018-228/02

Številka: 018-228/02

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, štev. 78/99, 90/99, v nadaljevanju: ZRPJN) po članu â?? , v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za prenovo poslovnih procesov â?? , na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil â?? (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik), dne â??

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za prenovo poslovnih procesov â?? objavljen v Uradnem listu RS, št. â?? , z dne â?? pod štev. objave Ob-â?? .

2. Dopolnitev zahtevka za revizijo se zavrže.

3. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 80.000,00 SIT v 15-ih dneh od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe.

Obrazložitev

Naročnik je v Uradnem listu RS, štev. â?? , z dne â?? , pod štev. objave Ob-â?? , objavil javni razpis za oddajo javnega naročila za prenovo poslovnih procesov â?? .

Vlagatelj je z zahtevo katero je naročnik prejel dne 09.10.2002, še pred rokom za oddajo ponudb, zahteval revizijo postopka oddaje predmetnega javnega naročila. V zahtevi za revizijo (pravilno: zahtevku za revizijo) vlagatelj navaja, da je z namenom sodelovati kot ponudnik dne 07.10.2002 dvignil razpisno dokumentacijo za zadevno javno naročilo. Pri pregledu razpisne dokumentacije je ugotovil, da predlagana merila niso objektivna, so preveč subjektivna in s tem diskriminatorna, prav tako niso dovolj smiselno povezana z vsebino javnega naročila s čimer ne prispevajo k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. V razpisni dokumentaciji niso dosledno opisana in ovrednotena. Merila bi morala biti po vlagateljevih navedbah objektivna ali pa vsaj objektivizirana. Naročnik bi moral določiti vsebino merila, enoto meritve in način (oziroma metodologijo) posameznega merjenja. Postavljena bi morala biti enoznačno, tako da si jih lahko vsak ponudnik le enoznačno razlaga in si lahko vnaprej izračuna svoje število točk, kar pa ne omogočajo.
Merilu cena, ki je po mnenju vlagatelja od vseh navedenih meril v razpisni dokumentaciji pravzaprav edino objektivno merilo, je dal naročnik s ponderjem 20% celotne ocene premajhen pomen, čeprav ZJN-1 po mnenju vlagatelja favorizira ceno kot merilo za izbiro. Cena kot izrazito objektivno merilo bi zato morala imeti bolj odločujoč vpliv.
Prav tako bi naročnik moral bolj "objektivizirati" oziroma natančneje opredeliti posamezne izraze, ki jih uporablja pri merilu reference (npr.: vsebina in zahtevnost svetovalnega dela; velikost organizacije; reference, ki bodo najbolj podobne predmetu javnega naročila; itd..). Naročnik bi moral določiti kot navaja vlagatelj "končno število kriterijev" oziroma vse kriterije, ki določeno referenco opredeljujejo za podobno predmetu javnega naročila, in ne le primeroma navajati nekaj kriterijev (število zaposlenih, število â?? , â??). Vlagatelj kot primer navaja na strani 16 razpisne dokumentacije s strani naročnika določen primer ocenjevanja referenc glede na število zaposlenih, pri čemer pa vlagatelj poudarja, da v razpisni dokumentaciji niti ni določeno, da je število zaposlenih odločujoč kriterij v okviru merila reference. Vlagatelj navaja, da vse navedeno smiselno očita tudi drugim merilom, ki jih je določil naročnik v razpisni dokumentaciji.
Končno vlagatelj navaja, da naročnik ni natančno opisal metodologije, kako bo ocenjeval podizvajalce oz. soizvajalce v primerjavi z glavnim izvajalcem, predvsem ali jih bo ocenjeval enakovredno ali pa ponderiral in v kolikor jih bo ponderiral, v kakšnem razmerju.
Vlagatelj predlaga, da naročnik ponovno preveri pravilnost meril za izbiro in jih določi skladno z zakonom ter zato postavljenemu zahtevku za revizijo ugodi tako da razveljavi v razpisni dokumentaciji določena merila in določi nova oziroma postopek javnega naročanja razveljavi in postopek javnega naročila ponovi.
Vlagatelj v okviru stroškovnika uveljavlja povrnitev takse za revizijo.

Naročnik je z dopisom z dne 10.10.2002 zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen.
V obrazložitvi svoje odločitve naročnik ponovno navaja merila kot so opredeljena v razpisni dokumentaciji ter utemeljuje svojo odločitev z 10.členom ZRPJN po katerem zahtevka za revizijo ni možno vložiti glede meril za ocenjevanje ponudb, razen če so ta v nasprotju z zakonom, ki ureja oddajo javnih naročil, pri čemer navaja, da so po njegovi presoji merila za ocenjevanje ponudb sestavljena v skladu z zakonom. Pogoji in merila po navedbah naročnika niso omejena le na â?? , temveč so krajevno neomejena. Po navedbah naročnika je za prenovo poslovnih procesov bistveno predvsem poznavanje konglomerata â?? programskih enot z vsemi ostalimi poslovnimi in organizacijskimi enotami. Naročnik želi pridobiti izkušenega in kvalitetnega ponudnika, kar pa ponudnik lahko izkaže predvsem z referencami. Tak ponudnik bo takoj pričel s prenovo poslovnih procesov, prenova bo izvedena v kratkem obdobju in se bo pokazala tudi v bistvenem zmanjšanju stroškov poslovanja, kar bi se moralo izkazati v več sto milijonih SIT letno. Zato ponujena cena kot merilo nima velike teže in naj odloča le v primeru ko se mora naročnik odločati med dvema ponudnikoma, ki imata najboljše reference in sta v obrazložitvi projekta prikazala najbolj celoviti ponudbi.

Vlagatelj je dne 11.10.2002 pri naročniku vložil zahtevo za nadaljevanje postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo. V zahtevi za nadaljevanje postopka vlagatelj vztraja pri svojih dosedanjih navedbah in dodatno pojasnjuje, da je že na skupnem informativnem sestanku možnih ponudnikov z naročnikom le tega opozoril na spornost meril in na možnost revizije, pri čemer mu je naročnik odgovoril, da so merila pripravljena v sodelovanju z Uradom za javna naročila in so v skladu z zakonom. Vlagatelj naročniku očita, da je naročnik izvajalca izbral že vnaprej in temu zgolj prikrojil merila, česar sicer ne more dokazati, predlaga pa Državni revizijski komisiji, da v zvezi s tem podrobneje razišče ozadje priprave spornih meril. Kot vzorčen primer dobro pripravljenih meril vlagatelj v nadaljevanju navaja merila za storitve svetovanja, ki se uporabljajo pri javnih naročilih Svetovne Banke (Procurement Procedures of the World Bank) in zaključuje z ugotovitvijo, da naročnik v svoji odločitvi o zahtevku za revizijo med drugim ni odgovoril niti na vlagateljeve pomisleke glede ocenjevanja podizvajalcev in soizvajalcev.

Na podlagi zahteve za nadaljevanje postopka je naročnik, kot to izhaja iz dokumentacije, dne 14.10.2002 ustavil vse aktivnosti pri zadevnem javnem naročilu.

Naročnik je dne 16.10.2002 podal mnenje k zahtevku za revizijo postopka javnega naročila in odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o vodenju postopka oddaje javnega naročila Državni revizijski komisiji v odločanje. V mnenju naročnik prereka vlagateljeve navedbe iz zahtevka za nadaljevanje postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo ter navaja, da je ob pripravi razpisne dokumentacije kot sam navaja "komuniciral" z Uradom za javna naročila in oblikoval merila v skladu s pojasnili, ki jih je pridobil od Urada za javna naročila. Naročnik ponovno poudarja pomen referenc, ki glede na predmet javnega naročila objektivno opravičujejo uteži pri posameznem merilu, in zavrača očitke, da je razpisno dokumentacijo oblikoval z namenom, da bi bil izbran že vnaprej določen ponudnik oz. da bi bila merila pisana na kožo vnaprej določenemu ponudniku ali da je neupravičeno ali nezakonito favoriziral kateregakoli ponudnika.

Državna revizijska komisija je z dopisom, z dne 22.10.2002, naročnika, skladno z določilom drugega odstavka 21. člena ZRPJN, glede na zatrjevanje vlagatelja, da naročnik ni natančno opisal metodologije, kako in v kakšnem razmerju bo pri vrednotenju ocenjeval podizvajalce oziroma soizvajalce v primerjavi z glavnim izvajalcem in dejstva, da se naročnik v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo do navedene trditve ni opredelil, zaprosila za dodatno pojasnilo, in sicer ali bo naročnik podizvajalce oziroma soizvajalce ocenjeval "enakovredno" glavnemu izvajalcu, ali pa bo ocene za podizvajalce oziroma soizvajalce "ponderiral" in v kakšnem razmerju. Naročnik je v pojasnilu z dne 23.10.2002 odgovoril, da bo pri vrednotenju podizvajalce oziroma soizvajalce upošteval skupaj z glavnim izvajalcem kot celoto, se pravi kot eno ponudbo. Pri merilu reference se bodo tako vse reference, tako od glavnega izvajalca kot tudi njegovih podizvajalcev oziroma soizvajalcev ocenjevale kot komulativa.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot oseba, ki je dvignila razpisno dokumentacijo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določbo drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi. ".

Državna revizijska komisija je presojala vlagateljeve navedbe, ki se nanašajo na postavitev meril v razpisni dokumentaciji, ki naj bi bila postavljena tako, da je zaradi tega kršen ZJN-1. Vlagatelj navaja, da je dal naročnik merilu "cena" izrazito majhen pomen le 20% celotne ocene, čeprav zakon favorizira ceno kot merilo za izbiro. Vlagatelj meni, da bi se moral naročnik potruditi in določiti take pogoje in zahteve, da bi dobil objektivno gledano čimbolj vsebinsko izenačene ponudbe, kjer bi imela cena kot izrazito objektivni faktor bolj odločujoč vpliv.

Res je kar trdi naročnik, da ZRPJN določa, da zahtevka za revizijo ni možno vložiti glede meril za ocenjevanje ponudb, vendar slednje velja le v kolikor ne gre za primer, ko so merila v nasprotju z zakonom, ki ureja oddajo javnih naročil (10. člen ZRPJN). V obravnavani revizijski zadevi je bilo zato potrebno ugotoviti oziroma presojati vlagateljeve trditve, ali oziroma da so merila za izbiro najugodnejše ponudbe, ki jih je v razpisni dokumentaciji postavil naročnik, določena v skladu z določili ZJN-1.

V skladu z 11. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 je merilo "element za vrednotenje, primerjanje ali presojanje ponudb". Merilo je vnaprej podan razlikovalni znak med ponudbami, katerega izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Naročnik je avtonomen pri odločitvi, katera in koliko meril bo določil in uporabil, prav tako pa tudi kakšne vrednostne uteži (ponderje) jim bo pripisal in na kakšen način jih bo uporabil, pri čemer pa je njegova dispozitivnost omejena z določbami zakona, saj merila in način ocenjevanja ne smejo biti v nasprotju z ZJN-1.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji pod točko 3 določil merila za izbor najugodnejšega ponudnika. Iz razpisne dokumentacije izhaja, da skupna ocena ponudbe sestoji iz ocene treh meril: ocene referenc ponudnika (Orp), katero je naročnik ponderiral z vplivnim deležem 45%, iz ocene obrazložitve projekta (Oobr) katero je naročnik ponderiral z vplivnim deležem 35% in iz ocene cene ponudbe (Ocp) katero je naročnik ponderiral z vplivnim deležem 20%. Pri posamezni oceni posameznega merila lahko ponudnik sicer pridobi različno število točk glede na oceno posameznih kriterijev, kot jih je imenoval naročnik, ki sestavljajo posamezno merilo (razen merila cene, kjer ni dodatnih kriterijev), kateri so ponovno ovrednoteni z različnim številom točk in različnimi ponderji, vendar v vsakem primeru pri vsakem posameznem merilu vključno z merilom cena naročnik ne more pridobiti ocene več kot 10 točk.
Tako lahko ponudba z najnižjo ponudbeno ceno (CPmin) prejme najvišjo oceno Ocp = 10. Ocene za cene (CP) ostalih ponudb se izračunajo po formuli :


Posamezne ocene dosežene pri navedenih treh merilih se glede na vplivni delež preračunajo v točke. Najugodnejša pa je ponudba z največ točkami (T) po naslednji formuli:

T = 45 ď"Ş Orp + 35ď"Ş Oobr + 20 ď"Ş Ocp

ZJN-1 v 51.členu ponuja dve temeljni merili, ki ju naročnik lahko izključno uporabi: "Merilo za ocenitev ponudb je lahko: 1. ekonomsko najugodnejša ponudba ali 2. najnižja cena."
Naročnik je dolžan izbrati enega izmed navedenih dveh načinov izbire. Merilo najnižja cena pomeni, da je ob izpolnjevanju pogojev edino merilo in edini razlikovalni znak med ponudbami najnižja cena. V primeru merila ekonomsko najugodnejša ponudba pa naročnik uporabi kombinacijo elementov (meril, podmeril, kriterijev), katere eksemplifikatorno našteva ZJN-1 v drugem odstavku 51.člena, med njimi v enajsti točki tudi ceno, pri čemer pa mora vsak od teh elementov prispevati h gospodarnosti izbire za naročnika. Glede navedb vlagatelja, da zakon favorizira ceno kot merilo za izbiro, je potrebno povedati, da je sicer cena zaradi odplačnosti pravnega razmerja (pogodba o oddaji javnega naročila je odplačna pogodba) pri oddaji javnega naročila ena nujnih in bistvenih sestavin, ki vpliva na ugodnost podane ponudbe in naj bi bila zato tudi v okviru merila "ekonomsko najugodnejše ponudbe" načeloma vedno prisotna, kljub temu pa ZJN-1 ne izključuje zrcalno nasprotne možnosti, da naročnik cene v celotnem postopku oddaje javnega naročila sploh ne vrednoti, pri čemer pa so taki položaji izjemni in mora predmet javnega naročila upravičevati tako naročnikovo odločitev, naročnik pa mora v takih primerih ponudbeno ceno (njeno dopustno višino), ki se tako ne uporablja kot merilo, definirati vsaj kot pogoj.
Ekonomsko najugodnejša ponudba torej pomeni najugodnejšo kombinacijo med ceno in ostalimi elementi in je odvisna od tega razmerja. Sicer ni mogoče podati pavšalne ocene ali vnaprej določenega in splošno veljavnega pravila o želenem razmerju, vendar je potrebno poudariti, da je odstopanje od pomena elementa cene upravičeno le, ko je pogojeno z vsoto ekonomskih koristi ostalih elementov.
V nasprotju z navedenim je naročnik z v razpisni dokumentaciji opisanim načinom podeljevanja točk povzročil, da ponudniki niso stimulirani, da bi ponudili nizke cene, kar pa zagotovo ne more biti v interesu naročnika. Nasprotno, postavljena merila omogočajo in narekujejo izbiro ponudbe ponudnika, ki je pridobil maksimalno število točk pri preostalih dveh merilih "reference ponudnika" in "obrazložitev projekta", kot tako imenovane "ekonomsko najugodnejše ponudbe", napram ponudbam morebitnih drugih ponudnikov, ki imajo prav tako ugodne reference in ugodno obrazložitev projekta, a vseeno za malenkost slabše, in zato v okviru navedenih dveh meril niso pridobili maksimalno število točk. Tako izbiro bi moral naročnik opraviti kljub temu, da bi bila cena takega ponudnika tudi 10X, 10