018-211/02

Številka: 018-211/02

SKLEP

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99 in 90/99; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), po članu â?? , v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za čiščenje poslovnih prostorov za potrebe ... in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložilo podjetje â?? (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne â??

ODLOČILA

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za čiščenje poslovnih prostorov za potrebe ... , objavljen v Uradnem listu RS, št. â?? , z dne â?? , pod številko objave Ob-â?? .
2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 80.000,00 SIT v 15-ih dneh od prejema tega sklepa, da ne bo izvršbe. Višji stroškovni zahtevek vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev

Naročnik je dne 2.7.2002 sprejel sklep št. JN 22 čist 2002 o začetku postopka oddaje javnega naročila po odprtem postopku za čiščenje poslovnih prostorov, javni razpis pa je dne â?? objavil v Uradnem listu RS, št. â?? , pod številko objave Ob-â?? . Z dopisom št. JN 22 čist/2002-7023/1 z dne 23.8.2002 je naročnik vse, ki so dvignili razpisno dokumentacijo, obvestil, da bo upošteval le tiste ponudbe, v katerih bodo ponudniki nastopali samostojno, ponudbe, v katerih bo nastopala skupina izvajalcev, pa bo zavrgel kot nesprejemljive. Z dopisom št. JN 22 čist/2002-7023/2 z dne 30.8.2002 pa je naročnik vse, ki so dvignili razpisno dokumentacijo, obvestil, da je v skladu s pripombo enega izmed prejemnikov razpisne dokumentacije le-to spremenil v poglavju merila in kriteriji za ocenjevanje ponudb (strani 7-9). Naročnik je tako iz razpisne dokumentacije umaknil izločilni kriterij, pri merilih in kriterijih pa je dodal novo merilo "število zaposlenih".

Vlagatelj je z dopisom z dne 9.9.2002, še pred rokom za oddajo ponudb, zahteval revizijo postopka oddaje predmetnega javnega naročila. V zahtevku za revizijo vlagatelj navaja, da razpisna dokumentacija ni pripravljena v skladu z določili Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 in 102/2000; v nadaljevanju: ZJN-1), da je v posameznih delih diskriminatorna do ponudnikov, da je kršeno načelo enakopravnosti in zagotavljanja konkurence med ponudniki, glede na posamezne določbe pa je kršeno tudi načelo transparentnosti postopka. Vlagatelj tudi meni, da so merila diskriminatorna do ponudnikov in da na njihovi podlagi vsi ponudniki nimajo enakih možnosti za pridobitev naročila.
Tako je naročnik z nejasno določitvijo načina ocenjevanja pri merilu "cena" kršil transparentnost postopka in omogočil subjektivno ocenjevanje. Ni namreč jasno, kako bo naročnik izračunaval točke za posamezni segment, glede na to, da se naročilo ne oddaja po sklopih. Pri merilu "reference ponudnika" naročnik ni definiral pojma popolnih in ugodnih referenc, samega merila pa tudi ni pravilno oblikoval oz. ni pojasnil načina njegove uporabe. Za merilo "finančna solidnost ponudnika" vlagatelj meni, da čisti dobiček v letu 2001 ne izkazuje finančne solidnosti, merilo pa je tudi diskriminatorno do ponudnikov, ki so šele začeli s poslovanjem, in nepovezano s predmetom javnega naročila. Podobno je pri merilu "leta poslovanja ponudnika", ki je po vlagateljevem mnenju diskriminatorno do ponudnikov, ki poslujejo manj kot 5 let. Za merilo "povprečna mesečna plača na zaposlenega" vlagatelj trdi, da je diskriminatorno in nepovezano s predmetom javnega naročila ter da izvajalci storitev v okviru določil zakona in kolektivne pogodbe sami določajo svojo politiko plač. Tudi novo postavljeno merilo "število zaposlenih" je po mnenju vlagatelja diskriminatorno in nedoločeno ter ne kaže na sposobnost ponudnika ali kvaliteto ponujene storitve. Naročnik bi sicer lahko postavil to merilo, vendar ne v takem razponu. Poleg tega bi moral naročnik spremembo razpisne dokumentacije javno objaviti, saj se prvotna objava in razpisna dokumentacija razlikujeta. Glede cenika storitev vlagatelj navaja, da je v nasprotju z načelom transparentnosti, saj naročnik ni navedel, za katere druge storitve želi imeti cenik, za kakšen obseg in za katero časovno obdobje. Vlagatelj se tudi ne strinja z načinom določitve zahteve po predložitvi obrazcev BON 1, BON 2 in BON 3, ker ni jasno, katere od teh dokumentov naročnik sploh zahteva oz. katera ustrezna bančna potrdila morajo predložiti samostojni podjetniki ter od kdaj bo naročnik upošteval dvomesečni rok kot rok veljavnosti dokumentov. Naročnik tudi ne bi smel pogojevati oddaje javnega naročila s podpisom izjave, da bo ponudnik sprejel v redno delovno razmerje vse čistilke, ki so pri naročniku, trdi vlagatelj, saj takšna izjava krši načelo enakopravnosti in ni v povezavi s predmetom javnega naročila. Vlagatelj še navaja, da je naročnik z dopisom, št. JN 22 čist/2002-7023/1, z dne 23.08.2002, s katerim je ponudnike obvestil, da bo upošteval le ponudbe, v katerih bodo ponudniki nastopali samostojno, oz. da bo zavrgel tiste ponudbe, ki jih bo predložila skupina izvajalcev, kršil 47. člen ZJN-1.
Na podlagi navedenih nepravilnosti vlagatelj predlaga razveljavitev javnega razpisa in pripravo novega v skladu z veljavnimi predpisi. Vlagatelj priglaša tudi stroške, ki jih je imel v zvezi z zahtevkom za revizijo, in sicer 80.000,00 SIT za vplačano takso (potrdilo o plačilu je priloženo zahtevku) ter 76.000,00 SIT za pripravo zahtevka za revizijo.

Naročnik je dne 13.9.2002 sprejel sklep št. JN čist/2002, s katerim je zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo. V obrazložitvi tega sklepa navaja, da se merilo "cena" ne more točkovati drugače kot za skupni ponudbeni znesek posameznih storitev, in sicer po formuli, ki je navedena pod točko 10.1. Glede merila "reference" naročnik navaja, da kot ugodno referenco šteje vsako, za katero ponudnik prilaga izpolnjen obrazec 4/2, točkovanje pa bo izvedeno po navedeni tabeli, pri čemer se skupno število točk dobi z vsoto dobljenih točk za posamezne reference. Z merilom "finančna solidnost ponudnika" želi naročnik zagotoviti, da bo izbrani ponudnik stabilno podjetje, ki bo sposobno slediti in zagotavljati sodobne tehnike čiščenja, in je kriterij čistega dobička dober pokazatelj uspešnosti in stabilnosti podjetja. Uporabo specialne opreme, čistil in znanja lahko po mnenju naročnika zagotavlja le finančno solidno in stabilno podjetje. Merilo "leta poslovanja ponudnika" je jasno, razumljivo in transparentno, trdi naročnik, in ponudnikov ne diskriminira, temveč želi poudariti pomembnost izkušenj. Izvajalec čiščenja potrebuje dolgoletne izkušnje, znanje in opremo. Poleg tega je to merilo ocenjevalno in ne izločilno. Z merilom "povprečna mesečna plača na zaposlenega" želi naročnik poudariti zadovoljstvo zaposlenih, od katerega je odvisna kvaliteta opravljanja storitev. Vpliv različnih dejavnikov na plače je povsod enak in so že vključeni v višino povprečne plače, zato to merilo ni diskriminatorno. Naročnik dalje navaja, da lahko nemoteno izvajanje storitev zagotovi le izvajalec z večjim številom zaposlenih, zato je tudi določil merilo "število zaposlenih". Obdobje, za katero se bo ocenjevalo število zaposlenih, je določeno z obrazložitvijo v razpisni dokumentacij, ki navaja, da se bodo upoštevali podatki iz obrazca BON, ki zajema enako obdobje za vse ponudnike. Glede objave spremembe razpisne dokumentacije naročnik navaja, da je ravnal v skladu s 25. členom ZJN-1, glede cenika storitev pa, da je z njim želel, da ponudniki predstavijo tudi storitve v okviru čiščenja, ki jih naročnik ni zajel v popisu, pri čemer cenik ni izločilni kriterij ali predmet ocenjevanja. V razpisni dokumentaciji je navedeno, nadaljuje naročnik, da je treba priložiti obrazce BON 1, BON 2 oz. BON 3, obrazec BON 3 pa lahko nadomesti obrazca BON 1 in BON 2. Starost dokumenta se ugotavlja od dneva, ki je določen za odpiranje ponudb. Vsi podatki, ki jih naročnik potrebuje za analizo finančnega stanja ponudnikov, so zajeti v obrazcih BON 1 in BON 2. Ker je pravna ureditev položaja samostojnega podjetnika specifična, naročnik od njega ne more zahtevati istih dokumentov kot za pravne osebe, temveč ustrezna bančna potrdila, ki morajo zajemati enake podatke. Enotnih obrazcev za banke ni, zato jih naročnik tudi ni mogel natančneje predpisati. Z izjavo, da bo izbrani ponudnik sprejel čistilke v delovno razmerje, je želel naročnik doseči, da bo izbrani ponudnik začel izvajanje storitev z uvedenimi čistilkami, ki že poznajo specifičnosti čiščenja. Poleg tega je po preučitvi tržišča ugotovil, da podjetja, ki pridobijo nov posel, na novo zaposlijo potrebno število delavcev. Pri tem naročnik ni določal pogojev za sprejem v delovno razmerje. Glede predložitve ponudbe s strani skupine izvajalcev se naročnik sklicuje na 47. člen ZJN-1, ki mu ne onemogoča, da v primeru manjših in specifičnih naročil ne predvidi možnosti skupnega nastopa. Predložitev skupne ponudbe se predvideva pri naročilih večje vrednosti, v tem primeru pa je naročnik ocenil, da glede na vrsto in obseg razpisanih del povezovanje ponudnikov zaradi nepotrebne medsebojne razpršitve odgovornosti ni smiselno. Naročnik na koncu še navaja, da bi lahko vlagatelj zahteval dodatna pojasnila in da je z zahtevkom za revizijo želel le dodatne informacije in odlog roka za oddajo ponudbe, s čimer se je postopek oddaje javnega naročila po nepotrebnem zavlekel.
V pravnem pouku sklepa je naročnik zapisal, da lahko ponudnik zoper ta sklep vloži pritožbo na Državno revizijsko komisijo.

Vlagatelj je naročnika z dopisom z dne 20.9.2002 obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom št. JN 22 čist/2002-7023/6 z dne 24.9.2002 odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila. V dopisu naročnik navaja, da je njegovo mnenje razvidno iz sklepa št. JN čist/2002 z dne 13.9.2002, s katerim je zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot oseba, ki je dvignila razpisno dokumentacijo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določbo drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi. ".

V skladu z 11. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 je merilo element za vrednotenje, (medsebojno) primerjanje ali presojanje ponudb. Merilo je vnaprej podan razlikovalni znak med ponudbami, katerega izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Naročnik je avtonomen pri odločitvi, katera in koliko meril bo določil in uporabil, kakšne vrednostne uteži jim bo pripisal in na kakšen način jih bo uporabil, vendar pa merila in način ocenjevanja ne smejo biti v nasprotju z ZJN-1. ZJN-1 obravnava merila za izbiro najugodnejše ponudbe v poglavju 2.8. V zvezi z oblikovanjem meril ZJN-1 v 50. členu (Določitev meril) od naročnika zahteva, da mora merila, po katerih izbira najugodnejšo ponudbo, v razpisni dokumentaciji opisati in ovrednotiti. Merila ne smejo biti diskriminatorna, smiselno morajo biti povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. Naročnik mora v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in ovrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, in sicer v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku naročnik meril ne sme več spreminjati. Določba četrtega odstavka 50. člena ZJN-1 še določa, da mora naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Pri tem mora biti ocenjevanje in vrednotenje ponudb transparentno in nediskriminatorno, odločitev o dodelitvi točk pa objektivno artikulirana in medsebojno primerljiva ter razvidna iz dokumentacije o oddaji javnega naročila. Namen zahteve po vnaprejšnji (objektivni) določitvi meril v objavi javnega razpisa in razpisni dokumentaciji je preprečiti naročnikovo subjektivno oz. arbitrarno ocenjevanje in vrednotenje ponudb ter zagotoviti, da se ponudniki že vnaprej jasno seznanijo z okoliščinami, ki bodo vplivale na izbiro najugodnejše ponudbe. Le na ta način lahko ponudniki pripravijo ne samo pravilno, temveč tudi konkurenčno ponudbo.

Naročnik je v predmetnem postopku oddaje javnega naročila merila opisal in ovrednotil v 10. točki navodil ponudnikom, kjer je zapisal, da bo pri ocenjevanju ponudb uporabil naslednja merila:



merilo Teža ponderja
1 Cena 70%
2 Reference ponudnika 8%
3 ISO certifikat 3%
4 Finančna solidnost podjetja 7%
5 Leta poslovanja ponudnika 6%
6 Povprečna mesečna plača na zaposlenega 6%
Skupaj 100%

V točki 10.1. je naročnik zapisal:

"Točke cene za posamezni segment izračunamo po formuli:

Cminimalna x 100
Tcena = Cponujena

C = cena brez DDV
Cminimalna = minimalna cena brez DDV, med sprejemljivimi ponudniki

V primeru neobičajno nizke cene bo naročnik preveril upravičenost ponudbe in ugotavljal nesorazmerno nizko ceno."

Državna revizijska komisija ugotavlja, da citirano merilo ni opisano in ovrednoteno tako, kot to zahtevajo navedena določila ZJN-1, predvsem pa ni oblikovano na jasen in transparenten način. Potrebno se je namreč strinjati z vlagateljem, da predmetno javno naročilo ni razdeljeno na sklope, temveč se oddaja kot enovit posel, kar pomeni, da ponudbene cene ni mogoče vrednotiti po posameznih predračunskih postavkah. To dejstvo priznava tudi naročnik, ki pojasnjuje, da se ponudbe na podlagi merila "cena" ne morejo točkovati drugače "kot za skupni ponudbeni znesek posameznih storitev (priloga 2/1)". V prilogo 2/1 razpisne oz. ponudbene dokumentacije morajo ponudniki vpisati skupni ponudbeni znesek na mesec, v prilogo 2/2 pa cene za posamezne objekte in segmente čiščenja. Na podlagi tako oblikovanega merila "cena" ("Točke cene za posamezni segment izračunamo po formuli") in obrazcev 2/1 in 2/2 ni mogoče pritrditi naročniku, da se ponudbe na podlagi merila "cena" ne morejo točkovati drugače kot za skupni ponudbeni znesek posameznih storitev, saj je pri obravnavanem merilu možna tudi drugačna interpretacija načina ocenjevanja, namreč takšna, kot jo razume vlagatelj. Državna revizijska komisija ugotavlja, da mora biti posamezno merilo vnaprej opisano in ovrednoteno, in sicer na jasen, razumljiv, transparenten in objektivno preverljiv način, ki ne dopušča subjektivne presoje naročnika, slednjemu pa takšen način določitve obravnavanega merila zaradi možnosti različnih interpretacij načina ocenjevanja ni uspel.

V točki 10.2. navodil ponudnikom je naročnik zapisal:

"Točke za referenco dobavitelja

Vrednost posamezne (popolne in ugodne) reference:


Promet v letu 2001 (v milijonih SIT brez DDV) število točk
nad 12 20 T
od 6 do vključno 12 15 T
do vključno 6 10 T

Tref = vsota referenc, točkovanih po zgornji tabeli

Upošteva se največ pet referenc."

V povezavi z načinom določitve ocenjevanja ponudb na podlagi merila "reference ponudnika" je potrebno upoštevati še IV. podtočko 13. točke navodil ponudnikom in prilogo 4/1, kjer so morali ponudniki navesti pogodbene partnerje, s katerimi so imeli v preteklem letu enak predmet poslovanja, ter prilogo 4/2, ki vsebuje obrazec, s katerim morajo ponudnikovi pogodbeni partnerji v prilogi 4/1 navedene reference potrditi. Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ne v točki 10.2 navodil ponudnikom ne v IV. podtočki 13. točke navodil ponudnikom ali obrazcih 4/1 in 4/2 ni definiral, katere pogoje mora posamezna referenca izpolnjevati, da jo bo obravnaval kot "popolno in ugodno" ter uvrstil v ocenjevanje po zgornji tabeli. Kot je že bilo navedeno mora biti merilo opisano in vrednoteno na jasen, razumljiv in transparenten način, ki ne omogoča subjektivne presoje naročnika. Naročnik bi zato moral natančno in objektivno definirati, kaj je to popolna in kaj ugodna referenca. Če bi že (glede na način opisa merila "reference ponudnika" v točki 10.2 navodil ponudnikom in IV. podtočki 13. točke navodil ponudnikom) lahko razbrali, da je popolna referenca tista, ki je ustrezno navedena v obrazcu 4/1, ki se nanaša na enak predmet poslovanja v letu 2001 in ki jo v obrazcu 4/2 pravilno potrdi ponudnikov pogodbeni partner, pa iz omenjenih določb razpisne dokumentacije ni mogoče ugotoviti, katero referenco bo naročnik štel kot ugodno referenco. Prav zaradi pomanjkanja opisa ocenjevalnega standarda "popolna in ugodna referenca" po mnenju Državne revizijske komisije obstaja možnost naročnikovega subjektivnega vrednotenja ponudb. Sporno merilo naročniku omogoča, da prejete ponudbe namesto na podlagi vnaprej določenih objektivnih parametrov ocenjuje po naknadno postavljenih subjektivnih preferencah. Ugotoviti torej gre, da merilo "reference ponudnika" ni opisano in ovrednoteno na način, ki je transparenten in objektivno preverljiv.

Državna revizijska komisija pa se ne more strinjati z vlagateljevimi navedbami glede merila "reference ponudnika" v tistem delu, kjer naročniku očita, da ni pojasnil načina točkovanja referenc. Iz točke 10.2 navodil ponudnikom je namreč mogoče razbrati, da bo naročnik posamezno referenco ocenil glede na njeno vrednost (vrednost sklenjene pogodbe), ji v skladu z v tabeli navedenim načinom točkovanja dodelil ustrezno število točk, nato pa to število točk za največ pet referenc seštel ter množil z utežjo, določeno v točki 11.7. navodil ponudnikom. Za takšen način določitve načina točkovanja referenc po mnenju Državne revizijske komisije ni mogoče trditi, da ne izpolnjuje zahtev, določenih v 50. členu ZJN-1. Kot že navedeno pa je za Državno revizijsko komisijo pri merilu "reference ponudnika" sporen način (ne)določitve ocenjevalnih standardov "popolna in ugodna referenca".

Merilo "finančna solidnost ponudnika" je naročnik definiral v točki 11.4 navodil ponudnikom, kjer je določil:

"Točke za finančno solidnost ponudnika


Dponudnika x 100
Tfin.sol = Dmax

D - čisti dobiček v letu 2001
Dmax - največji čisti dobiček v letu 2001 med sprejemljivimi ponudniki"

Naročnik je v sklepu št. JN čist/2002 z dne 13.9.2002, s katerim je zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo, dodatno obrazložil, da je z merilom "finančna solidnost ponudnika" želel zagotoviti, da bo izbrani ponudnik finančno stabilno podjetje, ki bo sposobno slediti in zagotavljati sodobne tehnike čiščenja (sodobna čistilna oprema in znanje). Kriterij čistega dobička je po mnenju naročnika dober pokazatelj uspešnosti in stabilnosti podjetja, kar zagotavlja nemoteno opravljanje storitev. Uporabo specialne opreme, čistil in znanja lahko po mnenju naročnika zagotavlja le finančno solidno in stabilno podjetje.

Kot je bilo že zapisano drugi odstavek 50. člena ZJN-1 med drugim določa, da morajo biti merila smiselno povezana z vsebino javnega naročila. Kdaj je merilo smiselno povezano z vsebino javnega naročila oz. kdaj naj naročnik določeno okoliščino v smislu 11. točke prvega odstavka 3. člena ZJN-1 opredeli kot merilo, je odvisno od presoje vprašanja, ali bo razlikovanje po določeni okoliščini tudi resnično zagotavljalo prednost pred ostalimi ponudbami pri dejanski in konkretni izvedbi naročila. Merilo mora biti povezano z neko okoliščino, katere večje ali manjše izpolnjevanje se mora odražati pri večji ali manjši ekonomski koristi oz. prednosti za naročnika pri izvedbi predmeta javnega naročila. To pomeni, da mora biti merilo komercialne narave in povezano s konkretno ponudbo.

Iz naročnikove obrazložitve obravnavanega merila je razvidno, da je želel z njim doseči, da bo izbrani ponudnik med drugim sposoben zagotavljati sodobne tehnike čiščenja ter specialno opremo, čistila in znanje. Pri presoji obravnavanega merila pa Državna revizijska komisija ni mogla ugotoviti, na kakšen način je kriterij čistega dobička v letu 2001 povezan s ponudnikovo sposobnostjo zagotavljanja ustrezne tehnike čiščenja oz. določene opreme, ki jo naročnik potrebuje zaradi specifičnosti svojega poslovanja in objektov. Ni namreč mogoče utemeljeno trditi, da ponudnik, ki bo dobil največ točk pri ocenjevanju obravnavanega merila na podlagi čistega dobička, razpolaga tudi z najboljšo opremo in strokovnim znanjem, oz. da ponudnik, ki pri tem merilu ne bo dobil visokega števila točk, ne bi ustrezno izpolnjeval zahtev naročnika po ustreznem in strokovnem izvajanju razpisanih storitev. Če bi naročnik nameraval ponudbe razvrščati glede na strokovno usposobljenost, opremljenost in znanje ponudnikov, kot to navaja v svoji obrazložitvi, bi moral po mnenju Državne revizijske komisije uporabiti drugačne kriterije in jih ustrezno opredeliti bodisi kot pogoje (ki so vezani na samega ponudnika ter njegovo opremo in znanje) bodisi kot merila (ki so povezana s komercialnimi vidiki ponudbe).

Državna revizijska komisija a priori ne nasprotuje merilom, ki ponudbe razvrščajo na podlagi finančnih pokazateljev, vendar v konkretnem primeru ni našla povezave med finančno solidnostjo ponudnika, ugotovljeno na podlagi njegovega čistega dobička, ter njegovo sposobnostjo zagotavljanja sodobnih tehnik čiščenja, čistilne opreme in znanja. Iz samega naslova obravnavanega merila je mogoče sklepati zgolj to, da želi naročnik z njim ugotavljati - finančno solidnost ponudnika. Finančna solidnost ponudnika pa: 1) ni povezana s predmetom javnega naročila oz. s komercialnimi vidiki ponudbe (kakšno ekonomsko prednost za naročnika predstavlja okoliščina, da ponudnik izkazuje večji ali manjši čisti dobiček, ki je le eden izmed številnih finančnih pokazateljev uspešnosti podjetja"), in 2) se v postopku oddaje javnega naročila ugotavlja na drugačen način in z drugačnimi dokumenti. V skladu s 6. točko drugega odstavka 41. člena ZJN-1 ter 45. členom ZJN-1 je namreč finančna in poslovna sposobnost ponudnika eden izmed obveznih pogojev, ki jih mora izpolnjevati ponudnik, da lahko sodeluje v postopku. V 4. točki drugega odstavka 42. člena ZJN-1 je določeno, katere dokumente lahko naročnik zahteva za dokazovanje pogoja finančne in poslovne sposobnosti, pri čemer ZJN-1 naročnika napotuje, da v objavi razpisa oz. razpisni dokumentaciji konkretizira, katere elemente iz te točke in morebitne druge elemente mora ponudnik predložiti. Drugi odstavek 45. člena ZJN-1 pa določa, da lahko naročnik določi tudi druge dodatne elemente za ugotovitev finančne, kadrovske in tehnične sposobnosti za izvedbo naročila, ki ne smejo biti diskriminatorni. V domeni naročnika torej je, da določi, katere dokumente mora ponudnik predložiti za izpolnjevanje pogoja finančne in poslovne sposobnosti, ter na kakšen način bo vrednotil finančne kazalnike, ki jih bodo vsebovali na predpisani način predloženi dokumenti. Tako postavljena zahteva v skladu z navedeno določbo 41. oz. 45. člena ZJN-1 predstavlja obvezen pogoj, ki je že po sami definiciji 12. točke prvega odstavka 3. člena ZJN-1 izključne narave.

Merilo "povprečna mesečna plača na zaposlenega" je naročnik opisal v točki 11.6. navodil ponudnikom:

"Točke za povprečno mesečno plačo na zaposlenega

Pponudnika x 100
Tplač = Pmax

P - povprečna mesečna plača v letu 2001
Dmax - največja mesečna plača v letu 2001 med sprejemljivimi ponudniki"

Namen instituta meril v postopkih oddaje javnih naročil je ta, da se predložene pravilne ponudbe z vrednotenjem na podlagi meril razvrstijo v vrstni red od najmanj do najbolj ugodne ponudbe za naročnika. Ponudbe tistih ponudnikov, za katere naročnik ugotovi, da so usposobljeni in sposobni izvesti določeno javno naročilo, je potrebno pred fazo vrednotenja ponudb šteti za enake. To pomeni, da v tem trenutku še ni in tudi ne more biti znano, katera izmed teh ponudb je bolj ali manj ugodna za naročnika. Z vrednotenjem ponudb pa se končno lahko ugotovi, katera ponudba je dejansko najugodnejša. Enakopravno obravnavanje ponudnikov, ki ga uzakonja prvi odstavek 5. člena ZJN-1, ne zahteva dejansko in pravno enakega položaja ponudnikov, saj bi bila s tem omejena konkurenca med ponudniki. ZJN-1 v tem določilu zahteva svobodno konkurenco, ki se udejanja s tem, da morajo imeti vsi ponudniki enake možnosti, da pridobijo javno naročilo.

Državna revizijska komisija sicer a priori ne nasprotuje merilu, ki upošteva povprečno mesečno plačo na zaposlenega, vendar gre v konkretnem primeru ugotoviti, da je merilo "povprečna mesečna plača na zaposlenega", kot je določeno v razpisni dokumentaciji, v nasprotju z drugim odstavkom 50. člena ZJN-1, saj ni smiselno povezano z vsebino javnega naročila. Iz celotne dokumentacije o oddaji javnega naročila ni mogoče ugotoviti, na kakšen način je vsebina predmetnega javnega naročila (čiščenje poslovnih prostorov) povezana s povprečno mesečno plačo na zaposlenega oz. kako lahko povprečna mesečna plača vpliva na konkretno izvedbo naročila ali pa predstavlja določeno ekonomsko korist za naročnika. Državna revizijska komisija pri presoji merila "povprečna mesečna plača na zaposlenega" ni mogla ugotoviti, kakšna bi lahko bila s stališča izvedbe predmeta tega javnega naročila razlika med ponudnikoma, ki v skladu s svojo politiko plač zagotavljata različen nivo plač za svoje zaposlene, zato tudi ne more pritrditi naročniku, ki navaja, da je želel s tem merilom poudariti kvaliteto opravljanja storitev, le-ta pa naj bi bila v veliki meri odvisna od zadovoljstva zaposlenih.

Glede merila "število zaposlenih" Državna revizijska komisija ugotavlja, da ga naročnik ne v objavi predmetnega javnega razpisa ne v razpisni dokumentaciji ni navedel. Naročnik je šele z dopisom št. JN 22 čist/2002-7023/2 z dne 30.8.2002 vse, ki so dvignili razpisno dokumentacijo, obvestil, da je le-to spremenil in v poglavju merila in kriteriji za ocenjevanje ponudb dodal novo merilo "število zaposlenih". ZJN-1 v 25. členu določa pogoje, pod katerimi lahko naročnik spremeni ali dopolni razpisno dokumentacijo. Vendar pa tretji odstavek 50. člena ZJN-1 izrecno prepoveduje spreminjanje meril po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku. ZJN-1 torej z določbo tretjega odstavka 50. člena odstopa od siceršnje načelne možnosti spreminjanja razpisne dokumentacije, in sicer prav v delu, ki se nanaša na merila. Namen vnaprejšnje določitve, opisa in ovrednotenja meril ni le ta, da lahko naročnik vse ponudbe (ex post) ustrezno oceni in da lahko vsak izmed ponudnikov po odločitvi preveri, ali je naročnik opravil oceno ponudb skladno z vnaprej opredeljenimi merili, temveč tudi ta, da se potencialni ponudnik seznani z bodočim ocenjevanjem in da skladno s tem ugotovi, ali bo sploh lahko pripravil in predložil konkurenčno ponudbo. Ker je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik že z naknadno določitvijo merila "število zaposlenih" kršil tretji odstavek 50. člena ZJN-1, se tudi ni spuščala v vsebinsko presojo obravnavanega merila. Kljub temu naročnika v skladu z drugim odstavkom 23. člena ZRPJN opozarja, naj v primeru morebitnega novega postopka oddaje javnega naročila ob upoštevanju gornjih argumentov vsebinsko preveri tudi tiste vlagateljeve trditve, ki se nanašajo na merilo "število zaposlenih".

Glede naročnikovih zahtev po predložitvi dokumentov, ki izkazujejo finančno stanje (obrazci BON 1, BON 2 in BON 3; točka 13, podtočka X navodil ponudnikom) se Državna revizijska komisija strinja z navedbami vlagatelja, ki trdi, da te zahteve niso določene natančno. Naročnik je v X. podtočki 13. točke navodil ponudnikom določil: "Dokument, ki izkazuje finančno stanje. Ponudnik mora predložiti Bon 1, Bon 2 oziroma Bon 3, ki ne sme biti starejši od dveh mesecev oziroma za samostojne podjetnike ustrezna potrdila s strani banke, ki izkazujejo enake podatke.". V prilogi 10 razpisne dokumentacije (dokazila) je naročnik določil še: "Dokument, ki izkazuje finančno in kadrovsko stanje. BON 1 in BON 2 ali BON 3 ali za samostojne podjetnike:
- ustrezno potrdilo s strani banke, ki izkazuje enake podatke
- ustrezno dokazilo o številu redno zaposlenih na dan 31.12.2001".

Z gramatikalno razlago navedenih določil razpisne dokumentacije lahko ugotovimo, da je naročnik kot dokumente, s katerimi ponudniki izkazujejo svoje finančno stanje, določil: BON 1 in (kumulativno) BON 2 ali (alternativno) BON 3 oz. (alternativno) za samostojne podjetnike ustrezna potrdila s strani banke, ki izkazujejo enake podatke. Ker Agencija za plačilni promet obrazca BON 3 že od dne 7.5.2001 ne izdaja več, izdajala pa ga tudi ne bo Agencija RS za javnopravne evidence in storitve, ki bo v skladu z Zakonom o plačilnem prometu (Uradni list RS, št. 30/02 do 75/02) v bodoče prevzela statistično-informativne naloge in nekatere nove naloge, ki jih sedaj opravlja Agencija za plačilni promet (med njimi tudi bonitetno dejavnost), velja najprej ugotoviti, da je naročnikova zahteva po predložitvi obrazca BON 3 brezpredmetna. Aktualna ostaneta torej le obrazca BON 1 in BON 2 kot obrazca, ki vsebujeta temeljne informacije o boniteti poslovanja posamezne gospodarske družbe (splošne informacije za identifikacijo gospodarske družbe, podatke in kazalnike iz računovodskih izkazov in podatke iz plačilnega prometa) ter informacije o plačilni sposobnosti posamezne pravne osebe. Naročnik bi moral pri določitvi pogoja finančne sposobnosti ustrezno upoštevati reformo na področju izdajanja bonitetnih obrazcev in natančno določiti, katere obrazce mora posamezni ponudnik predložiti kot izkaz finančnega stanja. Toliko bolj to velja za samostojnega podjetnika, kateremu nekateri bonitetni obrazci (še) niso dostopni. Naročnik je sicer (kot izhaja iz gramatikalne razlage) alternativno določil, da lahko samostojni podjetnik predloži "ustrezno potrdilo s strani banke, ki izkazuje enake podatke", vendar pa glede na kompleksnost podatkov, ki jih vsebujeta obrazec BON 1 in BON 2, po mnenju Državne revizijske komisije te zahteve ni dovolj natančno opredelil. Upoštevajoč dejstvo, da je finančna (ne)sposobnost obvezni izločilni pogoj v skladu s 6. točko drugega odstavka 41. člena ZJN-1, katerega neizpolnjevanje pomeni zavrnitev ponudbe kot nepravilne (drugi odstavek 76. člena ZJN-1), bi moral naročnik natančno določiti, katere podatke mora vsebovati "ustrezno potrdilo s strani banke", npr. predložitev poročila ponudnikove banke o povprečnem stanju na računu, morebitnih blokadah le-tega itd.. Zgolj zahteva, da mora ustrezno potrdilo s strani banke izkazovati enake podatke, po mnenju Državne revizijske komisije ne izpolnjuje kriterija jasne in transparentne določitve pogojev razpisne dokumentacije. Smiselno enako velja tudi za določitev roka "starejši od dveh mesecev", kjer gre slediti vlagatelju, da bi moral naročnik natančno določiti datum, od katerega bo štel ta rok.

Čeprav sam pogoj, ki zahteva predložitev bonitetnih obrazcev, ne krši določil ZJN-1, velja pripomniti, da zgolj formalna predložitev bonitetnih obrazcev še ne izkazuje izpolnjevanja pogoja finančne in poslovne sposobnosti iz 6. točke drugega odstavka 41. člena ZJN-1. Namen določil v razpisni dokumentaciji, ki se nanašajo na predložitev dokumentov, ki vsebujejo finančne podatke, je ta, da naročnik na njihovi osnovi pridobi ustrezno informacijo o finančnem položaju ponudnika. Relevantne informacije o finančni in poslovni sposobnosti ponudnikov pa lahko da šele ustrezna analiza podatkov in kazalnikov, ki jih vsebujejo predloženi bonitetni dokumenti. Zato mora naročnik v razpisni dokumentaciji natančno določiti, katere podatke bo sploh upošteval, na kakšen način jih bo upošteval in kakšen je vrednostni prag posameznega parametra finančne sposobnosti, ki ga morajo ponudniki doseči, da se bo njihova ponudba (kot ponudba finančno in poslovno sposobnega ponudnika) sploh uvrstila v postopek ocenjevanja ponudb.

Naročnik je v 13. točki navodil ponudnikom določil, katere dokumente mora vsebovati pravilna ponudba. V podtočki III 13. točke navodil ponudnikom je tako določil, da morajo ponudniki v prilogi 3 (izjava) izpolniti vse potrebne podatke ter opremiti list z datumom, žigom in podpisom. V prilogi 3 razpisne dokumentacije (izjava) morajo ponudniki med drugim podpisati tudi naslednjo izjavo:

"IZJAVLJAMO, da smo pripravljeni sprejeti v redno delovno razmerje vseh 8 čistilk, ki so do sedaj opravljale delo v â?? ."

Državna revizijska komisija meni, da gre v določenih primerih sicer dopustiti vnos drugih (npr. socialnih) pogojev v določila razpisne dokumentacije, vendar pa je pri tem zaradi izključne narave pogojev potrebno zavzeti ustrezno restriktivno stališče. Pri določitvi takšnih elementov v razpisni dokumentaciji je treba upoštevati predvsem zahtevo po smiselni povezavi med pogojem in vsebino javnega naročila, pogoj pa tudi ne sme biti oblikovan v nasprotju s temeljnimi načeli javnega naročanja, predvsem načelom diskriminacije in transparentnosti.

V konkretnem primeru je mogoče ugotoviti, da naročnik spornega pogoja ni določil jasno in transparentno. Ni namreč jasno, kakšne narave naj bi bilo redno delovno razmerje, ki ga bo izbrani ponudnik sklenil z delavkami naročnika. Prav tako ni jasno, kako (če sploh) se bo sklenjeno redno delovno razmerje preoblikovalo po izteku pogodbenega razmerja med naročnikom in izbranim ponudnikom. Pogoja, kot je predmetni, Državna revizijska komisija zaradi njegove nedoločenosti oz. nejasnosti tudi ne more presojati z vidika skladnosti z določili ZJN-1 in temeljnimi načeli javnega naročanja. Upravičenost predmetnega pogoja (izven njegove ugotovljene nejasne določitve) bi bilo treba presojati (v primeru njegove ponovne vključitve v razpisno dokumentacijo v ponovljenem postopku oz. eventualnem revizijskem postopku) ob upoštevanju višine ocenjene vrednosti javnega naročila ter sorazmerja med ocenjeno vrednostjo in na ta način prevzeto obveznostjo s strani izbranega ponudnika, jasnosti zapisa pogoja, smiselne povezanosti s predmetom javnega naročila in soodvisnosti z vsemi merili, ki jih naročnik določi v razpisni dokumentaciji.

Glede pogoja, ki ga je naročnik postavil v dopisu št. JN 22 čist/2002-7023/1 z dne 23.8.2002, da bo upošteval le ponudbe, v katerih bodo ponudniki nastopali samostojno, ponudbe, v katerih bo nastopala skupina izvajalcev, pa bo zavrgel kot nesprejemljive, Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da ji ni poznan uradni komentar k 47. členu ZJN-1, ki ga v sklepu št. JN čist/2002 z dne 13.9.2002, s katerim je zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo, omenja naročnik. Prvi odstavek 47. člena ZJN-1 določa, da lahko ponudbo predloži skupina izvajalcev. Ob tem ZJN-1 prepoveduje naročniku, da bi od take skupine zahteval, da se zaradi predložitve skupne ponudbe poveže v kakšno pravno formalno obliko. Iz navedenih določb po mnenju Državne revizijske komisije izhaja tudi načelna prepoved naročniku, da bi s pogoji, določenimi v razpisni dokumentaciji, takšne možnosti ne dopustil. Omejitev, določena v navedenem dopisu (prepoved ponudbe, v kateri bo nastopala skupina izvajalcev) je ne le v nasprotju s prvim odstavkom 47. člena ZJN-1, temveč posledično tudi v nasprotju, kot to pravilno zatrjuje vlagatelj, z načelom zagotavljanja konkurence med ponudniki in načelom enakopravnosti ponudnikov. Naročnik je namreč s prepovedjo skupne ponudbe več pogodbenih partnerjev nezakonito povzročil položaj, s katerim je mimo pravil o pogojih za udeležbo (usposobljenosti ponudnikov) in ugotavljanju sposobnosti ponudnikov za izvedbo javnega naročila omejil konkurenco med ponudniki in s tem diskiriminiral ponudnike, ki zaradi tako določene omejitve za sodelovanje v predmetnem postopku ne morejo tekmovati za pridobitev javnega naročila.

Čeprav zapisano ni predmet tega zahtevka za revizijo, pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v pravnem pouku sklepa št. JN čist/2002 z dne 13.9.2002, s katerim je zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo, zapisal, da lahko ponudnik zoper ta sklep vloži pritožbo na Državno revizijsko komisijo. Navedeni pravni pouk je napačen, saj prvi odstavek 17. člena ZRPJN določa, da mora naročnik o svoji odločitvi iz drugega odstavka 13. člena in 16. člena ZRPJN v treh dneh obvestiti vlagatelja zahtevka za revizijo in ga hkrati pozvati, da mu najkasneje v treh dneh od prejema naročnikovega obvestila pisno sporoči, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika. V primeru molka vlagatelja zahtevka za revizijo se šteje, da je zahtevek za revizijo umaknjen, o čemer se izda sklep, zoper katerega je dopustna pritožba v treh dneh na Državno revizijsko komisijo. Drugi odstavek 17. člena ZRPJN pa določa, da mora naročnik po prejetem obvestilu, da bo vlagatelj zahtevka za revizijo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo, le-tej najkasneje v treh dneh odstopiti vso dokumentacijo skupaj s svojim mnenjem. Državna revizijska komisija opozarja, da napačen pravni pouk omejuje pravico ponudnikov do učinkovitega pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil.

Državna revizijska komisija še pripominja, da lahko osebe, ki izkažejo aktivno legitimacijo, v skladu s prvim odstavkom 12. člena ZRPJN vložijo zahtevek za revizijo v vseh stopnjah postopka oddaje javnega naročila, zoper vsako ravnanje naročnika, razen če zakon, ki ureja oddajo javnih naročil, in ZRPJN ne določata drugače. Pri tem vložitev zahteve za dodatna pojasnila ni procesna predpostavka za vložitev zahtevka za revizijo. Naročnika je potrebno v zvezi s tem opozoriti tudi na določbo petega odstavka 12. člena ZRPJN, ki ponudnike (in druge osebe) zavezuje, da pozorno spremljajo morebitne kršitve naročnika in zoper njih reagirajo takoj, ko izvejo za njih.

Ker je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila kršil določila ZJN-1, je skladno z 2. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN v celoti razveljavila predmetni postopek oddaje javnega naročila. Naročnik mora v (morebitnem) ponovljenem postopku oddaje javnega naročila skladno z drugim odstavkom 23. člena ZRPJN ustrezno upoštevati zakonsko definicijo meril in pogojev ter napotke, ki jih je v obrazložitvi podala Državna revizijska komisija, ustrezno pa naj pretehta tudi tiste vlagateljeve navedbe, ki jih Državna revizijska komisija ni vsebinsko obravnavala.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 1. točko izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v zahtevku priglasil stroške, ki jih je imel v zvezi z revizijo. Državna revizijska komisija je skladno s petim odstavkom 22. člena ZRPJN odločila, da mora naročnik vlagatelju povrniti stroške, ki so bili potrebni za vodenje revizijskega postopka, v višini plačane takse, to je v višini 80.000,00 SIT. Ostale stroške, ki jih je vlagatelj priglasil v zahtevku za revizijo, pa je treba na podlagi petega odstavka 22. člena ZRPJN in prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99) v povezavi s petim odstavkom 3. člena ZRPJN zavrniti, ker jih vlagatelj ni specificiral oz. ni navedel podatkov, na podlagi katerih bi lahko Državna revizijska komisija presodila, ali gre za stroške, ki so bili potrebni za revizijo.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod 2. točko izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (tretji odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne â??