018-146/2005 MNZ

Številka: 018-146/05-34-1054

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 11, 22 in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu članice Vesne Cukrov, kot predsednice senata, člana Francija Kodela, kot poročevalca senata, in predsednika dr. Aleksija Mužina, kot člana senata, ob sodelovanju svetovalca Boruta Smrdela, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "oblikovanje, izdelava, postopek zajema biometričnih podatkov, personalizacija in dobava potnih listin z vključenimi biometričnimi podatki in drugih potnih listin ter izdelava in dobava obrazcev, ovojnic in embalaže, povezanih s potnimi listinami, za potrebe upravnih enot Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve (MNZ) in Ministrstva za zunanje zadeve (MZZ)- uporabniki", in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Prosum, d.o.o., Ob železnici 18, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnica Milena Sevnik- Jakoš, Miklošičeva 28, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, štefanova 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), ter na podlagi naročnikovega predloga za izdajo sklepa, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila, dne 19.05.2005

ODLOČILA

1. Predlog za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila, se zavrne.

2. Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila "oblikovanje, izdelava, postopek zajema biometričnih podatkov, personalizacija in dobava potnih listin z vključenimi biometričnimi podatki in drugih potnih listin ter izdelava in dobava obrazcev, ovojnic in embalaže, povezanih s potnimi listinami, za potrebe upravnih enot Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve (MNZ) in Ministrstva za zunanje zadeve (MZZ)- uporabniki", objavljen v Uradnem listu RS, št. 20-21, z dne 04.03.2005, pod številko objave Ob-6453/05, ter Uradnem listu EU, št. S 47, z dne 08.03.2005, pod številko objave 45284.

3. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale v zvezi z revizijo, v višini 614.480,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 07.02.2005 sprejel sklep o pričetku postopka oddaje javnega naročila "oblikovanje, izdelava, postopek zajema biometričnih podatkov, personalizacija in dobava potnih listin z vključenimi biometričnimi podatki in drugih potnih listin ter izdelava in dobava obrazcev, ovojnic in embalaže, povezanih s potnimi listinami, za potrebe upravnih enot Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve (MNZ) in Ministrstva za zunanje zadeve (MZZ)- uporabniki", dne 09.03.2005 pa spremembo tega sklepa. Predhodno informativno obvestilo je naročnik objavil v Uradnem listu RS, št. 15-16, z dne 18.02.2005, pod številko objave Ob-4626/05, ter Uradnem listu EU, št. S 35, z dne 18.02.2005, pod številko objave 33646. Javni razpis je naročnik objavil v Uradnem listu RS, št. 20-21, z dne 04.03.2005, pod številko objave Ob-6453/05, ter Uradnem listu EU, št. S 47, z dne 08.03.2005, pod številko objave 45284.

Dne 20.04.2005, pred potekom roka za oddajo ponudb, je vlagatelj na naročnika naslovil zahtevek za revizijo, v katerem navaja več kršitev, do katerih naj bi prišlo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila.
Vlagatelj tako uvodoma navaja, da je naročnik na 17. strani razpisne dokumentacije razdelil zaščitne elemente na obvezne zaščitne elemente, ki so navedeni v VI. delu razpisne dokumentacije, in na dodatne zaščitne elemente, ki jih je naročnik primeroma navedel na strani 17 in 18 razpisne dokumentacije. Ponudniki so glede na določila razpisne dokumentacije dolžni ponuditi obvezne elemente zaščite, medtem ko ostali elementi zaščite niso podani v obliki pogoja, temveč v obliki merila. V posledici tega se lahko zgodi, da bo naročnik izbral ponudnika, ki ne bo ponudil nobenega dodatnega zaščitnega elementa, bo pa ponudil izdelavo potnih listov po najnižji ceni. Vlagatelj poudarja tudi, da merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe, kot je oblikovano v razpisni dokumentaciji, neutemeljeno visoko nagrajuje ceno izdelave potnih listov (kar 79 točk od 100 možnih), medtem ko je delu merila zaščitnih elementov namenjenih zgolj 17 točk. Kvaliteta izdelave in zaščitnih elementov sta očitno minornega pomena, saj preprost izračun pokaže, da so vsi dodatni zaščitni elementi vredni zgolj 26% cene potnega lista z minimalnimi tehničnimi zahtevami, čeprav stroški uvedbe dodatnih zaščitnih elementov na trgu dosegajo bistveno večje vrednosti. Takšno ravnanje naročnika je v nasprotju z načelom gospodarnosti, saj gre pri predmetnem javnem naročilu za tehnološko zahtevno izdelavo specialnih listin, ki bodo vsebovale tudi biometrično komponento, zaradi česar je razmerje med ceno in kvaliteto obratno sorazmerno; ravnanje naročnika lahko privede do izbire ponudbe, ki bo zadostila minimalnim tehničnim zahtevam razpisne dokumentacije in bo najcenejša, medtem ko bi bila veliko kvalitetnejša izvedba, za nekoliko višjo ceno, izločena kot manj ugodna. Tako oblikovana merila ponudnikov ne vzpodbujajo k oddaji ponudb, ki bi vsebovale dodatne zaščitne elemente, temveč ravno obratno; vsak dodaten zaščitni element podraži izdelavo potnega lista in s tem poslabša konkurenčnost ponudbe, zato lahko pričakujemo, da bodo ponudniki oddali ponudbe praktično brez ponujenih dodatnih zaščitnih elementov. Ob tem se pojavlja vprašanje ustrezne zaščite potnih listov, katere elementi bodo poleg tega še javno objavljeni kot del razpisne dokumentacije v odprtem postopku oddaje javnega naročila. Naročnik namreč, glede na določila razpisne dokumentacije, ni predvidel tudi dodatnih zaupnih zaščitnih elementov, kar je sicer praksa, te možnosti pa, glede na izbrani odprti postopek oddaje javnega naročila, ne bo imel niti kasneje tekom postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Vlagatelj je prepričan, da je oddaja predmetnega javnega naročila po Zakonu o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 (102/2000 - popr.), 2/2004, 2/2004; v nadaljevanju: ZJN-1) neprimerna, še bolj neprimerna pa je izbira odprtega postopka. V predmetni zadevi je namreč v širšem interesu, da določeni podatki, še posebej o zaščitnih elementih potnih listin, ostanejo zaupni, saj je javni interes za zaščito listin pred ponarejanjem in prenarejanjem (kar je bistvenega pomena tako za državo kot za državljane) nad interesom javnosti izvedenih postopkov.
Naročnik je na 83. strani razpisne dokumentacije dalje navedel dokumente Evropske unije, skladno s katerimi morajo biti izdelane in personalizirane potne listine. Vsebina nekaterih od teh dokumentov, ki jih vlagatelj izpostavlja kot ključne, dodatno krepi argumente v smeri, da predmetnega javnega naročila ni mogoče oddati na način in v postopkih, kot jih je izbral naročnik. Slednji namreč na več mestih izrecno določajo, da gre zgolj za minimalne varnostne standarde in tehnične zahteve, ki niso zaupne narave, ter da bodo posebne tehnične zahteve, ki so zaupne narave, določene v dodatnih dokumentih, ki ne bodo dostopni večjemu številu oseb, kot je nujno potrebno. Nasprotno se je naročnik odločil, da bo vse podatke o zaščitnih elementih dal na voljo javnosti, z izbiro odprtega postopka pa si je onemogočil, da bi definiral zaupne varnostne standarde in tehnične zahteve, ki so glede na določila predpisov EU nujni in s strani EU za izdelavo potnih listov držav članic EU zahtevani. Brez slednjih bi bili tako oblikovani potni listi bistveno enostavnejši za prenarejanja in ponarejanja, kar bi bilo očitno v nasprotju z Uredbo Sveta (ES), št. 2252/2004, z dne 13.12.2004 (v nadaljevanju: Uredba Sveta (ES)), in drugimi predpisi, ki se nanašajo na potne listine; to pa pomeni kršitev veljavne evropske zakonodaje in potencialno nepriznavanje potnih listov v tujini, kar bi imelo za Republiko Slovenijo nepopravljive posledice. S tem, ko je naročnik pripravil razpisno dokumentacijo v nasprotju z Uredbo Sveta (ES), je kršil temeljno načelo prava ES, načelo primarnosti, to pa je zadosten razlog za razveljavitev predmetnega postopka oddaje javnega naročila. Kot dodaten argument v prid dejstvu, da predmetno javno naročilo ne sodi med javna naročila, ki bi se oddajala po določilih ZJN-1, sodi tudi določba 14. člena Direktive št. 18/2004 ES (v nadaljevanju: Direktiva), ki pravi, da se ta Direktiva ne uporablja za javna naročila, ki so označena kot zaupna, če morajo njihovo izvedbo spremljati posebni varnosti ukrepi v skladu z zakoni in drugimi temeljnimi predpisi, ki veljajo v zadevni državi članici, ali kadar to zahteva zaščita temeljnih varnostnih interesov države. V predmetnem primeru gre gotovo za zaščito temeljnega interesa države, zato je tudi glede na besedilo Direktive takšno naročilo potrebno opredeliti kot naročilo zaupne narave in izvesti s tem skladen postopek.
V drugi točki svojega zahtevka vlagatelj dalje opozarja, da so zaščitni elementi, kot so opredeljeni na strani 101 in 102 razpisne dokumentacije, oblikovani na način, ki ni skladen z Uredbo Sveta (ES), obenem pa neupravičeno favorizirajo ponudnika, ki trenutno izdeluje potne liste za naročnika, kar predstavlja kršitev načela enakopravnosti ponudnikov. Takšni sta predvsem določili o zaščitnih elementih, ki določata izdelavo polikarbonatne strani, personalizirane z laserskim graviranjem, in določilo, ki določa integriranje brezkontaktnega čipa z zadostno zmogljivostjo v polikarbonatno stran. Naročnik je v odgovor na zahtevo za dodatno pojasnilo, ki jo je podal vlagatelj, odgovoril, da je dovoljena samo implementacija čipa v polikarbonatno stran iz razloga, ker slovenski potni list takšno stran že vsebuje, ter da morajo ponudniki nujno ponuditi izdelavo biografske strani s polikarbonatno stranjo. Vlagatelj navaja, da naročnik pri svoji zahtevi vztraja kljub dejstvu, da nobena država članica trenutno ne predvideva izdelave biometričnega potnega lista, ki bi vseboval polikarbonatno stran, in navkljub obširni razlagi pomanjkljivosti takšne rešitve, ki jo je podal vlagatelj. Za svojo zahtevo naročnik nima strokovnih argumentov, z njo pa, kot že navedeno, daje prednost ponudniku, ki trenutno izdeluje potne liste za naročnika, in ki že poseduje ustrezno tehnično opremo za izdelavo polikarbonatnih strani, ustrezne licence oziroma patente, ki omogočajo spajanje polikarbonata v papirni del potnega lista, ter ima izdelane tehnološke procese. Naročnik s tako diskriminatorno oblikovano zahtevo neupravičeno omejuje konkurenco med ponudniki, ne da bi za takšno svoje ravnanje navedel utemeljene razloge oziroma koristi. Uporaba polikarbonata je tudi v nasprotju z Uredbo Sveta (ES), ki v prilogi pod 1. točko (material) natančno določa, da se uporablja za tiste dele potnega lista, na katerem so osebni ali drugi podatki, papir. Izjemoma je predvideno, da se lahko osebni podatki vnesejo na kartico, ki je v celoti izdelana iz sintetičnih materialov, pri čemer je potrebno v tem primeru oznake za preverjanje pristnosti, ki se uporabljajo na papirju, nadomestiti z ukrepi za varno tiskanje, metodami, ki onemogočajo kopiranje, ali tehnikami izdelave, ki presegajo minimalne standarde, določene z Uredbo Sveta (ES). Naročnik ni pojasnil zakaj se je odločil za uporabo izjeme, niti v specifikacijah razpisne dokumentacije ni določil metod, ki bi presegale ukrepe za varno tiskanje, metode, ki onemogočajo kopiranje, ali tehnike izdelave, ki presegajo minimalne standarde, določene z Uredbo Sveta (ES), s čemer je kršil določila tega predpisa. Vlagatelj opozarja tudi, da naročnik zaradi takšne zahteve ne bo dobil optimalne rešitve; z vidika varnosti namreč ni ustrezno, da se vsi vidni podatki (tako personalizirana stran, kot tudi čip) nahajajo na isti strani. Vlagatelj pričakuje, da bo naročnik iz navedenih razlogov razveljavil postopek oddaje javnega naročila ali vsaj dopustil vgradnjo čipa v platnice ter vgradnjo papirne strani z osebnimi podatki namesto polikarbonatne strani.
Pod tretjo točko svojega zahtevka vlagatelj navaja, da je naročnik kršil tudi določila drugega odstavka 50. člena ZJN-1, saj je v razpisni dokumentaciji na strani 18, pod točko 11.3 (finančno stanje ponudnika), kot merila določil podatke o finančnem stanju ponudnika (za podjetja je tako določil merila: dobiček oziroma izguba iz poslovanja, gospodarnost poslovanja, razmerje med čistim dobičkom/izgubo in prihodki ter plačilna sposobnost). Navedena merila so diskriminatorna in niso smiselno povezana z vsebino oziroma predmetom javnega naročila. Naročnik bi jih lahko uvrstil kvečjemu med pogoje za priznanje sposobnosti ponudnikom, nikakor pa ne med merila, za naročnika ne predstavljajo ekonomske koristi. V konkretnem primeru finančna sposobnost ponudnika ni smiselno povezana z vsebino predmeta javnega naročila, saj za samo izdelavo in kakovost potnega lista ni pomembno, ali ima ponudnik v preteklem obdobju dobiček ali izgubo iz poslovanja, kakšen je kazalnik gospodarnosti njegovega poslovanja, koliko znaša čista dobičkovnost prihodkov ter kakšna je njegova plačilna sposobnost. Merila morajo biti vezana na predmet javnega naročila (na njegove lastnosti ali način izvedbe), ne pa na samega ponudnika. Vlagatelj opozarja tudi, da bo naročnik težko dokazal, da ima finančno stanje, z vidika gospodarnosti, ravno z razpisno dokumentacijo določeno utežno vrednost glede na ostala merila. Naročnik je z oblikovanjem spornih meril omejil konkurenco med ponudniki, ta pa so tudi v nasprotju z načelom gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev.
Kot slednje vlagatelj navaja, da je naročnik v postopku oddaje javnega naročila predvidel zgolj dobavo potnih listov in spremljajočih obrazcev, brez opreme, ki je potrebna za branje/čitanje biometričnih vsebin na lokacijah (mejni prehodi, letališča, upravne enoteâ??). Glede na to, da je implementacija čipa v potni list nujno povezana s tehnologijo branja potnih listin, je neločljivo dejstvo, da bo potrebno čitalce vsebine čipa nabaviti od ponudnika, ki bo izbran v predmetnem postopku (objektivne oziroma izključne okoliščine po 20. členu ZJN-1). Iz navedenega razloga obstaja velika verjetnost, da bo kdo izmed ponudnikov ponudil potne liste po neobičajno nizki ceni ali celo pod ceno same izdelave, izgubo pa bo nato nadoknadil preko prodaje čitalcev, ki jih bo naročnik moral kupiti pri njemu. Takšno ravnanje naročnika predstavlja kršitev načela gospodarnosti ter izločitev dela javnega naročila iz celote, da bi bilo mogoče ta del kupiti iz naslova objektivnih okoliščin preko postopka, ki je bistveno manj transparenten od obstoječega. Vlagatelj zato meni, da bi moral naročnik kot del naročila nabaviti tudi čitalce biometričnih podatkov, oziroma njihovo ceno vsaj upoštevati kot bistveno pri merilih za izbiro.
Vlagatelj v povzetku predlaga, da se predmetni postopek oddaje javnega naročila v celoti razveljavi, v postopek pa priglaša tudi stroške, nastale v zvezi z revizijo, in sicer v znesku 200.000,00 SIT, za plačano takso za revizijo, ter v protivrednosti 3000 točk po veljavni Odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2003 (70/2003 - popr.); v nadaljevanju: Odvetniška tarifa), za stroške odvetniškega zastopanja, povečano za 3% materialnih stroškov, oboje skupaj povečano za 20% DDV.
Naročnik je o vlagateljevem zahtevku za revizijo odločil dne 29.04.2005, z dokumentom, poimenovanim kot "odgovor na zahtevek za revizijo", s katerim je le-tega zavrnil kot neutemeljenega.
V obrazložitvi svoje odločitve je navedel, da je predmetni postopek oddaje javnega naročila pričel zaradi uveljavitve Uredbe Sveta (ES), ki državam članicam EU predpisuje izdajo biometričnih potnih listov oziroma standarde zaščitnih elementov ter biometrije v potnih listih in potovalnih dokumentih, ki jih izdajajo države članice, ter zaradi zahteve po biometričnih potnih listih, ki so jo ZDA postavile državam z brezviznim režimom vstopa, med katere sodi tudi Slovenija. Naročnik ob tem navaja, da se je odločil, da javno naročilo odda na transparenten način, in sicer po odprtem postopku oddaje javnega naročila, iz razloga, da tudi na tem področju ustvari pogoje za konkuriranje vseh podjetij, ki se s to dejavnostjo ukvarjajo, kar zagotavlja pridobitev ugodnejših ponudb. Omenjeni način oddaje javnega naročila dovoljujeta nacionalna in zakonodaja EU s tega področja. V petem odstavku Uredbe Sveta (ES) je sicer navedeno, da se s to uredbo določajo samo zahteve, ki niso zaupne, in da je potrebno tem zahtevam dodati zahteve, ki lahko ostanejo zaupne (ni pa nujno: v slovenski verziji iste uredbe pa je celo navedeno, da tem zahtevam ni treba dodati zahtev, ki lahko ostanejo zaupne), da se prepreči nevarnost prenarejanja in ponarejanja. V istem odstavku Uredbe Sveta (ES) je navedeno, da se takšne dodatne tehnične zahteve sprejmejo v skladu s Sklepom Sveta 1999/468/ES, z dne 28.06.1999, o določitvi postopkov za izvrševanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil. Vendar je bilo z objavo Odločbe Komisije, z dne 28.02.2005, o tehničnih zahtevah glede standardov za varnostne značilnosti in biometrične podatke v potnih listinah in potovalnih dokumentih, ki jih izdajajo države članice (v nadaljevanju: Odločba Komisije), sklenjeno, da za zahteve iz te odločbe ni potrebno ohraniti zaupnosti, saj se nanašajo na javno dostopne listine in uvajanje biometričnega podatka obrazne prepoznave le-te, poleg tega pa so bili minimalni varnostni standardi za potne liste in potovalne dokumente, ki jih izdajajo države članice, objavljeni v prilogi k Uredbi Sveta (ES), in so bili javni že od prvega predloga navedene uredbe, ki je bila s strani Komisije EU prvič predstavljena Svetu ministrov za pravosodje in notranje zadeve dne 18.02.2004. Naročnik iz navedenih razlogov zavrača vlagateljeve navedbe, ki se nanašajo na izbiro postopka za oddajo predmetnega javnega naročila.
Naročnik je zahteve glede obveznih zaščitnih elementov potnih listov navedel na straneh 101 in 102 razpisne dokumentacije, z njimi pa je zagotovil visoko raven kakovosti potnih listov z vidika zaščite le-teh, saj je med obveznimi zaščitnimi elementi poleg tistih, ki jih zahteva Uredba Sveta (ES), zahteval še vrsto drugih dodatnih zaščitnih elementov, ki jih ta uredba ne zahteva, in ki jih naročnik tudi navaja. Poleg teh je naročnik med obveznimi zaščitnimi elementi potnega lista zahteval tudi dodatno podobo imetnika, ki je Uredba Sveta (ES) ne zahteva, pri čemer je dal ponudnikom možnost, da ponudijo eno od naštetih možnih tehnoloških rešitev zaščite, po lastni presoji, glede na višino dodeljenih točk za posamezno vrsto zaščite. Trditev vlagatelja, da naročnik s svojimi zahtevami sledi le minimalnim zahtevam Uredbe Sveta (ES), je neutemeljena, saj je naročnik med obveznimi zaščitnimi elementi, ki jih določa Uredba, zahteval še devet dodatnih zaščit, vključno z dodatno podobo imetnika. Tudi trditev vlagatelja, da obstoji velika verjetnost, da bo naročnik izbral ponudnika, ki ne bo ponudil nobenega dodatnega zaščitnega elementa, ne drži, saj je dodatna podoba imetnika zahtevana kot pogoj oziroma obvezen dodaten zaščitni element, tehnološke rešitve pa so alternativno obravnavane skozi merilo. Neosnovana je tudi trditev vlagatelja, da dodatne zaščite niso zanimive za ponudnike, saj je naročnik postavil primerne ponderje glede na pomen teh zaščit. Naročnik pa je že z zahtevanimi zaščitnimi elementi zagotovil zelo visoko raven kakovosti potnih listov z vidika zaščite le-teh, in je tudi v primeru, da ponudniki ne ponudijo dodatnih neobveznih zaščitnih elementov, zagotovljena visoka raven zaščite potnih listov. Naročnik ugotavlja, da zahteve po obveznih zaščitnih elementih, kot so definirane v javnem razpisu, presegajo zahteve Uredbe Sveta (ES), iz česar gre ugotoviti, da so trditve o tem, da bi bil slovenski potni list enostaven za ponarejanje in prenarejanje, popolnoma nesmiselne in nestrokovne.
V zvezi z očitkom o tem, da merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe neutemeljeno visoko nagrajuje ceno izdelave, naročnik navaja, da merilo cena nikoli ne more biti prevrednoteno. Naročnik je pri oblikovanju in vrednotenju meril maksimalno sledil načelu gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, saj je skozi tehnične specifikacije razbrati, da je zagotovil kvaliteten potni list, z visoko ravnjo zaščite, in zato neobveznih dodatnih zaščit ne nagrajuje precenjeno. Naročnik opozarja, da dejstvo, da je merilo cena primerno vrednoteno, izhaja tudi iz samega zahtevka za revizijo; v slednjem pod točko "Ad1)" vlagatelj namreč najprej izraža bojazen, da bo naročnik izbral ponudbo, ki bo zadostila minimalnim tehničnim zahtevam razpisne dokumentacije in bo najcenejša, pod točko "Ad3)" pa navaja, da merila omogočajo naročniku, da ne izbere ekonomsko najugodnejše ponudbe, temveč ponudbo ponudnika, ki nima najnižje cene in ustrezne kakovosti.
Glede zahteve po polikarbonatni strani naročnik navaja, da njegova odločitev o tem temelji na dejstvu, da se je v evropski praksi polikarbonatni vložek biografske strani v potnem listu izkazal za najvarnejšega proti prenarejanju in ponarejanju. O tem pričajo tudi testiranja, ki jih je opravila strokovna institucija Sdu Identification, ki je primerjala varnost treh opcij vgradnje čipa v potni list, in sicer v biografsko stran (polikarbonat), v platnice in med vizne strani (naročnik prilaga tudi članek Keesing Journal of Documents & Identity, Issue 8, 2004). Pri tem je bilo ugotovljeno, da je za varnost povezave med imetnikom potnega lista in čipom, na katerem so podatki o imetniku, izjemno pomembno, da je čip vgrajen v biografsko stran, ki je ključna stran v vsakem potnem listu; takšen potni list je namreč najbolj varen pred ponarejanjem in prenarejanjem, hkrati pa je najbolj zanesljiv tudi glede trajnosti in mehanske varnosti. Iz navedenega izhaja, da so vlagateljeve navedbe glede pomanjkljivosti uporabe polikarbonatne strani neutemeljene in pavšalne, zanje pa vlagatelj tudi ne ponuja nobenih dokazov. Ravno tako ne drži, da nobena država, članica EU, ne predvideva izdelave biometričnega potnega lista s polikarbonatno biografsko stranjo. Nasprotno temu izdelavo takšnega potnega lista načrtuje velika večina držav, ki polikarbonatno stran že imajo v potnem listu, in sicer Finska, švedska, Danska, Nizozemska, Irska in Litva, ki so članice EU in bodo čip z biometričnim zapisom zagotovo vstavile v polikarbonatno biografsko stran (navedeno vlagatelj dokazuje s člankom Cf. Infosecura, 23/2005), enako bosta storili Norveška in švica, glede na dosedanjo tehnologijo izdelave potnih listin pa najverjetneje tudi Madžarska, Poljska in Ukrajina.
Naročnik zavrača tudi trditev, da je zahteva po polikarbonatni strani v nasprotju z Uredbo Sveta (ES); vlagatelj uredbo namreč napačno razlaga. V točki 1 ("Material") priloge Uredbe Sveta (ES), na katero se vlagatelj sklicuje, gre namreč za zahtevo, da se v primeru uporabe nalepk ali plastičnih vzorcev namesto zaščitnih elementov papirja dodajo ustrezni zaščitni elementi, ki kompenzirajo zahteve za varnost materiala, navedene v 3, 4 in 5 alineji omenjene točke, torej kemijske reagente zoper prenarejanje, obarvana vlakna in ploščice. Poudariti je treba, da je slednje samo priporočilo in ne obveza. V nadaljevanju priloge Uredbe Sveta (ES) je zaščita, ki je obvezna na polikarbonatu, tudi navedena, in sicer gre za optično spremenljiv element, ki mora biti vgrajen med plasti polikarbonata, čemur sledijo tudi zahteve naročnika v razpisni dokumentaciji. Pri tem naročnik poudarja, da je glede na dikcijo v njegovih zahtevah po načinu personalizacije jasno, da je lasersko graviranje, ki je možno zgolj na polikarbonatu, najustreznejše, saj zgolj za ta način personalizacije niso predvidene posebne zaščite, za vse ostale načine personalizacije (laserski tiskalnik, termotransfer in fotografska personalizacija) pa je obvezna dodatna zaščita personalizacije. Vlagatelj sicer ne navaja, kateri del potnega lista naj ne bi bil dovolj zaščiten, zato naročnik to pojasnjuje za biografsko stran in vizne strani ločeno, ker gre za različne tehnologije. Glede zaščit, ki naj bi presegale minimalne standarde EU, je na biografski strani zahtevan mikrotest, v polikarbonat vgrajen odklonski element, optično variabilno črnilo ali večslojni laserski zapis ter reliefni vzorci v polikarbonatu in izmenljiva sijaj/mat polikarbonata. Glede viznih strani pa je glede na Uredbo Sveta (ES) dodatno zahtevana zaščitna nitka z mikrotekstom in UV zaščito, gibljivost UV zaščite, individualizacija strani. Naročnik pri tem opozarja, da je zaščita zoper fotokopiranje vključena kot dizajnerska posebnost slovenskega potnega lista.
Glede očitka, da je merilo "finančno stanje ponudnika" diskriminatorno in ni smiselno povezano z vsebino in predmetom javnega naročila, naročnik navaja, da je namen pravil o javnih naročilih zagotoviti vsem ponudnikom enakopravnost pri sklepanju poslov z javnim sektorjem. To pa ne pomeni, da se želi vsem omogočiti dejansko enak položaj. Zaradi različnih ekonomskih, tehničnih, kadrovskih in naravnih danosti je dejanski položaj ponudnikov in njihovih ponudb različen; prednosti, ki jih dajejo te danosti, pa je dovoljeno upoštevati. Naročnik je pri določitvi meril in pogojev popolnoma avtonomen, pri čemer pa je vezan na vsa temeljna načela, določena v ZJN-1, predvsem pa na načelo enakopravnosti ponudnikov, tako da postavljena merila ne ustvarjajo okoliščin, ki bi pomenile kakršnokoli (neupravičeno) diskriminacijo in so smiselno povezana z vsebino javnega naročila (naročnik se ob tem sklicuje na Sklep Državne revizijske komisije, v zadevi št. 018-61/01) Naročnik je pri določitvi merila "finančno stanje ponudnika" ravnal zakonito in v skladu s pravno prakso, to merilo pa je tudi standardno merilo, ki se redno pojavlja v razpisnih dokumentacijah. Naročnik se je odločil, da finančno stanje ponudnika določil kot merilo in ne kot pogoj zato, da bi omogočil sodelovanje čim večjemu številu ponudnikov, posledično pa si je s tem zagotovil možnost pridobitve čim ugodnejših ponudb. Odločitev naročnika, da kot eno od meril določi merilo "finančno stanje ponudnika", temelji na naslednjih argumentih: v primeru predmetnega javnega naročila so zaradi kompleksnosti in zahtevnosti posla na strani ponudnika oziroma izvajalca potrebni visoki finančni vložki, saj mora biti izvajalec do pričetka izdelovanja in personaliziranja potnih listin ustrezno tehnično opremljen. Neupravičeno diskriminatorno bi bilo, če bi naročnik zahteval popolno ustrezno tehnično opremljenost že v času predložitve ponudbe; izvajanje predmetnega javnega naročila je vezano na dolgi rok, saj bo pogodba sklenjena z veljavnostjo desetih let, z možnostjo podaljšanja, pri čemer pa lahko izvajalec največje ekonomske učinke, glede na predvideno dinamiko naročil (stran 112 razpisne dokumentacije), pričakuje v kasnejšem obdobju (leto 2012), poleg tega pa je prisotna rizičnost dejanskega naročila prosilcev za potne listine; v danih primerih je pričakovati rentabilnost posla, glede na vložena finančna sredstva, šele po letu 2012; z določitvijo omenjenega merila je naročnik še dodatno gospodarno ravnal, saj je upravičeno pričakovati od ponudnika z boljšim finančnim stanjem bolj zanesljivo permanentno izvajanje pogodbenih obveznosti (tudi v prihodnosti). Iz vsega navedenega izhaja, da je merilo "finančno stanje ponudnika" smiselno povezano z vsebino javnega naročila in prispeva k nediskriminatornemu (upravičeno diskriminatornemu) razvrščanju meril, ravno tako pa je tudi primerno vrednoteno.
Vlagateljeva navedba, da bo moral naročnik naprave za branje biometričnih podatkov kupovati na pomnilniških medijih potnih listin kupiti od izbranega ponudnika, ne drži. Ena od temeljnih zahtev Uredbe Sveta (ES) oziroma Odločbe Komisije ter ICAO in ISO standardov, na katere se omenjena dokumenta sklicujeta, je zagotavljanje globalne interoperabilnosti te identifikacijske listine. To pomeni, da morajo biti operacijski sistem in zapisi podatkov na pomnilniškem mediju potne listine ter radiofrekvenčni vmesnik tega medija izvedeni v skladu s standardoma ISO/IEC 7816-4 in ISO 14443, kar bo branje podatkov na pomnilniškem mediju omogočilo vsem čitalcem čipov mejnih kontrol sistemov držav, ki bodo opremljeni z A in B tipom radiofrekvenčenega vmesnika, skladnega s sistemom ISO 14443. Nakup naprav, namenjenih branju biometričnih podatkov na potnih listinah, torej ni neposredno povezan s projektom nove slovenske biometrične potne listine in bo predmet posebnega javnega naročila.
Naročnik v povzetku svoje odločitve ugotavlja, da je ravnal zakonito, v skladu z vsemi načeli javnega naročanja in v duhu dobrega gospodarstvenika, zato vlagateljev zahtevek za revizijo zavrača kot neutemeljen.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 29.04.2005, naročnika obvestil, da želi postopek nadaljevati pred Državno revizijsko komisijo. Ob tem je, sklicujoč se na 212. člen Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999, 96/2002, 2/2004, 2/2004 (10/2004 - popr.); v nadaljevanju: ZPP), ki se v reviziji postopkov oddaje javnih naročil smiselno uporablja na podlagi določil petega odstavka 3. člena ZRPJN, navajal tudi nova dejstva in dokaze, ki naj mu ob vložitvi revizijskega zahtevka ne bi bili oz niso mogli biti znani, saj so bili objavljeni šele po vloženem revizijskem zahtevku.
Vlagatelj tako navaja, da je bil v članku z naslovom "Kdo je matiral razpis za nove potne liste", objavljenem na tretji strani časopisa Delo, dne 26.04.2005, objavljen intervju s pomočnico glavnega direktorja dosedanjega ponudnika potnih listov Cetis d.d., ki naj bi pojasnila, da je razpisno dokumentacijo prevzelo 18 ponudnikov. Vlagatelj opozarja, da bi moral biti omenjeni podatek poslovna skrivnost naročnika, ki naj bi jo bil dolžan varovati skladno z načelom varstva konkurence in načelom gospodarne porabe javnih sredstev. Vsekakor pa je bilo v konkretnem primeru kršeno tudi načelo enakopravnosti, saj je naročnik nekaterim ponudnikom (Cetis d.d.) očitno dal več informacij, kot drugim. Ker je bil intervjuvanki znan podatek o številu potencialnih ponudnikov, gre nedvomno domnevati, da ima tudi podatek o tem, kdo konkretno je prevzel razpisno dokumentacijo; posredovanje tega podatka, ki bi moral ostati zaupen, pa predstavlja kršitev temeljnih načel javnega naročanja. Vlagatelj zato predlaga, da Državna revizijska komisija preveri število ponudnikov, ki so prevzeli razpisno dokumentacijo, ter v primeru, da je teh 18 (oziroma izvede dokaz zaslišanja predstavnice potencialnega ponudnika o tem, odkod ji je poznan podatek o številu ponudnikov, ki so prevzeli razpisno dokumentacijo, ki ni bil predhodno nikjer objavljen), zaradi kršitve temeljnih načel v celoti razveljavi postopek oddaje predmetnega javnega naročila.
Vlagatelj v nadaljevanju opozarja tudi na članek z naslovom "Boj za milijarde ustavila revizijska zahteva", objavljen na četrti strani časopisa Večer, dne 26.04.2005, kjer je v podnaslovu "Opozorilo ministru Mateju" navedeno, da naj bi neuradno ministru nekateri sodelavci odsvetovali javni razpis (poročilo, dolgo osem strani), ker naj ne bi šlo za nov potni list, temveč za nadgradnjo sedanjega, zaradi česar naj javni razpis ne bi bil potreben. Vlagatelj predlaga, da Državna revizijska komisija od naročnika, ki domnevno poseduje ta dokument, zahteva omenjeno poročilo, ter ga primerja s specifikacijami in ugotovi njihovo podobnost, kar bo imelo vpliv na odločanje o dejstvu prilagojenosti specifikacij konkretnemu- obstoječemu izvajalcu. Vlagatelj ponovno navaja tudi, da z razpisno dokumentacijo predvidena nadgradnja ni optimalna, opozarja pa tudi na možnost, da sta kot pripravljavca razpisne dokumentacije nastopala tudi dosedanja ponudnika (eden ali oba). Iz enega izmed odgovorov ponudnikom je razvidno, da je vzorce potnih listov v postopku oddaje javnega naročila pripravil eden izmed ponudnikov, kar pomeni, da jih je lahko prilagodil svojim potrebam, zaradi česar postopek oddaje javnega naročila favorizira ponudnika, ki je pripravil vzorec oziroma del razpisne dokumentacije.
Vlagatelj dalje ugotavlja, da Odgovora na zahtevek za revizijo ni podpisal zakoniti zastopnik naročnika, niti iz dokumenta ni razvidno, da bi bila oseba, ki je podpisala dokument, pooblaščena za tovrstna dejanja. Vlagatelj predlaga, da Državna revizijska komisija preveri, ali ima predsednik komisiji po sklepu o začetku postopka oddaje javnega naročila izrecno pooblastilo za podpisovanje tovrstnih dokumentov, saj gre za izredno dejanje, ki presega običajen obseg poslovanja v smislu postopkov oddaje javnega naročila po ZJN-1 in podzakonskih predpisih. V kolikor izrecnega pooblastila nima, vlagatelj predlaga, da se ugotovi, da ta dokument ni pravno zavezujoč, zaradi česar naj se razveljavi, naročniku pa naloži izdajo odločitve v skladu z zakonom, ki bo podpisana s strani zakonitega zastopnika naročnika oziroma s strani njegovega pooblaščenca.
Ne glede na zapisano vlagatelj ugotavlja tudi, da naročnik ni izdal pravno zavezujočega dokumenta. Naročnikov "Odgovor na zahtevek za revizijo" nima ustrezne oblike (forme), zaradi česar je odločitev naročnika sama po sebi neveljavna in jo kaže razveljaviti. Vlagatelj zato predlaga, da Državna revizijska komisija ugotovi, da naročnikov "Odgovor na zahtevek za revizijo" ni pravno zavezujoč, ker nima niti oblike sklepa niti oblike odločbe (ZRPJN oz. ZPP pa za omenjeni obliki predvideva ustrezno pravno- formalno obliko), ter ga razveljavi, naročniku pa naloži izdajo odločitve, ki bo v obliki skladna z zakonom.
Vlagatelj ob zapisanem v celoti vztraja pri svojem zahtevku za revizijo, pri čemer dodaja, da naročnik ni z ničemer izkazal, v čem bi imel kakršnokoli ekonomsko korist od finančnega stanja posameznega ponudnika. Naročnik meša pogoje, ki se nanašajo na sposobnost ponudnikov, z merili, ki se nanašajo na kakovost predmeta naročila. Tudi če bi naročnik izkazal takšno povezavo, pa je ni, pa nikakor ne more izkazati sorazmerja z merilom cena.
Vlagatelj v postopek priglaša tudi nadaljnje stroške, nastale v zvezi z revizijo, in sicer v protivrednosti 150 točk po veljavni Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV.

Naročnik je z vlogo, z dne 05.05.2005, Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje predmetnega javnega naročila. Ob tem je v priloženem dopisu navedel, da mu ni znan vir podatka o domnevno številu ponudnikov, ki naj bi prevzeli razpisno dokumentacijo, ob tem pa je navedel tudi, da je razpisno dokumentacijo dejansko prevzelo 26 potencialnih ponudnikov, kar dokazuje s seznamom potencialnih ponudnikov.
Naročnik dalje navaja, da vlagatelj v svojem obvestilu, za razliko od trditev, ki jih je navajal v zahtevku za revizijo, pritrjuje naročniku glede pravilnosti njegove odločitve o izbiri postopka. Poleg tega vlagatelj postavlja trditev o tem, da naj tehnična specifikacija predmetnega postopka oddaje javnega naročila ne bi zagotavljala optimalne rešitve, kar pa ne drži. Vlagateljeve navedbe o nastopanju potencialnih ponudnikov pri sestavi razpisne dokumentacije naročnik odločno zavrača, pri čemer navaja, da je tehnične specifikacije predmetnega javnega naročila izdelal sam, razen oblikovne rešitve potnih listov, katere avtor je poimenovani grafični oblikovalec, kar je razvidno tudi iz zapisnikov sestankov, ki so potekali v zvezi s pripravo razpisne dokumentacije. Predloženi vzorci potnih listov so specimni obstoječih potnih listov.
Naročnik je Državni revizijski komisiji odstopil tudi pooblastilo, št. 172-01-0016833/2005, z dne 24.01.2005, s čemer odgovarja na vlagateljeve navedbe, da naj podpisnik odgovora na zahtevek za revizijo za podpis tega dokumenta ne bi imel ustreznega pooblastila.
Kot slednje naročnik navaja, da je bil njegov odgovor na zahtevek za revizijo pripravljen v skladu s prvim odstavkom 16. člena ZRPJN, ki zahteva le, da je odločitev podana v pisni obliki.

Z vlogo, ravno tako z dne 05.05.2005, je naročnik na Državno revizijsko komisijo naslovil tudi predlog za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila.
V predlogu navaja, da so vlagateljeve revizijske navedbe po njegovem mnenju neutemeljene, zadržanje postopka oddaje javnega naročila pa bi pomenilo škodljive posledice za državo in državljane Republike Slovenije. Naročnik navedeno pojasnjuje s tem, da je potne listine, ki jih izdaja Republika Slovenija, potrebno zamenjati z novimi- biometričnimi potnimi listinami, pri čemer mora Republika Slovenija le-te pričeti izdajati 26.10.2005. To je rok, ki so ga sprejele ZDA, in do katerega morajo države, ki imajo z ZDA brezvizni režim, obvezno uvesti biometrične elemente v potne liste imetnikov, ki so državljani teh držav. Navedeno pomeni, da bo morala Republika Slovenija, ki ima tudi omenjeni režim, če bo le-tega želela obdržati, pričeti izdajati biometrične potne listine najkasneje do 26.10.2005 (z vključeno obrazno prepoznavo). V nasprotnem primeru, če Republika Slovenija zamudi omenjeni rok, bodo ZDA uvedle vizume za vstop državljanov Republike Slovenije v ZDA. S tem bi bil omajan ugled Republike Slovenije, uvedba vizumov s strani ZDA pa bi lahko sprožila tudi uvedbo vizumov s strani drugih držav, na primer Kanade. Iz navedenega izhaja, da bi z zadržanjem postopka oddaje javnega naročila nastale nepopravljive posledice in bi bil prizadet javni interes.
Zahteva po uvedbi biometrčnih potnih listin je postavljena tudi z Uredbo Sveta (ES). V slednji zahtevano morajo države članice uvesti fazno; v roku 18 mesecev po uveljavitvi tehničnih specifikacij, sprejetih dne 28.02.2005 (Odločba Komisije ES, z dne 28.02.2005), morajo tako implementirati obrazno prepoznavo (to je do 28.08.2006), v roku 36 mesecev po sprejetju tehničnih specifikacij za prstne odtise, pa bo potrebna še implementacija prstnih odtisov.

Naročnik je z vlogo, z dne 05.05.2005, Državni revizijski komisiji odstopil tudi dokumentacijo o postopku oddaje predmetnega javnega naročila.

Vlagatelj je z vlogo, z dne 09.05.2005, podal odgovor na naročnikov predlog za izdajo sklepa, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila.
Ob tem je navedel, da je naročnikova zahteva neutemeljena, saj v njej ni pojasnil kakšne naj bi bile škodljive posledice zadržanja postopka oddaje predmetnega javnega naročila, kaj šele, da bi uspel utemeljiti, da bi bile škodljive posledice zadržanje postopka oddaje javnega naročila večje od koristi vseh, ki bi bili lahko oškodovani. Za zaščito javnega interesa je nujno, da se naročnikovemu predlogu ne ugodi, saj bo le tako mogoče sanirati nepravilnosti postopka. Naročniku tudi ni uspelo pojasniti vzročne zveze med potencialno možnostjo uvedbe vizumov, s strani neke države, in omajanim ugledom Republike Slovenije.
Vlagatelj neutemeljenost naročnikovega predloga izkazuje tudi z izjavo ministra za notranje zadeve, kot zakonitega zastopnika in odgovorne osebe naročnika, ki je v prispevku televizije POP TV, v oddaji 24 ur, z dne 04.05.2005, z naslovom "Revizijska komisija o potnih listih", na vprašanje novinarke, ali bo vložitev zahtevka za revizijo kakorkoli vplivala na izdajanje potnih listov po 26.10.2005 odgovoril: "Vendar mene osebno ta datum niti toliko ne skrbi. Prvič imamo proizvajalca potnih listov, ki mora še več kot leto in pol izdelovati potne liste. Državljane ne rabi biti strah, da bi ostali brez potnih listov.". Vlagatelj v dokaz izjave, iz katere naj bi izhajal zaključek, da ni nobenega razloga za vložitev naročnikovega predloga, navaja spletni naslov, na katerem je dosegljiv video zapis le-te.
Vlagatelj dalje navaja, da je Evropski komisar za pravosodje ZDA že prosil za podaljšanje roka za uvedbo biometričnih potnih listov državljanov EU, ki želijo v ZDA potovati brez vizumov. Rok, ki naj bi potekel 26.10.2005, naj bi podaljšali do 28.08.2006 (vlagatelj navedeno dokazuje s predlogom vpogleda v članek STA, z naslovom Biometrični potni listi do 2006", z dne 30.03.2005). Vlagatelj ob tem navaja tudi, da naj bi bil sam kljub temu, v primeru sanacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila, posel pripravljen izvesti do 26.10.2005.
Vlagatelj v nadaljevanju opozarja, da je nedopustno, da bi naročnik zahteval nezadržanje vloženega zahtevka za revizijo iz razloga, ker je s postopkom oddaje javnega naročila začel prepozno (in je sedaj navidezno v časovni stiski), oziroma je izbral napačen postopek oddaje javnega naročila, oziroma je pripravil razpisno dokumentacijo, ki ni skladna s pozitivno zakonodajo. Zahtevati nezadržanje ob tem, da vzroki za zahtevek za nezadržanje izvirajo iz sfere naročnika in ne iz objektivnih razlogov, je zloraba instituta nezadržanja, ki je Državna revizijska komisija ne bi smela dovoliti.
Če bi bili razlogi za zadržanje zares upravičeni, bi naročnik s tem povezan predlog podal že takoj po prejemu zahtevka za revizijo, ne pa šele štirinajst dni kasneje.
Vlagatelj kot slednje navaja še, da ni več prepričan kdo je naročnik po predmetnem postopku oddaje javnega naročila in ali je vlogo pripravil naročnik oziroma oseba, ki ima za to ustrezna pooblastila. Iz glave naročnikovega dopisa namreč izhaja, da je dokument pripravila Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Policija, in ne naročnik. Poleg tega pa podpisnik zgolj zatrjuje, da ima pooblastilo za podpisovanje, samo pooblastilo pa vlagatelju nikoli ni bilo predloženo, niti podpisnik nima zakonskega pooblastila, zato vlagatelj ne ve, ali je poslana mu dokumentacija sploh uradna. Vlagatelj zato predlaga pravilno poimenovanje naročnika in pregled pooblastila za podpisovanje listin.
Vlagatelj v postopek priglaša tudi stroške, nastale v zvezi z odgovorom na predlog za izdajo sklepa, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila, v protivrednosti 150 točk po veljavni Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV.


Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, v skladu z 11. členom, 23. členom in šestim odstavkom 22. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v okviru revizijskega postopka uvodoma obravnavala naročnikov predlog za izdajo sklepa, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila. Pred njegovo vsebinsko presojo je preverila utemeljenost navedb vlagatelja, ki se nanašajo na zatrjevano pomanjkljivost naročnikovega predloga zaradi glave dokumenta, v obliki katerega je bil podan, in zaradi dvomov v pooblaščenost osebe, ki je predlog podpisala, za podpis takšnega predloga.

Državna revizijska komisija je ob tem ugotovila, da je bil predlog dejansko podan v obliki dokumenta z glavo Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve, Policije, pri čemer pa iz predloga izhaja tudi, da je predlog žigosan z žigom naročnika, kot tudi, da ga je po pooblastilu ministra podpisal državni sekretar, dr. Vinko Gorenak. Z vpogledom v pooblastilo, št. 172-01-0016833/2005, z dne 24.01.2005, ki ga je v okviru posredovane dokumentacije o postopku oddaje predmetnega javnega naročila Državni revizijski komisiji posredoval naročnik, gre ugotoviti, da je zakoniti zastopnik naročnika, minister za notranje zadeve, imenovanega državnega sekretarja v Ministrstvu za notranje zadeve z le-tem pooblastil, da v času ministrove odsotnosti ali zadržanost opravlja v pooblastilu naštete naloge, med katere sodi tudi "izvajanje drugih nalog in pooblastil ministra, v skladu z veljavnimi predpisi, razen izdajanja predpisov in glasovanja na seji Vlade Republike Slovenije". Državna revizijska komisija ugotavlja, da v okviru slednjih nalog pooblastilo obsega tudi upravičenje pooblaščenca za podpis predloga za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN. Iz navedenega izhaja zaključek, da je predlog podpisan s strani osebe, ki je imela za to dejanje ustrezno pooblastilo naročnika. Državna revizijska komisija ugotavlja tudi, da gre predlog navkljub temu, da je podan v obliki dokumenta z glavo Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve, Policije, šteti za naročnikov predlog; kot ugotovljeno, ga je namreč podpisal s strani zakonitega zastopnika naročnika pooblaščen državni sekretar naročnika, predlog pa je bil obenem tudi žigosan z žigom naročnika.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija preverila utemeljenost naročnikovega predloga za izdajo sklepa, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila, pri čemer je ugotovila, da le-ta ni utemeljen.

ZRPJN v prvem odstavku 11. člena (Posledice vloženega zahtevka za revizijo) med drugim določa, da "vložen zahtevek za revizijo zadrži postopek oddaje javnega naročila do odločitve Državne revizijske komisijeâ??". V drugem odstavku 11. člena ZRPJN dopušča možnost, da "Državna revizijska komisija /lahko/ na predlog naročnika sprejme sklep, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila v celoti ali jih zadrži le deloma. Pri odločanju o predlogu naročnika Državna revizijska komisija upošteva razmerje med škodljivimi posledicami zadržanja in koristmi za vse, ki bi lahko bili oškodovani, ter javnim interesom za izvedbo postopka oddaje javnega naročilaâ??".

Iz zgoraj citiranega besedila prvega in drugega odstavka 11. člena ZRPJN je razvidno, da je zakonodajalec kot osnovno pravilo določil suspenzivnost zahtevka za revizijo. Temeljno pravilo zakona je torej, da vloženi zahtevek za revizijo zadrži vse nadaljnje aktivnosti naročnika v zvezi z oddajo konkretnega javnega naročila, medtem ko je možnost za morebitno odločitev o nesuspenzivnosti zahtevka za revizijo pridržana le za izjemne (v danih okoliščinah posameznega primera posebej utemeljene) primere. ZRPJN ne pojasnjuje, katere okoliščine opravičujejo, da se zahtevku za revizijo odvzame suspenzivni učinek, ampak določa le, da Državna revizijska komisija pri odločanju o predlogu naročnika upošteva razmerje med škodljivimi posledicami zadržanja in koristmi za vse, ki bi lahko bili oškodovani, ter javnim interesom za izvedbo postopka oddaje javnega naročila. Odločitev o tem, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila v celoti ali jih zadrži le deloma, je torej prepuščena Državni revizijski komisiji, ki pa mora v vsakem posameznem primeru presoditi, ali obstajajo okoliščine, ki utemeljujejo takšno morebitno odločitev. Ob odločanju o morebitni nesuspenzivnosti pravnega sredstva je Državna revizijska komisija dolžna pretehtati interese vseh udeležencev v konkretnem postopku oddaje javnega naročila, pri čemer mora še posebej skrbno oceniti razmerje med škodljivimi posledicami zadržanja postopka in koristmi za vse, ki bi lahko bili oškodovani ter javnim interesom za izvedbo postopka oddaje javnega naročila.

Državna revizijska komisija v konkretni zadevi ugotavlja, da je naročnik v svojem predlogu sicer navajal razloge za ugoditev le-temu, pri čemer pa s podanimi argumenti ni uspel izkazati, da bi bilo razmerje med škodljivimi posledicami zadržanja in koristmi za vse, ki bi lahko bili oškodovani, ter javnim interesom za izvedbo postopka oddaje javnega naročila v prid ugoditvi njegovemu predlogu. Četudi javni interes za pričetek izdajanja novih (biometričnih) potnih listin vsekakor obstoji, saj je k temu Republika Slovenija zavezana tudi kot članica Evropske unije, gre ob upoštevanju naročnikovih in vlagateljevih navedb ter z njune strani predloženih dokazov ugotoviti, da naročnik ni uspel izkazati takšne stopnje nujnosti takojšnjega nadaljevanja postopka oddaje predmetnega javnega naročila, ki bi utemeljeval ugoditev njegovemu predlogu.

Iz navedenih razlogov je Državna revizijska komisija naročnikov predlog za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Državna revizijska komisija je v okviru obravnave vlagateljevih revizijskih navedb uvodoma preverila utemeljenost navedb o tem, da oseba, ki je podpisala odločitev o zahtevku za revizijo, za podpis tega dokumenta ni imela pooblastila, ter o tem, da podana odločitev o zahtevku za revizijo ni pravno zavezujoča, ker nima niti oblike sklepa niti oblike odločbe.

Glede prve od omenjenih navedb, ki se nanaša na pooblastilo za podpis odločitve o zahtevku za revizijo, se Državna revizijska komisija v celoti sklicuje na razlago že podano v tem sklepu, ob presoji dopustnosti podpisa naročnikovega predloga za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN. Državna revizijska komisija skladno s slednjo tudi na tem mestu ugotavlja, da je odločitev o zahtevku za revizijo podpisala oseba, ki je imela za to pooblastilo zakonitega zastopnika naročnika, zaradi česar s tem povezanim revizijskim navedbam vlagatelja ni mogoče slediti.

Glede vlagateljevih navedb o tem, da podana odločitev o zahtevku za revizijo ni pravno zavezujoča, ker nima niti oblike sklepa niti oblike odločbe, Državna revizijska komisija ugotavlja, da le-te niso utemeljene. Vlagatelja gre opozoriti, da ZRPJN ne določa formalne oblike naročnikove odločitve o zahtevku za revizijo, slednja pa mora, kot je Državna revizijska komisija v svojih sklepih že večkrat zapisala, vsebovati obrazložitev odločitve (med več razlogi za takšno stališče velja na tem mestu omeniti le, da se lahko zgolj na podlagi slednje vlagatelj odloči, ali želi postopek nadaljevati pred Državno revizijsko komisijo ali ne). Državna revizijska komisija z vpogledom v naročnikov "odgovor na zahtevek za revizijo" ugotavlja, da je naročnik z le-tem meritorno odločil o vlagateljevem zahtevku za revizijo in svojo odločitev tudi obrazložil. Ker je omenjeni dokument v pisni obliki tudi posredoval vlagatelju, je s tem v celoti izpolnil zahteve 16. člena ZRPJN, zaradi česar dokumenta "odgovor na zahtevek za revizijo" ni mogoče razglasiti za pravno nezavezujočega, s tem povezanim navedbam vlagatelja pa ni mogoče slediti.


Državna revizijska komisija je pred presojo utemeljenosti preostalih revizijskih navedb vlagatelja najprej preverila navedbe slednjega, po katerih naj naročnik predmetnega naročila ne bi smel oddati po postopku, predvidenem z ZJN-1. V zvezi s slednjimi Državna revizijska komisija ugotavlja, da niti slovenska niti zakonodaja Evropske unije ne določa, da naročnik predmetnega postopka oddaje javnega naročila ne bi smel voditi po ZJN-1, zato sami odločitvi naročnika o izbiri odprtega postopka oddaje javnega naročila ni mogoče očitati nezakonitosti, s tem povezanim navedbam vlagatelja pa ni mogoče slediti. Ne glede na to pa gre opozoriti, da Državna revizijska komisija nima pristojnosti za presojo vprašanja, ali je izbrani postopek tudi najprimernejši za oddajo predmetnega javnega naročila, zato se do s tem povezanih navedb vlagatelja ne more opredeliti.


V nadaljevanju je Državna revizijska komisija obravnavala preostale revizijske navedbe vlagatelja. Ker med slednjimi vlagatelj podaja tudi navedbe, ki se nanašajo na merila za ocenjevanje prispelih ponudb, je Državna revizijska komisija najprej preverila utemeljenost slednjih; skladno s tretjim odstavkom 50. člena ZJN-1 naročnik namreč po objavi naročila ne sme več spreminjati meril, zaradi česar bi v primeru, če bi se s spornostjo meril povezane revizijske navedbe izkazale za utemeljene, že to dejstvo narekovalo razveljavitev celotnega predmetnega postopka oddaje javnega naročila, ne glede na morebitno utemeljenost ali neutemeljenost preostalih revizijskih navedb.

Državna revizijska komisija je ob presoji revizijskih navedb, ki se nanašajo na merila za ocenjevanje prispelih ponudb, ugotovila, da so le-te utemeljene, kar argumentira, kakor sledi.

Z vpogledom v razpisno dokumentacijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila gre ugotoviti, da je naročnik merila za ocenjevanje ponudb opredelil pod 11. točko I. dela razpisne dokumentacije, na straneh 17- 19. Med merili je, pod točko 11.3, določil tudi merilo "Finančno stanje ponudnika", pri čemer je zapisal tudi, da je največje možno število prejetih točk po tem merilu štiri točke. Naročnik je navedel še, da se pri tem merilu ocenjujejo podatki o finančnem stanju, ki jih ponudniki priložijo v ponudbi, skladno z razpisno dokumentacijo, in sicer "za podjetja:

a) DOBIČEK OZIROMA IZGUBA IZ POSLOVANJA:
- v kolikor izkazuje dobiček iz poslovanja ter ne izkazuje izgube 2 točki
- v kolikor izkazuje izgubo iz poslovanja, ki ni večja od čistega dobička 1 točka
- v kolikor ima prikazano čisto izgubo ali nekrito izgubo 0 točk

b) GOSPODARNOST POSLOVANJA:
- v kolikor je kazalnik gospodarnosti poslovanja enak ali večji od 1 1 točka
- v kolikor je kazalnik gospodarnosti poslovanja od 0,8 do 0,99 0,5 točke
- v kolikor je kazalnik gospodarnosti poslovanja do 0,79 0 točk

c) RAZMERJE MED ČISTIM DOBIČKOM/IZGUBO TER PRIHODKI- ČISTA DOBIČKOVNOST PRIHODKOV:
- v kolikor je razmerje večje kot 0,01 1 točka
- v kolikor je razmerje od 0,005 do 0,01 0,7 točke
- v kolikor je razmerje od 0,001 do 0,004 0,4 točke
- v kolikor je razmerje negativno ali manjše od 0,001 0 točk

d) PLAČILNA SPOSOBNOST:
- v kolikor v zadnjih šestih mesecih izkazuje neporavnane obveznosti se odšteje 1 točka".


V skladu z 9. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 je merilo element za vrednotenje, (medsebojno) primerjanje ali presojanje ponudb. Merilo je vnaprej podan razlikovalni znak med ponudbami, katerega izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Naročnik je sicer avtonomen pri odločitvi, katera in koliko meril bo določil in uporabil, kakšne vrednostne uteži jim bo pripisal in na kakšen način jih bo uporabil, vendar pa merila in način ocenjevanja ne smejo biti v nasprotju z ZJN-1.
ZJN-1 v drugem odstavku 50. člena med drugim določa, da merila ne smejo biti diskriminatorna, da morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. Kdaj je merilo smiselno povezano z vsebino javnega naročila oz. kdaj naj naročnik določeno okoliščino v smislu 9. točke prvega odstavka 3. člena ZJN-1 opredeli kot merilo, je odvisno od presoje vprašanja, ali bo razlikovanje po določeni okoliščini tudi resnično zagotavljalo prednost pred ostalimi ponudbami pri dejanski in konkretni izvedbi naročila. Merilo mora biti povezano z neko okoliščino, katere večje ali manjše izpolnjevanje se mora odražati pri večji ali manjši ekonomski koristi oz. prednosti za naročnika pri izvedbi predmeta javnega naročila. Zapisano pomeni tudi, da merila ne smejo biti vezana na samega ponudnika in njegove lastnosti, brez neposrednega vpliva te povezave na predmet javnega naročila.
Naročnik je umestitev merila "finančno stanje ponudnika", za podjetja sestavljenega iz štirih podmeril, v odgovoru na zahtevek za revizijo argumentiral s tremi navedbami, in sicer, da so zaradi kompleksnosti in zahtevnosti posla na strani ponudnika oziroma izvajalca potrebni visoki finančni vložki, saj mora biti izvajalec do pričetka izdelovanja in personaliziranja potnih listin ustrezno tehnično opremljen, zaradi česar bi bilo neupravičeno diskriminatorno, če bi naročnik zahteval popolno ustrezno tehnično opremljenost že v času predložitve ponudbe; da je izvajanje predmetnega javnega naročila vezano na dolgi rok, saj bo pogodba sklenjena z veljavnostjo desetih let, z možnostjo podaljšanja, pri čemer pa lahko izvajalec največje ekonomske učinke, glede na predvideno dinamiko naročil (stran 112 razpisne dokumentacije), pričakuje v kasnejšem obdobju (leto 2012), poleg tega pa je prisotna rizičnost dejanskega naročila prosilcev za potne listine, zaradi česar je v danih primerih pričakovati rentabilnost posla, glede na vložena finančna sredstva, šele po letu 2012; ter da je z določitvijo omenjenega merila naročnik še dodatno gospodarno ravnal, saj je upravičeno pričakovati od ponudnika z boljšim finančnim stanjem bolj zanesljivo permanentno izvajanje pogodbenih obveznosti (tudi v prihodnosti).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da z nobenim od navedenih argumentov naročnik ni uspel izkazati smiselne povezave obravnavanega merila z vsebino javnega naročila oziroma njegovega prispevka k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. Ni namreč mogoče utemeljeno trditi, da bo ponudnik s ponudbo, ki bo po obravnavanem merilu ocenjena z maksimalnim številom točk, dosegel ustrezno tehnično opremljenost za izvedbo predmetnega javnega naročila, ponudnik s ponudbo, ki takšnega ocene po spornem merilu ne bo prejela, pa ne. Ravno tako je neupošteven naročnikov argument, ki se nanaša na predvidene ekonomske učinke posla, ki je predmet postopka oddaje predmetnega javnega naročila; slednje kot poslovno tveganje z oddajo ponudbe namreč sprejme vsak od ponudnikov, naročnik pa si je poleg tega z razpisno dokumentacijo, za primer ponudnikovega neizpolnjevanja sprejetih obveznosti, zagotovil tako garancijo za dobro izvedbo pogodbenih obveznosti, pogodbeno kazen, kot tudi pravico odstopa od pogodbe z zahtevo po povrnitvi škode. Z že podano razlago gre zavrniti tudi naročnikov argument, da je od ponudnika z boljšim finančnim stanjem upravičeno pričakovati bolj zanesljivo permanentno izvajanje pogodbenih obveznosti, saj tudi med to sicer relevantno okoliščino in oceno, ki jo prejme ponudba po spornem merilu, naročnik ni uspel izkazati povezave.

Ker je vlagatelj po pravnem statusu družba z omejeno odgovornostjo, se je Državna revizijska komisija v zgornji obravnavi opredelila le do dela merila "finančno stanje ponudnika", ki se nanaša na ocenjevanje ponudb podjetij. Ne glede na to pa Državna revizijska komisija opozarja, da je različna obravnava ponudnikov v postopku oddaje javnega naročila (podjetja in samostojni podjetniki) utemeljena le na podlagi objektivno opredeljivih razlogov, ki izhajajo iz pravnega statusa ponudnika, ne pa tudi na podlagi njihovega poslovanja, kot je to z obravnavanim spornim merilom opredeljeno v razpisni dokumentaciji predmetnega postopka oddaje javnega naročila. Tudi to ugotovitev mora naročnik, skladno s tretjim odstavkom 23. člena ZRPJN, v morebitnem ponovljenem postopku oddaje predmetnega javnega naročila, upoštevati.

V povzetku zapisanega Državna revizijska komisija ugotavlja, da merilo "finančno stanje ponudnika", z v razpisni dokumentaciji opredeljenimi podmerili, ni v skladu z drugim odstavkom 50. člena ZJN-1, saj ni smiselno povezano s predmetnim postopkom oddaje javnega naročila in ne prispeva k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb oziroma naročnik takšne povezave oziroma prispevka ni uspel izkazati. Ker ugotovljene nepravilnosti ni mogoče sanirati drugače, kot z razveljavitvijo celotnega postopka oddaje javnega naročila, kar je bilo v tem sklepu že argumentirano, je Državna revizijska komisija ugodila vlagateljevemu zahtevku za revizijo in v celoti razveljavila postopek oddaje javnega naročila "oblikovanje, izdelava, postopek zajema biometričnih podatkov, personalizacija in dobava potnih listin z vključenimi biometričnimi podatki in drugih potnih listin ter izdelava in dobava obrazcev, ovojnic in embalaže, povezanih s potnimi listinami, za potrebe upravnih enot Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve (MNZ) in Ministrstva za zunanje zadeve (MZZ)- uporabniki" objavljen v Uradnem listu RS, št. 20-21, z dne 04.03.2005, pod številko objave Ob-6453/05, ter Uradnem listu EU, št. S 47, z dne 08.03.2005, pod številko objave 45284.


Državna revizijska komisija iz razlogov smotrnosti in učinkovitosti revizijskega postopka, ob upoštevanju zgoraj zapisanih ugotovitev in odločitve o razveljavitvi celotnega predmetnega postopka oddaje javnega naročila, ni obravnavala preostalih revizijskih navedb vlagatelja, saj slednje, tudi če bi se izkazale za utemeljene, na zgoraj zapisano odločitev Državne revizijske komisije ne bi vplivale.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Skladno z določili tretjega odstavka 22. člena ZRPJN mora v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, naročnik na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo.

Vlagatelj je v postopek priglasil naslednje stroške:
- v znesku 200.000,00 SIT, za plačano takso za revizijo,
- v protivrednosti 3000 točk po veljavni Odvetniški tarifi, za stroške odvetniškega zastopanja ter priprave zahtevka za revizijo, povečano za 3% materialnih stroškov, oboje skupaj povečano za 20% DDV,
- v protivrednosti 150 točk po veljavni Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV, za stroške odvetniškega zastopanja pri sestavi obvestila o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo,
- v protivrednosti 150 točk po veljavni Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV, za stroške odvetniškega zastopanja pri odgovoru na naročnikov predlog za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila.

Državna revizijska komisija vlagatelju, skladno s šestim odstavkom 22. člena ZRPJN, priznava:
- stroške takse za revizijo, v znesku 200.000,00 SIT,
- stroške odvetniškega zastopanja pri sestavi zahtevka za revizijo, v protivrednosti 3000 točk po veljavni Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV, skupaj tako v znesku 396.000,00 SIT,
- materialne stroške v višini 2% od vrednosti 1000 točk po veljavni Odvetniški tarifi ter 1% od presežka nad to vrednostjo (od vrednosti 2000 točk), skupaj v protivrednosti 40 točk po veljavni Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV, v znesku 5.280,00 SIT,
- stroške odvetniškega zastopanja pri sestavi obvestila o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo, v protivrednosti 50 točk po veljavni Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV, skupaj tako v znesku 6.600,00 SIT,
- stroške odvetniškega zastopanja pri odgovoru na naročnikov predlog za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN, v protivrednosti 50 točk po veljavni Odvetniški tarifi, povečano za 20% DDV, skupaj tako v znesku 6.600,00 SIT.

Državna revizijska komisija vlagatelju ne priznava presežka nad priznanimi materialnimi stroški, presežka nad priznanimi stroški odvetniškega zastopanja pri sestavi obvestila o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo ter presežka nad priznanimi stroški odvetniškega zastopanja pri odgovoru na naročnikov predlog za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN, saj podlage za priznanje teh stroškov v Odvetniški tarifi ni najti.

Skupno Državna revizijska komisija vlagatelju priznava stroške, nastale v zvezi z revizijo, v znesku 614.480,00 SIT, ki jih je naročnik dolžan povrniti vlagatelju v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


Ljubljana, 19.05.2005


Predsednica senata:
Vesna Cukrov, univ. dipl. prav.,
Članica Državne revizijske komisije







Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, štefanova 2, Ljubljana,
- Odvetnica Milena Sevnik- Jakoš, Miklošičeva 28, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana.