018-122/2005 Urad RS za makroekonomske analize in razvoj

Številka: 018-122/05-32-907

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št.: 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) po članici Vesni Cukrov, ob sodelovanju svetovalke Renate Duračak, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za vzpostavitev centralne baze podatkov na Uradu RS za makroekonomske analize in razvoj ter na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje COMLAND d.o.o., Razvoj informacijskih rešitev, Kotnikova ulica 30, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Urad RS za makroekonomske analize in razvoj, Gregorčičeva 27, Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 26.04.2005

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek za oddajo javnega naročila male vrednosti za vzpostavitev centralne baze podatkov na Uradu RS za makroekonomske analize in razvoj, objavljen v Uradnem listu RS, št. 132/2004, z dne 10.12.2004, pod št. objave Ob-33876/04.

2. Zahtevi vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se ugodi. Naročnik je dolžan plačati vlagatelju stroške v višini 100.000,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

V Uradnem listu RS, št. 132/2004, z dne 10.12.2004 je naročnik, pod št. objave Ob-33876/04, objavil javni razpis za vzpostavitev centralne baze podatkov na Uradu RS za makroekonomske analize in razvoj po postopku oddaje javnega naročila male vrednosti.

Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne 10.01.2005, izhaja, da je naročnik prejel šest pravočasnih ponudb. Naročnik je dne 20.01.2005, po elektronski pošti pozval vse ponudnike, ki so oddali svoje ponudbe, naj zaradi potrebe po lažjem ugotavljanju funkcionalnosti navedene rešitve v ponudbi, podajo dodatno pojasnilo k predloženim ponudbam.

Naročnik je z obvestilom o oddaji javnega naročila, št. 023-103/05-2, z dne 28.02.2005, ponudnike obvestil, da je kot najugodnejšo ponudbo izbral ponudbo ponudnika Biro M&T, d.o.o., Velenje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je skladno z 78. členom Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1) z dopisom, z dne 01.03.2005, od naročnika zahteval dodatno obrazložitev odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila, ki mu ga je naročnik posredoval z dopisom, z dne 14.03.2005.

Naročnik je dne 24.03.2005 prejel zahtevek za revizijo vlagatelja, v katerem le-ta naročniku očita, da je spreminjal merila razpisne dokumentacije s tem, da je kot merila pri ocenjevanju upošteval referenčne izkušnje in na obravnavanem področju že izdelane rešitve oziroma aplikacije. Vlagatelj navaja, da nikjer iz razpisne dokumentacije oddaje predmetnega javnega naročila ne izhaja, da bo naročnik upošteval pri merilih referenčne izkušnje in na obravnavanem področju že izdelane rešitve/aplikacije.
Vlagatelj v nadaljevanju navaja, da se mu naročnikova razlaga v obrazloženem obvestilu o oddaji javnega naročila male vrednosti, ki jo je podal naročnik v dopisu, z dne 14.03.2005, ne zdi sprejemljiva. V zvezi z izdajo obrazloženega obvestila naročnikove odločitve o oddaji predmetnega javnega navaja domnevne kršitve naročnika glede postopka ocenjevanja in vrednotenja ponudb. Vlagatelj zahteva razveljavitev celotnega postopka oddaje predmetnega javnega naročila in naročniku predlaga, naj ponovno pretehta in opredeli pogoje v razpisni dokumentaciji. Vlagatelj priglaša tudi povračilo dejanskih stroškov v višini 100.000,00 SIT.

Naročnik je z dokumentom "Odločba", št. 023-103/05-7, z dne 07.04.2005, zahtevek za revizijo vlagatelja zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi navedene odločitve naročnik povzema navedbe vlagatelja iz zahtevka za revizijo in v zvezi s tem navaja, da je pri izbiri najboljšega ponudnika ravnal v skladu s Pravilnikom o oddaji javnih naročil male vrednosti, ki je bil sprejet na Uradu RS za makroekonomske analize in razvoj, dne 21.10.2002. Prav iz tega razloga je razpisana merila razdelil tako, da je najugodnejša ponudba tista, ki predstavlja poleg nizke cene hkrati tudi čim ugodnejšo tehnično rešitev (funkcionalnost), dodatne ugodnosti, ki jih je pripravljen ponudnik ponuditi kot tudi pričakovane stroške, ki jih bo imel naročnik v prihodnosti v okviru vzdrževanja. Naročnik navaja, da so ga konkretne izkušnje v okviru pogarancijskega vzdrževanja delovnih postaj utrdile v prepričanju, da podjetja porabijo za rešitev določenih napak ali dograditev več časa kot druga. Ker je nemogoče predvideti vse možne življenjske situacije, je po mnenju naročnika smiselno poleg ponujenih cen upoštevati tudi kvaliteto rešitev, ki jih ponudnik ponuja. Zato je v merilih za ocenjevanje pod tč. 2 razpisne dokumentacije, to je funkcionalnosti tehnične rešitve, opredelil splošna merila, ki jih mora programska rešitev izkazovati oziroma omogočati, to je:
- biti v skladu z nameni, cilji in ostalimi zahtevami projekta,
- preprostost in uporabnost zasnovanega uporabniškega vmesnika (modula) za uporabnike,
- uporabnost ostalih modulov in
- relativno enostaven nadzor in upravljanje s podatki.
Naročnik navaja, da je pri ocenjevanju funkcionalnosti izhajal iz dejstva, da mora biti predlagana rešitev takšna, da je uresničljiva in da ponuja takšne lastnosti in funkcionalnosti, ki so za naročnika najboljše. Ker so bile predlagane rešitve ponudnikov pomanjkljivo ali premalo podrobno opredeljene je, kot navaja naročnik, vse ponudnike pozval, da predlagane rešitve, ki so jih ponujali, tako s tehničnega kot tudi programskega vidika podrobneje predstavijo. Naročnik je ponudnikom popolnoma prepustil presojo s katerim izmed načinov bodo svoje predloge podkrepili oz. svoje zamisli ustrezno predstavili. Kot najbolj primeren način so ponudniki v glavnem izbrali predstavitev rešitev na osnovi že delujočih programskih rešitev pri uporabnikih ali rešitev, ki so šele v nastajanju vendar je iz njih moč razbrati tiste lastnosti, ki jih predmet razpisa zahteva, ali rešitve v katerih so uporabili podatke iz priloženih vzorčnih tabel in na njihovi podlagi samoiniciativno pripravili pilotski projekt. Kadar predstavitev določenih rešitev ni bila možna na lokaciji naročnika (npr. posebne namestitve programske opreme ipd.), je bilo ponudnikom dana možnost, da izberejo mesto svoje predstavitve oz. razgovora.
Naročnik poudarja, da v danem primeru nikakor ni šlo za spremembo meril, saj so v okviru že določenega merila funkcionalnosti, ponudniki le podrobneje predstavili vsebino ponudbe tako, da je bila za naročnika jasna in nedvoumna po kriterijih, ki jih je navedel. Naročnik dodaja, da je na ta način lahko enakopravno obravnaval vse ponudbe, ne da bi pri tem zaradi pomanjkanja informacij katerega izmed ponudnikov oškodoval. V nadaljevanju naročnik na ugovore vlagatelja glede obrazloženega obvestila navaja, da je vlagatelj obrazloženo obvestilo razumel napačno ter podaja obrazložitev razlogov za svoje ocenjevanje in vrednotenje ponudb.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 14.04.2005, naročniku sporočil, da nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom št. 023-103/05-8, z dne 15.04.2005, odstopil vlagateljev zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija, v skladu s 23. členom ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

V zvezi z navedbo vlagatelja, da naročnik ni uporabil meril v skladu s 50. členom ZJN-1, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji, v točki 3.7, na strani 6 določil:
" Merila, ki bodo upoštevana pri ocenjevanju in izbiri najugodnejše ponudbe za izvedbo projekta, so:
â"˘ Navedba in ovrednotenje meril:
- cena ponudbe od 0 do 40 točk
- funkcionalnost tehnične rešitve od 0 do 40 točk
- dodatne ugodnosti od 0 do 10 točk
- pogarancijsko vzdrževanje od 0 do 10 točk


â"˘ Obrazložitev načina uporabe meril:

1. CENA PONUDBE - CP
Največje število možnih točk je 40. Največje število točk prejme ponudnik, ki ponudi najnižjo ceno, ostali ponudniki pa prejmejo proporcionalno manjše število točk.

CP=(Cmin/Ci)*40


CP - število točk
Cmin - najnižja ponujena cena
Ci - Ponujena cena posameznega ponudnika

2. FUNKCIONALNOST TEHNIČNE REšITVE - FTR

Največje število točk je 40.
Ocenjeval se bo predlog tehnične rešitve v skladu z
ď"§ Nameni, cilji in ostalimi zahtevami projekta,
ď"§ Preprostost in uporabnost zasnovanega uporabniškega vmesnika (modula) za uporabnike
ď"§ Uporabnost ostalih modulov
ď"§ Relativno enostaven nadzor in upravljanje s podatki.

Za vsako alineo se lahko prejme po največ 10 točk.

3. DODATNE UGODNOSTI - DU

Najvišje število točk je 10. Za vsako ponujeno dodatno ugodnost, ki jo ponudi ponudnik, prejme 2 točki, vendar največ skupno 10 točk. Pod dodatne ugodnosti štejejo npr.:

ď"§ Daljši garancijski rok od 1 leta,
ď"§ Brezplačna izvedba izobraževanj na lokaciji naročnika
ď"§ Dodatne funkcionalnosti modulov
ď"§ Druge ugodnosti

4. POGARANCIJSKO VZDRŽEVANJE - PV

Največje število možnih točk je 10. Največje število točk prejme ponudnik, ki ponudi najnižjo ceno pogarancijskega vzdrževanja, ostali ponudniki pa prejmejo proporcionalno manjše število točk. Pogarancijsko vzdrževanje se bo izvajalo na klic glede na potrebe naročnika po poteku garancijske dobe in ni zajeto v okvirni ceni projekta".
Vlagatelj v svojem zahtevku za revizijo navaja, da je naročnik zgoraj citirana merila upošteval na način, ki ni bil določen vnaprej v razpisni dokumentaciji in sicer s tem, da je pri merilu funkcionalnost tehnične rešitve upošteval referenčne izkušnje in na obravnavanem področju že izdelane rešitve/aplikacije, ki jih je pridobil na podlagi dodatnih pojasnil ponudnikov. Naročnik zavrača navedbe vlagatelja in v svojem dokumentu, z dne 07.04.2005 odgovarja, da se je pri ocenjevanju in vrednotenju ponudb odločal le na osnovi meril iz razpisne dokumentacije. Hkrati naročnik navaja, da je dodatno preveril kakovost in uresničljivost posameznih rešitev, ki so jih posredovali vsi ponudniki, ki so oddali svoje ponudbe. Z dodatnimi pojasnili naj bi ponudniki le podrobneje predstavili vsebino svoje ponudbe tako, da je bila za naročnika jasna po kriterijih, ki jih je navedel v razpisni dokumentaciji. Zato so predstavili že izdelane rešitve oziroma aplikacije, ki se izvajajo v praksi.

Državna revizijska komisija uvodoma izpostavlja določilo 50. člena ZJN-1, ki v tretjem in četrtem odstavku določa: "Naročnik mora v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in ovrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku naročnik ne sme več spreminjati meril. Pri ocenjevanju ponudb mora naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Naročnik ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji.".
V primeru, da bi zakon dopuščal tudi spremembe ali dopolnitve meril po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku oziroma, da bi bila naročnikom dopuščena uporaba meril, ki niso bila navedena v razpisni dokumentaciji, bi le-to nedvomno pomenilo, da je naročniku dana neomejena diskrecijska pravica glede ocene in izbire najugodnejšega ponudnika, mimo vnaprej določenih pravil, ki jih je naročnik sam prvotno zapisal v objavi in razpisni dokumentaciji. Na ta način pa bi bil nedvomno zgrešen osnovni namen javnega naročanja.

Kot izhaja iz predložene dokumentacije, je naročnik zaradi vrednotenja ponudb v okviru merila funkcionalnost tehnične rešitve (glede na to, da naj bi bile predlagane rešitve ponudnikov pomanjkljivo ali premalo podrobno opredeljene) vse ponudnike z elektronsko pošto, z dne 20.01.2005, pozval "â?? da za potrebe lažjega ugotavljanja funkcionalnosti navedene rešitve v ponudbi, svojo ponudbo dopolnijo z dodatnim opisom ali (še bolje) predstavijo referenčne aplikacije, ki bi v določenih delih lahko predstavljala osnovo za naročnikovo rešitev." Naročnik je v okviru meril v točki 2. funkcionalnost tehnične rešitve v razpisni dokumentaciji jasno navedel, da se bo pri vrednotenju upošteval predlog tehnične rešitve in ne predstavitev referenčnih aplikacij, kot je navedel v dopisu, z dne 20.01.2005. V zvezi s tem Državna revizijska komisija navaja, da mora naročnik merila na podlagi katerih izbere najugodnejšo ponudbo vselej določiti v razpisni dokumentaciji, kjer mora merila tudi opisati in ovrednotiti, kot določa drugi odstavek 50. člena ZJN-1. Če naročnik kasneje oceni, da so merila, določena v razpisni dokumentaciji neustrezna oziroma, da na podlagi obstoječe razpisne dokumentacije ne more ali ne bo mogel oceniti prispelih ponudb, mora v skladu z drugim odstavkom 25. člena ZJN-1 postopek sam končati brez izbire in v novem postopku določiti spremenjena merila oziroma na primernejši način oblikovati razpisno dokumentacijo, ne pa ravnati na način, kot je v konkretnem primeru ravnal naročnik z elektronskim dopisom, z dne 20.01.2005 in kasnejšim postopkom vrednotenja in ocenjevanja ponudb. Iz razloga, ker postopek ocenjevanja in uporabe meril s strani naročnika nista bila skladna z merili, opredeljenimi v razpisni dokumentaciji, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik ravnal v nasprotju z določili razpisne dokumentacije in določilom tretjega in četrtega odstavka 50. člena ZJN-1.

Hkrati v nadaljevanju Državna revizijska komisija po pregledu določil razpisne dokumentacije, glede na navedbe naročnika iz dokumenta, z dne 07. 04. 2005, št. 023-103/05-7, da so bile predlagane rešitve ponudnikov pomanjkljivo ali premalo podrobno opredeljene ter dopis naročnika - elektronsko pošte, z dne 20.01.2005, da naj ponudniki za potrebe lažjega ugotavljanja funkcionalnosti navedene rešitve v ponudbi, svojo ponudbo dopolnijo z dodatnim opisom ali (še bolje) predstavijo referenčne aplikacije, ki bi v določenih delih lahko predstavljala osnovo za naročnikovo rešitev, ugotavlja, da naročnik na podlagi v razpisni dokumentaciji določenih meril ne bo mogel oceniti prispelih ponudb v skladu z določili ZJN-1 in razpisno dokumentacijo, vsled česar je Državna revizijska komisija odločila kot izhaja iz izreka tega sklepa. Kot se je namreč izkazalo v fazi vrednotenja in ocenjevanja ponudb, naročnik v razpisni dokumentaciji ni dovolj jasno in nedvoumno določil, na kakšen način bo upošteval merilo FUNKCIONALNOST TEHNIČNE REšITVE - FTR , zaradi česar pri tako opredeljenemu merilu tudi v ponovni fazi pregleda in ocenjevanja ponudb ne bi bila izločena možnost naročnikovega subjektivnega ocenjevanja ponudb. Kot že navedeno, je naročnik sicer avtonomen pri določanju meril, vendar morajo biti merila v skladu z drugim odstavkom 50. člena ZJN- 1 določena, opisana in ovrednotena na način, ki zagotavlja objektivno vrednotenje ponudb ter s tem tudi možnost naknadne presoje pravilne izbire najugodnejšega ponudnika.

Kot izhaja iz predhodno navedenih ugotovitev Državne revizijske komisije, je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila kršil določila ZJN-1, in glede na to, da je ugotovljene kršitve mogoče odpraviti le z razveljavitvijo celotnega postopka oddaje predmetnega javnega naročila, se Državna revizijska komisija o drugih zatrjevanih kršitvah naročnika, v skladu z načelom hitrosti (3. člen ZRPJN), kot enim izmed temeljnih načel revizijskega postopka, ni izrekala. Državna revizijska komisija je zato skladno s 3. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN, odločila kot izhaja iz izreka tega sklepa.
Državna revizijska komisija lahko, skladno s tretjim odstavkom 23. člena ZRPJN, naročniku poda napotke za pravilno izvedbo predmetnega postopka oddaje javnega naročila. Naročnik mora tako v primeru ponovitve postopka oddaje predmetnega javnega naročila pripraviti razpisno dokumentacijo ob upoštevanju zgoraj navedenih ugotovitev Državne revizijske komisije. Predvsem mora v postopku presoje prispelih ponudb upoštevati določila 50. člena ZJN-1 in pri ocenjevanju le-teh uporabiti izključno le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in na način, kot so bila opisana in vrednotena.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je z zahtevkom za revizijo uspel, zato mu je naročnik dolžan povrniti stroške, nastale z revizijo. Vlagatelj je v revizijski postopek priglasil stroške plačane takse, v znesku 100.000,00 SIT, katere plačilo je tudi izkazal. Državna revizijska komisija vlagatelju v celoti priznava priglašene stroške. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale z revizijo, v znesku 100.000,00 SIT, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, pod izvršbo.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 26.04.2005

Vesna Cukrov, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije



Vročiti:
- Urad RS za makroekonomske analize in razvoj, Gregorčičeva 27, Ljubljana
- COMLAND d.o.o., Razvoj informacijskih rešitev, Kotnikova ulica 30, Ljubljana
- Biro M&T, d.o.o., Velenje
- RS, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana