018-208/02
Številka: 018-208/02Datum sprejema: 14. 3. 2005
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99 in 90/99; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN), po članu â?? , v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za opravljanje storitev organizacije in nudenja prehrane študentom in delavcem fakultete ter zunanjim gostom z oddajo poslovnega prostora v najem in na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja â??, ki ga zastopa odvetnik â?? (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika â?? (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne â??
odločila:
Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, ki je razvidna iz obvestila o oddaji javnega naročila, z dne 27.06.2002.
Obrazložitev:
Naročnik je predmetni javni razpis objavil v Uradnem listu RS, št. â??, z dne â?? , pod številko objave Obâ?? . Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb, z dne 20.06.2002, je razvidno, da je naročnik pridobil dve pravočasni ponudbi. Naročnik je dne 27.06.2002 izdal obvestilo o oddaji javnega naročila, iz katerega je razvidno, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral podjetje â?? (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Obvestilu o oddaji javnega naročila je naročnik priložil poročilo o oddaji naročila, z dne 26.06.2002, kjer je strokovna komisija naročnika zapisala, da je na podlagi meril, določenih v razpisni dokumentaciji, vlagatelj zbral 52 točk, izbrani ponudnik pa 59 točk.
V obrazložitvi poročila o oddaji naročila, z dne 26.06.2002, komisija navaja, da je pri pregledu cenikov obeh ponudnikov glede ostale ponudbe (topli in hladni napitki) ugotovila, da so cene vlagatelja pri vseh artiklih višje za 10 do 50 SIT. Pri pregledu ponudb je tudi ugotovila, da je vlagatelj za zahtevani testni izbor ponudbenih artiklov ponudil za 4.000 SIT višjo izhodiščno ceno od izbranega ponudnika. Pri tem je vlagatelj v primeru postrežbe izven prostora restavracije za raznos naročil po stavbi fakultete izhodiščno ceno povišal še za 20%. Vlagatelj v svoji ponudbi tudi ni zajel in predstavil cene malice, kar je izbrani ponudnik storil. Komisija dalje navaja, da je vlagatelj ponudil tudi nižji znesek posojila za obnovo najetih prostorov in opreme, in ocenjuje, da je (upoštevaje posamezne elemente in sklope predvidene investicije) optimalnejši investicijski načrt izbranega ponudnika. Komisija je tudi ugotovila, da je iz podatkov poslovanja obeh ponudnikov opaziti večja nihanja pri poslovanju vlagatelja kot pri poslovanju izbranega ponudnika. Edina bistvena prednost vlagatelja je po mnenju komisije višina najemnine, ki je za 55% višja od ponujene najemnine izbranega ponudnika. Vendar pa je realnost take najemnine vprašljiva, zlasti s stališča dolgoročnega in stabilnega opravljanja dejavnosti, ki je predmet razpisa, s tem pa tudi dolgoročnega priliva najemnine, meni, komisija. Oba ponudnika sta v fazi priprave ponudbe pri iskanju informacij in dodatnih pojasnil v zvezi z razpisno dokumentacijo poudarila nerealno visoko zastavljeni znesek najemnine, ki naj ne bi omogočal normalnega oz. pozitivnega poslovanja. Tudi v primerjavi z najemninami primerljivih prostorov in dejavnosti na lokaciji naročnika pomeni ponujena višina najemnine vlagatelja bistveno odstopanje navzgor. Po drugi strani je naročnik neprofitni javni zavod, ki je dolžan dati prednost dolgoročni stabilnosti zagotavljanja prehrane študentom in zaposlenim ter se izogibati špekulativnim položajem na trgu. Ob navedenem tudi ponudba izbranega ponudnika dosega višino, ki naročniku zagotavlja najmanj tak priliv tržnih sredstev, kot jih je iz dejavnosti dosegal doslej, in je tudi višja od primerljivih najemnin na lokaciji naročnika. Na podlagi navedenega je komisija ocenila, da tako visoka ponujena najemnina vlagatelja ni realna, vsaj ne s stališča dolgoročne stabilnosti sistema (tako opravljanja osnovne dejavnosti ponudnika kot priliva tržnih sredstev iz naslova najemnine), ponujena najemnina izbranega ponudnika (kljub temu, da je nižja od vlagateljeve) pa ob celoviti presoji obeh ponudb in vseh ostalih okoliščin ni ovira za sprejem končnega sklepa o najugodnejšemu ponudniku, saj omogoča dolgoročno stabilnost sistema. Komisija je poročilu o oddaji naročila priložila tudi tabele (priloga 1), iz katerih je razvidno, kako je ocenjevala ponudbi na podlagi meril iz razpisne dokumentacije.
Vlagatelj je z vlogo, št. 01-05/2002, z dne 08.07.2002, zahteval revizijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila. V zahtevku za revizijo vlagatelj navaja, da je naročnik v postopku kršil določila razpisnih pogojev, ki se nanašajo na merila za izbiro najugodnejšega ponudnika. Naročnik tudi ni upošteval listin, ki so bile v skladu z določili razpisne dokumentacije nujne kot ponudbena dokumentacija posameznih kandidatov, v povezavi s tem pa so bile kršene določbe Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 in 102/2000; v nadaljevanju: ZJN-1) glede ocenjevanja ponudb (četrti odstavek 50. člena).
Vlagatelj navaja, da je naročnik v IX. členu navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe (v nadaljevanju: navodila) kot edini kriterij za izbiro določil merila za ocenjevanje ponudb, ki so namenjena izbiri najugodnejšega ponudnika. Gre za šest meril, ki se ocenjujejo s predvidenim številom točk, skupni seštevek točk pa je podlaga za izbiro. Čeprav se obvestilo o izbiri opira na večje število točk izbranega ponudnika, pa iz obrazložitve izhaja, da je naročnik pri odločanju upošteval tudi druga merila, ki jih podrobno komentira, čeprav brez prepričljivih razlogov. Pri načinu obrazložitve se postavlja dvom, ali ne gre pri tem zgolj za opravičevanje že vnaprej sprejete odločitve, saj se vlagatelja želi prikazati kot manj ugodnega ponudnika celo pri ocenjevanju postavk, kjer je njegova prednost očitna. Tako npr. naročnik v 5. alinei obrazložitve (najemnina) vlagatelju zmotno očita špekulativnost položaja na trgu, zavračanje ugodnejše višine najemnine pa opravičuje s svojim statusom neprofitnega javnega zavoda. V čem naj bi bila zato podana prednost dolgoročni stabilnosti zagotavljanja prehrane, iz obrazložitve ni razvidno, ocena nerealnosti ponujene višine pa ne vzdrži. Vlagatelj trdi, da bi moral ob točkovnem kriteriju pri tem merilu prejeti 18 točk, prejel pa je 0 točk.
Vlagatelj dalje navaja, da je neupoštevno tudi dejstvo nihanj v poslovanju, ki naj bi bila pri izbranem ponudniku manjša kot pri njem. Naročnik tega dejstva pri odločanju sploh ne bi smel upoštevati, saj ni del nobenega merila iz razpisnih pogojev, poleg tega pa ocena sploh ni pravilna: pri poslovanju vlagatelja ni nihanj, opazna je le rast in stabilnost. Vlagatelj je del mednarodne verige in je njegova stabilnost poslovanja zagotovljena tudi zaradi tega dejstva.
Glede ocenjevanja ponudb po posameznih merilih vlagatelj navaja, da je pri podmerilu 1.1. "cena kosila za študente (meni kosila) za študentske bone po ceni za šOU" on sam nesporno ponudil nižjo ceno od izbranega ponudnika, vendar pri ceni, ki jo je ponudil izbrani ponudnik, ni razvidno, ali gre za neto ali bruto ceno. Glede na višino obstoječe cene kosila za bone šOU, po kateri izbrani ponudnik že izvaja storitve, je njegova ponujena cena le neto cena in bi potemtakem moral pri tem merilu izbrani ponudnik prejeti šest namesto desetih točk. Neto vrednost sedanjega bona je 890 SIT, trdi vlagatelj in prilaga objavo cene iz interneta za obdobje 3. do 7. julij 2002.
Glede merila 2. "višina mesečne najemnine" vlagatelj navaja, da je bilo na sestanku ponudnikom pojasnjeno, da se pri tem kriteriju upošteva višina bruto najemnine, zato bi na podlagi tega merila vlagatelj moral prejeti 18 točk.
Pri podmerilu 3.2. "reference ponudnika v zvezi z javnim naročilom v obdobju 2000 do 2002" vlagatelj navaja, da je za 10 predloženih referenc, ki se morajo nanašati na izvajanje dejavnosti po javnih naročilih, predvidenih 12 točk. Izbrani ponudnik v obdobju 2000 do 2002 nikakor ni opravljal storitev po desetih javnih naročilih. Dodelitev desetih točk izbranemu ponudniku po tem podmerilu je absolutna kršitev razpisnih pogojev, saj za takšno število točk izbrani ponudnik ni priložil zadostne oz. ustrezne dokumentacije. Izkazal se je le z eno referenco, zaradi česar pri tem podmerilu ne bi smel pridobiti točk.
Pri podmerilu 6.2 "rok vračila posojila" vlagatelj meni, da je neupravičeno prejel 0 točk. Navedba, da v predloženi vzorčni pogodbi ni navedenega (izpolnjenega) roka vračila, ni utemeljena, saj je z neizpolnitvijo tega dela ponudbe vlagatelj pristal na najdaljši rok. Rok vračila torej ni bil takšen, da bi utemeljeval dodelitev 0 točk, saj je takšno število točk predvideno za rok vračanja 12 mesecev, takšne dobe pa vlagatelj ni ponudil. Neizpolnjene rubrike naročnik ne bi smel obravnavati kot najmanj ugodne, trdi vlagatelj. Njegovo ponudbo je sprejel kot popolno in na neizpolnjeno rubriko ni imel pripombe. Zato je treba šteti, končuje vlagatelj, da bi lahko naročnik takšno ponudbo v tem delu sprejel kot zanj najugodnejšo.
Zahtevku za revizijo je vlagatelj priložil tudi potrdilo o plačilu revizijske takse v višini 80.000,00 SIT.
Naročnik je dne 30.07.2002 sprejel sklep, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi tega sklepa naročnik navaja, da je vlagatelj spregledal določbo drugega odstavka IX. točke navodil, ki določa, da bo komisija izbrala najugodnejšega ponudnika med tremi ponudbami, ki bodo po vseh vrednotenjih skupaj dosegle najvišje število točk. Tudi če bi se vlagateljeve navedbe glede računske napake pri točkovanju izkazale za resnične, trdi naročnik, to ne spremeni dejstva, da je svojo odločitev sprejel v skladu z določbami in pogoji razpisne dokumentacije ter ZJN-1, pri tem pa ni kršil ne formalnih določb ne duha citiranih pravnih podlag. Naročnik je v predmetnem postopku oddaje javnega naročila prejel dve primerni ponudbi in na podlagi dejstev, razvidnih iz celotne razpisne dokumentacije, sprejel odločitev o izbiri. Pri nobenem ocenjevanju podatkov, tako tudi pri ocenjevanju podatkov iz razpisne dokumentacije, se ni moč ogniti določeni subjektivnosti ocenjevalca pri vrednotenju in razvrščanju posameznih podatkov (že zaradi obsega znanj in vedenja, s katerimi razpolaga), vendar pa naročnik podatkov nikoli ni ocenjeval zavestno subjektivno in z namenom vnaprej favorizirati kateregakoli od ponudnikov. Naročnik trdi, da je celoten postopek izvedbe javnega razpisa, ocenjevanja ponudb in izbire najugodnejšega ponudnika izpeljal formalno in vsebinsko korektno, pri tem pa je poskusil zagotoviti kar najbolj kvalitetno in stabilno izvajanje storitve, ki je bila predmet javnega razpisa, zato zavrača vlagateljeve navedbe o domnevnih kršitvah kot neresnične in neutemeljene.
Glede ocenjevanja ponudb na podlagi merila "višina mesečne najemnine" naročnik navaja, da ga je na takšno razumevanje višine ponujene najemnine napeljal vlagatelj sam, saj ga je v postopku pridobivanja dodatnih informacij po prevzemu razpisne dokumentacije večkrat opozoril na po njegovem mnenju veliko previsoke zneske najemnine. Zato je bil predmet razgovora tudi znižanje najemnine z aneksom k podpisani pogodbi z najugodnejšim ponudnikom. Naročnik je vlagatelju v teh razgovorih pojasnil, da vsebine razpisa ne more spreminjati in da naj v svoji ponudbi pač navede ceno, za katero meni, da je realno sprejemljiva na trgu. Enaka informacija je bila (na enako pripombo) posredovana tudi izbranemu ponudniku. Naročnik tako navaja, da so vlagateljevi očitki o zmotni oceni ponujene višine najemnine neutemeljeni. Vlagateljevi pritiski na znižanje višine najemnine v primeru, če bi bil izbran kot najugodnejši ponudnik, po naročnikovem mnenju kažejo na vzročno zvezo glede dvoma v sposobnost in pripravljenost vlagatelja zagotavljati dolgoročno stabilnost dejavnosti zagotavljanja prehrane študentom, zaposlenim ter gostom na â?? .
Glede ocenjevanja merila "rok vračila posojila" naročnik navaja, da vlagatelj ni izpolnil pogoja razpisne dokumentacije glede opredelitve roka vračila posojila in roka ni vnaprej določno opredelil. Zato naročnik v skladu z razpisno dokumentacijo ni smel ravnati drugače. Vlagatelj je spregledal, da se kriterij, vrednoten z 0 točkami, glasi "do 12 mesecev" - torej od 0 do 12 mesecev in ne 12 mesecev, kot napačno razlaga vlagatelj. V zahtevku za revizijo vlagatelj podaja eno od možnih razlag, ki je zanj najugodnejša, vendar pa so možne še druge. Pristajanje na odstop od vnaprej jasno postavljenih kriterijev bi po mnenju naročnika pomenilo vstop v polje popolne subjektivnosti, zavrženje vsakršne pravne varnosti vseh sodelujočih v postopku javnega razpisa ter očitno kršitev pravil razpisnega postopka. Tudi nagibanje k takšnemu ravnanju vlagatelja je bil eden od razlogov za dvom naročnika v sposobnost in pripravljenost zagotavljati dolgoročno stabilnost sistema zagotavljanja prehrane na â?? .
Naročnik je vlagatelja v skladu s 17. členom ZRPJN pozval, naj ga v treh dneh od prejema sklepa pisno obvesti, ali bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek za revizijo umika.
Vlagatelj je naročnika z dopisom, z dne 02.08.2002, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZRPJN obvestil, da bo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo.
Naročnik je Državni revizijski komisiji skladno z drugim odstavkom 17. člena ZRPJN z dopisom, z dne 16.09.2002, odstopil zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo o oddaji javnega naročila. V priloženem mnenju naročnik ponavlja navedbe iz sklepa, z dne 30.07.2002, s katerim je zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo, in dodaja, da se ne strinja z vlagateljevimi navedbami, češ da pri oblikovanju poročila o oddaji naročila ni upošteval le posameznih meril iz razpisnih pogojev (IX. točka navodil). Naročnik navaja, da je poročilo o oddaji naročila sprejel na podlagi omenjenih meril. S primerjavo ostale razpisne dokumentacije, ki sta jo predložila ponudnika, je naročnik le dodatno ugotavljal pravilnost svoje izbire. Če je poročilo o oddaji naročila nerodno zapisano, je to pripisati zgolj pomanjkanju izkušenj naročnika pri izvajanju postopkov javnih naročil.
Vlagateljeve navedbe glede računske napake pri točkovanju so po mnenju naročnika neutemeljene. Naročnik je svojo odločitev sprejel na podlagi določb razpisne dokumentacije in ZJN-1. Merilo iz točke 2 pa je tudi sicer jasno in se je naročnik pri oceni ponudbe ravnal po njem.
Naročnik dalje navaja, da so neutemeljeni tudi očitki glede točkovanja števila referenc, ki jih je treba razlagati kot priporočilna pisma dosedanjih poslovnih partnerjev - uporabnikov storitev ponudnika, kateri podajo svoje izkušnje iz poslovnega razmerja s ponudnikom. Pri tem se morajo reference nanašati na enako vsebino poslovnega odnosa kot je predmet tega javnega razpisa. Tako je tudi oblikovano besedilo točke 3.2 na strani 13 posebnega dela razpisne dokumentacije. V skladu s to določbo je naročnik tudi vrednotil priporočilna pisma, ki jih je predložil izbrani ponudnik.
Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija v skladu s prvim odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.
Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.
Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določila drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: "Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.".
Merilo je element za vrednotenje, primerjanje ali presojanje ponudb (11. točka prvega odstavka 3. člena ZJN-1). ZJN-1 obravnava merila za izbiro najugodnejše ponudbe v poglavju 2.8. V zvezi z oblikovanjem meril za izbiro najugodnejše ponudbe ZJN-1 v 50. členu (Določitev meril) od naročnika zahteva, da mora merila, po katerih izbira najugodnejšo ponudbo, v razpisni dokumentaciji opisati in ovrednotiti. Merila ne smejo biti diskriminatorna, smiselno morajo biti povezana z vsebino javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb. Naročnik mora v razpisni dokumentaciji navesti, opisati in ovrednotiti vnaprej vsa merila za oddajo, ki jih bo uporabil, in sicer v vrstnem redu od najpomembnejšega do najmanj pomembnega. Po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku naročnik meril ne sme več spreminjati. Določba četrtega odstavka 50. člena ZJN-1 še določa, da mora naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Pri tem mora biti ocenjevanje in vrednotenje ponudb transparentno in nediskriminatorno, odločitev o dodelitvi točk pa objektivno artikulirana in medsebojno primerljiva ter razvidna iz dokumentacije o oddaji javnega naročila. Namen zahteve po vnaprejšnji (objektivni) določitvi meril v objavi javnega razpisa in razpisni dokumentaciji je preprečiti naročnikovo subjektivno oz. arbitrarno ocenjevanje in vrednotenje ponudb ter zagotoviti, da se ponudniki že vnaprej seznanijo z okoliščinami, ki bodo vplivale na izbiro najugodnejše ponudbe. Le na ta način lahko ponudniki pripravijo ne samo pravilno, temveč tudi konkurenčno ponudbo.
Državna revizijska komisija se pri obravnavanju predmetnega zahtevka za revizijo ni ukvarjala z načinom določitve posameznih meril, saj to ni niti predmet zahtevka za revizijo niti v tej fazi postopka tovrstna presoja ne bi bila dopustna (peti odstavek 12. člena ZRPJN), temveč se je skladno z določilom drugega odstavka 19. člena ZRPJN omejila na preverjanje načina ocenjevanja in vrednotenja ponudb pri tistih merilih, za katera vlagatelj zatrjuje, da so bila napačno uporabljena.
Naročnik je v IX. členu navodil določil, da bo pri ocenjevanju ponudb uporabil naslednja merila:
1. cena obroka 20 točk
2. višina mesečne najemnine 25 točk
3. kvaliteta ponudbe 15 točk
4. pestrost ponudbe 15 točk
5. usposobljenost ponudnika 10 točk
6. stroški predvidene investicije in rok vračila posojila 15 točk
V 3. (posebnem) delu razpisne dokumentacije je naročnik v IX. členu navodil navedena merila opisal in ovrednotil ter jih razčlenil na posamezna podmerila.
Naročnik mora o postopku izbire najugodnejšega ponudnika sestaviti pisno poročilo, ki mora v skladu s prvim odstavkom 78. člena ZJN-1 vsebovati določene obvezne podatke (npr. ime in naslov naročnika, predmet in vrednost naročila, imena zavrnjenih ponudnikov in razloge za njihovo zavrnitev, ime uspešnega ponudnika in razloge za izbiro njegove ponudbe). Poročilo o oddaji naročila je podlaga za obvestilo o oddaji naročila, ki ga mora naročnik posredovati ponudnikom (drugi odstavek 78. člena ZJN-1). Ob pregledu poročila o oddaji naročila, z dne 26.06.2002, kjer je naročnik opisal postopek vrednotenja in ocenjevanja ponudb, je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik pri presoji ponudb sicer uporabil merila, ki jih je določil v razpisni dokumentaciji, in da je na tej podlagi vlagatelju dodelil 52 točk, izbranemu ponudniku pa 59, vendar pa je iz obrazložitve razlogov za zavrnitev vlagateljeve ponudbe in razlogov za izbiro ponudbe izbranega ponudnika prav tako razvidno, da je poleg meril, določenih v IX. členu navodil in 3. (posebnem) delu razpisne dokumentacije, upošteval tudi druge kriterije oz. razloge. Iz obrazložitve poročila namreč izhaja, da je naročnik pri izbiri upošteval tudi ponudbene cene iz cenikov toplih in hladnih napitkov ter cene testnega izbora ponudbenih artiklov, optimalnost investicijskega načrta in nihanje v poslovanju, pri čemer pa ni povsem jasno, če oz. kako so ti kriteriji vplivali na samo točkovanje ponudb.
Državna revizijska komisija je ob pregledu razpisne dokumentacije ugotovila, da naročnik kriterijev, kot so ponudbene cene iz cenikov toplih in hladnih napitkov ter cene testnega izbora ponudbenih artiklov, optimalnost investicijskega načrta in nihanje v poslovanju, nikjer v razpisni dokumentaciji ni opredelil kot meril v smislu 11. točke prvega odstavka 3. člena ZJN-1 niti jih nikjer v razpisni dokumentaciji ni opisal in ovrednotil. V skladu z že omenjenim četrtim odstavkom 50. člena ZJN-1 pa lahko naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabi le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in ovrednotena. Naročnik ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji. Čeprav iz poročila o oddaji naročila ni jasno, kako oz. če sploh so (v razpisni dokumentaciji nezapisani) sporni kriteriji vplivali na izbiro najugodnejšega ponudnika, in čeprav poročilo o oddaji naročila ni dokument, ki bi ga naročnik moral posredovati ponudnikom, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik z opisanim ravnanjem kršil četrti odstavek 50. člena ZJN-1. Prav z zahtevo po vnaprejšnji in objektivni določitvi meril želi ZJN-1 preprečiti subjektivno in arbitrarno presojanje ponudb, zato se ne gre strinjati z naročnikom, ki zatrjuje, da se ni mogoče izogniti določeni subjektivnosti ocenjevalca pri vrednotenju in razvrščanju posameznih podatkov. Nasprotno, merila, ki dopuščajo subjektivno presojo posameznih sestavin ponudbe, niso v skladu z zahtevami ZJN-1 po nediskriminatornem razvrščanju ponudb, toliko bolj pa je to mogoče trditi za tiste kriterije, ki v razpisni dokumentaciji sploh niso določeni, opisani in ovrednoteni kot merila, oz. za naročnikovo ocenjevanje na podlagi takšnih nedoločenih kriterijev.
V nadaljevanju je Državna revizijska komisija v mejah zahtevka za revizijo preverila, ali je naročnik glede na predloženo ponudbeno dokumentacijo v postopku ocenjevanja in vrednotenja ponudb pravilno uporabil tista merila, ki jih je opisal in ovrednotil v IX. členu navodil in 3. (posebnem) delu razpisne dokumentacije.
Vlagatelj v svojem zahtevku navaja, da je pri podmerilu 1.1. "cena kosila za študente (meni kosila) za študentske bone po ceni za šOU" on sam ponudil nižjo ceno oz. da pri ceni, ki jo je ponudil izbrani ponudnik, ni razvidno, ali gre za bruto ali neto ceno. Naročnik je v 3. (posebnem) delu razpisne dokumentacije (točka 1) določil:
1.1. Ponudnik nudi kosila za študente (meni kosila) za študentske bone po ceni za šOU (vključujoč tudi morebitne popuste):
do 800,00 SIT 13 točk
od 801,00 SIT do 850,00 SIT 10 točk
od 851,00 SIT do 890,00 SIT 6 točk
nad 891,00 SIT 0 točk
Ponudniki so morali cene kosil in malic vpisati v obrazec predračuna z izjavo o fiksnosti cen (stran 28), kjer je bilo v stolpcu "ekonomska cena za študente" izrecno navedeno: "vrednost obroka z DDV". Na podlagi navedenega se Državna revizijska komisija ne more strinjati z vlagateljevo navedbo, da pri ceni izbranega ponudnika ni razvidno, ali gre za bruto ali neto ceno, saj je bil obrazec predračuna z izjavo o fiksnosti cen oblikovan na način, ki ne dopušča dvoma o naravi ponudbenih cen. Cene, ki sta jih ponudnika vpisala v omenjeni obrazec, so torej cene, ki morajo v skladu z določili razpisne dokumentacije vsebovati tudi davek na dodano vrednost. Iz obrazcev predračuna z izjavo o fiksnosti cen, ki sta jih vlagatelj in izbrani ponudnik priložila ponudbeni dokumentaciji, je razvidno, da je ekonomska cena kosil za študente (z DDV), ki jo je ponudil izbrani ponudnik, 890,00 SIT, njegova končna cena za študente s 5% popustom (Državna revizijska komisija opozarja, da le-ta ni predmet tega zahtevka za revizijo) pa 844,00 SIT. Ekonomska cena kosil za študente (prav tako z DDV), ki jo je ponudil vlagatelj, znaša 815,00 SIT, to pa je tudi njegova končna cena za študente. Iz tabele, ki je priložena poročilu o oddaji naročila, z dne 26.06.2002, je razvidno, da je naročnik pri obravnavanem merilu izbranemu ponudniku za ponudbeno ceno 844,00 SIT dodelil 10 točk, vlagatelju pa za ponudbeno ceno 815,00 SIT prav tako 10 točk, kar je v skladu z načinom vrednotenja obravnavanega podmerila, kot je bil določen v razpisni dokumentaciji. Ob ugotovljenem velja še dodati, da vlagateljeve navedbe glede neto vrednosti sedanjega bona izbranega ponudnika za obdobje 3. do 7. julij 2002 ne morejo vplivati na predmetni postopek oddaje javnega naročila, saj mora naročnik tako v postopku ocenjevanja ponudb kot tudi v porazpisni fazi (pri sklepanju pogodbe) upoštevati le tiste cene in druge parametre, ki so vsebovani v izbrani ponudbi v okviru konkretnega postopka oddaje javnega naročila.
Glede vlagateljevih navedb o ocenjevanju ponudb na podlagi merila "višina mesečne najemnine" Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v 3. (posebnem) delu razpisne dokumentacije v 2. točki določil:
2. Višina mesečne najemnine do 25 točk
do 942.869 SIT 0 točk
od 942.870 SIT do 1.000.000 SIT 10 točk
od 1.000.001 SIT do 1.200.000 SIT 18 točk
nad 1.200.000 SIT 25 točke
Ponudniki so morali višino ponujene mesečne najemnine vpisati v obrazec za vpis predloga mesečne najemnine (stran 27 razpisne dokumentacije), ki je vseboval naslednje besedilo:
"V zvezi s ponudbo za opravljanje storitev organizacije in nudenja prehrane študentom in delavcem fakultete ter zunanjim gostom z oddajo poslovnega prostora v najem št. _, objavljeno v Ur. l. RS, št. 43 dne 17.05.2002, nudimo za najem poslovnega prostora najemnino v višini _ SIT mesečno (brez upoštevanja odbitnega deleža na račun mesečnega obroka za vračilo posojila in brez upoštevanja DDV). Rok plačila je do 10 dni v mesecu za prihodnji mesec na podlagi izstavljenega računa fakultete."
Iz tako oblikovanega besedila obrazca izhaja, da so morali ponudniki vanj vpisati mesečno najemnino "brez upoštevanja DDV" in da je naročnik takšno ceno tudi upošteval pri ocenjevanju ponudb na podlagi obravnavanega merila. Iz dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila, s katero razpolaga Državna revizijska komisija, pa ni razvidno, da bi naročnik ponudnikom na sestanku pojasnil, da se pri tem merilu "upošteva višina bruto najemnine", kot to trdi vlagatelj. Če bi takšno pojasnilo oz. tovrstna razlaga dejansko obstajala, bi to glede na citirano besedilo obrazca za vpis predloga mesečne najemnine pomenilo nedopustno spremembo razpisne dokumentacije. Prvi odstavek 25. člena ZJN-1 sicer dopušča, da naročnik v roku, določenem za predložitev ponudb, spremeni ali dopolni razpisno dokumentacijo, takšno spremembo pa mora nemudoma in brezplačno poslati tistim ponudnikom, ki so jo že prejeli. Vendar pa tretji odstavek 50. člena ZJN-1 izrecno prepoveduje spremembo meril po objavi naročila ali oddaji povabila v omejenem postopku. Sprememba narave ponujene najemnine zaradi medsebojne povezanosti samega merila "višina mesečne najemnine" in obrazca za vpis predloga mesečne najemnine po mnenju Državne revizijske komisije nedvomno pomeni spremembo obravnavanega merila, zato bi bila takšna sprememba razpisne dokumentacije v nasprotju s tretjim odstavkom 50. člena ZJN-1.
Kot že zapisano Državna revizijska komisija ne more slediti vlagateljevim navedbam, da je naročnik na sestanku ponudnikom pojasnil, da bo upošteval višino bruto najemnine, saj iz obstoječe dokumentacije to ni razvidno. Ker iz načina opisa merila "višina mesečne najemnine" oz. z njim povezanega obrazca za vpis najemnine izhaja, da pri znesku najemnine, ki ga morajo ponudniki vpisati v obrazec, davek na dodano vrednost ni upoštevan, tudi ni mogoče slediti vlagateljevim navedbam, da bi moral na podlagi tega merila prejeti 18 točk. Vlagatelj je namreč v obrazec za vpis predloga mesečne najemnine vpisal znesek 834.000,00 SIT, zato mu glede na način določitve obravnavanega merila pripada 0 točk, toliko pa mu jih je naročnik tudi dodelil. Ob zapisanem velja naročnika opozoriti, da v razpisni dokumentaciji ni določil, na podlagi katerih bi lahko naročnik presojal "realnost tako visoko zastavljene ponujene najemnine" ali vzročno zvezo med ponujeno najemnino ter sposobnostjo in pripravljenostjo vlagatelja zagotavljati dolgoročno stabilnost razpisane dejavnosti. Kot je bilo že ugotovljeno mora naročnik pri ocenjevanju ponudb uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena.
Državna revizijska komisija je v nadaljevanju preverila vlagateljeve navedbe, da izbrani ponudnik v obdobju 2000 do 2002 ni opravljal storitev po desetih javnih naročilih, zato pri podmerilu "reference" ne bi smel pridobiti točk. Naročnik je podmerilo "reference" v 3. (posebnem) delu razpisne dokumentacije opisal in ovrednotil na naslednji način:
3.2. Reference ponudnika v zvezi z javnim naročilom v obdobju 2000 - 2002 oziroma število lokacij, na katerih ponudnik opravlja dejavnost v zvezi z javnim naročilom
0-1 referenca 0 točk
2-4 reference 6 točke
nad 4 reference 12 točk
Del naročnikove razpisne dokumentacij je bil tudi obrazec za vpis referenc in kakovosti (stran 26 razpisne dokumentacije), ki je vseboval tabelo, v katero so morali ponudniki vpisati število pogodb, pridobljenih na podlagi javnih razpisov v zadnjih dveh letih izključno za nudenje prehrane. Na spodnjem delu omenjenega obrazca je naročnik še zapisal, da mora ponudnik predložiti listine o referencah oz. priporočilih. Na podlagi vlagateljevih navedb je Državna revizijska komisija vpogledala v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika in ugotovila, da je le-ta v obrazec za vpis referenc in kakovosti vpisal eno referenco oz. pogodbenega partnerja (â??) in le tej tudi priložil priporočilo. Na tem mestu je treba še dodati, da je izbrani ponudnik izrecno opozoril na dejstvo, da "Glede na to, da smo zadnji dve leti vlagali izključno v lastne lokale in da smo poslovali v okvirih, ki so bili del strategije poslovanja našega podjetja razen za subvencionirano študentsko prehrano nismo sodelovali na ostalih javnih razpisih.".
Na podlagi navedenega gre ugotoviti, da naročnik izbranemu ponudniku pri podmerilu "reference" ne bi smel dodeliti 12 točk za 10 predloženih referenc (kot to izhaja iz poročila o oddaji naročila, z dne 26.06.2002), saj iz ponudbene dokumentacije ni razvidno, da bi izbrani ponudnik v ustrezen obrazec dejansko vpisal tolikšno število referenc in za njih predložil tudi zahtevane listine. Državna revizijska komisija sicer dopušča možnost, da je naročnik pri podmerilu "reference" upošteval tiste reference, ki jih je izbrani ponudnik navedel in predložil na drugem mestu v ponudbeni dokumentaciji (in ne v za to predvidenem obrazcu!), vendar pa je glede na način določitve meril v razpisni dokumentaciji in glede na naslov teh ponudbenih dokumentov (priporočilo) mogoče ugotoviti, da gre v tem primeru za priporočila, ki bi jih naročnik moral upoštevati le pri ocenjevanju ponudb na podlagi podmerila 5.2 "priporočila", ne pa tudi pri podmerilu "reference". Tako se ni mogoče strinjati z naročnikom, ki trdi, da je reference treba razlagati kot priporočilna pisma dosedanjih poslovnih partnerjev - uporabnikov storitev ponudnika. Kot reference bi bilo mogoče glede na način določitve obravnavanega merila upoštevati samo tiste reference, ki jih ponudnik vpiše v za to predvideni obrazec in za njih predloži ustrezna potrdila in hkrati izpolnjujejo naročnikov opis iz le tega (torej, da so pridobljene na podlagi javnega razpisa v zadnjih dveh letih, izključno za nudenje prehrane).Ob tem velja dodati še to, da tudi priporočilnih pisem, ki jih je naročnik pri izbranem ponudniku očitno upošteval kot reference, ni 10, temveč le 6.
Postopek oddaje javnega naročila je izredno formalen in strog, ker se želi na ta način zagotoviti med drugim tudi enakopravno obravnavanje vseh sodelujočih ponudnikov in je posledično lahko izbran le tisti ponudnik, katerega ponudba je skladna tako z zakonskimi predpisi kot tudi z naročnikovimi zahtevami iz razpisne dokumentacije. Ker je naročnik za vpis referenc predvidel poseben obrazec v razpisni dokumentaciji, izbrani ponudnik pa je v ta obrazec vpisal zgolj eno (nepotrjeno) referenco, mu naročnik, kot je bilo že ugotovljeno, pri podmerilu "reference" ne bi smel dodeliti 12 točk. Če izbrani ponudnik ni dovolj natančno razumel, kako naj glede na določila razpisne dokumentacije navede reference oz. predloži referenčna potrdila, pa je imel v postopku priprave ponudbe v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZJN-1 možnost zahtevati dodatna pojasnila od naročnika. Kot je razvidno iz predložene dokumentacije izbrani ponudnik te možnosti ni izkoristil.
Pri vlagateljevi zadnji navedbi, da bi moral naročnik neizpolnitev rubrike za rok vračila posojila v vzorčni pogodbi obravnavati kot vlagateljev pristanek na najdaljši rok vračila, Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da dejansko stanje med strankama ni sporno. Tako naročnik kot tudi vlagatelj se namreč strinjata, da slednji v ponudbeni dokumentaciji ni izpolnil rubrike za rok vračila posojila.
Naročnik je rok vračila posojila v razpisni dokumentaciji opredelil kot podmerilo. V 3. (posebnem) delu razpisne dokumentacije je v točki 6.2. določil:
6.2. rok vračila posojila do 5 točk
do 12 mesecev 0 točk
od 13 do 18 mesecev 3 točke
od 19 do 24 mesecev 5 točk
Kot je bilo že zapisano je merilo v skladu z 11. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 element za vrednotenje, primerjanje ali presojanje ponudb. Pogoj pa je v skladu z 12. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1 element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave. Medtem ko je pogoj absolutne narave, saj je posledica neizpolnjevanja enega ali več pogojev zavrnitev nepravilne ponudbe in njena izločitev iz postopka vrednotenja in ocenjevanja (drugi odstavek 76. člena ZJN-1 v povezavi z 18. točko prvega odstavka 3. člena ZJN-1), so merila opredeljena relativno - njihovo večje ali manjše izpolnjevanja vpliva le na ponudnikove možnosti za izbiro, ne pa tudi na pravilnost njegove ponudbe. Naročnik je rok vračila posojila določil kot merilo, saj ga je kot takega opisal in ovrednotil v razpisni dokumentaciji. Neizpolnitev rubrike za rok vračila posojila zato ni neizpolnitev pogoja razpisne dokumentacije, kot to napačno trdi naročnik, temveč neopredelitev tistega razlikovalnega znaka, na podlagi katerega bi naročnik lahko vlagateljevi ponudbi dodelil določeno sorazmerno število točk.
Vlagateljevim navedbam, da je treba opustitev izpolnitve tega dela ponudbe šteti kot njegov pristanek na najdaljši rok, ni mogoče slediti. Naročnik namreč v tem primeru ne more nadomestiti vlagateljeve izjave volje glede vsebine morebitne bodoče pogodbene sestavine posojilne pogodbe, še zlasti ne zato, ker je bila v razpisni dokumentaciji izrecno zahtevana.
Tako je treba šteti, da vlagatelj z neizpolnitvijo rubrike za rok vračila posojila ni podal tistega razlikovalnega znaka, na podlagi katerega bi mu lahko naročnik dodelil ustrezno število točk. Posledično to pomeni, da je naročnik ravnal pravilno, ko vlagateljeve ponudbe na podlagi podmerila "rok vračila posojila" ni ocenil oz. ji je dodelil 0 točk.
Državna revizijska komisija se je glede na zgoraj obrazloženo na podlagi prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila razveljaviti odločitev naročnika, ki je razvidna iz obvestila o oddaji javnega naročila, z dne 27.06.2002. Naročnik mora v nadaljevanju postopka, skladno z drugim stavkom drugega odstavka 23. člena ZRPJN, ustrezno upoštevati razliko med pogoji in merili ter najprej preveriti, ali je izpolnitev posameznih delov oz. predložitev posameznih sestavin ponudb določil kot pogoj ali kot merilo. Pri ocenjevanju ponudb pa mora upoštevati definicijo merila, in sicer da je merilo element za vrednotenje (medsebojno; dodala Državna revizijska komisija) primerjanje ali presojanje ponudb. Naročnik mora uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in vrednotena. Pri tem mora biti ocenjevanje in vrednotenje ponudb transparentno in nediskriminatorno, odločitev o dodelitvi točk pa objektivno artikulirana in medsebojno primerljiva ter razvidna iz dokumentacije o oddaji javnega naročila.
Če pa naročnik ugotovi, da na podlagi obstoječe razpisne dokumentacije in meril ne more ali ne bo mogel oceniti prispelih ponudb, mora ponoviti javni razpis in ponudnikom na njihovo zahtevo povrniti stroške, za katera predložijo dokazilo (argument drugega odstavka 25. člena ZJN-1).
Na koncu Državna revizijska komisija naročnika še opozarja na določbo drugega odstavka 17. člena ZRPJN, ki določa, da mora naročnik po prejetem obvestilu, da bo vlagatelj zahtevka za revizijo nadaljeval postopek pred Državno revizijsko komisijo, najkasneje v treh dneh odstopiti vso dokumentacijo Državni revizijski komisiji skupaj s svojim mnenjem. Naročnik je vlagateljevo obvestilo o nadaljevanju postopka prejel dne 05.08.2002, dokumentacijo pa je Državni revizijski komisiji odstopil šele z dopisom, z dne 16.09.2002.
S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (tretji odstavek 23. člena ZRPJN).
V Ljubljani, dne â??