018-054/2005 Onkološki inštitut Ljubljana

Številka: 018-54/05-31-544

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02 in 42/04; v nadaljevanju: ZRPJN), v senatu člana Francija Kodele kot predsednika senata, članice mag. Metke Cerar kot poročevalke in predsednika dr. Aleksija Mužine kot člana senata, ob sodelovanju svetovalca Marka Žviplja, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za čiščenje prostorov Onkološkega inštituta Ljubljana, in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje Čistoča d.o.o., Ljubljanska c. 12 f, Trzin (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Onkološki inštitut Ljubljana, Zaloška cesta 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 14.03.2005

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za čiščenje prostorov Onkološkega inštituta Ljubljana, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 70/04, z dne 28.06.2004, pod številko objave Ob-17181/04.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan plačati stroške, nastale z revizijo, in sicer takso v višini 100.000,00 SIT, v roku 15-ih dni od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je dne 12.05.2004 sprejel sklep, št. JR 02/02, o pričetku postopka oddaje javnega naročila storitev po odprtem postopku za čiščenje prostorov Onkološkega inštituta Ljubljana. Javni razpis za predmetno javno naročilo je naročnik objavil v Uradnem listu RS, št. 70/04, z dne 28.06.2004, pod številko objave Ob-17181/04.

Ponudnik ISS Servisystem d.o.o., Ptujska cesta 95, Maribor je vložil zahtevek za revizijo, z dne 06.09.2004, ter njegovo dopolnitev, z dne 10.09.2004, katerega je naročnik s sklepom, z dne 28.09.2004, zavrnil kot neutemeljenega. Po zahtevi za nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo, z dne 01.10.2004, je le-ta s sklepom, št. 018-241/04-25-1833, z dne 11.10.2004, zahtevku za revizijo ugodila in odločila, da mora naročnik objavo javnega razpisa, skladno z 41. členom Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00 in 2/04; v nadaljevanju: ZJN-1), dopolniti z vsemi pogoji, ki jih je navedel v razpisni dokumentaciji, in ki jih mora ponudnik zato, da lahko sodeluje v postopku, izpolnjevati že v času oddaje ponudbe.

Naročnik je v Uradnem listu RS, št. 119/04, z dne 05.11.2004, pod številko objave Ob-29795/04, objavil popravek in dopolnitev predmetnega javnega razpisa.

Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne 18.11.2004, je razvidno, da je naročnik prejel 5 pravočasnih ponudb. Naročnik je izdal odločitev o oddaji javnega naročila, št. JR 02/04, z dne 29.12.2004, iz katere je razvidno, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje Cleaning d.o.o., Zvonarska 1, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z dopisom, z dne 07.01.2005, od naročnika zahteval izdajo dodatne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila, katero mu je naročnik posredoval z dopisom, z dne 18.01.2005.

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo, z dne 28.01.2005, v katerem navaja, da naročnik v dodatni obrazložitvi odločitve o oddaji javnega naročila ni podal odgovorov, s katerimi bi v celoti odpravil dvom ali nejasnost v zvezi s sprejeto odločitvijo. Vlagatelj navaja, da odložni pogoj dokončnega preverjanja sposobnosti izbranega ponudnika iz področja strokovnih zahtev naročnika v delu ustreznosti glede na izkušenost čistilnega osebja, kakor tudi glede na potrebe nadzora nad opravljanjem storitev, na katerega se naročnik sklicuje v dodatni obrazložitvi odločitve o oddaji javnega naročila, krši 6. in 7. člen ZJN-1. Preverjanje strokovne usposobljenosti izbranega ponudnika po pravnomočni odločitvi o dodelitvi javnega naročila bo tako iz javnega postopka prešlo v neposredno poslovno razmerje med izbranim ponudnikom in naročnikom, naročnikova ocena izpolnjevanja zahtevanih tehničnih in kadrovskih pogojev pa bo predmet dialoga med izbranim ponudnikom in naročnikom. Vlagatelj pojasnjuje, da je, skladno z navodili iz razpisne dokumentacije, pričakoval, da bo naročnik pred izdajo odločitve o oddaji javnega naročila preveril strokovno usposobljenost vseh prispelih ponudb skozi določila 45. člena ZJN-1, glede na pogoje, opredeljene v 42. členu ZJN-1.
Vlagatelj nadaljuje, da je naročnik postavil zahtevne ter jasne pogoje iz področja strokovnih zahtev, ki jih mora ponudnik izpolnjevati, če želi sodelovati v postopku oddaje javnega naročila in ne, če bo morebiti izbran kot najugodnejši. Vlagatelj navaja, da niti naročnik ne ve, kako ustrezno preveriti izpolnjevanje strokovnih zahtev iz razpisne dokumentacije, ki se nanašajo na znanja nadzorne osebe, saj glede njih v obrazloženem obvestilu sam navaja, da so dostikrat pridobljena na neformalen način in jih je težko dokazovati, pokažejo pa se pri opravljanju dela pri naročniku.
Vlagatelj navaja, da bo naročnik tudi pogoj po zagotavljanju 60% strukture čistilnega osebja z enoletnimi izkušnjami pri čiščenju bolnišnic in 100% strukturo čistilnega osebja s pogovornim znanjem slovenskega jezika lahko preveril le v praksi, in sicer "po samo njemu znani metodi in nikakor ne pred sklenitvijo pogodbe".
Vlagatelj se sklicuje na določili 42. in 42.a člena ZJN-1 ter navaja, da bi moral naročnik preveriti, ali vsi ponudniki v celoti in dosledno izpolnjujejo vse pogoje iz razpisne dokumentacije in strokovnih zahtev naročnika, šele nato pa izdati odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika, kar naročnik ni storil in je nepravilno priznal sposobnost vsem v postopku udeleženim ponudnikom.
Vlagatelj tudi dvomi o številu zaposlenih v podjetju Manicom d.o.o., saj javno dostopni podatki za poslovno leto 2003 tej družbi pripisujejo 64 delavcev. Vlagatelj meni, da navedeni ponudnik na področju čiščenja nima zaposlenih 100 oseb od 137 navedenih, po vlagateljevem mnenju pa gotovo ne razpolaga s 60% strukturo čistilnega osebja z enoletnimi izkušnjami pri čiščenju bolnišnic.
Glede na obrazloženo obvestilo naročnika, kjer je le-ta navedel, da se 60% strukture čistilnega osebja z enoletnimi izkušnjami pri čiščenju bolnišnic nanaša le na tisto število delavcev, ki bodo delali na objektu naročnika, vlagatelj ugotavlja, da je naročnik s tem spremenil kriterije strokovnih zahtev, ki jih je sam določil, saj takšnega pojasnila ni zaslediti v nobenem izmed odgovorov zainteresiranim ponudnikom.
Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da se predmetni postopek oddaje javnega naročila v celoti razveljavi in da se pripravi nov razpis v skladu z veljavnimi predpisi.
Vlagatelj priglaša povrnitev plačila stroškov, nastalih z revizijo, v vrednosti 100.000 SIT.

Naročnik je sprejel sklep, z dne 15.02.2005, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da je zahtevek za revizijo prepozen ter se v tej zvezi sklicuje na določilo petega odstavka 12. člena ZRPJN. Naročnik dodaja, da vlagatelj ne prilaga dokazov za trditve, da naročnik ni preveril izpolnjevanja pogojev iz razpisne dokumentacije. Naročnik opozarja, da se vse navedbe iz zahtevka za revizijo nanašajo na pogoje iz 5. točke četrtega odstavka 42. člena ZJN-1, ki se dokazujejo po 5. točki petega odstavka istega člena tudi z izjavami, kar je bilo vlagatelju znano, poleg tega pa naročnik sme (ni pa dolžan) po šestem odstavku 42. člena ZJN-1 izločiti iz postopka izbire ponudnika, če ne predloži dokazov za izpolnjevanje pogojev iz četrtega odstavka tega člena ali če je dal zavajajoče podatke glede izpolnjevanja pogojev, določenih v razpisni dokumentaciji.
Naročnik navaja, da je ponudnik Manicom d.o.o. dokazoval izpolnjevanje pogoja 100 zaposlenih oseb s podpisano izjavo o kadrovskih zmogljivostih in fotokopijami delovnih knjižic za 137 zaposlenih, ostali ponudniki pa s podpisano izjavo o kadrovskih zmogljivostih in BON obrazcem.
Glede pogoja zagotovitve 60% strukture čistilnega osebja z enoletnimi izkušnjami pri čiščenju bolnišnic in pogovornega znanja slovenskega jezika naročnik navaja, da je bil zahtevani dokaz izjava o kadrovskih zmogljivostih, katero so predložili vsi ponudniki, tudi vlagatelj. Drugi dokazi za izpolnjevanje tega pogoja v postopku niso bili predvideni. Naročnik dodaja, da je na vprašanja ponudnikov v odgovoru navedel, da bo izpolnjevanje vseh kadrovskih pogojev podrobno preveril pred podpisom pogodbe samo pri izbranem ponudniku. Pogoj 100 zaposlenih je bil predviden kot primerno število, da glede na zahtevnost čiščenja, možnost nadomestila ob izpadih in glede na velikost naročnika ne bi konkurirali ponudniki, ki takega naročila niso sposobni prevzeti. število delavcev izbranega ponudnika pri naročniku bo dejansko manjše. Naročnik je v razpisni dokumentaciji predvidel preverjanje izpolnjevanja pogojev pri izbranem ponudniku tako, da morajo biti naročniku predložene pogodbe o zaposlitvi za konkretne delavce, za ostale ponudnike pa tega ni zahteval, saj bi bilo nesmiselno. Noben izmed ponudnikov ni predložil dokazil o pogovornem znanju slovenskega jezika, to tudi ni bilo zahtevano, saj je jasno, da je tovrstne zahteve možno preverjati samo v praksi in zahtevati njihovo izpolnjevanje samo od izbranega ponudnika.
Naročnik navaja, da so izbrani ponudnik, ponudnik Manicom d.o.o. ter vlagatelj predložili dokazila o zahtevani izobrazbi, znanju in delovnih izkušnjah za strokovno osebo za nadzor. Nihče izmed ponudnikov (tudi vlagatelj ne) pa ni predložil dokazil v zvezi z znanjem in izkušnjami iz bolnišnične higiene oziroma prenosa bolnišničnih okužb. Naročnik dodaja, da bi v primeru, če bi se postavil na strogo formalno stališče in zahteval dokazila o teh izkušnjah in znanjih, nihče izmed petih ponudnikov tega pogoja ne izpolnjeval, naročnik pa bi ga smel izločiti.
Naročnik pripominja, da ni kršil temeljnih načel javnega naročanja ter da je bilo ves čas postopka jasno, da bo kot dober gospodar pred podpisom pogodbe skrbno preveril izpolnjevanje pogojev, za katere so v postopku izbire zadoščale izjave.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 17.02.2005, naročnika obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisom, z dne 18.02.2005, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v odločanje Državni revizijski komisiji.

Državna revizijska komisija je vlagatelja z dopisom, št. 018-54/04-31-433, z dne 22.02.2005, pozvala, naj dopolni zahtevek za revizijo s potrdilom o doplačilu takse v znesku 100.000 SIT, katerega je vlagatelj Državni revizijski komisiji posredoval dne 22.02.2005.

Naročnik je Državno revizijsko komisijo z dopisom, z dne 09.03.2005, obvestil, da izbrani ponudnik ne bo podaljšal veljavnosti ponudbe ter kot prilogo posredoval naveden dopis izbranega ponudnika, z dne 25.02.2005.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavka 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v predmetnem postopku revizije odločala o utemeljenosti vlagateljevih navedb, ki se nanašajo na način preverjanja izpolnjevanja pogojev (po oddaji naročila) ter v zvezi s katerimi vlagatelj vzpostavlja dvom v zakonitost postopka oddaje tega javnega naročila. Državna revizijska komisija je pri posameznih ponudnikih najprej preverila s strani vlagatelja prerekano izpolnjevanje pogoja, po katerem mora izvajalec zagotoviti vsaj eno osebo za nadzor in vodenje čiščenja. Naročnik je v razpisni dokumentaciji (točka 1.1.1. Kadri) določil, da mora izvajalec zagotoviti za nadzor in vodenje za izvajanje čiščenja vsaj eno osebo s končano VI. ali VII. stopnjo izobrazbe zdravstvene, sanitarne, kemijske ali farmacevtske smeri in zagotavljati njeno 8 urno prisotnost na Onkološkem inštitutu Ljubljana, v popoldanskem času na klic. Oseba mora imeti znanja in izkušnje iz bolnišnične higiene in prenosa bolnišničnih okužb. Za to osebo mora ponudnik predložiti ustrezno dokazilo o izobrazbi in kopijo pogodbe o zaposlitvi. V točki 1.1.5.1. Nadzor izvajalca je naročnik še določil: "Izvajalec mora zagotoviti nadzor nad samim izvajanjem storitev čiščenja in tudi kakovostjo opravljene storitve s strani nadzorne osebe, ki jo je pooblastil in je navedena v ponudbi. Ponudnik v ponudbi definira nadzor s strani te osebe. â??".

Državna revizijska komisija je ob vpogledu v dokumentacijo ugotovila, da je naročnik z dopisi, z dne 09.12.2004, ponudnika ISS Servisystem d.o.o., Maribor, ponudnika Manicom d.o.o., Ljubljana, izbranega ponudnika ter vlagatelja pozval, naj navedejo ime in priimek osebe iz seznama vodstvenega osebja, saj iz le-teh ni razvidno, katera oseba naj bi opravljala nadzor in vodenje za izvajanje čiščenja na Onkološkem inštitutu Ljubljana. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je z navedenim ravnanjem naročnik, v nasprotju z določilom 54. člena ZJN-1, ki določa, da naročnik ne sme zahtevati, dovoliti ali ponuditi kakršnekoli spremembe vsebine ponudbe, vključno s spremembo cene in takih sprememb, ki bi iz nepravilne ponudbe le-to naredila pravilno, dovolil konvalidacijo nepravilne ponudbe v pravilno. Naročnik namreč ne sme zahtevati, dovoliti ali ponuditi dopolnitve takšnega nepravilnega dokumenta, katerega nepravilnost (oziroma celo neobstoj) že per se (samo po sebi) pomeni neizpolnjevanje zahtev razpisne dokumentacije in posledično nepravilnost ponudbe. Dopustnost preverjanja resnične volje ponudnikov je po izteku roka za oddajo njihove ponudbe mogoča zgolj izjemoma (velja le za dokumente, ki so jih ponudniki ponudbi že predložili), poleg tega pa je omejena s prepovedjo spremembe ponudbene vsebine, spremembe cene in takšnih sprememb, ki bi iz nepravilne ponudbe le-to naredila pravilno.

ZJN-1 namreč določa, da je pravilna tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju ponudb, na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije (13. točka 3. člena ZJN-1). Obvezno ravnanje naročnika v zvezi s ponudbo, ki ni pravilna, pa jasno izhaja iz prvega odstavka 76. člena ZJN-1, ki določa, da mora naročnik po opravljenem pregledu zavrniti vse ponudbe, ki niso pravilne. Naročnik je tudi v razpisni dokumentaciji pod A 00. "Posebno opozorilo" izrecno določil: "Ponudniki naj bodo še posebno pozorni na dokazila o formalni ustreznosti ponudb, zato naj zagotovijo vse v vsebini razpisne dokumentacije zahtevane podatke, izjave in dokazila, da se bo njihova ponudba štela za pravilno.". Državna revizijska komisija je v skladu z načelom materialne resnice vpogledala v ponudbe štirih ponudnikov, ki jih je naročnik pozval k naknadni dopolnitvi njihove vsebine ponudbe, ter ugotovila, da ponudnik ISS Servisystem d.o.o., Maribor, ponudnik Manicom d.o.o., Ljubljana, izbrani ponudnik ter vlagatelj v svojih ponudbah ne izkazujejo izpolnitve citiranega pogoja iz točke 1.1.5.1. razpisne dokumentacije, saj osebe, ki bo zagotavljala nadzor, v ponudbi niso izrecno navedli oziroma iz le-teh ni bilo mogoče razbrati, za katero osebo gre, prav tako pa niso definirali nadzora s strani te osebe. Državna revizijska komisija dodaja, da tudi vsebina zapisnika sestanka komisije naročnika, z dne 08.12.2004, izkazuje, da iz ponudb ponudnika ISS Servisystem d.o.o., Maribor, ponudnika Manicom d.o.o., Ljubljana, izbranega ponudnika ter vlagatelja naročnik ni razvidel, kdo bo nadzorna oseba, ki naj bi opravljala nadzor in vodenje za izvajanje čiščenja pri naročniku. Državna revizijska komisija povzema, da je naročnik ravnal nepravilno, ko je ponudnika ISS Servisystem d.o.o., Maribor, ponudnika Manicom d.o.o., Ljubljana, izbranega ponudnika ter vlagatelja pozval k dopolnitvi njihovih nepravilnih ponudb z navedbo osebe, ki bo zagotavljala nadzor nad samim izvajanjem storitev čiščenja in kakovostjo opravljene storitve.

Državna revizijska komisija ni vpogledala tudi v ponudbo ponudnika DIW Service d.o.o., Maribor, saj tudi njena pravilnost v tem delu ne more vplivati na izbiro najugodnejšega ponudnika. Naročnik je namreč pod A 04. "Splošna navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe", v točki XXVI. določil, da bo izbral ponudnika, če sta mu predloženi vsaj dve pravilni ponudbi dveh različnih, kapitalsko in upravljavsko nepovezanih ponudnikov. Državna revizijska komisija tako ni mogla razveljaviti (zgolj) odločitve o oddaji javnega naročila, z dne 29.12.2004, saj bi naročnik tudi v primeru ene pravilne samostojne ponudbe najugodnejšega ponudnika ne mogel izbrati, zato je bilo potrebno v konkretnem primeru v celoti razveljaviti postopek oddaje javnega naročila.

Poleg zapisanih argumentov, ki so pripeljali do odločitve Državne revizijske komisije, le-ta še dodaja, da se izpodbijani pogoji iz zahtevka za revizijo ne nanašajo na določilo 5. točke četrtega odstavka 42. člena ZJN-1, kot to v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, nepravilno navaja naročnik, pač pa gre po vsebini za kadrovske pogoje v smislu 42.a člena ZJN-1.

Ker so že zgoraj zapisani razlogi narekovali odločitev, kot izhaja iz izreka tega sklepa, se Državna revizijska komisija pri odločanju ni izrekala o (pre)ostalih vlagateljevih navedbah iz revizijskega zahtevka, saj ne morejo vplivati na (drugačno) odločitev Državne revizijske komisije v tem postopku. Zaradi navedenega jih Državna revizijska komisija v skladu z načelom hitrosti (3. člen ZRPJN), ki je eno izmed temeljnih načel revizijskega postopka, pri odločanju o vloženem zahtevku za revizijo, tudi ni vsebinsko presojala.

Naročnik mora v ponovljenem postopku oddaje javnega naročila, skladno s tretjim odstavkom 23. člena ZRPJN, pripraviti takšno razpisno dokumentacijo, da bodo ponudniki na njeni osnovi lahko pripravili pravilno ponudbo (prvi odstavek 23. člena ZJN-1), pri tem pa naj bo pozoren tudi na tiste vlagateljeve navedbe, ki jih Državna revizijska komisija, zaradi zgoraj navedenih razlogov, ni vsebinsko presojala. Naročnik naj pri oblikovanju pogojev ustrezno upošteva njihovo zakonsko definicijo, opredeli pa naj jih glede na svoje potrebe, upoštevaje predmet javnega naročila. Pri tem naročnik ne sme ustvarjati okoliščin, ki bi v odsotnosti objektivnih razlogov za to utegnile povzročati diskriminacijo med ponudniki. Državna revizijska komisija naročnika nenazadnje opozarja, da je pri vseh ponudnikih, skladno z določbo prvega odstavka 76. člena ZJN-1, dolžan preveriti izpolnjevanje vseh zahtev razpisne dokumentacije, in sicer na način, predviden v razpisni dokumentaciji.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.

Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija v skladu s petim odstavkom 22. člena ZRPJN sklenila, da se vlagatelju priznajo priglašeni stroški, nastali z revizijo, in sicer stroški takse v višini 100.000,00 SIT.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.

POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).

V Ljubljani, dne 14.03.2005

Predsednik senata
Franci Kodela, univ.dipl.prav.
član Državne revizijske komisije


Vročiti:
- Onkološki inštitut Ljubljana, Zaloška cesta 2, Ljubljana
- Čistoča d.o.o., Ljubljanska c. 12 f, Trzin
- Cleaning d.o.o., Zvonarska 1, Ljubljana
- Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana