018-212/02-1

Številka: 018-212/02

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99; v nadaljevanju: ZRPJN) v senatu â?? , v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za postavitev sistema za elektronsko davčno poslovanje za potrebe â?? in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â?? (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljevanju: naročnik), dne â??

ODLOČILA

Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila, ki je vsebovana v obvestilu o oddaji javnega naročila, št. 060-1/2002-01-070, z dne 13.8.2002.

Obrazložitev

Naročnik je dne 07.06.2002 sprejel sklep, št. 060-18-2002-01-070, o začetku postopka oddaje javnega naročila po odprtem postopku za postavitev sistema za elektronsko davčno poslovanje za potrebe â?? . Naročnik je v Uradnem listu RS, št. â?? , z dne â?? , pod številko objave Ob-â?? objavil javni razpis za predmetno javno naročilo. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, št. 060-18-2002-01-070, z dne 24.07.2002, je razvidno, da je naročnik prejel 5 ponudb.

Iz obvestila o oddaji naročila, št. 060-18-2002-01-070, z dne 13.08.2002, je razvidno, da je naročnik kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje â?? (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Vlagatelj je z dopisom, z dne 16.08.2002, zahteval od naročnika obrazloženo obvestilo o oddaji javnega naročila. Naročnik je dne 22.08.2002 poslal vlagatelju zahtevano obrazloženo obvestilo, ki ga je vlagatelj prejel dne 26.08.2002.

Zoper odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika je vlagatelj, dne 30.08.2002, vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je naročnik neupravičeno izločil njegovo ponudbo kot nepravilno iz razloga, da iz potrdila davčnega organa za podizvajalca vlagatelja (...) izhaja, da ima ta kot davčni zavezanec evidentirane neporavnane zapadle obveznosti iz naslova davka na dodano vrednost. Naročnik glede na potrdilo Davčnega urada Ljubljana, št. â?? , z dne 10.07.2002, ugotavlja, da podizvajalec vlagatelja nima evidentiranih izterljivih davkov in prispevkov, ima pa zapadle obveznosti iz naslova davka na dodano vrednost, na katere pa ni mogoče poseči s prisilnimi sredstvi, ker je bila odložena prisilna izterjava v skladu z določili 30. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00; v nadaljevanju: ZUS). Naročnik v obrazloženem obvestilu o oddaji javnega naročila, z dne 22.08.2002, na deklaratoren način ugotavlja, da je bil davčni organ prepričan v pravilnost svoje odločitve, ko je izdal dokončno odločbo o odmeri davka za podizvajalca vlagatelja, ta pa je predmet upravnega spora. Naročnik trdi, da podizvajalec vlagatelja nima poravnanih obveznosti v višini davčnega dolga, zaradi česar vlagatelj ne izpolnjuje pogoja, ki je določen v razpisni dokumentaciji v dokumentu RD2 - Navodila ponudnikom v podpoglavju 5.3.2 in posledični pogoj v podpoglavju 6.2.1.1 točka 14. Vlagatelj dodaja, da so zaključki naročnika, da njegova ponudba ne izpolnjuje pogojev iz 4. točke drugega odstavka 41. člena ZJN-1, napačni in prirejeni izključnemu namenu izločitve vlagateljeve ponudbe kot nepravilne. Nedopustno je, da naročnik sam interpretira dokazilo, ki ga je tudi izdal (potrdilo glede poravnanih obveznosti iz naslova davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev). Prepričanost v pravilnost izdane odločbe, ki jo podizvajalec vlagatelja izpodbija v upravnem sporu, nima nikakršne povezave s postopkom javnega naročanja. Naročnik napačno interpretira določbo 4. točke drugega odstavka 41. člena ZJN-1 v povezavi z 2. točko drugega odstavka 42. člena ZJN-1. V ZJN-1 je jasno navedeno, da mora naročnik izločiti iz postopka ponudbo ponudnika, če ni poravnal davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev ali poslovnih obveznosti, kar dokazuje s potrdilom pristojnega davčnega organa. ZJN-1 in posledično razpisna dokumentacija navajata le izraz "poravnani davki in druge dajatve ali obveznosti" in ne tudi izrazov kot "evidentiran davčni dolg", "zapadle obveznosti, na katere ni moč poseči s prisilnimi sredstvi". Iz potrdila davčnega organa jasno izhaja, da podizvajalec vlagatelja na dan izdaje potrdila ni imel evidentiranih izterljivih davkov in prispevkov, kar drugače povedano pomeni, da ima poravnane vse davke, prispevke in druge dajatve, ki jih je bil dolžan plačati do trenutka izdaje navedenega potrdila. S tem je absolutno izpolnjen pogoj iz 4. točke drugega odstavka 41. člena ZJN-1. Drugačna interpretacija potrdila je nedopustna, saj bi pomenila nedopustno širitev namena in smisla zgoraj navedene določbe ZJN-1 o izločanju ponudb zaradi neporavnanih davkov, prispevkov in drugih dajatev. Zapis v potrdilu davčnega organa, da ima podizvajalec vlagatelja evidentirane zapadle obveznosti iz naslova davka na dodano vrednost, katerih izterjava je z odločbo naročnika samega odložena je zgolj izpis iz davčne evidence ter se ne nanaša na presojo določb iz ZJN-1, glede neporavnanih davkov, prispevkov in drugih dajatev. Vlagatelj dodaja, da sta njegov podizvajalec in davčni organ očitno v upravnem sporu glede obstoja obveznosti iz davka na dodano vrednost. Možnost pritožbe zoper odločbo davčnega organa je legitimna, zakonita in predstavlja eno temeljnih načel prava - pravno varstvo. Prav tako je eno temeljnih načel davčnega postopka, da pritožba zoper odločbo davčnega organa načeloma ne zadrži izvršitve odločbe s katero se nalaga plačilo davka.Ta pa se lahko odloži na zahtevo davčnega zavezanca, iz razlogov, navedenih v zakonu. Davčni organ je ugodil zahtevi davčnega zavezanca in plačilo davka odložil. Vlagatelj dodaja, da je v navedenem primeru očitno, da gre za negotov davčni dolg njegovega podizvajalca o katerem bo dokončno odločilo pristojno sodišče. Zaradi navedenega naročnik do pravnomočne sodne odločbe ne more interpretirati na način, da ima podizvajalec vlagatelja neporavnane obveznosti, saj je sam obstoj davčnega dolga sporen, kaj šele, da bi bil zapadel in neporavnan. Vlagatelj še dodaja, da naročnik v predhodnem postopku oddaje javnega naročila z istim predmetom, kot razlog za nepravilnost njegove ponudbe ni navedel neplačanih davkov, prispevkov in drugih dajatev njegovega podizvajalca, čeprav je vlagatelj tudi v navedenem postopku oddaje javnega naročila nastopal z istim podizvajalcem, kar priča o nedoslednosti naročnika pri izvedbi postopka oddaje predmetnega javnega naročila.

Glede na navedeno vlagatelj predlaga, da se razveljavi postopek oddaje predmetnega javnega naročila v delu, ki se nanaša na ugotavljanje pravilnosti njegove ponudbe in posledično razveljavi odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika.

Naročnik je dne 17.09.2002 sprejel sklep, št. 060-18/2002-01-843, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Naročnik v obrazložitvi navaja, da je skladno z določilom 41. člena ZJN-1 v razpisni dokumentaciji (dokument RD2 - Navodila ponudnikom, podpoglavje 5.2.4.2) definiral zahtevo, da mora imeti ponudnik poravnane davke, prispevke in druge obvezne dajatve ali poslovne obveznosti v skladu s predpisi države, kjer ima sedež. Kot dokazilo mora ponudnik predložiti originalno potrdilo pristojne izpostave davčnega urada, ki ne sme biti starejše od 30 dni od datuma oddaje ponudbe, da ima poravnane obveznosti iz naslova davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev, določenih s predpisi. Naročnik nadaljuje, da je skladno z določilom 42. člena ZJN-1 v razpisni dokumentaciji (dokument RD2 - Navodila ponudnikom, podpoglavje 5.3.2) definiral zahtevo, da če se ponudnik na razpis prijavi s podizvajalci, mora za vsakega podizvajalca podati vse podatke, ki se jih zahteva za ponudnika v skladu z zahtevami razpisne dokumentacije. V primeru, da bo ponudnik izvedel s podizvajalci, morajo ti izpolnjevati vse pogoje za udeležbo kot to velja za ponudnika, zato je potrebno predložiti vso potrebno dokumentacijo za podizvajalce. Poleg tega pa mora ponudnik predložiti tudi pogodbo s podizvajalci glede izvedbe predmetnega javnega naročila in izjavo podizvajalcev, da je ponudnik redno poravnal vse obveznosti do njih. Iz potrdila izpostave davčnega urada Ljubljana, št. â?? , z dne 10.07.2002, izhaja, da ima davčni vlagateljev podizvajalec na dan 10.07.2002 evidentirane zapadle obveznosti iz naslova davka na dodano vrednost v skupnem znesku 83.051.058,55 SIT. Izterjava teh obveznosti je z odločbo Davčne uprave Republike Slovenije, Davčna uprava Ljubljana, št. II-959/2001-52, skladno z določili 30. člena ZUS odložena do izdaje pravnomočne sodne odločbe. Iz predloženega potrdila je torej razvidno, da vlagatelj ne izpolnjuje pogoja, ki je definiran v razpisni dokumentaciji v dokumentu RD2 - Navodila ponudnikom v podpoglavju 5.3.2 in pogoja iz podpoglavja 6.2.1.1, točka 14.

Glede vlagateljeve navedbe, ki se nanaša na neenako obravnavanje vlagateljeve ponudbe v prejšnjem postopku oddaje javnega naročila in postopku oddaje javnega naročila, ki se trenutno izvaja, naročnik ponovno navaja, da je vlagateljevo ponudbo izločil, ker ne izpolnjuje zahtev iz razpisne dokumentacije (dokument RD2 - Navodila ponudnikom, podpoglavje 5.3.2 in podpoglavje 6.2.1.1, točka 14) in dodaja, da je bila vlagateljeva ponudba v prejšnjem postopku oddaje javnega naročila z istim predmetom prav tako nepravilna.

Vlagatelj je z dopisom, št. IPS 210-18-4/2, z dne 20.09.2002, obvestil naročnika, da na podlagi 17. člena ZRPJN nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je skladno z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN z dopisom, št. 060-18/2002-01, z dne 25.09.2002, odstopil Državni revizijski komisiji v odločanje zahtevek za revizijo postopka oddaje predmetnega javnega naročila z vso dokumentacijo.

Po pregledu celotne dokumentacije o vodenju postopka oddaje javnega naročila in proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika Državna revizijska komisija ugotavlja, da je zahtevek za revizijo utemeljen iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določilo drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi."

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanj naročnika, ki se v zahtevku navajajo kot kršitve naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Glede vlagateljevih navedb, da je naročnik neupravičeno izločil njegovo ponudbo kot nepravilno, Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da je naročnik v točki 5.2.4.2 (Potrdilo pristojnega davčnega organa (Original ali notarsko overjena kopija)) Navodil ponudnikom, ki so sestavni del razpisne dokumentacije določil, da mora ponudnik mora imeti poravnane davke, prispevke in druge obvezne dajatve ali poslovne obveznosti v skladu s predpisi države, kjer ima sedež. Ponudnik, ki ima sedež v tujini, mora imeti v Republiki Sloveniji poravnane tiste dajatve, ki jih je v skladu s predpisi moral poravnati v Republiki Sloveniji. Kot dokazilo za izpolnjevanje te zahteve pa je naročnik v isti točki razpisne dokumentacije določil, da mora ponudnik predložiti originalno potrdilo pristojne izpostave davčnega urada, ki ne sme biti starejše od 30 dni od datuma oddaje ponudbe, da ima ponudnik poravnane obveznosti iz naslova davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev, določenih s predpisi. Naročnik je nadalje v točki 5.3.2 (Priprava ponudbe v primeru nastopa ponudnika s podizvajalci - Ponudba s podizvajalci) Navodil ponudnikom določil, da mora ponudnik za vsakega podizvajalca podati vse podatke, ki se jih zahteva za ponudnika v skladu z zahtevami razpisne dokumentacije. V primeru, da bo ponudnik izvedel naročilo s podizvajalci, morajo tudi ti izpolnjevati vse pogoje za udeležbo kot to velja za izvajalca, zato mora predložiti vso potrebno dokumentacijo za podizvajalca. V točki 6.2.1.1 (Poslovno področje), podtočka 14 Navodil ponudnikom je naročnik ponovno navedel zahtevo, da mora imeti ponudnik poravnane davke, prispevke in druge dajatve ali poslovne obveznosti v skladu s predpisi države, kjer ima sedež. Ponudnik, ki ima sedež v tujini, mora imeti v Republiki Sloveniji poravnane tiste dajatve, ki jih je v skladu s predpisi moral poravnati v Republiki Sloveniji.

Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da je vlagatelj za svojega podizvajalca (â??) v ponudbi predložil zahtevano potrdilo pristojnega davčnega organa (Davčna uprava Republike Slovenije, Davčni urad Ljubljana), št. â?? , z dne 10.07.2002, v katerem je med drugim navedeno: "Davčna uprava RS, Davčni urad Ljubljana potrjuje, da pravna oseba â?? Dš: â?? pri tukajšnjem uradu na dan izdaje potrdila nima evidentiranih izterljivih davkov in prispevkov." in nadalje: "Evidentirane pa ima zapadle obveznosti iz naslova DDV v skupnem znesku 83.051.058,55 SIT. Izterjava teh obveznosti je z odločbo Davčne uprave RS, Davčnega urada Ljubljana št. â?? skladno z določili 30. člena Zakona o upravnih sporih (Ur.l. RS št. 50/97, 65/97, 70/00), odložena do izdaje pravnomočne sodne odločbe."

Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da med strankama v postopku ni sporno, da je Davčna uprava Republike Slovenije, Davčni urad Ljubljana z odločbo, št. â?? , na podlagi 30. člena ZUS vlagateljevemu podizvajalcu odložila obveznost plačila evidentiranih davkov iz naslova davka na dodano vrednost do izdaje pravnomočne sodne odločbe. V drugem odstavku 30. člena ZUS je namreč določeno: "Organ, ki je pristojen za izvršbo, odloži na tožnikovo zahtevo izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršbo prizadela tožniku težko popravljiva škoda, odložitev pa ne nasprotuje javni koristi, in tudi ni nevarnosti, da bi nasprotni stranki nastala večja nepopravljiva škoda. Zahtevi za odložitev izvršbe je treba priložiti dokaz o vložitvi tožbe.". Glede na vse navedeno, predloženega potrdila o poravnanosti obveznosti iz naslova davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev, ni mogoče razlagati na način, da ima vlagateljev podizvajalec neporavnane davke iz naslova davka na dodano vrednost, ki bi v času priprave in oddaje (vlagateljeve) ponudbe bili izvršljivi. Davčna uprava Republike Slovenije, Davčni urad Ljubljana je z izdajo odločbe, št. â?? , o odložitvi izvršljivosti evidentiranih obveznosti iz naslova davka na dodano vrednost, očitno ugotovila, da odložitev izterljivosti do izdaje pravnomočne sodne odločbe ne nasprotuje javni koristi (gre namreč za predpostavko za izdajo akta po 30. členu ZUS). Na drugi strani pa je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila na podlagi uporabe določb ZJN-1 ugotovil, da evidentirana obveznost vlagateljevega podizvajalca iz naslova davka na dodano terja izločitev vlagateljeve ponudbe iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila kot nepravilne, kljub temu, da je Davčna uprava Republike Slovenije, Davčni urad Ljubljana odložila izvršljivost istih obveznosti do pravnomočnosti sodne odločbe v upravnem sporu s katero bo odločeno ali navedena obveznost obstoji ali ne.

Glede na zgoraj zapisano gre ugotoviti, da niti ZJN-1, niti naročnika razpisna dokumentacija podrobneje ne določata, ali navedbo "poravnane davke, prispevke in druge obvezne dajatve ali poslovne obveznosti" interpretirati kot dokončne ali pravnomočne ali izvršljive obveznosti, zato gre to ugotavljati iz namena zakonskega normiranja javnega naročanja (ratio legis).

V zvezi z namenom zakonskega urejanja postopka oddaje javnih naročil gre tako ugotoviti, da takšno urejanje in s tem poseg javnopravnih norm v klasična premoženjskopravna razmerja pogodbenih strank vzrokujejo javni interesi (racionalna poraba sredstev, zaupanje javnosti, finančna disciplina, â??.). Enak je tudi namen določitve zakonskih pogojev za udeležbo, ki jih ZJN-1 ureja v 41. členu. Če je torej notranje organizacijska enota naročnika z izdajo odločitve po 30. členu ZUS ugotovila, da odložitev izvršljivosti ne nasprotuje javni koristi, ni mogoče sedaj na podlagi ugotavljanje "javnega interesa" skozi zakonsko normiranje postopkov oddaje javnih naročil oziroma konkretno izločilnih pogojev iz 41. člen ZJN-1, utemeljevati izločitev ponudbe, katere podizvajalec ima v upravnem postopku dokončno (sicer še ne hkrati tudi pravnomočno) ugotovljene obveznosti iz naslova plačila davka na dodano vrednost. Izvršljivost obveznosti pa je bila ravno z odločitvijo Davčne uprave Republike Slovenije, Davčni urad Ljubljana, odložena.

Ne glede na navedeno pa Državna revizijska komisija dodaja, da kot to velja za preostale pogoje, gre tudi v okviru obravnave pogojev iz 41. člena ZJN-1 izhajati iz ugotovitve, da je potrebno zaradi izključujoče narave pogojev (nepravilnost ponudbe), neizpolnjevanje pogojev tolmačiti in uporabljati restriktivno, kot izjemo, ki je neugodna za ponudnika in jo je potrebno (zato) razlagati ozko, v skladu z načelom exceptiones non sunt extendae. Glede na navedeno, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik neupravičeno (na podlagi drugega odstavka 76. člena ZJN-1) izločil ponudbo drugega vlagatelja kot nepravilno, s tem, ko se je skliceval na razloge, ki so predmet tega revizijskega postopka. Glede vlagateljeve navedbe, da se naročnik v prejšnjem neuspešno zaključenem postopku oddaje javnega naročila z istim predmetom pri izločitvi njegove ponudbe, kljub istemu dejanskemu stanju ni skliceval na neizpolnjevanje zahteve razpisne dokumentacije, ki je predmet tega revizijskega postopka, Državna revizijska komisija dodaja, da je predmet njene presoje vsak posamezen postopek oddaje javnega naročila, zoper katerega je (pravočasno) vložen zahtevek za revizijo.


Skratka, določbo 4. točke drugega odstavka 41. člena ZJN-1 oziroma sporne določbe Navodil ponudnikom po mnenju Državne revizijske komisije ne gre interpretirati tako, da je mogoče ponudnika izločiti iz postopka oddaje javnega naročila, v kolikor obveznost plačila davka (na dodano vrednost) ni izvršljiva. Ob tem Državna revizijska komisija dodaja, da tudi sicer načeloma dokončnost z izvršljivostjo v davčnem postopku nima neposredne pravne povezave, saj po prvem odstavku 20. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 18/96 do 97/2001) pritožba ne zadrži izvršitve odločbe o odmeri davka (izjema od tega je na primer določena v drugem odstavku 20. člena Zakona o davčnem postopku).


Glede na vse navedeno je Državna revizijska komisija v skladu z 2. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa. Naročnik je dolžan ponovno opraviti pregled in ocenjevanje ponudb, ob upoštevanju ugotovitev iz te odločitve skladno z drugim odstavkom 23. člena ZRPJN.


S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.



POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (tretji odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne â??