoječi informacijski sistem naročnika.
Prav tako vlagatelj navaja, da je naročnik kot merilo določil najnižjo ceno ob izpolnjevanju predpisanih pogojev in tehničnih rešitev. Vlagatelj je od naročnika zahteval dodatno pojasnilo ali so "Druge značilnosti" v obrazcu razpisne dokumentacije del zahtevanih tehničnih rešitev. Naročnik je pojasnil, da so to merila za izbor ponudnika. Tako po mnenju vlagatelja naročnik negira oziroma spreminja razpisne pogoje, pri tem pa ni več jasno ali je merilo za izbor ponudbe najnižja cena ali ekonomsko najugodnejša ponudba. Merila za izbor po navedbah vlagatelja tudi niso opisana in jasno ovrednotena.
Vlagatelj navaja, da so "druge značilnosti" v obrazcu razpisne dokumentacije (Obrazec predračuna z navodili o izpolnitvi) praktično enake tehničnim značilnostim produkta proizvajalca "Coronis Systems", s čimer naročnik neupravičeno omejuje konkurenco in diskriminira ostale ponudnike.
Prav tako vlagatelj navaja, da je naročnik tekom postopka spreminjal tehnične zahteve in kot primer navaja vodotesno zaščito računalnika, za katerega je naročnik v razpisni dokumentaciji zahteval stopnjo zaščite IP 67, med tem ko je v dodatnih pojasnilih naročnik zahteval stopnjo zaščite IP 64.
Glede na navedeno vlagatelj predlaga, da se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila.

Naročnik je dne 13.04.2005 izdal odločitev o zahtevku za revizijo, št. U-20/05, s katero je zahtevek za revizijo zavrnil.
Naročnik navaja, da je v razpisni dokumentaciji in nato v dodatnih pojasnilih podal zadostne tehnične specifikacije, da lahko oddajo ponudbo vsi zainteresirani ponudniki.
V zvezi z vlagateljevo navedbo, ki se nanaša na merila, naročnik pojasnjuje, da se je v dodatnih pojasnilih, z dne 18.03.2005, nerodno izrazil, ko je zapisal, da so merila za izbor najugodnejše ponudbe poleg izpolnjevanja vseh tehničnih pogojev in tehničnih rešitev tudi "druge značilnosti". Po mnenju naročnika že iz besedne zveze "zahtevani pogoji" izhaja, da gre za pogoje in ne za merila. Naročnik poudarja, da je edino merilo za izbor najugodnejšega ponudnika najnižja cena.
Prav tako naročnik navaja, da ne vzdrži navedba vlagatelja, da so "druge značilnosti" praktično enake tehničnim značilnostim produkta proizvajalca "Coronis Systems", saj tudi drugi proizvajalci zahtevane opreme omogočajo enake rešitve.
V zvezi s spreminjanjem tehničnih zahtev naročnika v povezavi s stopnjo vodotesne zaščite, naročnik pojasnjuje, da je v dodatnih pojasnilih spremenil zahtevo, ker je šele kasneje ugotovil, da je za uporabnost naprave primerna tudi nižja stopnja zaščite. Ker je dodatna pojasnila naročnik posredoval vsem ponudnikom, meni da s tem ni privilegiral nobenega ponudnika.
Naročnik je vlagatelja skladno s 17. členom ZRPJN pozval, da mu v roku treh dni po prejemu tega sklepa, pisno sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.

Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 18.04.2005 obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom, št. 1047, z dne 21.04.2005, odstopil v odločanje zahtevek za revizijo predmetnega javnega naročila z dokumentacijo.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija ugotovila, da je v predmetnem postopku revizije oddaje javnega naročila sporno predvsem to, ali je naročnik (ne)enakopravno obravnaval ponudnike. Državna revizijska komisija je z namenom ugotovitve popolnega dejanskega stanja v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN, vlagatelja in naročnika povabila na sestanek, na katerem je od udeležencev zahtevala dodatna pojasnila. Obe stranki sta se sestanka, dne 09.05.2005, udeležili. Državna revizijska komisija je obe stranki tudi pozvala, da ji v roku treh dni po prejemu zapisnika o sestanku posredujeta pripombe na zapisnik. Naročnik in ponudnik sta Državni revizijski komisiji posredovala pripombe na zapisnik o sestanku.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija v skladu s 23. členom ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija se je najprej opredelila do tistih navedb vlagatelja, glede katerih niso bila potrebna dodatna pojasnila vlagatelja in naročnika.

V zvezi z navedbo vlagatelja, da na podlagi prejetih dodatnih pojasnil ni jasno razvidno ali bo naročnik kot merilo uporabil najnižjo ceno ali ekonomsko najugodnejšo ponudbo ter da merila niso ovrednotena in opisana, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v objavi javnega razpisa v Uradnem listu RS, v točki IV.2) Merila za oddajo določil, da je merilo za oddajo najnižja cena. Prav tako je naročnik v razpisni dokumentaciji v navodilih ponudnikov za oddajo ponudbe v prvem odstavku točke 2.8. "Ocenjevanje ponudb ter merila in postopki, ki bodo uporabljeni pri izbiri najugodnejše ponudbe" zapisal: "Naročnik bo pri izboru najugodnejšega ponudnika upošteval, ob izpolnjevanju vseh zahtevanih pogojev in tehničnih rešitev, navedenih v razpisni dokumentaciji, najnižjo ceno.".
V zvezi z merili za izbor najugodnejše ponudbe, je vlagatelj naročniku zastavil tudi vprašanje ali so merila za izbor poleg "izpolnjevanja vseh zahtevanih pogojev in tehničnih rešitev" tudi "druge značilnosti", ki so navedene pod točko 2 Obrazca predračuna z navodili o izpolnitvi na straneh 21 in 22 razpisne dokumentacije. Na navedeno vprašanje je naročnik v okviru dodatnih pojasnil ponudnikom odgovoril, da so merila za izbor najugodnejšega ponudnika (poleg izpolnjevanja vseh zahtevanih pogojev in tehničnih rešitev) tudi "druge značilnosti" označene z DA/NE, ki so navedene pod točko 2 Obrazca predračuna z navodili o izpolnitvi ponudb.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da je iz objave javnega razpisa v Uradnem listu RS in razpisne dokumentacije jasno izhaja, da je merilo za izbor najugodnejše ponudbe (zgolj) najnižja cena. Med vsemi prispelimi ponudbami, ki bodo izpolnjevale zahtevane pogoje in tehnične rešitve bo naročnik izbral najugodnejšo ponudbo na podlagi merila najnižja cena. V tem delu je Državna revizijska komisija v celoti sledila obrazložitvi naročnika (iz odločitve o zahtevku za revizijo), ki je pojasnil, da se je nekoliko nerodno izrazil, vendar pa gre že iz besedne zveze "zahtevani pogoji" razumeti, da gre za pogoje in ne merila. Prav tako je naročnik ponovno pojasnil, da je edino merilo za ocenjevanje ponudb najnižja cena.
Ker je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik kot edino merilo določil najnižjo ceno je navedbo vlagatelja zavrnila, tudi v delu, kjer vlagatelj navaja, da naročnik meril ni ovrednotil in opisal, saj je merilo najnižja cena jasno in nedvoumno in ne zahteva dodatne definicije oziroma opisa.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija presojala trditev vlagatelja, da so v razpisni dokumentaciji navedene lastnosti enake tehničnim značilnostim produkta proizvajalca "Coronis Systems". V skladu s 4. in 5. točko tretjega odstavka 12. člena ZRPJN mora vlagatelj svoje navedbe konkretizirati ter navesti dejstva in dokaze, s katerimi se te kršitev dokazujejo. V zvezi z navedbo vlagatelja, da so v razpisni dokumentaciji navedene lastnosti enake tehničnim značilnostim produkta proizvajalca "Coronis Systems", s čimer naročnik neupravičeno omejuje konkurenco in diskriminira ostale ponudnike, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je očitana kršitve podana pavšalno, vlagatelj je ne opiše in konkretizira, niti ne navaja dejstev in dokazov s katerimi to kršitev utemeljuje.
Ker vlagatelj na podlagi dokazno-trditvenega bremena ni konkretiziral argumentov ter podal dokazov, ki bi utemeljevali njegovo trditev, Državna revizijska komisija tej trditvi vlagatelja ni mogla slediti in je to navedbo vlagatelja v tem delu zavrnila kot neutemeljeno.

V zvezi z naknadnimi spremembami določil razpisne dokumentacije, velja opozoriti na 25. člen ZJN-1, ki naročniku dopušča, da v roku, določenem za predložitev ponudb, spremeni ali dopolni razpisno dokumentacijo. Upoštevajoč 25. člen ZJN-1, spremembe in dopolnitve razpisne dokumentacije postanejo del le - te, ponudniki pa jih morajo upoštevati pri pripravi ponudbe. Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik s tem, ko je z dodatnimi pojasnili spreminjal tehnične zahteve, ni kršil določil ZJN-1, saj le ta v 25. členu dopušča naročniku, da v roku določenem za predložitev ponudb, spremeni ali dopolni razpisno dokumentacijo. Upoštevajoč navedeno navedba vlagatelja iz zahtevek za revizijo v tem delu ni utemeljena.

V nadaljevanju se je Državna revizijska komisija opredelila do navedb vlagatelja, ki se nanašajo na neenakopravno obravnavanje ponudnikov, glede katerih je Državna revizijska komisija zahtevala dodatna pojasnila.
Državna revizijska komisija je ugotovila, da iz obrazca 6. Obrazec predračuna z navodili o izpolnitvi izhaja, da je naročnik predvidel, da ponudniki ponudijo pod a) 500 kosov novega vodomera DN 15 z impulznim izhodom in pod b) 3500 kosov elementov za dodelavo obstoječih vodomerov DN 15 oziroma da ponudniki ponudijo pod c) 4000 kosov novih vodomerov DN 15 z impulznim izhodom. Iz omenjenega obrazca tako izhaja, da je naročnik oblikoval (definiral) predmet javnega naročila tako, da je ponudnikom prepustil, da izberejo ali bodo ponudili 500 kosov novih vodomerov skupaj z 3500 kosi elementov za dodelavo vodomerov oziroma da ponudijo 4000 kosov novih vodomerov. Iz razpisne dokumentacije prav tako izhaja, da naročnik ne dopušča možnosti, da ponudnik hkrati ponudi obe različici (odda variantno ponudbo). Prav tako Državna revizijska komisija ugotavlja, da je predmet dobave elementov za dodelavo bistveno drugačen kot predmet v primeru dobave novih vodomerov, kar posledično pomeni, da bo naročnik (upoštevajoč način oblikovanja predmeta javnega naročila) prejel neprimerljive ponudbe, v kolikor bodo določeni ponudniki ponudili izključno nove vodomere, določeni ponudniki pa nadgradnjo obstoječih vodomerov (skupaj s 500 kosi novih vodomerov). Državna revizijska komisija ugotavlja, da ne bo mogoče primerjati ponudbe novih vodomerov s ponudbo, v kateri ponudnik ponuja nadgradnjo le teh. Predmet v teh dveh ponudbah je namreč neprimerljiv, še zlasti v tem konkretnem primeru, ko bo naročnik vrednotil ponudbe zgolj po merilu najnižja cena. Glede na navedeno, Državna revizijska komisija še ugotavlja, da bi bila mogoča primerjava med različnima predmetoma javnega naročila (ki zasledujeta isti cilj: vzpostavitev sistema daljinskega odčitavanja) le v kolikor bi naročnik ali dopustil možnost oddaje variantne ponudbe ali vrednotil ponudbe na podlagi merila "ekonomsko najugodnejša ponudba" (na podlagi katerega bi primerno razliki med predmetoma javnega naročila, ovrednotil ponudbe).
Obstoječa določitev predmeta javnega naročila torej pomeni, da bo naročnik pridobil neprimerljive ponudbe, kar posledično pomeni tudi neenakopravno obravnavanje ponudnikov, ki (lahko) ponudijo le nove vodomere.
Načelo enakopravnosti (7. člen ZJN-1) je eno temeljnih načel, ki ob pravilni uporabi zagotavlja spoštovanje osnovnega namena javnih naročil, namreč omejiti možnosti zlorabe položaja naročnika, zagotoviti enakopravne možnosti vsem zainteresiranim ponudnikom in s tem posledično racionalno porabo javnih sredstev. Načelo nediskriminacije pomeni, da so vsi udeleženci v enakem položaju in da ne sme nihče biti diskriminiran zaradi razlogov, ki za javno naročilo niso bistveni. Glede na dejstvo, da je predmet dobave elementov za dodelavo bistveno drugačen kot predmet v primeru dobave novih vodomerov in upoštevajoč, da je naročnik kot edino merilo določil merilo najnižja cena, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik (z načinom opredelitve predmeta javnega naročila v povezavi z merilom najnižja cena), neenakopravno obravnaval ponudnike in tako kršil 7. člen ZJN-1.
Prav tako Državna revizijska komisija opozarja na načelo transparentnosti oz. publicitete (6. člen ZJN-1), ki se nanaša na zakonitost, preglednost in javnost postopkov oddaje javnih naročil. Z javnostjo postopkov oddaje javnih naročil je zagotovljeno enakopravno obravnavanje ponudnikov, zagotovljene pa so tudi enake možnosti za sodelovanje vseh ponudnikov na trgu javnih naročil. Načelo transparentnosti in načelo enake obravnave sta pri uresničevanju medsebojno neločljiva, saj je enaka obravnava vseh zainteresiranih ponudnikov mogoča le, če so pravila oddaje javnega naročila in način izbire najugodnejšega ponudnika jasno oblikovana, znana vnaprej. Prav tako pa je bistvenega pomena za spoštovanje načela transparentnosti v povezavi za načelom enakopravnega obravnavanja ponudnikov, da naročnik jasno določi predmet javnega naročila, jasno določi pogoje merila in potencialnim ponudnikom poda dovolj jasne in pravilne informacije, da lahko ponudniki pripravijo pravilno ponudbo. Glede na dejstvo, da naročnik ni jasno opredelil predmeta javnega naročila, saj je ponudil dve opciji izpolnitve predmeta javnega naročila, ki kot je bilo že zgoraj navedeno nista primerljivi, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik tako, kršil tudi 6. člen ZJN-1 (načelo transparentnosti).
Spričo navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik z določitvijo predmeta javnega naročila, kot ga je določil v razpisni dokumentaciji kršil dve temeljni načeli javnega naročanja, in sicer načelo enakopravnega obravnavanja med ponudniki iz 7. člena ZJN-l ter načelo transparentnosti iz 6. člena ZJN-1, zaradi česar je navedba vlagatelja zahtevka za revizijo v tem delu utemeljena. Državna revizijska komisija je v skladu z 3. alinejo prvega odstavka 23. člena ZJN-1 razveljavila celoten postopek oddaje javnega naročila, saj je ugotovljena kršitev takšne narave, da naročnikove kršitve ni mogoče sanirati drugače kot z razveljavitvijo postopka oddaje javnega naročila v celoti.

Čeprav navedeno v nadaljevanju tega odstavka ni predmet revizijskega zahtevka in ni vplivalo na odločitev v obravnavani revizijski zadevi, pa Državna revizijska komisija pripominja, da obstaja glede določitve predmeta v razpisni dokumentaciji neskladje, saj je naročnik v točki 2.4 Obseg ponudbe dopustil zgolj možnost, da ponudniki ponudijo 500 kosov novih vodomerov in 3500 kosov nadgradenj za obstoječe vodomere, med tem ko je v nadaljevanju razpisne dokumentacije v obrazcu 6. Obrazec predračuna z navodili o izpolnitvi dopustil, da ponudniki ponudijo eno do navedenih opcij (in sicer 500 kosov novih vodomerov in 3500 kosov nadgradenj za obstoječe vodomere oziroma 4000 novih vodomerov).

Kot izhaja iz predhodno navedenih ugotovitev Državne revizijske komisije, je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila kršil temeljni načeli ZJN-1. Glede na to, da je ugotovljene kršitve mogoče odpraviti le z razveljavitvijo celotnega postopka oddaje predmetnega javnega naročila, se Državna revizijska komisija o drugih zatrjevanih kršitvah naročnika, v skladu z načelom hitrosti (3. člen ZRPJN), kot enim izmed temeljnih načel revizijskega postopka, ni izrekala.

Državna revizijska komisija lahko, skladno s tretjim odstavkom 23. člena ZRPJN, naročniku poda napotke za pravilno izvedbo predmetnega postopka oddaje javnega naročila. Naročnik mora tako v primeru ponovitve postopka oddaje predmetnega javnega naročila pripraviti razpisno dokumentacijo ob upoštevanju zgoraj navedenih ugotovitev, prav tako pa naj naročnik smiselno upošteva tudi navedbe vlagatelja, ki se nanašajo na pomanjkljive tehnične specifikacije. Državna revizijska komisija hkrati opozarja, da mora naročnik opredeliti predmet javnega naročila tako, da ne bo z načinom določitve predmeta javnega naročila neenakopravno obravnaval ponudnikov, pri tem pa naj v razpisni dokumentaciji dovolj natančno specificira predmet javnega naročila in naročnikove zahteve v zvezi s predmetom javnega naročila (poda natančne specifikacije obstoječih vodomerov, natančno opiše obstoječo ter pričakovano programsko opremo, obstoječo M-BUS napravo, ipd.) tako, da bo vsem ponudnikom omogočeno enakopravno obravnavanje in priprava pravilne ponudbe.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU:Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 24.05.2005

Predsednik senata dr.AleksijMužina predsednik Državne revizijske komisije

Vročiti:
- ERPO SISTEMI d.o.o., Britof 94, Kranj
- Rižanski vodovod Koper d.o.o., Ulica 15 maja 13, Koper
Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana