018-120/2005 Ni predmet javnega naročila

Številka: 018-104/05-31-784

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04, v nadaljevanju: ZRPJN) po članu Jožefu Kocuvanu, ob sodelovanju višje svetovalke Tatjane Falout, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za nakup naravne negazirane pitne vode v balonih za točenje iz hladilnih aparatov (coolerjev) in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje PIVOVARNA UNION d.d., Pivovarniška ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika KLINIČNI CENTER LJUBLJANA, Zaloška cesta 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 11.04.2005

ODLOČILA

Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

Obrazložitev

Naročnik je dne 16.11.2004 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Naročnik je v Uradnem listu RS, št. 126-127, z dne 26.11.2004, pod št. objave Ob-32096/04, objavil javni razpis za nakup naravne negazirane pitne vode v balonih za točenje iz hladilnih aparatov (coolerjev). Naročnik je dne 23.02.2005 sprejel odločitev o oddaji naročila, s katero je vse ponudnike obvestil, da je izvedbo predmetnega javnega naročila oddal podjetju SŽ-ŽIP d.o.o., Kolodvorska ulica 11, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z dopisom, z dne 24.02.2005 zahteval izdajo dodatne obrazložitve odločitve o oddaji naročila v skladu z drugim odstavkom 78. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1).

Naročnik je dne 01.03.2005 sprejel dodatno obrazložitev o oddaji naročila, s katero je vlagatelju pojasnil razloge za zavrnitev njegove ponudbe in za izbiro ponudbe izbranega ponudnika.

Ponudnik BROLINE d.o.o., Cesta Andreja Bitenca 68, Ljubljana je z dopisom, z dne 03.03.2005 od naročnika zahteval dodatno obrazložitev odločitve, ki mu jo je naročnik posredoval z dopisom, z dne 08.03.2005.

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo, z dne 11.03.2005, v katerem uvodoma ugotavlja, da je odločitev naročnika o izločitvi njegove ponudbe napačna oziroma neutemeljena. Vlagatelj navaja, da je oddal popolno in pravilno vlogo in da so bili vsi dokumenti tudi pravilno zvezani z vrvico, kar izrecno izhaja tudi iz zapisnika o odpiranju ponudb. Vlagatelj opozarja, da je naročnik z naknadno izločitvijo njegove ponudbe kršil svoja lastna navodila, saj je v točko 17.4 Splošnih navodil ponudnikom jasno zapisal, da se bodo v zapisnik o odpiranju ponudb vnesle pomanjkljivosti ponudb, glede na zahteve iz 14. in 15. točke Splošnih navodil ponudnikom. Če v zapisniku o javnem odpiranju ponudb niso bile ugotovljene nobene pomanjkljivosti, je potrebno po vlagateljevem mnenju spoštovati presumpcijo pravilnosti, kar pa naročnik ni upošteval, čeprav sam pri odpiranju ni ugotovil prav nobene napake vlagateljeve ponudbe. Vlagatelj navaja, da je kasnejše sklicevanje naročnika na domnevno možnost neopaznega dodajanja ali odvzemanja dokumentov po odpiranju ponudb pretirana ali vsaj nekorektna in v konkretnem primeru presega tudi sam smisel zapisanih pravil naročnika. Vlagatelj zatrjuje, da je tudi naročnik ravnal malomarno, saj na javnem odpiranju ponudb ni ugotovil nobene napake v zvezi z vezavo dokumentov vlagateljeve ponudbe, kar jasno izhaja iz zapisnika o odpiranju ponudb. Slednji pa po vlagateljevem mnenju odraža dejansko stanje ob javnem odpiranju ponudb, zato ga je potrebno v celoti uporabiti in favorem vlagatelja.
Vlagatelj dodatno opozarja na dvom, da gre pri izbranem ponudniku za neobičajno nizko ceno, pri čemer vlagatelj izhaja iz lastnih kalkulacij pri svoji ponudbeni ceni, ki je že na pragu minimalnega možnega nivoja lastne cene, kjer so upoštevani tudi minimalni lastni transportni stroški in utečen "know-how" distribucije velikega obsega.
Vlagatelj meni, da je potrebno iz navedenih razlogov postopek oddaje predmetnega javnega naročila razveljaviti.

Naročnik je s sklepom, z dne 24.03.2005, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik se strinja z vlagateljem v tem, da na odpiranju ponudb ni ugotovil pomanjkljivosti vlagateljeve ponudbe, kar potrjuje zapisnik o odpiranju ponudb, ki so ga prejeli vsi ponudniki. Naročnik poudarja, da se na odpiranju ponudb ugotavljajo le tiste pomanjkljivosti ponudb, ki so opazne na prvi pogled, v nadaljevanju pa naročnik opravi še dodatni pregled ponudb. Naročnik navaja, da je bilo v fazi pregleda ponudb ugotovljeno, da je vlagateljeva ponudba sicer povezana z vrvico, z izjemo bančne garancije za resnost ponudbe, ki jo je bilo mogoče vzeti iz ponudbe, saj je bila z vrvico povezana le plastična ovojnica, kar pa je naročnik pri odpiranju ponudb spregledal.
Glede na to, da je v 14. točki Splošnih navodil ponudnikom eksplicitno navedeno, da morajo biti vsi dokumenti, ki sestavljajo izvirnik povezani z vrvico in zapečateni tako, da jih ni mogoče neopazno dodajati ali odvzemati, je jasno, da vlagateljeva ponudba ni pravilna, zaradi česar jo je naročnik izločil iz nadaljnjega ocenjevanja.
Naročnik zavrača trditve vlagatelja, ki se nanašajo na ponujeno ceno izbranega ponudnika in poudarja, da institut neobičajne nizke cene, kot ga ureja ZJN-1 v 53. členu, lahko uporabi le naročnik sam. Naročnik še dodaja, da v konkretnem primeru ni presodil, da izbrana ponudba vsebuje neobičajno nizke cene, zato tudi ni uporabil postopka, ki ga v ta namen predvideva drugi odstavek 53. člena ZJN-1. Naročnik še dodaja, da je izbrani ponudnik deklariran kot invalidsko podjetje, ki je obremenjeno z nižjimi prispevnimi stopnjami, ki omogočajo realno konkurenčnejši nastop na trgu.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 30.03.2005, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je dne 04.04.2005 Državni revizijski komisiji odstopil v odločanje zahtevek za revizijo skupaj s celotno dokumentacijo o predmetnem javnem naročilu.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter po proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju obrazložitve tega sklepa.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da je ugotovitev naročnika o nepravilnosti njegove ponudbe iz razloga, ker naj ponudbeni dokumenti ne bili povezani z vrvico in zapečateni zanj nesprejemljiva, saj je bilo na samem odpiranju ponudb ugotovljeno, da je njegova ponudba pravilno povezana. Prvi odstavek 74. člena ZJN-1 določa: "Naročnik mora o postopku odpiranja ponudb voditi zapisnik, v katerega se zapisujejo zlasti naslednji podatki: 1. zaporedna številka ponudbe, 2. ime in šifra ponudnika, če je razpis anonimen, 3. variantne ponudbe, če so dopustne ali ponudbe z opcijami, 4. ponudbena cena in morebitni popusti, 5. pomanjkljivosti ponudb, ki jih naročnik ugotovi pri odpiranju in 6. pripombe pooblaščenih predstavnikov." Iz 5. točke citiranega določila sicer izhaja, da naročnik v zapisnik o odpiranju ponudb zapiše tudi pomanjkljivosti ponudb, ki jih ugotovi pri odpiranju, vendar pa se ta podatek nanaša le tiste pomanjkljivosti, ki jih (in če jih) ugotovi na javnem odpiranju ponudb, kar pomeni, da ima naročnik pravico, da ugotavlja razloge, ki narekujejo izločitev določenega ponudnika, tudi v kasnejših fazah postopka oddaje javnega naročila. ZJN-1 v prvem odstavku 76. člena določa, da mora naročnik po opravljenem pregledu zavrniti vse ponudbe, ki niso primerne, sprejemljive ali pravilne. Iz 13. točke 3. člena ZJN-1 pa izhaja, da je pravilna ponudba tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije. Iz besedila citiranih členov je mogoče ugotoviti, da ima naročnik tudi po javnem odpiranju ponudb, pravico in hkrati dolžnost opraviti podroben pregled vsebine vsake posamezne ponudbe tudi z vidika njene pravilnosti. Naročnik ima torej tudi po javnem odpiranju ponudb pravico in dolžnost preveriti, ali predložene ponudbe izpolnjujejo vse zahteve iz razpisne dokumentacije ter ob ugotovitvi, da te zahteve pri posamezni ponudbi niso izpolnjene, takšno ponudbo zavrniti.

V obravnavanem primeru je naročnik v razpisni dokumentaciji, v 14. točki Splošnih navodil ponudnikom (Opremljanje in označevanje ponudb) izrecno določil, da morajo biti vsi dokumenti, ki sestavljajo izvirnik, povezani z vrvico in zapečateni tako, da jih ni mogoče neopazno dodajati ali odvzemati tudi po odpiranju ponudb..â??..". Kot ugotavlja Državna revizijska komisija, je naročnik potencialne ponudnike v razpisni dokumentaciji na več mestih zelo jasno opozoril na okoliščine, v skladu s katerimi se bo presojala pravilnost njihovih ponudb, pri čemer je v točki 7.2 Splošnih navodil ponudnikom (Zavrnitev ponudbe) zapisal: "Naročnik bo zavrnil kot nepravilno vsako ponudbo, ki ne bo pravočasna, opremljena in označena v skladu z 14. točko teh navodilâ??.".
Iz pregleda ponudbene dokumentacije, ki jo je naročniku predložil vlagatelj, je mogoče ugotoviti, da le-ta ni (povsem) sledil zgoraj citirani določbi iz 14. točke razpisne dokumentacije. Vlagatelj je sicer ponudbene dokumente povezal z vrvico (in jih zapečatil), z izjemo bančne garancije za resnost ponudbe, ki jo je bilo mogoče vzeti iz ponudbe, saj je bila z vrvico povezana le plastična ovojnica, v kateri se je nahajal dokument.

Ob zgoraj opisanem dejanskem stanju je potrebno pritrditi naročniku v tem, da vlagateljeva ponudba ni izpolnjevala vseh zahtev iz razpisne dokumentacije in da je ni bilo mogoče obravnavati kot pravilno ponudbo v smislu določil ZJN-1. Kot že zgoraj zapisano ZJN-1 izrecno določa, da je pravilna tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije (13. točka 3. člena ZJN-1). Ker v obravnavanem primeru vlagateljeva ponudba ni v celoti izpolnjevala vseh zahtev iz razpisne dokumentacije, jo je bil naročnik na podlagi prvega odstavka 76. člena ZJN-1 dolžan zavrniti kot nepravilno.
Tako naročniki kot ponudniki morajo pri oddaji javnih naročil postopati v skladu s pravili, ki jih določa ZJN-1 in na njegovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi ter v skladu z avtonomnimi pravili, ki jih za oddajo konkretnega javnega naročila postavi naročnik v razpisni dokumentaciji. Naročnikova navodila iz razpisne dokumentacije vežejo tako ponudnike pri pripravi ponudb, kot tudi naročnika tekom celotnega postopka oddaje javnega naročila. Pri oddaji javnih naročil je namreč potrebno upoštevati, da so postopki izredno formalni in strogi, kar pomeni, da je potrebno vse naročnikove zahteve iz razpisne dokumentacije obravnavati kot enako pomembne, in sicer ne glede nato, ali se nanašajo na njeno vsebino ali na njeno obliko in da za ugotovitev o tem, da določena ponudba ni pravilna, zadostuje že neizpolnjevanje ene same naročnikove izrecne zahteve iz razpisne dokumentacije.

Kar zadeva očitke vlagatelja o domnevno neobičajno nizki ceni, ki jo je ponudil izbrani ponudnik v svoji ponudbi (vlagatelj trdi, da gre v obravnavanem primeru za ceno, ki ne pokriva niti lastnih stroškov izbranega ponudnika), Državna revizijska komisija opozarja na že večkrat zavzeto stališče, da je oblikovanje ponudbenih cen v prvi vrsti stvar svobodne poslovne odločitve ponudnikov. Ponudbena cena je namreč eden od bistvenih elementov konkurenčnosti na prostem trgu blaga in storitev, zagotovitev konkurenčnosti v postopkih oddaje javnih naročil pa obenem omogoča tudi spoštovanje načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, ki naročnika zavezuje, da z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotovi, da je poraba sredstev za naročnika kar najbolj gospodarna. Nizke cene pravo javnih naročil (enako konkurenčno pravo) na splošno ne prepoveduje. Zaradi določenih tveganj, ki bi lahko izhajala iz (neobičajno) nizke cene pa ZJN-1 naročniku vendarle daje možnost, da ponudbo, ki vsebuje (pre)nizko ceno, zavrne. ZJN-1 v prvem odstavku 53. člena (Neobičajno nizka cena) določa, da mora naročnik "â?? če so v ponudbi za dano naročilo ponujene neobičajno nizke cene â?? preden tako ponudbo zavrne, pisno ali v elektronski obliki zahtevati podrobno obrazložitev vseh postavk ponudbe, za katere meni, da so merodajne in jih mora, upoštevajoč prejete obrazložitve, preveriti". V drugem odstavku istega člena ZJN-1 je določeno, da naročnik "â?? lahko zahteva obrazložitev, ki mora biti oprta na objektivno podlago, kar zadeva ekonomiko načina gradnje, proizvodnje ali izbranih tehničnih rešitev, izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvajanju naročila, ali izvirnost izdelka, storitve ali izvedbo gradnje". Iz besedila citiranih določb ZJN-1 izhaja, da naročnik ni avtomatično obvezan k temu, da bi moral od ponudnika, ki ponudi (pre)nizko ceno, zahtevati obrazložitev ponudbene cene, ampak mora to storiti le v primerih, ko sta kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer: (1.) ponudbena cena mora biti po naročnikovi presoji "neobičajno nizka" in (2.) naročnik takšne ponudbe ne želi sprejeti, ampak jo (zaradi svojih dvomov o možnosti izvedbe javnega naročila za ponujeno ceno) želi zavrniti. Iz besedila zakona je tako razvidno, da se opisani postopek nanaša (le) na primere, ko želi naročnik določeno ponudbo zavrniti, in sicer zato, ker ocenjuje, da je ponujena cena po njegovi presoji nerealna. Postopek s preverjanjem t.im. "neobičajno nizkih" cen je torej namenjen varstvu ponudnika v primeru, ko bi naročnik želel izločiti njegovo ponudbo iz postopka ocenjevanja izključno zato, ker je ponujeno ceno ocenil kot "neobičajno nizko". ZJN-1 ne vsebuje pravil o tem, katero ceno je v danih okoliščinah posameznega primera potrebno šteti za "neobičajno nizko", zato je potrebno šteti, da je zakonodajalec oceno o tem, ali je ponujena cena v konkretnem primeru (pre)nizka, v celoti prepustil poslovni presoji naročnika. Ob vsem navedenem je potrebno zaključiti, da ima naročnik v skladu z določilom prvega odstavka 53. člena ZJN-1 res možnost preveriti realnost ponudbene cene posameznega ponudnika - vendar je to dolžan storiti le v primeru, če sam oceni, da je ponujena cena tako nizka, da pri naročniku vzbuja dvom o možnosti izvedbe javnega naročila. V obravnavanem primeru iz dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila izhaja, da naročnik očitno ni imel pomislekov o realnosti ponujene cene izbranega ponudnika (da torej sam ne dvomi v to, da bo naročilo izvedeno po ponujeni ceni), naročniku pa tudi ni mogoče očitati da je s tem, ko ni preverjal realnosti njegove ponudbene cene, ravnal v nasprotju z določilom prvega odstavka 53. člena ZJN-1.

Ob vsem opisanem je bilo potrebno zahtevo vlagatelja za revizijo postopka oddaje javnega naročila v skladu z 2. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN zavrniti kot neutemeljeno.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (člen 23/5 ZRPJN).

V Ljubljani, dne 11.04.2005

Jožef Kocuvan, univ.dipl.ekon.
član Državne revizijske komisije


Vročiti:

- KLINIČNI CENTER LJUBLJANA, Zaloška cesta 2, Ljubljana
- PIVOVARNA UNION d.d., Pivovarniška ulica 2, Ljubljana
- SŽ-ŽIP d.o.o., Kolodvorska ulica 11, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana.